彭水洪

摘 要：近幾年，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平穩(wěn)中有升。但是，就市場上農(nóng)產(chǎn)品的合格率而言，總是近似卻達(dá)不到100%，其原因在于農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入監(jiān)管工作沒做好。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者不太愿意接受檢測、市場怠于落實檢測義務(wù)、監(jiān)管部門對市場是否善意履行檢測義務(wù)存在執(zhí)法難度等原因，農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度在執(zhí)行和落實上被打了折扣。監(jiān)管主體多元、分段監(jiān)管抑或全程監(jiān)管存在爭議、農(nóng)產(chǎn)品免檢制度存在安全隱患等原因，彰顯出農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度在制度設(shè)計上存在問題。協(xié)查通報機(jī)制運(yùn)作不甚通暢、法律未規(guī)定不履行報告義務(wù)的法律責(zé)任等配套措施不完善，制約著我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的整體水平。建議通過理順監(jiān)管體制、著重落實農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度、地方政府應(yīng)加大經(jīng)費支持、完善協(xié)查通報等配套機(jī)制等措施，進(jìn)一步提升我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。

關(guān)鍵詞：市場上；農(nóng)產(chǎn)品；合格率

一、合格率達(dá)不到100%的原因分析

近幾年，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平穩(wěn)中有升。2010年，蔬菜、畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品總體合格率分別為96.8%、99.6%和96.7%，比2009年分別上升0.4、0.1個百分點和持平。2011年，蔬菜、畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品監(jiān)測合格率分別為97.4%、99.6%和96.8%，同比蔬菜和水產(chǎn)品上升0.6和0.1個百分點，畜禽產(chǎn)品持平。2012年上半年，蔬菜、畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品監(jiān)測合格率分別達(dá)到98.0%、99.7%和96.3%。我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平取得較大成效的主要原因有：推進(jìn)專項整治、嚴(yán)格投入品監(jiān)管、推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、基層監(jiān)管體系建設(shè)取得重大進(jìn)展、突發(fā)問題應(yīng)對及時有效、風(fēng)險評估啟動實施，等等。不過，就市場上農(nóng)產(chǎn)品的合格率而言，總是近似卻達(dá)不到100%。

依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第8條之規(guī)定，禁止生產(chǎn)、銷售不符合國家規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)部先后制定了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的意見》、《全面推進(jìn)“無公害食品行動計劃”的實施意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作的意見》等一系列規(guī)章，規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入監(jiān)管工作。地方也紛紛制定了關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度的規(guī)范性文件。

由上述規(guī)定，在實踐中，農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度主要是指允許符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)（經(jīng)過認(rèn)證或檢測合格）并依法進(jìn)行包裝和標(biāo)識的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場銷售，禁止不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)（未經(jīng)認(rèn)證或經(jīng)檢測不合格）或未依法進(jìn)行包裝和標(biāo)識的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場銷售的制度。其主要內(nèi)容包括以下三方面：其一，市場準(zhǔn)入制度的對象是農(nóng)產(chǎn)品；其二，準(zhǔn)入與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)是是否符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)并依法經(jīng)過包裝和標(biāo)識；其三，其后果是允許進(jìn)入市場銷售或者禁止進(jìn)入市場銷售。

理論上，如果嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度，市場上不可能出現(xiàn)不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品。市場上農(nóng)產(chǎn)品的合格率達(dá)不到100%可以從農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入監(jiān)管工作實踐中找原因。

二、農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入監(jiān)管工作沒做好的原因探析

農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入監(jiān)管工作沒做好，主要有三方面的原因：一是該制度在執(zhí)行和落實上被打了折扣，二是制度設(shè)計上存在問題，三是相關(guān)制度有待進(jìn)一步完善。

（一）制度在執(zhí)行和落實上的問題

1.農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者不太愿意接受檢測

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者不愿接受檢測的主要原因有：不愿承擔(dān)檢測費用；市場通常不支付抽檢樣品成本；農(nóng)產(chǎn)品易腐，在農(nóng)產(chǎn)品集中進(jìn)場期，檢洌結(jié)果有時需要1-2天才能出來；農(nóng)產(chǎn)品季節(jié)性較強(qiáng)，價格波動較大，不愿承擔(dān)市場價格波動風(fēng)險；在檢測不合格時寧可往監(jiān)管相對不嚴(yán)的農(nóng)貿(mào)市場上銷售，也不愿進(jìn)入復(fù)檢程序。

2.市場怠于落實檢測義務(wù)

市場怠于落實檢測義務(wù)有三方面的原因，一是檢測費用較高，市場不愿承擔(dān)。即便采用速測方式，與不檢測相比，無疑被認(rèn)為是可節(jié)省下來的成本或利潤。二是市場設(shè)立的檢測機(jī)構(gòu)不權(quán)威，即便委托縣級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測，也面臨著這種情況。一旦生產(chǎn)經(jīng)營這有異議，通常須送至市級檢測機(jī)構(gòu)，影響市場交易額、會增加額外勞動及成本。三是復(fù)檢制度不甚科學(xué)。速測檢測結(jié)果的假陽性率過高，導(dǎo)致復(fù)檢結(jié)果經(jīng)常與快速檢測結(jié)果不同。此外，鑒于農(nóng)產(chǎn)品易腐，容易引發(fā)一些糾紛。

