◎文/李 磊

強(qiáng)化督辦機(jī)制提升稅收管理效能

◎文/李 磊

稅收預(yù)警是以計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)為依托，將納稅人納稅申報(bào)信息與涉稅預(yù)警指標(biāo)進(jìn)行關(guān)聯(lián)比對(duì)，提醒稅管員注意比對(duì)結(jié)果中的異常情況。而監(jiān)察督辦機(jī)制是在預(yù)警有效運(yùn)行的基礎(chǔ)上，由監(jiān)察部門對(duì)稅管員出現(xiàn)的重要預(yù)警問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督處理。本文以南開(kāi)區(qū)地稅局為例，重點(diǎn)分析督辦機(jī)制運(yùn)行中存在的一些問(wèn)題，并為解決這些問(wèn)題提供可行的建議措施。

監(jiān)察督辦；預(yù)警督辦；管理效能

一、監(jiān)察督辦機(jī)制的運(yùn)行成效

在預(yù)警機(jī)制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)上，市地方稅務(wù)局于2012年開(kāi)始實(shí)施監(jiān)察督辦機(jī)制。監(jiān)察督辦機(jī)制是以防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)，以提高稅收預(yù)警處理質(zhì)量為目標(biāo)，由監(jiān)察部門對(duì)稅管員在處理預(yù)警過(guò)程中發(fā)生的重要問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督處理。2012年，天津市地稅局開(kāi)始實(shí)施監(jiān)察督辦機(jī)制。通過(guò)建立監(jiān)察督辦機(jī)制，提高了稅管員的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化了稅收工作的管理措施，提升了稅收預(yù)警工作的質(zhì)效。

目前監(jiān)察督辦任務(wù)類型分為兩類，一是“未按規(guī)定時(shí)限完成預(yù)警督辦任務(wù)”，即預(yù)警任務(wù)在規(guī)定期限結(jié)束后15天之內(nèi)未完成流程。二是“同一納稅人同一預(yù)警督辦任務(wù)”，即在6個(gè)月時(shí)間內(nèi)重復(fù)出現(xiàn)同一預(yù)警。

從南開(kāi)區(qū)地稅局的情況看，2013年1月至2014年6月，共產(chǎn)生2761條督辦任務(wù)。其中“未按規(guī)定時(shí)限完成預(yù)警督辦任務(wù)”683條，占總數(shù)的24.74%，“同一納稅人同一預(yù)警督辦任務(wù)”2078條，占總數(shù)的75.26%。由此可見(jiàn)，南開(kāi)區(qū)地稅局的督辦類型主要是“同一納稅人同一預(yù)警督辦任務(wù)”。在此督辦類型中，各預(yù)警類型占比如圖1所示：

由圖1可見(jiàn)，在“同一時(shí)期同一預(yù)警督辦任務(wù)”中，督辦的主要預(yù)警類型為連續(xù)未申報(bào)、空白發(fā)票失效、連續(xù)三個(gè)月無(wú)發(fā)票使用信息和上傳與申報(bào)數(shù)據(jù)不匹配?！拔窗匆?guī)定時(shí)限完成預(yù)警督辦任務(wù)”的產(chǎn)生原因是由于稅管員沒(méi)有及時(shí)處理預(yù)警，超期完成預(yù)警流程；“同一納稅人同一預(yù)警督辦任務(wù)”的產(chǎn)生原因比較復(fù)雜，既有稅管員、納稅人的問(wèn)題，也有預(yù)警機(jī)制和督辦機(jī)制的問(wèn)題。

圖1 “同一納稅人同一預(yù)警督辦任務(wù)”各預(yù)警類型占比圖

目前，南開(kāi)區(qū)地稅局的督辦任務(wù)處理工作卓有成效。2014年每月生成的督辦任務(wù)數(shù)量較前2年顯著減少，已經(jīng)由2012年最高峰的673條下降到2014年8月份的15條。監(jiān)察督辦機(jī)制自運(yùn)行以來(lái)，取得了良好效果。主要表現(xiàn)在：

一是提高了征管效率。通過(guò)監(jiān)察督辦機(jī)制促使稅管員進(jìn)行稅收預(yù)警分析，間接優(yōu)化了稅收征管工作，豐富了稅收征管工作的內(nèi)涵，提高了科學(xué)化管理水平和征管效率，有效彌補(bǔ)了稅收漏洞，挖掘了稅收潛力。

