唐鈞

摘要：20世紀(jì)90年代以后，在國際勞工組織、世界銀行等國際組織推動(dòng)下，“社會(huì)保護(hù)”逐漸成為國際上與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系的一個(gè)重要議題?！吧鐣?huì)保護(hù)”是在社會(huì)保障的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)張、實(shí)現(xiàn)手段不斷豐富的背景下提出的，社會(huì)保障是社會(huì)保護(hù)的核心內(nèi)容，但是社會(huì)保護(hù)更具包容性、開放性和可操作性。相比沿用已久的社會(huì)保障概念形成的思維定式，社會(huì)保護(hù)容納了社會(huì)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等更多具體項(xiàng)目和實(shí)現(xiàn)手段，在指導(dǎo)國家層面的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)制定以及擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面方面具有重要的意義，從社會(huì)保障到社會(huì)保護(hù)，也體現(xiàn)了社會(huì)政策理念的一種轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；社會(huì)保護(hù)；社會(huì)政策；理念

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2014）10-0056-07

在中國，一般把國家保障公民基本生活需求的社會(huì)政策和社會(huì)立法稱為“社會(huì)保障”。究其原委，是因?yàn)?0世紀(jì)80年代改革開放的中國開始摒棄計(jì)劃意味濃郁的“勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”準(zhǔn)備與國際接軌時(shí)，“社會(huì)保障（Social Security）”正是國際勞工組織自二戰(zhàn)結(jié)束以來力推的一個(gè)與公民的社會(huì)權(quán)利相關(guān)的核心概念。但是，到了90年代以后，國際勞工組織常用的概念中又多出了一個(gè)概念——“社會(huì)保護(hù)（Social Protection）”。這個(gè)變化，在中國的政界和學(xué)界沒能引起足夠的重視。尚曉援在《中國社會(huì)保護(hù)體制改革研究》一書中特別強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)保護(hù)，在中國是一個(gè)使用效率比社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)低得多的概念。在西方發(fā)達(dá)國家的社會(huì)政策研究中，自20世紀(jì)90年代以來，社會(huì)保護(hù)概念的使用頻率則日益增加?！鄙鐣?huì)保障和社會(huì)保護(hù)，這兩個(gè)詞面意義在中文語境中看起來相當(dāng)接近的詞匯，在國際通行的表述中實(shí)質(zhì)意義卻不盡相同。饒有興味的是，這樣的差異背后又潛藏了什么樣的重要變化呢？

一、社會(huì)保障與社會(huì)保護(hù)：內(nèi)涵與外延

社會(huì)保障的概念，在20世紀(jì)80年代之前已經(jīng)在國際上被普遍接受和使用；然而到90年代以后，社會(huì)保護(hù)概念崛起并逐漸成為新的國際共識(shí)，要討論這一歷史演進(jìn)過程中蘊(yùn)含的社會(huì)政策價(jià)值理念的變化，不妨先看一下對(duì)這兩個(gè)名詞的一般性解釋。

1 社會(huì)保障

社會(huì)保障一詞譯自英文Social Security，美國1935年的《社會(huì)保障法》（Social Security Act）第一次在社會(huì)立法中引入這個(gè)名詞。二戰(zhàn)以后，歐洲國家紛紛建立“福利國家”。但因?yàn)閮r(jià)值理念和文化傳統(tǒng)的差異，遠(yuǎn)隔大西洋的美國并沒有簡單地附和及接受這個(gè)在當(dāng)時(shí)得到普遍贊揚(yáng)的新生事物，而是堅(jiān)持本國較為低調(diào)的社會(huì)保障的概念。與此同時(shí)，國際勞工組織可能是為了取得更廣泛的國際共識(shí)，也采用了社會(huì)保障這個(gè)概念，并于1952年國際勞工大會(huì)上通過了《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》，制定了建立社會(huì)保障制度的基本準(zhǔn)則。此后，社會(huì)保障一詞逐漸被國際社會(huì)普遍使用，成為一個(gè)在相關(guān)的社會(huì)政策和社會(huì)立法中頻頻出現(xiàn)的專門術(shù)語。

國際勞工組織對(duì)社會(huì)保障所下的定義是：“社會(huì)通過一系列對(duì)付經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的公共措施，為社會(huì)成員提供保護(hù)——否則，這種風(fēng)險(xiǎn)將導(dǎo)致薪給的停止支付，或因疾病、生育、工傷、失業(yè)和死亡導(dǎo)致實(shí)際收入的減少；同時(shí)它也提供醫(yī)療照顧和家庭津貼?！迸c此相一致，在詹姆斯·米奇列（James Midgley）所著的《社會(huì)保障、不平等與第三世界》一書中，把社會(huì)保障的外延界定為社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)津貼。

