李玉華

摘 要：檔案行政指導(dǎo)是一種行政行為，依法行政要求對(duì)其應(yīng)進(jìn)行法律規(guī)制。對(duì)檔案行政指導(dǎo)的法律規(guī)制主要有：實(shí)體規(guī)制、程序規(guī)制和救濟(jì)制度。

關(guān)鍵詞：檔案行政指導(dǎo)；行政指導(dǎo)；法律規(guī)制

檔案行政指導(dǎo)作為一種新型的行政管理方式，以其靈活性、應(yīng)變性、適應(yīng)性等優(yōu)勢正逐漸成為檔案行政管理不可或缺的手段。然而，對(duì)于檔案行政指導(dǎo)的理論研究卻相對(duì)滯后，本文僅就對(duì)檔案行政指導(dǎo)的法律規(guī)制做一些有益的探討。

1 檔案行政指導(dǎo)法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)

1.1 依法行政。依法行政是現(xiàn)代法治國家的一項(xiàng)基本原則，依法行政要求行政行為的做出必須依法有據(jù)。檔案行政指導(dǎo)是一種行政行為，因此，檔案行政指導(dǎo)必須依法指導(dǎo)。當(dāng)然，這里所依的“法”不僅包括法律規(guī)范（組織法、行政法、權(quán)力機(jī)關(guān)制定的涉及檔案工作的各種法律法規(guī)規(guī)章以及各級(jí)檔案行政管理部門制定的規(guī)范性文件等），還包括法治精神（如正義、平等、保障人權(quán)等）。檔案行政指導(dǎo)作為檔案行政主體的行為，必須有“法”上明確的管理檔案事務(wù)及范圍的授權(quán)，“檔案行政指導(dǎo)行為必須在所規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)作為，凡超越規(guī)定的權(quán)限范圍的檔案行政指導(dǎo)，即為無效的檔案行政指導(dǎo)”。[1]

1.2 信賴保護(hù)。“信賴保護(hù)原則就是要求政府對(duì)自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常?！薄爸挥写_立信賴保護(hù)原則，行政相對(duì)人才會(huì)信賴行政機(jī)關(guān)，遵循行政指導(dǎo)，行政之目的才能實(shí)現(xiàn)。” [2]因此，在檔案行政指導(dǎo)領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)對(duì)檔案行政相對(duì)人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，它可以使檔案行政相對(duì)人的受損利益得到補(bǔ)救，維護(hù)其合法權(quán)益。檔案行政指導(dǎo)遵循信賴保護(hù)原則，主要包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容：一是檔案行政相對(duì)人接受檔案行政指導(dǎo)做出相應(yīng)行為之后，檔案行政主體不得否認(rèn)其做過行政指導(dǎo)，或者否認(rèn)其承諾的利益；二是檔案行政主體實(shí)施檔案行政指導(dǎo)之后，不得隨意予以更改或者廢止；三是檔案行政相對(duì)人遵照檔案行政指導(dǎo)并達(dá)到設(shè)定的條件時(shí)，檔案行政主體不得拒絕或者遲延履行其所承諾的利益；四是檔案行政相對(duì)人因聽從違法、不適當(dāng)、錯(cuò)誤的檔案行政指導(dǎo)，或者因檔案行政指導(dǎo)的反復(fù)、不履行承諾等行為遭受損失的時(shí)候，檔案行政相對(duì)人有權(quán)基于信賴保護(hù)原則，要求檔案行政主體予以賠償或者補(bǔ)償；五是如果檔案“行政主體所推行的行政指導(dǎo)在自身和行政相對(duì)人均無過錯(cuò)的情況下，給行政相對(duì)人造成重大損失，那么行政主體應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，否則行政相對(duì)人對(duì)政府便會(huì)產(chǎn)生信任危機(jī)”。[3]

1.3 權(quán)不濫用。權(quán)力不得濫用也是檔案行政指導(dǎo)獲得救濟(jì)的理論基礎(chǔ)。與信賴保護(hù)原則相比，這實(shí)際上是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，兩者從不同的角度來闡述救濟(jì)的途徑。具體來說，權(quán)力不得濫用原則強(qiáng)調(diào)對(duì)檔案行政主體的規(guī)制；而信賴原則強(qiáng)調(diào)對(duì)檔案行政相對(duì)人的保護(hù)。兩者相輔相成，共同監(jiān)督和制約檔案行政主體依法實(shí)施檔案行政指導(dǎo)，共同保障檔案行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，在行政活動(dòng)中強(qiáng)調(diào)權(quán)力的能動(dòng)性與自由行使的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意對(duì)權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)合理的約束。將檔案行政指導(dǎo)納入法制軌道，實(shí)現(xiàn)檔案行政指導(dǎo)的規(guī)范化、制度化、法定化，系統(tǒng)地建立起檔案行政指導(dǎo)法律救濟(jì)制度，防止濫用權(quán)力局面的出現(xiàn)。