二是強(qiáng)化了稅管員責(zé)任意識(shí)。通過(guò)監(jiān)察督辦機(jī)制，促使稅收管理員重視預(yù)警工作，及時(shí)完成預(yù)警流程。由于督辦任務(wù)數(shù)量一定程度上反映了稅管員的征管水平，所以促使稅管員針對(duì)督辦任務(wù)反映的預(yù)警問(wèn)題研究下一步的改進(jìn)措施，充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，工作效率得到提高。

三是發(fā)揮了決策和計(jì)劃作用。通過(guò)對(duì)監(jiān)察督辦任務(wù)的分析，稅管員按照月度、季度、年度工作計(jì)劃和重點(diǎn)，進(jìn)一步明確工作努力方向。此外，便于稅管員及時(shí)發(fā)現(xiàn)稅源管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)和問(wèn)題疑點(diǎn)，有針對(duì)性地采取稅源監(jiān)控，帶著問(wèn)題去抓好管理。

四是規(guī)范了稅收預(yù)警工作。通過(guò)監(jiān)察督辦機(jī)制提供的預(yù)警信息和問(wèn)題，使得全局的稅收預(yù)警工作有“抓手”，促進(jìn)崗位責(zé)任制和執(zhí)法責(zé)任制的進(jìn)一步建立健全，防范執(zhí)法過(guò)錯(cuò)問(wèn)題的發(fā)生。稅管員能夠從思想上樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和管理理念，防止出現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

五是提高了納稅人的遵從度。監(jiān)察督辦機(jī)制促使稅管員針對(duì)預(yù)警指標(biāo)，通過(guò)對(duì)納稅人申報(bào)的真實(shí)程度進(jìn)行分析和測(cè)算，使稅收管理更加貼近納稅人的實(shí)際，促進(jìn)了納稅人自覺(jué)真實(shí)申報(bào)，提高了納稅遵從度。

二、監(jiān)察督辦機(jī)制存在的問(wèn)題分析

現(xiàn)有的監(jiān)察督辦機(jī)制雖然為征管工作起到了良好的促進(jìn)作用，但在工作中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的監(jiān)察督辦機(jī)制仍存在一定的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）稅管員方面

1.部分稅管員處理預(yù)警方式不得當(dāng)，導(dǎo)致頻繁產(chǎn)生督辦任務(wù)。具體分為兩種情況：一是完成預(yù)警流程不及時(shí)，超過(guò)15天規(guī)定期限，導(dǎo)致產(chǎn)生“未按規(guī)定時(shí)限完成預(yù)警任務(wù)”；二是只完成預(yù)警流程，沒(méi)有通過(guò)“稅管員平臺(tái)”或“數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)”等工具軟件分析預(yù)警所反映的問(wèn)題，導(dǎo)致6個(gè)月內(nèi)重復(fù)產(chǎn)生同一預(yù)警，從而產(chǎn)生“同一納稅人同一預(yù)警任務(wù)”。

2.有的稅管員對(duì)于處理督辦任務(wù)不重視，沒(méi)有及時(shí)處理督辦流程，并且少部分稅管員在處理督辦流程中，填寫“處理結(jié)果”比較簡(jiǎn)單，沒(méi)有進(jìn)行詳盡的原因分析，應(yīng)付了事。

3.某些稅管員對(duì)有關(guān)業(yè)務(wù)流程不熟悉，操作錯(cuò)誤，導(dǎo)致產(chǎn)生督辦任務(wù)。稅管員對(duì)業(yè)務(wù)流程的熟悉程度也是影響督辦任務(wù)生成數(shù)量的重要因素。

（二）納稅人方面

1.某些納稅人拒不配合稅管員，并且由于特殊情況，稅管員不能根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)處罰納稅人，無(wú)法制約納稅人，不能從根本上解決預(yù)警反映的問(wèn)題。例如：“空白發(fā)票失效”是一種產(chǎn)生督辦任務(wù)比較多的預(yù)警類型。出現(xiàn)此預(yù)警的主要原因是某些納稅人丟失過(guò)期空白發(fā)票，不配合稅管員進(jìn)行發(fā)票掛失手續(xù)或不承認(rèn)丟失發(fā)票，敷衍稅管員。

2.某些納稅人聯(lián)系方式和辦公地點(diǎn)發(fā)生變更，沒(méi)有在所屬稅務(wù)局進(jìn)行登記信息變更。稅管員無(wú)法聯(lián)系到納稅人，也就無(wú)法解決預(yù)警所反映的稅收問(wèn)題。