3.監(jiān)管部門對市場是否善意履行檢測義務(wù)存在執(zhí)法難度

對于委托農(nóng)業(yè)部門農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機(jī)構(gòu)來說，不存在這個問題，這個問題集中體現(xiàn)在市場自行設(shè)立檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測的情況。由于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第44條規(guī)定的是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機(jī)構(gòu)偽造檢測結(jié)果或者出具檢測結(jié)果不實的法律責(zé)任，并未規(guī)定市場不履行檢測義務(wù)的法律責(zé)任。此外，鑒于農(nóng)產(chǎn)品易腐、速測假陽性過高及復(fù)檢制度不甚科學(xué)的因素，監(jiān)管部門得出是否偽造結(jié)果或者檢測結(jié)果是否不實的困難較大。

（二）制度設(shè)計上存在的問題

1.監(jiān)管主體多元問題

在實踐中，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作通常涉及多個監(jiān)管部門。就農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)人工作而言，有的地方還成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)諸多監(jiān)管部門的監(jiān)管工作。雖然文件要求相關(guān)部門分工協(xié)作，但是依然不能定紛止?fàn)?。例如，處于流通階段的市場準(zhǔn)人為何確定由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)？農(nóng)業(yè)部門既對產(chǎn)地準(zhǔn)出進(jìn)行管理，又負(fù)責(zé)市場準(zhǔn)入制度的實施，是否可以理解為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全由農(nóng)業(yè)部門全程監(jiān)管？此外，依據(jù)法律規(guī)定，工商部門僅負(fù)責(zé)對農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場中銷售的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織銷售的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，那么，對于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織銷售的退市產(chǎn)品是否不應(yīng)由工商部門進(jìn)行處理？商務(wù)部門沒有執(zhí)法權(quán)，如果生產(chǎn)經(jīng)營者不遵守商務(wù)部門“對商品流通領(lǐng)域農(nóng)產(chǎn)品的指導(dǎo)、管理和質(zhì)量承諾制度的管理”，商務(wù)部門應(yīng)當(dāng)做何處理？從某種意義上說，監(jiān)管部門的多寡與農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全水平并不一定成正比關(guān)系。

2.分段監(jiān)管抑或全程監(jiān)管存在爭議

就食品安全問題，我國確立的是“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的管理體制。依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》之規(guī)定，農(nóng)業(yè)部門和工商部門分別執(zhí)法。但工商總局于2010年印發(fā)了《關(guān)于對工商部門承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理有關(guān)問題的批復(fù)》（工商市字[2010]162號），稱“農(nóng)業(yè)行政主管部門對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是全程監(jiān)管，而不是分段監(jiān)管”；認(rèn)為工商部門“負(fù)責(zé)依據(jù)農(nóng)業(yè)行政主管部門在市場內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果，對農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場中的農(nóng)產(chǎn)品銷售者銷售質(zhì)量不合格農(nóng)產(chǎn)品的違法違規(guī)行為進(jìn)行查處”。按照工商部門的理解，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行全程監(jiān)管。依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》之規(guī)定，工商部門負(fù)責(zé)對農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場中銷售的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，所以，“農(nóng)業(yè)行政主管部門對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是全程監(jiān)管，而不是分段監(jiān)管”的觀點不成立。此外，如果工商部門需要依據(jù)農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)測結(jié)果為查處違法行為的前提，那么，工商部門對相關(guān)違法行為進(jìn)行查處的必要性就備受質(zhì)疑。因此，主要執(zhí)法機(jī)關(guān)都存在理解上的分歧，生產(chǎn)經(jīng)營者難免會利用這種“機(jī)會”。

3.農(nóng)產(chǎn)品免檢制度存在安全隱患

地方的規(guī)范性文件大多列舉了或明確了免檢農(nóng)產(chǎn)品的類型，在多數(shù)情況獲得產(chǎn)地準(zhǔn)人證明的農(nóng)產(chǎn)品便可獲免檢。問題在于：在理論上和實踐中存在運(yùn)輸途中非法添加的問題。因此，產(chǎn)地合格證明只能說明農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，但是不能得出進(jìn)入市場銷售前其質(zhì)量也合格的結(jié)論。因此，對于銷售前的最后一道關(guān)口來說，進(jìn)入市場檢測的結(jié)果會比產(chǎn)地準(zhǔn)出時的數(shù)據(jù)更為客觀。此外，農(nóng)民出售自產(chǎn)自銷農(nóng)產(chǎn)品通常也能獲得免檢，這也可能會降低農(nóng)產(chǎn)品的合格率。所以，免檢制度使得市場上農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全存在一定程度的隱患。

