彭勃　李姚姚

摘要：理性是實踐的基礎(chǔ)，它在政治、行政領(lǐng)域表現(xiàn)為各種組織和制度。協(xié)商的產(chǎn)生和廣泛應(yīng)用源于從實踐理性到交往理性、選擇理性到有限理性的兩種修正，從這兩種修正中可以得出認(rèn)識協(xié)商有效性的程序與結(jié)果兩個維度?；谶@兩個維度，我國的協(xié)商實踐可以分為決策型協(xié)商、解壓型協(xié)商、告示型協(xié)商、諫言型協(xié)商四類。在統(tǒng)一框架內(nèi)把握每類協(xié)商的特征和問題，是增強協(xié)商有效性的前提。

關(guān)鍵詞：理性；協(xié)商民主：治理

中圖分類號：DO-02 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2014）10-0003-09

近代以來，代議制民主在西方長期處于主流地位，同時也一直受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，例如“偏好不能加總和被代表”、“僅僅是投票環(huán)節(jié)的民主”等。二十世紀(jì)八十年代以來，協(xié)商民主作為對代議民主的補充，逐漸進(jìn)入政界和學(xué)界的視野。但是，協(xié)商民主自身也存在困境，例如協(xié)商結(jié)果能否影響最終決策等問題。因此，協(xié)商民主要確立自身地位，成為一種民主機制的范式，還需實現(xiàn)自身知識體系的規(guī)范化和完善化。其中，確立判斷協(xié)商效果的維度，構(gòu)建一個協(xié)商民主有效性的理論分析框架尤為重要。

近年來日益涌現(xiàn)的治理難題，催生了我國地方治理中各色各樣的協(xié)商機制創(chuàng)新實踐。這些協(xié)商實踐名稱繁雜，形式各異，缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識和評價標(biāo)準(zhǔn)，阻礙了協(xié)商機制創(chuàng)新的擴(kuò)散和對國家治理主流場域的有效嵌入。因此，有必要在理論上廓清協(xié)商民主的來龍去脈，探索協(xié)商民主有效性的分析框架，展望我國地方協(xié)商民主的發(fā)展路徑。本文將圍繞三個問題：在公共生活中我們?yōu)槭裁葱枰獏f(xié)商機制？如何在一體化的框架內(nèi)分析我國治理中協(xié)商民主的有效性？在中國當(dāng)代治理語境下，目前的協(xié)商實踐優(yōu)化和創(chuàng)新的路徑何在？

一、協(xié)商理性產(chǎn)生的邏輯

理性是人類通過審慎的思考和推理，得出符合邏輯的結(jié)論的能力，同時理性也是人類實踐行為的準(zhǔn)則。從而，理性是人類認(rèn)識和決策的基礎(chǔ)，人類所有實踐行為都與理性相關(guān)，受理性的指導(dǎo)。不管是精英民主、多元民主，還是協(xié)商民主思想，都內(nèi)在包含了“人的理性”的發(fā)展邏輯。因此，要研究協(xié)商，必須要充分理解協(xié)商和理性的關(guān)系，這種關(guān)系可以從協(xié)商產(chǎn)生的理性脈絡(luò)是什么、理性對協(xié)商的作用是什么兩個方面把握。

（一）協(xié)商的生成脈絡(luò)

康德最早區(qū)分了理論理性和實踐理性。實踐理性在現(xiàn)實世界中表現(xiàn)為主體處理自身和自然、自身與社會、自身與自身關(guān)系的領(lǐng)域中。后來，馬克斯·韋伯將實踐中的理性分為價值合理性和目的合理性兩種，他認(rèn)為，“誰要是無視可以預(yù)見的后果，他的行動服務(wù)于他對義務(wù)、尊嚴(yán)、美、宗教、訓(xùn)示、孝順或者某一件事的重要性信念，這就是純粹的價值合乎理性的行為。誰若是根據(jù)目的、手段和附帶后果作為他的行為的取向，而且同時既把手段與目的，也把目的與附帶結(jié)果，以及最后把各種可能的目的相比較，做出合乎理性的權(quán)衡，這就是目的合乎理性的行動”。韋伯的目的合理性，也稱工具理性。

