楊崇磊

摘要：在全面深化改革時期，政府的發(fā)展取向直接關乎國家治理現(xiàn)代化的推進。洛克《政府論》作為政府理論的經(jīng)典之作，其中關于政府發(fā)展旨歸的重要思想深刻地影響著西方現(xiàn)代政府建設，對中國政府在國家治理現(xiàn)代化進程中發(fā)展旨歸的探究，也具有重要的啟示作用和借鑒意義。

關鍵詞：國家治理現(xiàn)代化；協(xié)同治理；《政府論》

中圖分類號：D523 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2921（2015）01-0030-04

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標，隨著改革戰(zhàn)略布局和系統(tǒng)規(guī)劃的逐步展開，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為熱議話題。關于國家治理現(xiàn)代化主體、客體的討論日趨深入，其中在治理主體的議題上更是達成了在中國共產(chǎn)黨總攬全局、統(tǒng)籌各方的前提下，政府、企業(yè)、社會組織和公民多方共同參與、協(xié)同治理的多主體治理的思想共識。政府作為人類政治文明發(fā)展過程中重要角色，必然也是國家治理現(xiàn)代化進程中舉足輕重的政治主體。

一、《政府論》關于政府發(fā)展旨歸的主要思想

洛克關于什么樣的政府才是最好的政府的思考和辨析，對中國國家治理現(xiàn)代化進程中政府發(fā)展旨歸的探究有著深遠意義。《政府論》下篇中主要論述了自然法、自然狀態(tài)、自然權利、財產(chǎn)權、社會契約、政府起源、政府目的、權力分立、國家形式等重要內(nèi)容，從政府發(fā)展旨歸的視角，大致可以從以下三個方面將洛克的政治思想進行梳理。

1.政府的目的必須以保障人民權利為核心

洛克基于自然狀態(tài)的假設對政府的起源進行了闡述，認為政府的產(chǎn)生是人民為了避免自然狀態(tài)下公共裁判的缺失導致的失序，通過達成契約實現(xiàn)“為了保護自己和其余人類而做他認為合適的任何事情的權力”和“單獨行使懲罰的權力”[1]（P30）向社會轉(zhuǎn)讓，由社會制定法律來保護人民的權利。在社會契約論的決定之下，政府存在的目的就在于對人民的生命權、財產(chǎn)權、自由權等提供有效保障。正如洛克所言：“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大和主要的目的，是保護他們的財產(chǎn)”[1]（P77），這也就確定了政府發(fā)展的最終目標。

2.政府的權力必須以分立制衡為支撐

為了防止執(zhí)政者違背建立政府的最初目的，更為了切實保護人民的生命、自由、財產(chǎn)等權利不受侵害，洛克主張將國家權力分為立法權、執(zhí)行權和對外權。出于對人性弱點的分析和顧慮，洛克特別強調(diào)了立法權和執(zhí)行權的分立，以避免在權力誘惑下落入專制的泥淖之中。他主張將三種權力分屬于不同的主體，立法權由代表人民的國會行使，執(zhí)行權和對外權由君主行使。洛克的分權思想為后來的“三權分立”原則奠定了重要思想基礎，也為政府現(xiàn)代化發(fā)展中對政府權力制衡和有限政府建設提供了重要理論依據(jù)。

3.政府的運行必須以法律制度為規(guī)范

政府的起源和政府的目的直接決定著政府實行法治的必要性，只有用法律制度約束政府權力、規(guī)范政府行為，人民的生命、自由、財產(chǎn)權利才能得到切實有效的保護，這更是防止暴政出現(xiàn)的重要措施。換言之，現(xiàn)代政府必須要在法律制度的規(guī)范下才能健康運作。

二、《政府論》對國家治理現(xiàn)代化進程中政府發(fā)展旨歸構建的現(xiàn)實啟示

當今中國面臨全面深化改革推進國家治理現(xiàn)代化的重要任務，我們既不走封閉僵化的老路，要科學地借鑒人類政治文明有益成果，也不走改旗易幟的邪路，要始終堅持中國特色社會主義道路。這就要求必須立足中國國情，透過馬克思主義國家理論視角辯證地、科學地借鑒《政府論》適合中國國情、利于中國發(fā)展的思想精華。