（三）相關(guān)制度不完善

有關(guān)制度還不甚完善。一方面，協(xié)查通報機(jī)制運(yùn)作不甚通暢。在實踐中，大型超市、批發(fā)市場監(jiān)管的相對較嚴(yán)，但是，不能進(jìn)入大型超市、批發(fā)市場的農(nóng)產(chǎn)品通常在該區(qū)域內(nèi)的其他小型批發(fā)市場或農(nóng)貿(mào)市場銷掉。另外，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地與銷地跨省/市時，信息不能或得不到及時反饋與通報。即便檢測到來源于外區(qū)域的農(nóng)產(chǎn)品不合格，也不能及時反饋到農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地以加強(qiáng)監(jiān)管。另一方面，法律未規(guī)定不履行報告義務(wù)的法律責(zé)任。依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第37條之規(guī)定，市場在檢測發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)向農(nóng)業(yè)行政主管部門報告，但是法律并未明確不履行報告義務(wù)的法律責(zé)任。實踐中，對于有些自行設(shè)立檢測機(jī)構(gòu)的市場來說，要么不檢要么未經(jīng)認(rèn)真檢測便出具合格報告。因此，相關(guān)制度不完善制約著我國市場上農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的總體水平。

三、關(guān)于進(jìn)一步提升市場上農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的建議

針對制度上和實踐中存在的上述問題，應(yīng)從制度層面和執(zhí)行層面加以完善。

（一）理順監(jiān)管體制

從國外經(jīng)驗來看，采取全程監(jiān)管的做法更為普遍。即便我國采取全程監(jiān)管的做法，亦不違反“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的管理方式。從理論上說，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》的效力等級相等，且主要的調(diào)整對象不同。誠如《食品安全法》第2條第2款“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定”所界定，對農(nóng)產(chǎn)品按照品種監(jiān)管并無不妥。從農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)管實踐來看，從農(nóng)田到餐桌全過程監(jiān)管的提法最初主要針對無公害農(nóng)產(chǎn)品，在國務(wù)院相關(guān)規(guī)定出臺之前，擴(kuò)大到所有農(nóng)產(chǎn)品。但是，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)范的主要是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營行為，并不調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品的消費，因此，對農(nóng)產(chǎn)品全程監(jiān)管尚存在法律障礙和制度制約。因此，在現(xiàn)行體制下，對于農(nóng)業(yè)部門和工商部門來說，則應(yīng)分工負(fù)責(zé)，在法律未修改之前應(yīng)依法對違法行為分別由農(nóng)業(yè)部門和工商部門作出處罰決定。

（二）著重落實農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度

在分段監(jiān)管的體制下，產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入的制度安排以及由此產(chǎn)生的免檢制度不太科學(xué)。鑒于市場準(zhǔn)入時的檢測結(jié)果與產(chǎn)地準(zhǔn)出時相比較更客觀，因此，監(jiān)管工作的重點是消費環(huán)節(jié)之前的流通環(huán)節(jié)。這樣不僅能夠解決運(yùn)輸途中非法添加的問題，也不至于出現(xiàn)因檢測不同而引發(fā)的責(zé)任糾紛。在地方政府的統(tǒng)籌安排下，可將用于產(chǎn)地準(zhǔn)出的人力、物力和財力向進(jìn)入市場銷售前的檢測環(huán)節(jié)傾斜。

（三）地方政府應(yīng)加大經(jīng)費支持

鑒于農(nóng)產(chǎn)品的公共物品屬性，地方政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全上負(fù)有作為義務(wù)。由于市場和經(jīng)營者都不愿承擔(dān)檢測費用，如果強(qiáng)行要求他們負(fù)擔(dān)，必然將成本轉(zhuǎn)嫁給消費者，致使農(nóng)產(chǎn)品價格上升，進(jìn)而容易誘發(fā)通貨膨脹和社會穩(wěn)定問題。建議在繼續(xù)加大中央財政專項扶持農(nóng)產(chǎn)品檢測體系建設(shè)力度的同時，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全日常監(jiān)管經(jīng)費的責(zé)任，具體解決縣級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機(jī)構(gòu)檢測資質(zhì)問題和對檢測人員的培訓(xùn)問題。此外，通過為市場提供檢測設(shè)備、儀器或者為購買相應(yīng)設(shè)備的市場提供補(bǔ)貼等手段，增強(qiáng)市場自覺履行檢測義務(wù)的意愿。

（四）完善協(xié)查通報等配套機(jī)制

建議完善協(xié)查通報機(jī)制，要求準(zhǔn)入地監(jiān)管部門在檢測出重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題時，將有關(guān)情況上報農(nóng)業(yè)部，并將該情況向農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地農(nóng)業(yè)部門反饋或通報。這樣既可使農(nóng)業(yè)部掌握全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的總體形勢、及時研判并作出針對性的決策，也可使產(chǎn)地農(nóng)業(yè)部門加強(qiáng)監(jiān)管、確保準(zhǔn)出農(nóng)產(chǎn)品符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)。另外，建議在法律中增加對不履行報告義務(wù)的法律責(zé)任、加大對市場檢測義務(wù)落實情況的監(jiān)督力度，發(fā)現(xiàn)違法行為嚴(yán)格執(zhí)法，以期實現(xiàn)懲罰與教育的功能。