隨著工業(yè)社會的發(fā)展，工具理性在滲入、主導(dǎo)各個領(lǐng)域的過程中出現(xiàn)了問題，從而引起了眾多回應(yīng)和批判，如法蘭克福學(xué)派的霍克海默認(rèn)為工具化的理性產(chǎn)生了法西斯，馬爾庫塞認(rèn)為工具理性主導(dǎo)的工業(yè)社會使人喪失了批判精神，成為單向度的人。哈貝馬斯指出，工具理性下的貨幣和權(quán)力子體系，導(dǎo)致了生活世界的殖民化，這種殖民化成為現(xiàn)代社會的病根和毒瘤，是真正需要檢視的時代困境。因此，哈貝馬斯力圖消除主客二元對立，建立一種以主體間性為特征的理性，即交往理性。

哈貝馬斯認(rèn)為社會上存在目的性行動或者工具性行動、規(guī)范調(diào)節(jié)的行動、戲劇式行動、交往行動四種類型的行動。交往行為是兩個或以上具有語言和行動能力的主體之間進(jìn)行的互動，媒介是語言，知識背景是生活世界，核心要素是理解，交往行動語言理解的普遍條件是可領(lǐng)會、真實、正當(dāng)、真誠。哈貝馬斯的交往理性完成了主客范式到主體間性范式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了工具理性在哲學(xué)層面的修正。交往理性成為“協(xié)商民主”的主要理論來源。哈貝馬斯因此成為協(xié)商民主的第一代代表人。

哈貝馬斯的交往理性是對理性的形式修正，除此之外，還存在對理性本身的修正，如選擇理性到有限理性的修正。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派借鑒了哲學(xué)中的理性概念，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)行為人是自身利益的最佳界定者，并且個體擁有通過精確計算和理性判斷，采取行動，實現(xiàn)自身利益最大化的能力，即人具有選擇理性。選擇理性的基礎(chǔ)假設(shè)是自利性假設(shè)、一致性假設(shè)、極大化原則。事實上，人不可能掌握所有信息，窮盡所有可能的方案，也不可能精確預(yù)料到未來所有可能的情境，因此，人的理性是有限的。而協(xié)商可以通過共享信息和集中使用知識克服私人觀念的局限而提高決策質(zhì)量?；谶@種對理性能力本身的反思，肯尼斯·阿羅提出了有限理性概念，認(rèn)為個體偏好無法加總成為集體偏好，從而以偏好聚合為核心基礎(chǔ)的投票民主就不再是完美的。因此，以個體偏好轉(zhuǎn)換為基礎(chǔ)的，讓公民自己表達(dá)自己意見的協(xié)商民主，就取得了理論上的優(yōu)勢。

兩條理性的演進(jìn)和修正路徑除了說明協(xié)商是如何產(chǎn)生的之外，還說明了另一個重要的問題，即公共生活中為什么需要協(xié)商。首先，工具理性的過度擴(kuò)張，不可避免地侵蝕了道德和信仰領(lǐng)域，這種后果在我國尤為明顯，比如我國嚴(yán)峻的食品衛(wèi)生和安全、環(huán)境污染等問題。要修正工具理性造成的人與人之間關(guān)系工具趨向的異化，只能通過各類協(xié)商機制重建彼此理解和信任的價值體系。其次，有限理性揭示的個體偏好的高度復(fù)雜性，很好地解釋了公共生活領(lǐng)域內(nèi)眾多矛盾的根源，比如，20世紀(jì)初世界上一些大型項目的失敗、我國近些年頻發(fā)的公民抗?fàn)幨录?，原因都是政府對公民真實需求的過度簡化和理解失誤。要糾正政府對公民，公民之間的這種理解偏差，最好的辦法就是通過協(xié)商機制；讓公民為自己說話，表達(dá)自己的意愿。

（二）理性對協(xié)商的功能性作用

理性對協(xié)商的作用主要表現(xiàn)為兩個方面：首先，理性的變遷是協(xié)商產(chǎn)生的基礎(chǔ)。韋伯認(rèn)為官僚制是家長制的理性對應(yīng)物，它有著自己的理性規(guī)則體系，它的取向是以普通的尋常手段滿足可以計算的需求；與官僚制相反，超凡魅力拒斥一切理性經(jīng)濟(jì)行為，但一旦進(jìn)入一個共同體的恒定制度，它就會讓位于傳統(tǒng)力量或者理性社會化的力量，這就是它的命運。從家長制到官僚制、從克里斯瑪型組織到法理型組織的轉(zhuǎn)變均體現(xiàn)出理性對政治的塑造作用，尤其體現(xiàn)出工具理性的塑造作用。換句話說，理性的作用在政治領(lǐng)域中主要表現(xiàn)為政治組織形式和決策方式的變遷，協(xié)商民主的出現(xiàn)也源于此。其次，理性是有效協(xié)商的前提條件。協(xié)商是交往理性的實現(xiàn)形式，有限理性是協(xié)商的基本出發(fā)點。有限理性使決策者已經(jīng)認(rèn)識到個體是有限理性的，個人偏好無法加總，這成為協(xié)商被采用的有利現(xiàn)實條件。另外，在協(xié)商過程中充分利用理性是協(xié)商得以實現(xiàn)的前提。公民要想有效地參與公共協(xié)商與對話，許多“自主能力”也是不可少的，包括：理解力、想象力、評估力、欲求力、講述力，以及對修辭和辯論的運用能力等，這些自主能力無疑都產(chǎn)生于理性，受理性制約。endprint