1.著眼政府權威基礎建設，在國家治理現(xiàn)代化進程中持續(xù)構建服務政府

無論是以地緣分界的東西方文明，還是以意識形態(tài)區(qū)分的資本主義社會和社會主義社會，一個社會、一個國家面臨的“基本問題不是自由，而是創(chuàng)立一個合法的公共秩序。當然人們可以有秩序而沒自由，但是不能有自由而沒有秩序。必須先有權威，然后再對它加以控制”[2]。政治權威指“在政治生活中依靠公認的威望和特殊的地位而得到人民自愿服從的力量和影響，通常依附于一定的政治組織或權力結構中的某些重要角色”[3]。政府就是這些重要角色中的重要一員。政府的權威，可以理解為政府的權力和威信，一方面源自國家權力的賦予，即對國家公民的行為進行約束和規(guī)范，具有強制性。另一方面源自政府對國家事務和社會事務的管理，即通過對公民利益的增進和維護形成公民對政府的信賴和認同。亨廷頓認為，一個有能力的政府也是一個有權威的政府，一個沒有權威的政府不僅是無能的政府而且是不道德的。[4]縱覽新中國成立以來的艱辛歷程，政府在國家和社會發(fā)展中始終扮演著重要的角色。從完成“三大改造”確立了社會主義基本制度，到改革開放，“打破思想僵化”[5]（P143）、“實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，要求大幅度地提高生產(chǎn)力……改變一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式”[6]，再到建立經(jīng)濟特區(qū)，以點帶面拉動中國經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，政府都是這些重大歷史成就背后重要的推手之一。全面深化改革重要時期，推進國家治理現(xiàn)代化，更需要充分優(yōu)化和高效發(fā)揮政府效能，而夯實政府權威基礎則是重要前提。

在國家治理現(xiàn)代化進程中夯實政府權威基礎，就是要持續(xù)建設服務型政府，這是中國特色社會主義發(fā)展規(guī)律和實踐經(jīng)驗所決定的，更是政府現(xiàn)代化理論邏輯所要求的。洛克在《政府論》中將政府對人民生命、財產(chǎn)、自由等權利的保護作為人民認同和支持政府的基礎，這與馬克思主義國家的政治職能以社會職能為基礎的觀點高度契合。“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它進行了這種社會職能時才能維持下去”[7]。無論是政府對人民基本權利的保障，還是國家社會職能的實現(xiàn)，都直接關乎政府合法性來源，更關乎著政府權威基礎建設。立足中國發(fā)展實情，著眼政府權威基礎建設，不僅要科學地實現(xiàn)政府機構內(nèi)部改革和規(guī)劃，更要適應中國改革開放日趨多元的社會需求，將以統(tǒng)治人民為核心的政治模式轉(zhuǎn)向以服務人民為核心的政治模式?！鞍l(fā)展仍是解決我國所有問題的關鍵”[8]，繼續(xù)堅持以經(jīng)濟建設為中心，構建服務型政府作為中國政治發(fā)展的一項長期的戰(zhàn)略目標，這不僅適用于改革開放的三十多年，還適用于全面深化改革時期。一個既有強大社會服務能力，又有深厚權威基礎的政府是構建服務型政府戰(zhàn)略目標所指，更是推進國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)民族復興的使命所需。

2.聚焦政府制度體系革新，在國家治理現(xiàn)代化進程中大力建設法治政府

法治思想是洛克《政府論》中的閃光點，更堪稱西方近現(xiàn)代法治政府建設的“圣經(jīng)”。洛克指出：“無論國家采取什么形式，統(tǒng)治者應該以正式公布的和被接受的法律，而不是以臨時的命令和未定的決議來進行統(tǒng)治。”[1]（P87）洛克奉法律為圭臬，并將其價值和意義直接置于所有統(tǒng)治者之上。他還進一步指出：“這些法律除了為人民謀福利這一最終目的之外，不應再有其他目的?！盵1]（P90）這更明確了政府在法律規(guī)定范圍內(nèi)運行的必要性，以及關注人民現(xiàn)實要求和意愿的重要性，詮釋了“人們建立政治社會的目的是為了和平和安全的享有自己的自由和財產(chǎn)，而達到這個目的的基本工具和手段就是那個社會所指定的法律”[9]。國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。一個國家的法制建設直接關系著社會穩(wěn)定與發(fā)展，推進國家治理現(xiàn)代化更是要聚焦于制度體系建設，尤其是直接關乎著國家治理現(xiàn)代化的推進速率的政府制度體系革新。鄧小平同志曾指出“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”[5]（P168），還要“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[5]（P146）。這既是政府作為一個有機體新陳代謝的必須，也是作為國家制度體系重要部分推進國家治理現(xiàn)代化的必然。

在政府制度體系革新過程中，必須要站穩(wěn)中國立場，從中國國情出發(fā)。首先，要始終堅持在中國特色社會主義制度的體系框架下革新政府制度體系。政府制度體系的革新是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是國家治理現(xiàn)代化進程中的重要助推器。在此過程中要以完善和發(fā)展中國特色社會主義制度為最高原則，始終要堅持中國共產(chǎn)黨對政府制度體系革新的領導，絕不能盲目照抄西方國家的政府制度體系，更不能盲目地用西方憲政話語體系來衡量中國特色社會主義法治建設。其次，要與時俱進地制定法律法規(guī)，明確政府職能，規(guī)范政府行為。在改革開放的攻堅期，作出推進國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略決定，既要在意識形態(tài)上具有巨大的政治勇氣和戰(zhàn)略定力，更要在實踐層面中構建系統(tǒng)的、科學的制度體系加以落實。在推進國家治理現(xiàn)代化的進程中，不僅需要通過調(diào)查研究制定相關法律明確政府的職能范圍，保持政府與社會其他治理主體之間和諧的協(xié)作關系，還需要用法律制度明確詮釋政府“缺位”、“越位”的現(xiàn)象，做到國家治理現(xiàn)代化進程中有法可依。此外，要注重政府執(zhí)行能力，讓相關制度體系“轉(zhuǎn)起來”，讓具體制度“落下去”，將法治政府建設扎根于實踐。制度體系的運轉(zhuǎn)除了制度體系本身的科學性和實用性外，更與政府對制度體系的執(zhí)行能力緊密相關。所以必須聚焦政府對制度體系的執(zhí)行能力建設，這也是國家治理現(xiàn)代化中專門指出國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的緣由。

