劉曉麗

摘要：災(zāi)害性公共危機(jī)治理是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程。為有效預(yù)防、處理和消除危機(jī)，政府扮演著重要的角色。美國(guó)災(zāi)害性公共危機(jī)治理中的府際協(xié)合治理模式值得我們學(xué)習(xí)、研究和借鑒。

關(guān)鍵詞：災(zāi)害性公共危機(jī)；府際協(xié)合治理；危機(jī)治理

中圖分類號(hào)：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2921（2015）01-00-0

災(zāi)害性公共危機(jī)種類多、發(fā)生頻率高，沖擊到社會(huì)、生態(tài)和物理系統(tǒng)，它所釋放出的毀滅性力量造成大規(guī)模的破壞與生命損失，嚴(yán)重困擾人們的生活。可以說(shuō)，災(zāi)害性公共危機(jī)本身就是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的活動(dòng)，它涉及眾多領(lǐng)域，其中最明顯的挑戰(zhàn)就是政府的回應(yīng)。然而，危機(jī)發(fā)生并非局限于單一的行政轄區(qū)，它甚至波及幾個(gè)行政區(qū)域。而單一層級(jí)的地方政府機(jī)構(gòu)由于人力、物資、技術(shù)等儲(chǔ)備不足，無(wú)法孤身回應(yīng)災(zāi)害性公共危機(jī)。因此，災(zāi)害性公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)需要整合各個(gè)層級(jí)的政府力量，使地方政府與中央政府，中央政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)、地方政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)形成協(xié)合治理的模式。

一、災(zāi)害性公共危機(jī)中的府際協(xié)合治理

“協(xié)合”是指一種協(xié)調(diào)、合作的行為模式，它廣泛應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域，同時(shí)在各種發(fā)展理論中也扮演重要角色，比如新治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、私有化以及協(xié)同治理等?？的犯Ｌ兀–omfort）認(rèn)為協(xié)合治理是描述跨組織間的工作進(jìn)程的一個(gè)公共管理概念，它解決單個(gè)組織不能解決的問(wèn)題。在跨邊界、跨組織、跨部門(mén)間建立工作關(guān)系，意味著共同勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。協(xié)合治理包括參與式治理，即公民積極參與政府決策。福斯勒（Fosler）指出跨部門(mén)的合作者渴望成為合作伙伴而不僅僅是簡(jiǎn)單的承包商或者政府資助的受助人。所以說(shuō)，協(xié)合是所有組織共同承擔(dān)責(zé)任后果，預(yù)期通過(guò)協(xié)同作用實(shí)現(xiàn)比個(gè)人行動(dòng)更大的增益。災(zāi)害性公共危機(jī)的突發(fā)性、緊迫性等特點(diǎn)決定其單一層級(jí)的地方政府能力有限，若要實(shí)現(xiàn)成功抗災(zāi)，則需要一種府際協(xié)合治理的模式。