二、協(xié)商有效性分析的理論維度推演與框架構(gòu)建

哈貝馬斯的協(xié)商理論是協(xié)商民主的直接源頭之一，要理解協(xié)商首先要理解哈貝馬斯對協(xié)商的界定。哈貝馬斯的協(xié)商民主是雙軌制的，即“商議性政治是在意見形成和意志形成過程的不同層次上沿著兩個軌道進(jìn)行的，一個是具有憲法建制形式的，一個是不具有正式形式的”。非正式的公共協(xié)商發(fā)生在不受法律限制的自由空間，即生活世界或者公共領(lǐng)域，作用是形成公民輿論和公共意志，它是一種協(xié)商程序；在具有強制力的正式的憲政體制領(lǐng)域，公民輿論和公民意志被采納，進(jìn)而形成法律和政策，它是一種決策的程序。

哈貝馬斯贊同喬舒亞·科恩關(guān)于協(xié)商程序的看法，即協(xié)商采用有序交流的論證形式；協(xié)商必須廣泛公正，不具排他性；除了交流條件和論證規(guī)則約束以外，協(xié)商沒有外部壓力；協(xié)商者身份平等，沒有內(nèi)部壓力，贊同或者反對的唯一形式是更好的論證；協(xié)商目的是達(dá)成共識，為了做出決定多數(shù)決定規(guī)則十分必要；協(xié)商議題不受限制等。因此，哈貝馬斯的協(xié)商民主實質(zhì)上是程序主義的協(xié)商民主。Rowe、Weeks、Deveaux、Abelsona、Jackman、McLavey、Neblo等學(xué)者，對協(xié)商民主也持類似的程序主義觀點。所以，本文認(rèn)為程序可以成為判斷協(xié)商有效性的第一個維度。

與哈貝馬斯對協(xié)商的哲學(xué)思考方式不同，協(xié)商產(chǎn)生的另一理性路線，即選擇理性到有限理性路線，是在經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的研究視角中進(jìn)行的。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人是理性人，社會是個體在其中實現(xiàn)自身偏好最大化的競爭市場。政治學(xué)家基于這種認(rèn)識，將民主定義為是人民統(tǒng)治的一種方式，其目的是盡可能地實現(xiàn)個體偏好最大化。選擇理性通過假定個體選擇一致性排除了競爭的可能性，但是，現(xiàn)實中有限理性更為常見，即個體選擇會不可避免地導(dǎo)致競爭和對他人的利益損害。因此，民主理論家開始尋求妥協(xié)或者加總個人偏好，并同時尊重每個人選擇的辦法，比如投票。但投票仍然存在問題，比如在個體偏好不一致的情況下，投票可能會陷入悖論，這個問題成為公共選擇理論面臨的難題和首先要解決的問題。

1970年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)界已經(jīng)承認(rèn)不能從個體窺知社會總體偏好，80年代中期，協(xié)商民主為回應(yīng)這種認(rèn)識而產(chǎn)生。協(xié)商理論不同意個人偏好固定不變、個體自利、個體有充分理性并且對自己偏好足夠了解、個體偏好一致等假設(shè)。與投票民主的本質(zhì)區(qū)別是，協(xié)商只是一種交換理性的對話性過程，是偏好的轉(zhuǎn)換，而非聚合。而偏好轉(zhuǎn)換的最佳判斷方式就是對協(xié)商前后公民偏好的變化進(jìn)行測量。這種方式關(guān)注協(xié)商的結(jié)果維度，稱為基于偏好改變的協(xié)商模式，F(xiàn)ishkin、Farrar、Neblo、何包鋼、蘇振華等學(xué)者也從結(jié)果上判斷協(xié)商有效性。因此，本文認(rèn)為判斷協(xié)商有效性，還應(yīng)該考慮結(jié)果維度。