但是，到了20世紀(jì)80年代，國際勞工組織對(duì)社會(huì)保障的界定已經(jīng)發(fā)生了較大的改變。在題為《21世紀(jì)社會(huì)保障展望》的報(bào)告中，國際勞工組織的專家組提出：社會(huì)保障的目標(biāo)不止于防止或減輕貧困，應(yīng)該更為廣泛。它反映著一種最為廣義的社會(huì)保障意愿。它的根本宗旨是使個(gè)人和家庭相信他們的生活水平和生活質(zhì)量會(huì)盡可能不因任何社會(huì)和經(jīng)濟(jì)上的不測(cè)事件而受很大影響。這就不僅是在不測(cè)事件中或已出現(xiàn)不測(cè)事件時(shí)去解決困難，而且也要防患于未然，幫助個(gè)人和家庭在面臨未能避免或不可避免的傷殘和損失的時(shí)候，盡可能做到妥善安排。因此，社會(huì)保障需要的不僅是現(xiàn)金，而且還要有廣泛的醫(yī)療和社會(huì)服務(wù)。此時(shí)的社會(huì)保障概念，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“社會(huì)保障=社會(huì)津貼+社會(huì)保險(xiǎn)+社會(huì)救助”的傳統(tǒng)思維。更重要的是，這種觀點(diǎn)已經(jīng)成為一個(gè)相當(dāng)廣泛的國際共識(shí)。在當(dāng)今世界上，作為社會(huì)政策和社會(huì)立法重要領(lǐng)域的社會(huì)保障，其目標(biāo)是試圖建立一個(gè)盡可能全面防范所有可預(yù)見的社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保障全體公民基本生活需求的國家制度。

2 社會(huì)保護(hù)

到了20世紀(jì)90年代以后，在國際勞工組織、世界銀行等國際組織推動(dòng)下，另一個(gè)新名詞——“社會(huì)保護(hù)”異軍突起，逐漸成為國際上與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系的一個(gè)重要議題?！吧鐣?huì)保護(hù)這個(gè)概念……用以概括各種形式的國家干預(yù)政策，這些政策旨在保護(hù)個(gè)人免受市場不測(cè)造成的種種后果的危害。”“20世紀(jì)90年代以來，很多大的國際組織和學(xué)者傾向于使用‘社會(huì)保護(hù)這個(gè)概念?！?/p>

英國海外發(fā)展研究所（ODI）對(duì)社會(huì)保護(hù)的定義是：社會(huì)保護(hù)是指為了應(yīng)對(duì)脆弱、風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)無法容忍的剝奪而采取的一種公共行為。國際勞工組織給出的定義則要具體得多：社會(huì)保護(hù)是指通過不斷的政府行動(dòng)和社會(huì)對(duì)話而實(shí)現(xiàn)的一系列政策措施，其目的是確保所有的男人和女人都能享有盡可能安全的工作環(huán)境，獲得充分的社會(huì)服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)；并且在因疾病、失業(yè)、生育、傷殘、喪失家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力或年老而造成收入喪失或減少時(shí)，能夠得到足以維持生計(jì)的保障待遇。世界銀行（WBG）的界定也很具體，但角度卻不盡相同：僅在遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)向低收入者提供臨時(shí)性的救助和津貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該對(duì)人力資本投資（如對(duì)教育和醫(yī)療衛(wèi)生投資）的主張進(jìn)行公共干預(yù)，幫助個(gè)人、家庭和社區(qū)更好地管理風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)受到社會(huì)剝奪的低收入者提供支持，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

上述社會(huì)保護(hù)概念在表述上的差異是顯而易見的。在學(xué)術(shù)界，一般認(rèn)為：迄今為止，關(guān)于社會(huì)保護(hù)的內(nèi)涵和外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能達(dá)成共識(shí)。endprint

進(jìn)一步分析上述三個(gè)國際組織的社會(huì)保護(hù)定義，可能要聯(lián)系到界定者的“本職工作”，聯(lián)系到機(jī)構(gòu)本身的服務(wù)宗旨：英國海外發(fā)展研究所的定義與其“從事研究”的身份相符，學(xué)術(shù)研究的意味濃郁，也很簡明扼要，但太原則，甚至有點(diǎn)忽視可操作性；國際勞工組織定義看起來更像一個(gè)獲取的手段或途徑更加明確、庇護(hù)的范圍更加廣泛的社會(huì)保障制度；世界銀行定義的基本立足點(diǎn)仍然是扶貧，或按國際慣例可稱為“千年議程”或“減貧”。