3.注重政府權力監(jiān)督制衡，在國家治理現(xiàn)代化進程中構建責任政府

洛克主張人民要對政府保持警惕，并要采取措施限制政府專斷，防止政府濫用權力。對此他提出通過政府內(nèi)部的權力相互制約，以保證政府在人民的意愿之內(nèi)運行。由此衍生的“權力監(jiān)督制衡”，跨越歷史的阻隔，沖破意識形態(tài)的藩籬，以不同的形式存在于一切走向現(xiàn)代化的國家政府之中。自中國共產(chǎn)黨產(chǎn)生以來，權力監(jiān)督制衡一直就是一面廣受擁護的旗幟，關于權力監(jiān)督制衡的思想一直貫穿于中國政府建設和政治發(fā)展過程中。當下在中國特色社會主義現(xiàn)代化進程中，加強對權力運行的監(jiān)督和制約，構建有效政府，就是要在國家治理現(xiàn)代化進程中將政府保持擔責任、有作為而不越位的健康狀態(tài)。

全面深化改革是中國特色社會主義現(xiàn)代化的關鍵階段，推進國家治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)這一關鍵階段戰(zhàn)略目標的核心路徑。在國家治理現(xiàn)代化進程中構建責任政府，既要結合政府現(xiàn)代化發(fā)展的客觀規(guī)律，更要結合中國推進國家治理現(xiàn)代化的時代需求。首先，要把握時代特征，明確政府角色。隨著改革開放地深入，公民社會意識不斷覺醒，政治參與積極性不斷提高，尤其是在國家治理現(xiàn)代化進程中鼓勵多元社會主體參與，政府必須改變?nèi)苋艿摹肮芗医巧保路艡嗔φ{(diào)動社會治理主體的積極性。而這并不是一個“大政府、小社會”到“小政府、大社會”的簡單過渡。下放權力或者引導社會主體參與治理是政府與社會分攤治理成本的一種理性選擇，“輕裝上陣”的政府更能主動地擔責任、敢作為、有作為。其次，加強政府權力運行過程監(jiān)督，政府透明才能盡好責任。政府權力運行是否科學規(guī)范直接關乎著國家治理現(xiàn)代化推進的質(zhì)量和效果，必須要建立科學有效的權力制約和協(xié)調(diào)機制，將政府權力運行流程置于公民的視野之中，透明政府才能獲得人民認同和支持，獲得人民認同和支持的政府才能有效作為。再次，重視政府官員責任感培育，提高政府工作效能。政府是中國政治生態(tài)中的一個有機體，政府官員就是構成有機體的細胞，每個細胞的健康是整個有機體有效運作的大前提。政府官員的健康，除了提高其專業(yè)能力之外，更重要的是具有擔當和責任意識。尤其是在推進國家治理現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略時期，培育官員責任感、加強精神信仰，才能有效防止政府運作中權力濫用、貪污腐敗等政治弊病。

三、結語

國家治理現(xiàn)代化是中國特色社會主義現(xiàn)代化進程中重要戰(zhàn)略設計，推進國家治理現(xiàn)代化是一個龐大的、復雜的系統(tǒng)工程。作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，在現(xiàn)代化的道路摸索中，借鑒西方優(yōu)秀文明成果是推動現(xiàn)代化發(fā)展的一個重要途徑。在國家治理現(xiàn)代化進程中借鑒《政府論》中政府現(xiàn)代化發(fā)展的思想，我們必須要站穩(wěn)中國立場，堅持以中國的國情和歷史經(jīng)驗尤其是改革開放三十多年的發(fā)展經(jīng)驗對其進行修正，建構中國自身的政府發(fā)展理論。建構服務政府、法治政府、責任政府，不僅是政府發(fā)展在國家治理現(xiàn)代化進程中的宗旨所取，更是中國特色社會主義現(xiàn)代化進程中長期戰(zhàn)略目標的發(fā)展要求。這不是獨立的、平行的建設路線，而是相互交融、相互支持的建構路徑，只有同時抓牢這三條建構路徑，才能科學地、有效地推進國家治理現(xiàn)代化。

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