基于以上論述，程序和結(jié)果可以成為判斷協(xié)商有效性的維度。但是從現(xiàn)有國內(nèi)外研究來看，將這兩個維度結(jié)合起來的并不多，甚至是出現(xiàn)了程序論和結(jié)果論的爭論和對立。本文認(rèn)為，應(yīng)該將程序和結(jié)果兩個維度結(jié)合起來。

協(xié)商程序流派對程序的界定大同小異，最核心的是協(xié)商代表產(chǎn)生是否合理和具有代表性，以及程序能否支持協(xié)商主體間的充分交流和理性運用。與西方地方治理中將協(xié)商直接作為決策的情況不同，我國的協(xié)商是擁有最終決策權(quán)的政府或執(zhí)政黨發(fā)起的，這就涉及到兩種偏好轉(zhuǎn)換。首先是協(xié)商參與者的偏好轉(zhuǎn)換，表現(xiàn)為協(xié)商達(dá)成結(jié)果。然后是最終決策者的偏好轉(zhuǎn)換，表現(xiàn)為最終決策者是否吸納了協(xié)商結(jié)果。最終決策者是否吸納協(xié)商結(jié)果可以從兩種理性的決策方式中看出來，基于選擇理性的決策方式主要表現(xiàn)為精英主導(dǎo)的封閉決策，這種決策方式體現(xiàn)了決策者對自身理性的自信，協(xié)商結(jié)果沒有被納入最終決策，或協(xié)商結(jié)果在最終決策中表現(xiàn)不明顯；基于有限理性的決策方式主要表現(xiàn)為非封閉決策，這種決策方式體現(xiàn)了決策者對自身理性局限性和公民理性復(fù)雜性的承認(rèn)，協(xié)商結(jié)果被納入最終決策。最終決策者對協(xié)商結(jié)果的不同期望和定位，決定了最終決策者的決策方式。

基于此，本文將程序維度界定為程序?qū)f(xié)商流程的約束程度，即程序設(shè)置是否有助于產(chǎn)生有代表性的代表，是否有助于實現(xiàn)哈貝馬斯規(guī)范意義上的主體間充分的交流和理性運用；結(jié)果維度界定為協(xié)商發(fā)起者對協(xié)商的期望，這種期望通過決策者的最終決策方式，即是精英封閉式或非封閉決策表現(xiàn)出來。程序和結(jié)果分別可以從程度高低來判斷，兩個維度交叉，可以構(gòu)建出程序一結(jié)果協(xié)商有效性分析框架（見圖2）。

三、我國協(xié)商民主實踐的類型化分析

我國的協(xié)商包括國家體制層面的政治協(xié)商會議，地方治理層面的基層民主治理、聽證會、公共論壇等。本文利用上文構(gòu)建出的一體化分析框架，對這些形式各異的協(xié)商實踐進(jìn)行類型劃分，并選取實證案例進(jìn)行探討（見表1）。

1 I決策型協(xié)商，特點是程序約束度高，結(jié)果期望程度高。決策型協(xié)商程序約束高，具有完善的程序保障，協(xié)商過程實現(xiàn)了哈貝馬斯對協(xié)商程序的要求以及哈貝馬斯規(guī)范意義上的主體間充分交流和理性運用。決策型協(xié)商的發(fā)起者對協(xié)商結(jié)果具有較高期望，承認(rèn)自身理性的局限性和公民理性的復(fù)雜性，最終決策走出了以選擇理性為依據(jù)的精英主導(dǎo)的封閉決策模式，采用了有限理性指導(dǎo)下的非封閉決策模式，協(xié)商的結(jié)果直接體現(xiàn)在最終決策中。決策型協(xié)商是一種有效性較高的協(xié)商，如浙江省溫嶺市1999年開始的民主懇談會。

從程序維度看，溫嶺的協(xié)商程序約束高。首先，為了保障協(xié)商的順利實施和擴(kuò)大，溫嶺不斷總結(jié)經(jīng)驗，建立了完善的法制保障，包括2000年的《關(guān)于在我市非公有制企業(yè)開展“民主懇談”活動的意見》、2001年的《關(guān)于進(jìn)一步深化“民主懇談”活動加強思想政治工作推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的意見》、2002年的《關(guān)于進(jìn)一步深化“民主懇談”推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的意見》、2004年的《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定（試行）》、2008年的《中共溫嶺市委關(guān)于黨內(nèi)民主懇談的若干規(guī)定（試行）》。