關(guān)于社會(huì)保護(hù)的外延，《世界社會(huì)保障報(bào)告》列舉了歐洲委員會(huì)（EC）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國（UN）所作的分類。歐洲委員會(huì)所作的社會(huì)保護(hù)分類包括8個(gè)分項(xiàng)，即疾病/醫(yī)療服務(wù)保護(hù)、殘疾保護(hù)、老年保護(hù)、遺屬保護(hù)、家庭/兒童保護(hù)、失業(yè)保護(hù)、住房保護(hù)和其他未分類的社會(huì)排斥保護(hù)。經(jīng)合組織的社會(huì)保護(hù)的分類有9項(xiàng)：老年保護(hù)、遺屬保護(hù)、喪失勞動(dòng)能力保護(hù)、健康保護(hù)、家庭保護(hù)、積極的勞動(dòng)力市場項(xiàng)目、失業(yè)保護(hù)、住房保護(hù)、其他社會(huì)政策領(lǐng)域。聯(lián)合國的社會(huì)保護(hù)分類建立在政府職能分類的基礎(chǔ)上，首先被分成兩個(gè)獨(dú)立的功能：健康保障和社會(huì)保護(hù)。然后社會(huì)保護(hù)又被分成了9類：疾病和傷殘保護(hù)、老年保護(hù)、遺屬保護(hù)、家庭和兒童保護(hù)、失業(yè)保護(hù)、住房保護(hù)、其他未分類的社會(huì)排斥保護(hù)、社會(huì)保護(hù)研究和開發(fā)，以及其他未分類的社會(huì)保護(hù)。

綜上所述，從以上國際組織界定的社會(huì)保護(hù)外延看，其范圍是相當(dāng)廣泛的。正如尚曉援所說：社會(huì)保護(hù)是一個(gè)比社會(huì)保障更寬泛的概念，可以包括多種多樣、正式和非正式的保護(hù)方式，并且突出對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行支持的政策目標(biāo)。

二、社會(huì)保護(hù)和社會(huì)保障：差異性及共同性

在很多場合，社會(huì)保障和社會(huì)保護(hù)兩概念常一同出現(xiàn)，因此對(duì)二者做比較也是研究者常常會(huì)做的工作。

1 差異性

國際勞工組織的報(bào)告中指出：“社會(huì)保護(hù)與社會(huì)保障這兩個(gè)術(shù)語，被人們以各種不同的，且并不總是完全一致的方式所使用。它們?cè)诟鲊透鱾€(gè)國際組織機(jī)構(gòu)中的用法都有差異，甚至在不同的時(shí)期，它們的用法也不相同”。國際勞工組織的這段話，實(shí)際上是說，在時(shí)間、空間和組織這三個(gè)維度上，社會(huì)保護(hù)和社會(huì)保障都會(huì)表現(xiàn)出其差異性。

早在1993年，作為國際勞工組織亞太局社會(huì)保障顧問的林恩·維拉考特（Lynn Vellacott）就作過這樣的比較，她認(rèn)為：“社會(huì)保障”與“社會(huì)保護(hù)”概念各自代表了不同的范疇。根據(jù)國際勞工組織的劃分，社會(huì)保障的范疇包括九個(gè)勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)方面，即：疾病、生育、養(yǎng)老、殘疾、工傷事故、職業(yè)病、失業(yè)、死亡、家庭津貼。而社會(huì)保護(hù)政策包含的內(nèi)容和使用的手段更為廣泛，不僅包括上述內(nèi)容方面，而且包括社會(huì)救助形式的補(bǔ)助甚至食物，以及提供職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)等。維拉考特的說法道出了一個(gè)事實(shí)，在20世紀(jì)90年代以前，社會(huì)保障的概念實(shí)際上在“圈內(nèi)”已經(jīng)形成了一個(gè)思維定式或稱“刻板印象”。按維拉考特的說法，甚至社會(huì)救助都沒有被包括在內(nèi)。然而，社會(huì)保護(hù)的概念則是開放的，不僅包括通常列舉的社會(huì)保障各個(gè)分支項(xiàng)目，還包括了其他提供保護(hù)的形式。維拉考特列舉的有社會(huì)救助、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等，也用較多的篇幅談及雇主責(zé)任制和儲(chǔ)備積累制（中央公積金或私人公積金）。