3.某些納稅人對(duì)納稅流程掌握不準(zhǔn)確、操作錯(cuò)誤，導(dǎo)致出現(xiàn)重復(fù)預(yù)警，從而產(chǎn)生督辦任務(wù)。例如：差額納稅的納稅人在網(wǎng)上申報(bào)稅款時(shí)，錯(cuò)把“開(kāi)票金額”扣除“減除額”后的“實(shí)際申報(bào)金額”填到申報(bào)系統(tǒng)的“營(yíng)業(yè)額”申報(bào)欄。后臺(tái)系統(tǒng)在對(duì)比“發(fā)票開(kāi)票金額”與“營(yíng)業(yè)額”時(shí)，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)不一致，產(chǎn)生“上傳與申報(bào)數(shù)據(jù)不匹配”預(yù)警。

（三）預(yù)警機(jī)制方面

1.某些預(yù)警規(guī)則設(shè)置口徑“一刀切”，考慮不全面。例如：“領(lǐng)票后連續(xù)零申報(bào)”預(yù)警規(guī)則是：對(duì)納稅人領(lǐng)購(gòu)發(fā)票后連續(xù)兩個(gè)月?tīng)I(yíng)業(yè)稅零申報(bào)進(jìn)行預(yù)警。該預(yù)警雖能有效監(jiān)控發(fā)票使用量和開(kāi)票金額較大的納稅人，但對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小的納稅人卻不甚合理。此類型納稅人發(fā)票的使用量較小，很有可能連續(xù)2個(gè)月未開(kāi)票，進(jìn)行營(yíng)業(yè)稅零申報(bào)。而稅管員為避免出現(xiàn)預(yù)警，經(jīng)常對(duì)其進(jìn)行停售發(fā)票處理。這樣，納稅人領(lǐng)用新的發(fā)票時(shí)，只能重新向稅管員進(jìn)行申請(qǐng)。由此增加了納稅人的工作負(fù)擔(dān)。

2.某些預(yù)警規(guī)則設(shè)置得過(guò)細(xì)。例如：“原國(guó)稅項(xiàng)目連續(xù)零申報(bào)”預(yù)警規(guī)則是：附稅連續(xù)零申報(bào)月數(shù)大于等于閾值，則生成預(yù)警信息。現(xiàn)實(shí)情況是有的納稅人可能連續(xù)幾個(gè)月無(wú)營(yíng)業(yè)收入，不繳納流轉(zhuǎn)稅，所以某段時(shí)期出現(xiàn)“原國(guó)稅項(xiàng)目連續(xù)零申報(bào)”屬于正常情況。另外，“主附稅比對(duì)”預(yù)警也可以有效防止納稅人繳納流轉(zhuǎn)稅，卻不繳納附稅的現(xiàn)象。稅管員一般管理幾百戶企業(yè)，每天需要處理的事務(wù)比較多。處理諸如此類的預(yù)警和督辦，加大了稅管員的工作量，征管效率的提高卻很有限。

（四）督辦機(jī)制方面

1.督辦流程與預(yù)警流程相脫節(jié)。在“未按規(guī)定時(shí)限完成預(yù)警任務(wù)”中，部分稅管員只注意完成督辦流程，并不注意完成預(yù)警流程。由于督辦流程與預(yù)警流程不掛鉤，在督辦流程完成后，負(fù)責(zé)督辦工作的監(jiān)察部門無(wú)法得知稅管員是否完成預(yù)警流程，只能詢問(wèn)稅管員，這樣加大了監(jiān)察部門的工作量，降低了工作效率。

2.稅管員平臺(tái)中的督辦匯總統(tǒng)計(jì)功能不完善。沒(méi)有 “企業(yè)名稱”、“微機(jī)號(hào)”、“預(yù)警類型”等關(guān)鍵信息，不利于監(jiān)察部門從全局角度分析督辦任務(wù)中的共性特點(diǎn)，難以幫助稅管員解決在處理督辦任務(wù)中遇到的困難。

3.督辦規(guī)則更新機(jī)制有待完善。目前沒(méi)有一套規(guī)范的督辦規(guī)則更新機(jī)制，使督辦規(guī)則隨著預(yù)警規(guī)則的更新而改進(jìn)。

4.督辦任務(wù)在推動(dòng)廉政建設(shè)方面功能弱化。目前的督辦任務(wù)通常只注意比對(duì)稅收指標(biāo)與申報(bào)數(shù)據(jù)的邏輯性和關(guān)聯(lián)性，而不注意在數(shù)據(jù)異常背后進(jìn)行深層次分析。數(shù)據(jù)異常產(chǎn)生預(yù)警很可能是稅收管理不到位，或是企業(yè)以虛假信息有意逃避稅款，也有可能存在行政亂作為的跡象。如果不從多方面進(jìn)一步分析，那么監(jiān)察督辦機(jī)制在廉政建設(shè)方面幫助不大，也不利于其功能拓展。