其次，為了保障協(xié)商主體間充分交流和理性運用，溫嶺設(shè)計了科學(xué)的代表選取機制和協(xié)商交流機制。在代表選取上，2013年溫嶺市澤國鎮(zhèn)在參與式預(yù)算中，將全鎮(zhèn)居民按家庭編號，用“乒乓球搖號”隨機選取全鎮(zhèn)人口的1%比例作為協(xié)商代表的一部分，剩下部分從上年懇談代表中隨機抽30%，從參與庫和人才庫抽取100名。在協(xié)商交流設(shè)計上，為了使代表充分討論和發(fā)言，澤國2012年采用了“兩輪交叉討論”和“兩輪問卷調(diào)查”模式。通過抽簽分組，選民被隨機分人不同的協(xié)商小組，會前對選民關(guān)于20個城市建設(shè)項目重要程度進(jìn)行問卷調(diào)查；懇談會開始后展開第一次小組討論，然后，政府領(lǐng)導(dǎo)與選民一起進(jìn)行集中懇談；之后，小組進(jìn)行第二次懇談；最后，政府領(lǐng)導(dǎo)與選民進(jìn)行第二次集中懇談。兩輪交叉懇談后，進(jìn)行第二次問卷調(diào)查，根據(jù)問卷結(jié)果調(diào)整預(yù)算。協(xié)商過程設(shè)立中立主持人制度，以促進(jìn)公民交流。endprint

從結(jié)果維度看，協(xié)商發(fā)起者對協(xié)商期望較高。決策者放棄了以往選擇理性為依據(jù)的精英封閉決策模式，采用了有限理性為依據(jù)的非封閉決策模式，將協(xié)商結(jié)果充分納入最終決策中，使協(xié)商具備了一定程度的決策權(quán)。根統(tǒng)計，2009年至2012年，民主懇談會后調(diào)整的預(yù)算項目分別為14個、17個、14個、17個；涉及資金額分別為280萬、450萬、650萬、1535萬，預(yù)算調(diào)整占總預(yù)算比例逐年上升。在溫嶺村級民主懇談會的實踐中，決策者甚至直接將協(xié)商結(jié)果作為最終決策結(jié)果，使協(xié)商成為新型的正式?jīng)Q策方式。

2 Ⅱ解壓型協(xié)商，特點是程序約束程度低，結(jié)果期望程度高。解壓型協(xié)商程序約束程度低，協(xié)商發(fā)起者采用協(xié)商的目的明確，即平息群眾事件和輿論壓力，這種臨時、被動反應(yīng)的協(xié)商決定了發(fā)起者不會太在意程序。因此，協(xié)商沒有滿足哈貝馬斯對協(xié)商程序的要求，也無法實現(xiàn)哈貝馬斯規(guī)范意義上的主體間充分交流和理性運用。解壓型協(xié)商的發(fā)起者對協(xié)商結(jié)果具有較高期望，承認(rèn)自身理性的局限性和公民理性的復(fù)雜性，最終決策采用了有限理性為依據(jù)的非封閉決策模式，協(xié)商的結(jié)果直接體現(xiàn)在最終決策中。我國環(huán)境抗?fàn)幨录薪鈮盒蛥f(xié)商比較常見，廈門PX項目環(huán)評座談會是一例。

2006年7月，廈門騰龍芳香烴公司獲得國家發(fā)改委批準(zhǔn)，在廈門海滄建設(shè)PX化工廠，該項目得到廈門市委、市政府大力支持，但對外界封鎖消息。2007年3月，趙玉芬院士聯(lián)名105位政協(xié)委員在兩會中提案反對PX項目的選址，未果。5月20日開始，反對PX項目的信息在社會中擴(kuò)散，游行不可避免；5月30日，廈門常務(wù)副市長宣布項目緩建。6月1--2日，還是出現(xiàn)大批群眾游行示威，政府發(fā)表廣播穩(wěn)定局面。11月6日，《廈門日報》報道市政府決定復(fù)建PX項目。12月8日，政府開通“環(huán)評報告網(wǎng)絡(luò)公眾參與活動”投票平臺，但是隨后平臺突然中止。10日平臺被撤銷，期間共有5，5萬反對，3000張票支持。迫于壓力，政府決定召開座談會。