2 檔案行政指導(dǎo)的實(shí)體規(guī)制

2.1 對(duì)檔案行政指導(dǎo)主體的規(guī)制。檔案行政指導(dǎo)的主體必須合法，也就是說，檔案行政指導(dǎo)的主體必須是依法成立的檔案行政管理機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織。檔案行政管理機(jī)關(guān)必須在組織法規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行檔案行政指導(dǎo)，法律法規(guī)授權(quán)的組織進(jìn)行檔案行政指導(dǎo)不得超出授權(quán)范圍。

2.2 對(duì)檔案行政指導(dǎo)依據(jù)的規(guī)制。從依據(jù)來看，檔案行政指導(dǎo)所依據(jù)的“法”是廣義上的法。不僅包括法律法規(guī)等制定法，還包括法治精神及法的基本原則。

2.3 對(duì)檔案行政指導(dǎo)內(nèi)容的規(guī)制。檔案行政指導(dǎo)的內(nèi)容必須合法。一方面，檔案行政指導(dǎo)的內(nèi)容不僅不得違背制定法依據(jù)；也不得違反有關(guān)立法精神、基本原則等一般法理。另一方面，檔案行政指導(dǎo)的內(nèi)容不得限制檔案行政相對(duì)人的基本權(quán)利。

3 檔案行政指導(dǎo)的程序規(guī)制

檔案行政指導(dǎo)程序是指檔案行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施檔案行政指導(dǎo)行為需要遵守的方式、步驟及順序的總和。由于檔案行政指導(dǎo)實(shí)施依據(jù)的多樣性以及實(shí)施手段的靈活性，這就容易導(dǎo)致檔案行政管理機(jī)關(guān)在實(shí)施檔案行政指導(dǎo)的過程中，濫用自由裁量權(quán)，進(jìn)而造成侵犯檔案行政相對(duì)人合法權(quán)益的后果。因此，對(duì)檔案行政指導(dǎo)進(jìn)行程序規(guī)制具有重要意義。

3.1 檔案行政指導(dǎo)的信息公開制度。檔案行政指導(dǎo)公開是根據(jù)檔案行政相對(duì)人的申請(qǐng)，通過各種方式和途徑讓檔案行政相對(duì)人了解和知道指導(dǎo)行為及其結(jié)果的制度。檔案行政指導(dǎo)的信息公開制度，對(duì)于增強(qiáng)指導(dǎo)主體行使行政權(quán)力的透明度，使指導(dǎo)行為處于社會(huì)監(jiān)督之下，有效地實(shí)現(xiàn)公民的參與檔案行政管理權(quán)和享有知情權(quán)具有重要意義，是檔案行政指導(dǎo)程序中必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。

檔案行政指導(dǎo)應(yīng)公開如下信息：檔案行政指導(dǎo)的主體、行使的依據(jù)、指導(dǎo)的具體內(nèi)容等。就其公開的方式而言，檔案行政管理機(jī)關(guān)一般通過網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及借助電視、報(bào)紙、雜志等新聞輿論媒體等方式進(jìn)行公布。通過這些方式，增加檔案行政指導(dǎo)行為的透明度，降低“暗箱操作”的可能性，使檔案行政指導(dǎo)置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，減少檔案行政指導(dǎo)的違法或不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象。

3.2 檔案行政指導(dǎo)的聽證制度。行政指導(dǎo)聽證是指：“政府在進(jìn)行行政指導(dǎo)過程中，就指導(dǎo)動(dòng)議、方案或效果依法直接聽取有關(guān)團(tuán)體、專家學(xué)者特別是與該指導(dǎo)有利害關(guān)系的當(dāng)事人意見的一種程序規(guī)定。”[4]對(duì)于重大的或者對(duì)多數(shù)人實(shí)施的檔案行政指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)的形式聽取各方面意見，檔案行政相對(duì)人可對(duì)檔案行政指導(dǎo)發(fā)表意見，積極參與到指導(dǎo)中去，使指導(dǎo)內(nèi)容更完善、更趨于科學(xué)化。而且，聽證過程是對(duì)檔案行政指導(dǎo)行為的再認(rèn)識(shí)過程，檔案行政相對(duì)人會(huì)更易于接受檔案行政指導(dǎo)。檔案行政指導(dǎo)聽證制度對(duì)于保障檔案行政相對(duì)人參與權(quán)、維護(hù)檔案行政相對(duì)人利益方面具有重要意義，也為檔案行政管理機(jī)關(guān)做出正確合理科學(xué)的檔案行政指導(dǎo)提供了平臺(tái)。