同樣是在1993年，在第80屆國際勞工大會(huì)上，國際勞工局局長米歇爾·漢森（MichelHansen）所作的題為《社會(huì)保障的發(fā)展歷程：社會(huì)保險(xiǎn)——社會(huì)保障——社會(huì)保護(hù)》的報(bào)告中--說：“近期來，也就是在過去的三四十年期間，社會(huì)保障的概念已進(jìn)一步擴(kuò)大到向所有公民提供普及化的基本社會(huì)支持的社會(huì)保護(hù)體制，而不再考慮交納投保金情況或就業(yè)史，……在這些新的保護(hù)體制中，政府往往是根據(jù)需要而不是權(quán)利來確定津貼的數(shù)額?！痹跐h森的講話中，至少披露了兩點(diǎn)：首先是社會(huì)保護(hù)不再糾結(jié)于繳費(fèi)以及工齡，即超越了一直以來可能已經(jīng)被絕對(duì)化了的社會(huì)保險(xiǎn)的政策思路和制度安排；其次是確定保障待遇的參照物是“需要”而非“權(quán)利”，這實(shí)際上否定了風(fēng)靡一時(shí)的歐洲普惠主義的福利國家政策的普遍意義。最終漢森將社會(huì)保護(hù)的立足點(diǎn)界定為“向所有公民提供普及化的基本社會(huì)支持”。

二十年過去了，前文所列舉的歐洲委員會(huì)、經(jīng)合組織和聯(lián)合國所作的社會(huì)保護(hù)分類，應(yīng)該是當(dāng)今世界最新的關(guān)于社會(huì)保護(hù)外延的國際共識(shí)，顯而易見，其中涉及到的一些類別是超出了一般公認(rèn)的社會(huì)保障范圍的。譬如歐洲委員會(huì)分類中的住房保護(hù)和其他未分類的社會(huì)排斥保護(hù)，經(jīng)合組織分類中的積極的勞動(dòng)力市場項(xiàng)目、住房保護(hù)和其他社會(huì)政策領(lǐng)域，聯(lián)合國分類中的其他未分類的社會(huì)排斥保護(hù)、社會(huì)保護(hù)研究與開發(fā)及其他未分類的社會(huì)保護(hù)。這些項(xiàng)目是應(yīng)該在新的形勢(shì)下形成的對(duì)社會(huì)保護(hù)的國際共識(shí)?？雌饋?，積極的勞動(dòng)力市場項(xiàng)目——職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等

20年后仍然被強(qiáng)調(diào)，新的內(nèi)容則加上了住房保護(hù)。在三大國際組織的社會(huì)保護(hù)分類中更有一個(gè)非常明顯的政策取向，就是社會(huì)保護(hù)不再“關(guān)門”——?dú)W洲委員會(huì)的“其他未分類的社會(huì)排斥保護(hù)”，經(jīng)合組織的“其他社會(huì)政策領(lǐng)域”，聯(lián)合國的“其他未分類的社會(huì)排斥保護(hù)”、“社會(huì)保護(hù)研究與開發(fā)及其他未分類的社會(huì)保護(hù)”都為社會(huì)保護(hù)外延的進(jìn)一步發(fā)展留下了充分的余地。

因此，國際勞工組織的報(bào)告指出：社會(huì)保護(hù)這個(gè)術(shù)語，因其內(nèi)涵比社會(huì)保障更為寬泛，而被世界各地眾多機(jī)構(gòu)所引用。它經(jīng)常被理解為比“社會(huì)保障”具有更廣義的特征（特別是它還包括家庭成員之間以及本地社區(qū)成員之間相互提供的保護(hù)，但它也同樣被人們狹義地使用（被狹義理解為，僅對(duì)最貧困、最弱勢(shì)或者是被社會(huì)排斥的群體所采取的措施）。

2 共同性

因?yàn)樯鐣?huì)保護(hù)的意義更為寬泛，因此有研究者建議用其取代社會(huì)保障：“社會(huì)保障只是社會(huì)保護(hù)或促進(jìn)人們福利和提供經(jīng)濟(jì)保障的手段之一，有其特定的功能和適用范圍，并不能全面地協(xié)助所有的公民處理各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，滿足多樣的社會(huì)需求，我們有必要超越現(xiàn)有社會(huì)保障體系，在其基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)更為全面的社會(huì)保護(hù)制度?！?/p>