從程序維度看，座談會程序約束不足。首先，座談會程序沒有達(dá)到協(xié)商程序流派關(guān)于協(xié)商代表要有代表性的標(biāo)準(zhǔn)。廈門環(huán)評座談會是在公民游行和社會壓力劇增的情況下開啟的，代表產(chǎn)生程序不嚴(yán)。座談會通過自愿報名后公開搖號的方式選舉代表，但審查不嚴(yán)格，甚至代表中有“假代表”出現(xiàn)。其次，協(xié)商過程沒有達(dá)到哈貝馬斯規(guī)范意義上的主體間平等交流和充分應(yīng)用理性要求。在有限的發(fā)言時間中，協(xié)商代表無法充分協(xié)商，并且眾多協(xié)商代表情緒激動、互不信任、互相指責(zé)，甚至出現(xiàn)了人格攻擊。

從結(jié)果維度看，座談會是政府迫于社會輿論壓力召開的，政府對協(xié)商平息群眾抗議抱有很大期望。13、14日座談會中，絕大多數(shù)代表激烈反對PX項目選址，16日，福建省政府決定遷建，群眾事件得到解決。廈門環(huán)評座談會的結(jié)果表明，當(dāng)?shù)卣艞壛酥暗碾[瞞和壓制策略，充分認(rèn)識到了政府決策者理性是有限的，不能代表公民理性和復(fù)雜的偏好，因此政府遵循了協(xié)商結(jié)果，遷建Px項目，實現(xiàn)了精英主導(dǎo)的封閉決策模式向非封閉模式的轉(zhuǎn)換。我國近年很多群眾事件的處理方式和結(jié)果都與廈門雷同。從直接作用看，解壓型協(xié)商可以緩解社會壓力；但從長期來看，解壓型協(xié)商在程序約束上的缺失，會損害協(xié)商的效果，使之成為有效性不足的協(xié)商。

3 Ⅲ告示型協(xié)商，特點是程序約束力低，結(jié)果期望程度低。告示型協(xié)商程序約束低，沒有完善的程序保障，協(xié)商過程無法實現(xiàn)哈貝馬斯對協(xié)商程序的要求和哈貝馬斯規(guī)范意義上的主體間充分交流和理性運用。告示型協(xié)商的發(fā)起者對協(xié)商結(jié)果期望也較低，政府也并不期望通過協(xié)商達(dá)成一致結(jié)果。實際上，結(jié)果通常已經(jīng)確定，召開協(xié)商只是為了達(dá)到程序上的合法性，只是一種“民主的”通知方式。告示型協(xié)商的最終決策還是以選擇理性為依據(jù)的精英主導(dǎo)的封閉決策模式，協(xié)商的結(jié)果在最終決策中被忽略，是一種無效的協(xié)商。我國的價格聽證會大多屬于告示型協(xié)商。《中華人民共和國價格法》規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見。但現(xiàn)實中，價格聽證會是逢聽必漲，違背了價格法的精神。2008年1月22日，在北京召開的手機漫游費聽證會就是一例。

從程序維度看，這次聽證會程序約束力低，沒有達(dá)到哈貝馬斯協(xié)商中關(guān)于程序的基本要求。首先，協(xié)商代表產(chǎn)生程序有缺陷。手機漫游費聽證會中，共有消費者、經(jīng)營者代表、專家學(xué)者代表、有關(guān)部門等18名代表與會，其中消費者代表5名，分別由中國消費者協(xié)會委托北京、遼寧、上海、湖北、四川五個地方的消費者協(xié)會推薦產(chǎn)生，分別代表華北、東北、華東、中南、西南地區(qū)：而移動、聯(lián)通等五家運營商產(chǎn)生5名代表，聽證代表人員信息不公開。其次，聽證沒有實現(xiàn)主體間的充分交流和理l生表達(dá)。整個聽證過程是“封閉式”的，不設(shè)旁聽代表，不接受社會人員申請聽證代表，聽證會場和聽證代表住宿地方有嚴(yán)格的保安措施。在聽證會期間，僅有新華社、中央電視臺兩家媒體獲得資格準(zhǔn)許旁聽，其他媒體都被發(fā)改委以“會場條件限制”為由拒之門外。實際上聽證會會場可以容納200人，但實際總出席人數(shù)不足50人。聽證會缺乏協(xié)商基本的討論和辯論環(huán)節(jié)。

從結(jié)果維度上，政府對聽證結(jié)果本身就沒有太高期望，最終決策方式還是基于選擇理I生的精英封閉決策，聽證會意見被忽視。聽證會后，商家采用磨蹭策略，把公眾提出的“取消漫游費”偷換概念為“降低漫游費”，并盡可能地拖延執(zhí)行時間。2月13日，信產(chǎn)部和發(fā)改委公布最終方案，漫游主叫每分鐘0.6元，被叫0.34元（該方案為聽證會方案二主叫0.7，被叫0.3的修正）。告示型協(xié)商體現(xiàn)出來的還是政府對自身理性能力以及政策推行能力的自信，這種盲目自信和走過場的價格聽證會會直接損害政府公信力。