3.3 檔案行政指導(dǎo)的說明理由制度。檔案行政指導(dǎo)的說明理由制度，必須明確檔案行政相對(duì)人的利益訴求如果在最終的決定中不能得到體現(xiàn)的情況下，檔案行政主體應(yīng)當(dāng)向這部分檔案行政相對(duì)人說明理由。同時(shí)，檔案行政主體還應(yīng)對(duì)其做出的檔案行政指導(dǎo)決策的事實(shí)依據(jù)和規(guī)范依據(jù)說明理由。確立說明理由制度，不僅可以防止檔案行政主體濫用行政權(quán)力，而且可以保障檔案行政指導(dǎo)決策的合理性，減少盲目決策的檔案行政指導(dǎo)發(fā)生，從而更好地保護(hù)檔案行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

4 檔案行政指導(dǎo)的救濟(jì)制度

檔案行政指導(dǎo)雖是不具有行政強(qiáng)制力的行政行為，但檔案行政指導(dǎo)由于具有靈活性、隱蔽性等特點(diǎn)，極易與行政命令混淆，而誤導(dǎo)行政相對(duì)人，如果檔案行政主體濫用檔案行政指導(dǎo)也就容易損害檔案行政相對(duì)人權(quán)益。因此，本著有損害必有救濟(jì)的原則，“建立和完善中國行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)制度，切實(shí)發(fā)揮行政指導(dǎo)的良性作用，防止行政指導(dǎo)的功能缺陷和功能異化，不僅是現(xiàn)代責(zé)任行政的發(fā)展趨勢，也是行政法治的必然要求”。[5]

4.1 檔案行政復(fù)議。檔案行政復(fù)議是檔案行政相對(duì)人認(rèn)為檔案行政主體的行為侵害其合法權(quán)益而向上一級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)或者專門的復(fù)議機(jī)關(guān)提起請(qǐng)求重新審查該行為是否合法，是否適當(dāng)，而由檔案行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出決定的活動(dòng)，檔案行政復(fù)議是一種既具有行政性又具有司法性的檔案行政司法活動(dòng)。將檔案行政指導(dǎo)納入到檔案行政復(fù)議的受案范圍，符合我國《行政復(fù)議法》的立法要求。該法第一條明確規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！笨梢姡瑱n案行政指導(dǎo)是符合復(fù)議法的立法宗旨的，只要指導(dǎo)行為實(shí)踐中出現(xiàn)侵害檔案行政相對(duì)人合法權(quán)益的情形，理應(yīng)通過檔案行政復(fù)議的手段維護(hù)自己的合法權(quán)益。所以將檔案行政指導(dǎo)納入檔案行政復(fù)議的范圍符合立法要求。

4.2 檔案行政訴訟。檔案行政訴訟是個(gè)人、法人或其他組織認(rèn)為檔案行政管理機(jī)關(guān)做出的檔案行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟。它是檔案行政相對(duì)人在權(quán)益受到侵害時(shí)尋求救濟(jì)的最有力的一個(gè)渠道，也是檔案行政相對(duì)人尋求權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線。檔案行政指導(dǎo)作為一種檔案行政行為，如果對(duì)檔案行政相對(duì)人的權(quán)益進(jìn)行了侵害，檔案行政管理機(jī)關(guān)理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，檔案行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)、也是可以通過檔案行政訴訟來尋求司法救濟(jì)的。

4.3 檔案行政賠償。檔案行政訴訟主要是對(duì)檔案行政主體的行政行為進(jìn)行糾正，檔案行政賠償是當(dāng)檔案行政相對(duì)人的損害出現(xiàn)時(shí)得以彌補(bǔ)的救濟(jì)方式。由檔案行政指導(dǎo)而導(dǎo)致的損害，檔案行政相對(duì)人提起檔案行政賠償時(shí)，檔案行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任至少應(yīng)具備三個(gè)要件：一是侵權(quán)造成實(shí)際損害；二是檔案行政行為違法或行為本身存在瑕疵；三是違法行為與損害后果之間有因果關(guān)系。檔案行政主體若違法或不當(dāng)實(shí)施檔案行政指導(dǎo)，造成檔案行政相對(duì)人合法權(quán)益的損害，檔案行政相對(duì)人有權(quán)依法獲得檔案行政賠償。

本文為河南省檔案局科技項(xiàng)目《檔案行政指導(dǎo)理論與實(shí)踐研究》的階段成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：2014-R-14。

參考文獻(xiàn)：

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[4]曹靜暉.論當(dāng)代中國行政指導(dǎo)的制度化[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（4）：38.

[5]王士如.中國行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)[J].行政法學(xué)研究，2004（4）：49～54.

（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2014-12-18）