三、進(jìn)一步完善監(jiān)察督辦機(jī)制的對(duì)策建議

（一）稅管員方面

1.提高認(rèn)識(shí)。對(duì)稅管員加強(qiáng)宣傳教育，講明預(yù)警和督辦的作用和意義，促使稅管員在思想上重視預(yù)警和督辦處理。

2.建立預(yù)警和督辦考核機(jī)制。將稅管員的評(píng)優(yōu)等資格和其預(yù)警和督辦處理情況掛鉤，并且將各管理所的預(yù)警和督辦處理情況列入到部門的績(jī)效考核指標(biāo)中。

3.加強(qiáng)對(duì)稅管員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，尤其注重對(duì)最新更新的業(yè)務(wù)流程的培訓(xùn)。相應(yīng)的培訓(xùn)資料及時(shí)發(fā)到各管理所郵箱或在內(nèi)網(wǎng)網(wǎng)站上提供下載，便于稅管員學(xué)習(xí)。各綜合科室發(fā)現(xiàn)稅管員出現(xiàn)普遍性操作錯(cuò)誤時(shí)，應(yīng)及時(shí)通知各稅管員并糾正其錯(cuò)誤，防止其重復(fù)出錯(cuò)。

（二）納稅人方面

1.對(duì)于不配合稅管員的納稅人，稅管員應(yīng)實(shí)地核查具體情況，講明利害。納稅人如堅(jiān)持不配合，建議成立專題組按照法律法規(guī)規(guī)定集中處理，防止出現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

2.對(duì)于聯(lián)系不上的納稅人，由“網(wǎng)上申報(bào)”改為“上門申報(bào)”。納稅人如仍不聯(lián)系稅管員，建議在大廳申報(bào)系統(tǒng)中增加提示，當(dāng)納稅人到大廳申報(bào)稅款時(shí)，由大廳申報(bào)人員聯(lián)系稅管員。

3.加強(qiáng)對(duì)納稅人涉稅業(yè)務(wù)的培訓(xùn)力度。根據(jù)企業(yè)財(cái)務(wù)能力、規(guī)模大小、行業(yè)特點(diǎn)等有針對(duì)性地組織業(yè)務(wù)輔導(dǎo)，并就網(wǎng)絡(luò)申報(bào)、發(fā)票領(lǐng)購(gòu)等辦稅流程進(jìn)行詳細(xì)講解和示范，確保納稅人能全面掌握和熟練操作。另外，稅管員發(fā)現(xiàn)納稅人操作錯(cuò)誤后，應(yīng)及時(shí)告知，避免其重復(fù)出錯(cuò)。

（三）預(yù)警機(jī)制方面

定期搜集稅管員修改預(yù)警的建議，并召集相關(guān)人員進(jìn)行分析。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，采納其中合理的建議，修改預(yù)警規(guī)則。對(duì)于屬于本部門修改權(quán)限的預(yù)警，及時(shí)調(diào)整相應(yīng)閾值；對(duì)于屬于市地稅局修改權(quán)限的預(yù)警，向市地稅局有關(guān)部門提出修改建議。

（四）督辦機(jī)制方面

1.建議將“未按規(guī)定時(shí)限完成預(yù)警任務(wù)”督辦流程與相關(guān)預(yù)警流程掛鉤，利于監(jiān)察部門進(jìn)行監(jiān)管，防止出現(xiàn)稅管員只完成督辦流程，不完成預(yù)警流程的現(xiàn)象。

2.建議在“督辦匯總統(tǒng)計(jì)”中加入督辦納稅人的 “企業(yè)名稱”、“微機(jī)號(hào)”和“預(yù)警類型”，利于監(jiān)察部門分析原因，向稅管員提出建議，有針對(duì)性的處理普遍性的督辦問(wèn)題。

3.指定相關(guān)科室負(fù)責(zé)定期分析督辦規(guī)則及關(guān)注預(yù)警規(guī)則的更新。另外，建議在全局范圍內(nèi)成立督辦分析小組，負(fù)責(zé)定期分析預(yù)警和督辦生成原因并提出整改意見(jiàn)。建立一套工作流程，包括：預(yù)警和督辦數(shù)量統(tǒng)計(jì)、生成原因分析、匯總總結(jié)、提出處理建議、形成報(bào)告文書和報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)審閱。

責(zé)任編輯：高麗麗 李文君

F812.42

A

1006－1255－（2015）01－0056-03

李 磊（1983—），天津市南開(kāi)區(qū)地方稅務(wù)局。郵編：300193