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4 Ⅳ諫言型協(xié)商，特點是程序約束高，結(jié)果期望程度低。諫言型協(xié)商程序約束高，具有完善的程序保障，協(xié)商過程實現(xiàn)了哈貝馬斯等程序主義者對協(xié)商程序的基本要求以及哈貝馬斯規(guī)范意義上的主體間充分交流和理性運用。但是，協(xié)商的發(fā)起者并不完全將決策的依據(jù)寄托在協(xié)商的結(jié)果上，最終決策不完全是以選擇理性為依據(jù)的精英主導(dǎo)的封閉決策模式，而是兼有有限理性指導(dǎo)下的非封閉決策。我國傳統(tǒng)的政治協(xié)商會議屬于諫言型協(xié)商。endprint

從程序上看，我國政治協(xié)商會議程序約束度高，符合協(xié)商程序主義者提出的要求。首先，具有完善的代表產(chǎn)生方式。政治協(xié)商主體是由各黨派中央、各人民團(tuán)體、無黨派民主人士、各個界別等協(xié)商提名，然后由中共黨委有關(guān)部門進(jìn)行評定，政協(xié)常務(wù)委員會會議通過并公布的人員，即政協(xié)委員。其次，協(xié)商內(nèi)容明確，過程上達(dá)成了參與者的充分交流和理性運用。協(xié)商內(nèi)容是決策之前和執(zhí)行過程中的國家和地方的大政方針及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會問題。協(xié)商過程是委員針對群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，然后向黨和國家機關(guān)提出提案、建議案；政協(xié)會議上通過小組會議、全體會議，最后形成提案審查、政治決議等。政治協(xié)商會議每年召開的時間和程序比較固定，有利于協(xié)商主體進(jìn)行協(xié)商前的準(zhǔn)備和協(xié)商中的交流與理性轉(zhuǎn)換。

從結(jié)果維度看，黨和政府機關(guān)并不必然完全采納政治協(xié)商的意見，最終決策兼有精英主導(dǎo)的封閉決策和非封閉決策特征。2004年通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程修正案》明確指出政治協(xié)商會議是“中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”；其職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。政治協(xié)商會議的功能定位，決定了政治協(xié)商會議的“諫言”而非決策作用。據(jù)統(tǒng)計，全國政協(xié)十二屆一次會議（2013年3月3日至12日）到二次會議（2014年3月3日至12日）期間，共提出提案5884件，大會提案5641件，平時提案243件。這說明政治協(xié)商會議很好地完成了自身職能。但是，政協(xié)提案能否形成最終決策，還需執(zhí)政黨、政府、立法等部門統(tǒng)籌安排，比如政協(xié)提案中涉及到的法律修改問題。

執(zhí)政黨、政府、立法等機關(guān)會考慮政治協(xié)商會議的意見，但是并不意味著政治協(xié)商的所有結(jié)果都體現(xiàn)在最終決策之中。實際上，執(zhí)政黨有眾多方式考察、研究國家事務(wù)，政治協(xié)商會議只是其中一種，并不是唯一的公民意見來源。

四、我國協(xié)商民主實踐的優(yōu)化與轉(zhuǎn)型

決策型協(xié)商將協(xié)商結(jié)果直接應(yīng)用在最終決策中，在我國政府擁有社會管理話語權(quán)的環(huán)境下，屬于新生事物。解壓型協(xié)商與告示型協(xié)商屬于轉(zhuǎn)型期事物，政府對其帶有一種既想使用，又懼怕的矛盾心態(tài)。諫言型協(xié)商是傳統(tǒng)的協(xié)商，這類協(xié)商內(nèi)嵌于共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度框架內(nèi)，其功能還有提升的空間。從政府提高治理能力的目標(biāo)看，實現(xiàn)解壓型協(xié)商、告示型協(xié)商和諫言型協(xié)商功能優(yōu)化，以及向決策型協(xié)商轉(zhuǎn)變是一種趨勢。