府際協(xié)合治理理論基礎(chǔ)主要有以下幾個(gè)方面。第一，資源依賴?yán)碚?。由于每個(gè)組織都處于相互依賴的位置，交互關(guān)系也處于不斷發(fā)展過(guò)程之中。單個(gè)組織由于資源有限不能完成既定目標(biāo)，它必須依賴周?chē)沫h(huán)境投入，它本身就包含集合的互動(dòng)組織，團(tuán)體或者個(gè)人。狄戶格（DeHoog）和斯泰爾斯（Stiles）指出合作伙伴在爭(zhēng)奪資源的同時(shí)也能相互合作。這些合作和競(jìng)爭(zhēng)的意圖不應(yīng)該被看作是對(duì)立的選擇或動(dòng)機(jī)，而是作為兩個(gè)相關(guān)的、共存于一個(gè)更大的群體的戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)要素。這些合作伙伴關(guān)系在競(jìng)爭(zhēng)激烈的環(huán)境中形成并持續(xù)。單一層級(jí)的地方政府由于人力、物力等資源有限，只有在協(xié)合治理的模式之中才能更大限度發(fā)揮其職能，全方位投入抗災(zāi)救災(zāi)。第二，交易成本理論?？扑拐J(rèn)為，交易成本是獲得準(zhǔn)確市場(chǎng)信息所需要的費(fèi)用，以及談判和經(jīng)常性契約的費(fèi)用。威廉姆森也指出，由于環(huán)境的不確定性所造成的有限理性和人的機(jī)會(huì)主義，導(dǎo)致了信息阻塞或信息不對(duì)稱的出現(xiàn)。為了消除信息的不對(duì)稱現(xiàn)象，就必須支付協(xié)調(diào)成本，即信息溝通協(xié)調(diào)的成本。協(xié)調(diào)成本發(fā)生于縱向和橫向組織之間，縱向組織的協(xié)調(diào)成本增加，其主要原因在于信息從上層傳遞過(guò)程中發(fā)生的扭曲現(xiàn)象，而橫向組織協(xié)調(diào)成本增加的主要原因在于組織內(nèi)部信息交流和橫向聯(lián)系的人們之間的計(jì)價(jià)還價(jià)所費(fèi)的成本。[1]災(zāi)害性公共危機(jī)治理中，地方政府的機(jī)會(huì)主義行為成本巨大。而且在交易中，地方政府不得不投入資源以防止自身利益受到損害，這就產(chǎn)生了地方政府間的交易費(fèi)用。[2]地方政府建立協(xié)合治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源的共同管理和綜合開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)資源要素的自由流動(dòng)，降低交易過(guò)程中的談判成本和監(jiān)督成本，進(jìn)而降低組織間的交易費(fèi)用。第三，博弈理論。在地理位置相近、經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)、政治影響相仿的同級(jí)政府之間，往往圍繞政策、公共資源、公共服務(wù)展開(kāi)排他性的競(jìng)爭(zhēng)和博弈，形成各自為政的局面。地方政府間無(wú)效率的非合作博弈對(duì)社會(huì)與國(guó)家的整體利益造成很大威脅，也使得博弈雙方陷入了低水平惡性競(jìng)爭(zhēng)的“囚徒困境”，導(dǎo)致同級(jí)地方政府間關(guān)系的惡化。[3]利益問(wèn)題是推動(dòng)地方政府間合作與競(jìng)爭(zhēng)的核心，地方政府為了實(shí)現(xiàn)最大收益便開(kāi)始突破傳統(tǒng)體制的束縛，以聯(lián)合共治取代惡性競(jìng)爭(zhēng)。災(zāi)害性公共危機(jī)中地方政府相互合作，在資源、人力互補(bǔ)的同時(shí)，形成利益共同體，節(jié)省救災(zāi)時(shí)間，減少災(zāi)害損失。

二、災(zāi)害性公共危機(jī)中美國(guó)府際協(xié)合治理機(jī)制分析

美國(guó)政府間是合作伙伴關(guān)系，幾乎所有政府活動(dòng)都處于共享狀態(tài)。在災(zāi)害性公共危機(jī)治理中，美國(guó)政府間的這種府際協(xié)合表現(xiàn)得尤為突出。

（一）縱向協(xié)合治理

美國(guó)憲法第十條修正案賦予各州處理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，因此，州政府在危機(jī)規(guī)劃與應(yīng)對(duì)中起著核心作用，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)災(zāi)害救濟(jì)過(guò)程中州內(nèi)與州際政府間的協(xié)調(diào)?！吨蓦H應(yīng)急管理互助協(xié)議》（EMAC）為跨州區(qū)域?yàn)?zāi)害性公共危機(jī)協(xié)合治理提供合法性機(jī)制——將州際區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作以法律的形式固定下來(lái)，為各州創(chuàng)建區(qū)域應(yīng)急管理合作的基本制度框架，推進(jìn)跨州區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作走向制度化、程序化與整體化，有效地開(kāi)發(fā)了應(yīng)急管理協(xié)作行動(dòng)的能力。[4]州政府與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)同合作，并協(xié)同其他地區(qū)以及非政府組織與私營(yíng)組織，適當(dāng)分配聯(lián)邦政府的賑災(zāi)資源?？偟膩?lái)看，州政府在災(zāi)害管理中有兩大責(zé)任。第一，參與災(zāi)害響應(yīng)的職責(zé)。在災(zāi)害波及范圍較廣，地方政府無(wú)法應(yīng)對(duì)的時(shí)候，州政府以頒布法律和法規(guī)的形式參與災(zāi)害管理。第二，協(xié)調(diào)職責(zé)。災(zāi)害治理中，州政府不僅負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全州范圍內(nèi)的活動(dòng)，而且在當(dāng)?shù)卣c聯(lián)邦政府間起著重要的協(xié)調(diào)作用。

聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）對(duì)分散的應(yīng)急管理部門(mén)和項(xiàng)目進(jìn)行重組，包括災(zāi)害應(yīng)對(duì)、準(zhǔn)備和減災(zāi)等。它還提供了一個(gè)強(qiáng)有力的財(cái)政手段，專門(mén)劃撥預(yù)算來(lái)鼓勵(lì)減災(zāi)。雖說(shuō)聯(lián)邦政府豐富的資源賦予其在災(zāi)害治理的各個(gè)階段更大的責(zé)任，但1974年的《災(zāi)難救濟(jì)法》也賦予地方政府自治權(quán)力。該法案規(guī)定：“當(dāng)災(zāi)害的嚴(yán)重程度和規(guī)模超越州政府與地方政府的控制能力時(shí)，聯(lián)邦應(yīng)急管理署可以參與災(zāi)害治理?！盵5]因此，聯(lián)邦政府只有在地方政府申請(qǐng)資助的時(shí)候才參與災(zāi)害治理。它不僅要審查當(dāng)?shù)卣恼?qǐng)求，而且要深入親自調(diào)查。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦應(yīng)急管理署就聯(lián)邦援助事宜向總統(tǒng)提出建議?？偨y(tǒng)與國(guó)土安全秘書(shū)一起決定危機(jī)程度，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，設(shè)立災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)辦公室。災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)辦公室由作為災(zāi)區(qū)總統(tǒng)代表的聯(lián)邦協(xié)調(diào)官員和一支減災(zāi)隊(duì)伍構(gòu)成。這支減災(zāi)隊(duì)伍需要在15天之內(nèi)編寫(xiě)災(zāi)難聲明報(bào)告，并在報(bào)告中建議災(zāi)難應(yīng)對(duì)策略。[6]這支隊(duì)伍也通常作為政府間與區(qū)域間的團(tuán)隊(duì)，代表三個(gè)層級(jí)的政府。因此，它的建議應(yīng)立足改善政府間的關(guān)系，充分體現(xiàn)災(zāi)難救濟(jì)的時(shí)效性。聯(lián)邦協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)三級(jí)政府在災(zāi)難中的應(yīng)急與響應(yīng)活動(dòng)，根據(jù)聯(lián)邦協(xié)調(diào)員的大致工作方向，聯(lián)邦應(yīng)急管理署組織聯(lián)邦響應(yīng)。但是，整個(gè)災(zāi)害治理過(guò)程是聯(lián)邦應(yīng)急管理署和其他層級(jí)政府合作努力的過(guò)程。聯(lián)邦應(yīng)急管理署與受災(zāi)的當(dāng)?shù)卣炇鹪鷧f(xié)議，協(xié)議明確提出聯(lián)邦政府資助的方式，包括諸如聯(lián)邦——州政府費(fèi)用分?jǐn)?，援助類型（比如臨時(shí)住房），援助時(shí)間等相關(guān)項(xiàng)目。[7]

國(guó)土安全部由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局、海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民與規(guī)劃局、海關(guān)總署等22個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)合并而成，是美國(guó)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急治理工作的核心部門(mén)。國(guó)土安全部在全美設(shè)有10個(gè)地區(qū)代表處，主要負(fù)責(zé)與地方應(yīng)急機(jī)構(gòu)的聯(lián)絡(luò)，在緊急狀態(tài)下，負(fù)責(zé)評(píng)估突發(fā)事件造成的損失，制定救援計(jì)劃，協(xié)同地方組織實(shí)施應(yīng)急救助。國(guó)土安全部建立國(guó)家事故管理系統(tǒng)并制定《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》，前者規(guī)定了美國(guó)各級(jí)政府對(duì)事故應(yīng)急的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，其目的是為聯(lián)邦、州、地方各級(jí)政府提供一套全國(guó)統(tǒng)一的方法，使各級(jí)政府都能協(xié)調(diào)一致和快速高效地對(duì)各類事故進(jìn)行預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急和恢復(fù)。后者則是根據(jù)前者提供的框架，為應(yīng)對(duì)國(guó)家級(jí)重大事故提供一套完整的國(guó)家應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃，以期能在重大事故的事前、事中和事后，全方位調(diào)集和整合聯(lián)邦政府資源，以促進(jìn)聯(lián)邦、州、地方各級(jí)政府全面提升應(yīng)對(duì)各種威脅和挑戰(zhàn)的能力。

地方政府、州政府和聯(lián)邦政府實(shí)現(xiàn)縱向協(xié)合治理，一是基于法律的規(guī)定，州和聯(lián)邦法律都給予地方政府、州政府和聯(lián)邦政府協(xié)同合作的權(quán)利。二是基于資助的目的。具體來(lái)看，當(dāng)?shù)胤秸Y源短缺時(shí)，向州政府尋求幫助，當(dāng)州政府面臨同樣的問(wèn)題時(shí)，便向聯(lián)邦政府尋求幫助，由聯(lián)邦政府給予人力、物力等資源的幫助。三是當(dāng)?shù)卣杂?xùn)練、演習(xí)為目的與州政府和聯(lián)邦政府合作。若不與聯(lián)邦政府或者州政府合作，當(dāng)?shù)卣难萘?xí)是很有難度的。因此，這個(gè)因素在縱向協(xié)合治理中變得越來(lái)越重要。四是基于溝通的目的。溝通關(guān)系到府際間的相互理解與合作。地方政府與州政府溝通確保其應(yīng)急行動(dòng)符合國(guó)家方針政策，確保所有計(jì)劃和程序能夠正常開(kāi)展，同時(shí)也避免聯(lián)邦應(yīng)急管理署建立一個(gè)不可行的應(yīng)急管理政策或不切實(shí)際的應(yīng)急管理計(jì)劃。

（二）橫向協(xié)合治理

橫向協(xié)合治理是指地方政府間、地方政府內(nèi)部的協(xié)同合作。具體來(lái)看，橫向協(xié)合治理體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.縣與市協(xié)合治理。無(wú)論從空間還是地理來(lái)看，危機(jī)問(wèn)題都始發(fā)于地方，也就是縣。在同一個(gè)縣，每個(gè)市都與縣應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)活動(dòng)，每個(gè)市的計(jì)劃也都和縣應(yīng)急管理計(jì)劃相符合。為了發(fā)展地方減災(zāi)戰(zhàn)略計(jì)劃，縣與市轄區(qū)、學(xué)校特區(qū)合作，進(jìn)行培訓(xùn)和演練。全縣應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)培訓(xùn)城市應(yīng)急管理協(xié)調(diào)員，確保市與縣同步發(fā)展。若城市沒(méi)有應(yīng)急管理協(xié)調(diào)員，則由縣來(lái)負(fù)責(zé)這個(gè)城市的應(yīng)急管理工作。若小城市缺乏提供公共安全服務(wù)的能力，全縣可提供諸如警察、消防等應(yīng)急管理服務(wù)?？h也可以通過(guò)災(zāi)害管理中心的電話會(huì)議直接進(jìn)行溝通或是針對(duì)具體問(wèn)題作出應(yīng)急回應(yīng)。另外，較大的縣政府可以采取劃分區(qū)域的辦法處理關(guān)系，全縣劃分為若干區(qū)域，同一區(qū)域的城市在危機(jī)中相互協(xié)作，共同分享資源。

2.縣與縣的協(xié)合治理。由于災(zāi)難是跨行政轄區(qū)的，所以縣與自己比鄰的縣就像兄弟姐妹，面臨共同的問(wèn)題與危險(xiǎn)。因此，在應(yīng)急管理中處于同一區(qū)域的縣級(jí)政府常常相互合作。同一區(qū)域的縣除在日常工作中通過(guò)電話和電子郵件相互溝通，此外每一季度開(kāi)一次會(huì)，了解危機(jī)救治的最新進(jìn)展。縣與縣之間的正式和非正式關(guān)系通過(guò)參加專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)組織建立，如佛羅里達(dá)應(yīng)急預(yù)案協(xié)會(huì)或地方應(yīng)急管理委員會(huì)，或者通過(guò)參加會(huì)議和研討會(huì)來(lái)建立。災(zāi)難中縣——縣之間的合作通常是通過(guò)互助協(xié)議來(lái)規(guī)范。這種互助協(xié)議由政府機(jī)構(gòu)起草，主要是在消防、執(zhí)法以及危機(jī)與醫(yī)療領(lǐng)域相互支持。

3.大城市與其他直轄市之間的協(xié)合治理。災(zāi)害救治中，大城市為周邊直轄市提供物力與人力資源。大城市經(jīng)常舉行會(huì)議并邀請(qǐng)周邊臨近的市政府參與，其主要目的在于了解周邊直轄市的需求，并幫助大城市的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)在與縣危機(jī)管理機(jī)構(gòu)交流時(shí)為直轄市的利益說(shuō)話。換言之，大城市是直轄市與縣政府的橋梁，因此，直轄市與大城市直接的合作變得越來(lái)越緊密。