第一，協(xié)商治理的程序約束改進(jìn)。解壓型協(xié)商和告示型協(xié)商都面臨著制度約束不足的問題。廈門環(huán)評座談會、手機漫游費聽證會代表缺乏廣泛性，共同反映出政府對協(xié)商程序的控制，這種協(xié)商會損害公眾的信任，導(dǎo)致社會資本流失，解壓型協(xié)商和告示型協(xié)商首先要解決代表遴選問題。但界定利益相關(guān)者代表并不容易，因為個體通過看不見的約束與他人聯(lián)系在一個縱橫交錯的關(guān)系網(wǎng)中，為了研究這個關(guān)系網(wǎng)，1970年代，社會網(wǎng)絡(luò)分析在社會學(xué)研究領(lǐng)域興起。社會網(wǎng)絡(luò)分析將個人置于一個關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中考察，重點關(guān)注個體間的相互聯(lián)系，這一點與協(xié)商具有內(nèi)在一致性。解壓型協(xié)商和告示型協(xié)商可以利用社會網(wǎng)絡(luò)理論界定利益相關(guān)者各方，識別核心參與者、利益集團(tuán)和一般利益相關(guān)者，然后采取不同的代表遴選方式。

第二，治理理念轉(zhuǎn)向與協(xié)商意識強化。解壓型協(xié)商、告示型協(xié)商都是政府為解決特定問題采用的一種工具，這兩種協(xié)商都反映出我國政府普遍存在的傳統(tǒng)監(jiān)管型執(zhí)政邏輯。這種邏輯下，政府將自身與社會相區(qū)分，政府追求手段或形式的合法性，認(rèn)為社會只有在政府的管理下才能發(fā)展，認(rèn)為價格聽證會只要召開了，就符合價格法的規(guī)定，公民就應(yīng)該遵從最后結(jié)果。但忽略實質(zhì)合法的聽證會，只會增加公民的質(zhì)疑和對立。當(dāng)前，社會治理理念興起，其核心是多元主體在平等的地位上資源依賴、權(quán)力共享、共同決策。這就要求政府重新認(rèn)識協(xié)商，轉(zhuǎn)變政府、社會相區(qū)分的思維模式，將精英封閉決策轉(zhuǎn)變?yōu)榉欠忾]決策，將解壓型協(xié)商和告示型協(xié)商改造為決策型協(xié)商。從目前情況看，政治協(xié)商會議的功能還沒有充分發(fā)揮，這也需要執(zhí)政黨和政府部門強化合作意識，深度回應(yīng)政協(xié)提案中有價值的建議。

第三，協(xié)商的動態(tài)調(diào)整與制度化機制。解壓型協(xié)商、告示型協(xié)商是臨時性的，面臨的問題通常是非固定的，但這不代表不需要規(guī)范制度。制度在社會中的主要作用，是通過建立一個人們互動的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)來減少不確定性，規(guī)范制度是防止協(xié)商被操縱的關(guān)鍵。制度化要求解壓型協(xié)商和告示型協(xié)商建立與協(xié)商配套的制度，包括協(xié)商的啟動節(jié)點、流程、結(jié)果采納、反饋等制度。在靜態(tài)意義上，決策型協(xié)商和諫言型協(xié)商都符合標(biāo)準(zhǔn)，但在動態(tài)的制度化意義上，諫言型協(xié)商還有提升空間。政治系統(tǒng)與外界相聯(lián)系，具有反饋環(huán)節(jié)，即政治系統(tǒng)產(chǎn)出決策之后會對環(huán)境產(chǎn)生影響，繼而環(huán)境又產(chǎn)生新的要求，輸入系統(tǒng)，系統(tǒng)形成新的輸出，整個過程形成政治系統(tǒng)的循環(huán)運行。要實現(xiàn)我國協(xié)商實踐優(yōu)化和創(chuàng)新，就必須保持制度性動態(tài)，用法律將新的協(xié)商經(jīng)驗確定下來。溫嶺的民主懇談會經(jīng)過十多年探索，已經(jīng)引起國內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注，甚至被認(rèn)為是表明了在非西方國家建立民主的可能性，這一成果的取得，與溫嶺動態(tài)性的制度調(diào)整具有直接關(guān)系。

結(jié)語

本文構(gòu)建的協(xié)商民主有效性中層分析框架，只是一種視角的嘗試，這種嘗試還有待深入。比如，本文的分析框架是定性的，更為精確和直觀的研究，需要將程序和結(jié)果兩個維度指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)分和量化。同時，本文提出的協(xié)商優(yōu)化路徑只是規(guī)范意義上的，如何設(shè)計操作意義上的、具體的協(xié)商程序、標(biāo)準(zhǔn)、評價體系，還有待進(jìn)一步研究。

（責(zé)任編輯：顧奕君 瀟湘子）endprint