三、美國(guó)府際協(xié)合治理機(jī)制對(duì)我國(guó)的啟示

災(zāi)害性公共危機(jī)治理是一個(gè)包括事前、事中、事后各個(gè)時(shí)間段在內(nèi)的連續(xù)活動(dòng)過(guò)程，包括預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等多個(gè)環(huán)節(jié)和多個(gè)階段。[8]我國(guó)目前的公共危機(jī)管理體系還不足以有效應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾高發(fā)、事故多發(fā)的態(tài)勢(shì)。主要表現(xiàn)在，一是危機(jī)管理主體單一，社會(huì)力量參與不足。二是“條條”與“塊塊”分割，難以有效地整體聯(lián)動(dòng)。三是制度建設(shè)處于“粗放”狀態(tài)，形式主義比較嚴(yán)重。[9]美國(guó)在災(zāi)害性公共危機(jī)治理中的府際協(xié)合治理機(jī)制為我國(guó)災(zāi)害性公共危機(jī)的治理提供有益經(jīng)驗(yàn)。

一是健全法律法規(guī)，為災(zāi)害性公共危機(jī)治理提供保障。嚴(yán)格立法對(duì)于減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失以及恢復(fù)社會(huì)秩序具有重要意義。美國(guó)建立以《國(guó)家安全法》《全國(guó)緊急狀態(tài)法》和《災(zāi)難和緊急事件援助法案》為核心的危機(jī)應(yīng)對(duì)法律體系，并制定上百部專門(mén)針對(duì)突發(fā)事件的法律法規(guī)。我國(guó)目前法律應(yīng)對(duì)體系有待進(jìn)一步完善，雖已有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，但它只是一部授權(quán)限權(quán)法，主要是明確權(quán)力（利）內(nèi)容和權(quán)力（利）界限。我國(guó)需要制定統(tǒng)一的國(guó)家緊急狀態(tài)法，明確突發(fā)事件區(qū)域內(nèi)的政府和公民具體權(quán)利義務(wù)的法律，維護(hù)涉事地區(qū)的社會(huì)秩序和救援秩序。

二是加強(qiáng)協(xié)合治理成為災(zāi)害性公共危機(jī)治理的重點(diǎn)。雖然基于各國(guó)國(guó)情建立的災(zāi)害性公共危機(jī)治理的模式各有特色，但是統(tǒng)一指揮、協(xié)合治理的模式是各國(guó)應(yīng)急管理體制追求的共同目標(biāo)。危機(jī)出現(xiàn)后，由核心機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，在核心機(jī)構(gòu)的指揮協(xié)調(diào)下，注重中央和地方的對(duì)接，保證下情上達(dá)，各機(jī)構(gòu)和部門(mén)縱向協(xié)同合作，橫向協(xié)同合作，形成分工明確、協(xié)調(diào)有序的工作局面。建立一個(gè)包涵指揮、控制和預(yù)警功能在內(nèi)的綜合突發(fā)事件的管理系統(tǒng)，使得分散的針對(duì)性立法和分散的突發(fā)事件管理轉(zhuǎn)化成集中管理。

三是建立區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)合框架。在相關(guān)法律法規(guī)的整體框架下，完善災(zāi)害性公共危機(jī)治理的頂層設(shè)計(jì)，建立區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作框架，也就是在區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建一種常態(tài)的、制度化的應(yīng)急管理協(xié)作框架。應(yīng)急管理框架以應(yīng)急管理全過(guò)程為主線，包括事前、事中、事后各個(gè)時(shí)間段在內(nèi)的各個(gè)階段，包括預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等。實(shí)現(xiàn)災(zāi)害性公共危機(jī)中央政府和地方政府的協(xié)合治理。

四是建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在我國(guó)條件相對(duì)成熟的地區(qū)建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)對(duì)這些區(qū)域充分授權(quán)促使他們自發(fā)聯(lián)動(dòng)起來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，盡量減少行政審批環(huán)節(jié)和層級(jí)管理，優(yōu)化應(yīng)急管理流程。

美國(guó)的應(yīng)急系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和其它由于社會(huì)、技術(shù)發(fā)展而帶來(lái)的大規(guī)模災(zāi)害是很有效的，這無(wú)疑依賴于橫向與縱向相結(jié)合的美國(guó)府際協(xié)合治理機(jī)制，學(xué)習(xí)和借鑒這種治理機(jī)制對(duì)于我國(guó)災(zāi)害性公共危機(jī)治理具有重要意義。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：孟 筱