但是，國際勞工組織顯然不準(zhǔn)備接受這個(gè)意見，而是再次強(qiáng)調(diào)了兩者的共同性。國際勞工組織認(rèn)為：在許多情況下，“社會(huì)保障”和“社會(huì)保護(hù)”在很大程度上都可以互換。而國際勞工組織則根據(jù)表達(dá)內(nèi)容和所提建議的不同，在不同場合都在使用這兩個(gè)術(shù)語。對(duì)于這一點(diǎn)，在《世界社會(huì)保障報(bào)告》中，國際勞工組織是這樣表述的：“相應(yīng)地，本報(bào)告使用了‘社會(huì)保護(hù)，主要基于以下兩方面的考慮：（1）社會(huì)保護(hù)和‘社會(huì)保障可以互換；（2）‘保護(hù)是人們面臨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)需要時(shí)，由社會(huì)保障所提供的?！眅ndprint

在國際勞工組織的文獻(xiàn)中，社會(huì)保護(hù)和社會(huì)保障確實(shí)常常在同一意義上被使用。有趣的是，有時(shí)都可以輕而易舉甚至“自然而然”地互換。譬如，在國際勞工組織題為《增長、就業(yè)與社會(huì)保護(hù)》的報(bào)告中有這樣一段話：“提供社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的社會(huì)保障體系是預(yù)防和減輕貧困的手段，它們直接而迅速地發(fā)揮作用，所謂的經(jīng)濟(jì)增長‘散布效應(yīng)可能帶來的好處無法與之相比。經(jīng)合組織國家多年的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)保護(hù)是減少貧困和不平等的有力工具：在許多經(jīng)合組織國家，社會(huì)保護(hù)使貧困和不平等減少了大約一半?！痹谝陨线@段話中，開始時(shí)用的社會(huì)保障到后文中不知不覺地就變成了社會(huì)保護(hù)。

當(dāng)然，社會(huì)保護(hù)和社會(huì)保障在同一意義上的使用，是因?yàn)樯鐣?huì)保障一開始就是而且迄今仍然是社會(huì)保護(hù)的核心內(nèi)容。早在70年前，國際勞工組織在第26屆國際勞工大會(huì)上通過《費(fèi)城宣言》（亦即《關(guān)于國際勞工組織的目標(biāo)和宗旨的宣言》）中就有這樣的表述：“社會(huì)保障為所有需要這些保護(hù)的人提供了基本收入，并提供綜合的醫(yī)療服務(wù)?！?/p>

如前所述，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)保障的內(nèi)容也在變化，但這主要表現(xiàn)在其外延不斷地?cái)U(kuò)張。也就是說，人們獲得社會(huì)保障，包括相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)轉(zhuǎn)移的途徑和手段正在不斷地豐富，甚至超越了關(guān)于社會(huì)保障傳統(tǒng)邊界和傳統(tǒng)模式的國際共識(shí)。于是，社會(huì)保障便有了更多的與其他領(lǐng)域交叉、滲透、混合的機(jī)會(huì)。譬如，傳統(tǒng)的、被動(dòng)接受的社會(huì)服務(wù)中已經(jīng)被賦予更多的積極參與的內(nèi)涵；又如，社會(huì)轉(zhuǎn)移已不再將強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的繳費(fèi)或工齡等條件絕對(duì)化；再如，不再用同一個(gè)制度模式作為標(biāo)準(zhǔn)來衡量和評(píng)價(jià)所有國家相關(guān)制度的優(yōu)劣，等等。于是，一個(gè)以約定俗成的社會(huì)保障國際共識(shí)為核心，但又更具包容性和開放性的新概念——社會(huì)保護(hù)，在人類歷史中某一不確定的時(shí)刻低調(diào)地悄然登臺(tái)。

三、社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)保護(hù)底限

在國際勞工組織的文獻(xiàn)中，近年來經(jīng)常使用的一個(gè)詞組是“Social Protection Floor”。在2010--2011年的《世界社會(huì)保障報(bào)告》的中文版中，這個(gè)詞被直譯為“社會(huì)保護(hù)地板層”。詞組中的“Floor”，本義確是“地板”，其引申義可謂“基底”。就“Floor”本身的詞義去推敲，在中文語境中是否可以用意譯的方式，譯成“底限”？這樣，“Social Protection Floor”就成了“社會(huì)保護(hù)底限”。前文中對(duì)社會(huì)保障和社會(huì)保護(hù)的概念的描述和分析，可以說是為進(jìn)一步分析“社會(huì)保護(hù)底限”這一概念譯法打基礎(chǔ)、作鋪墊。而要討論社會(huì)保護(hù)底限，應(yīng)該先提到一個(gè)70多年前誕生的概念——國際勞工組織制定的“社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)”。

1 社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)

成立于1919年的國際勞工組織，自稱是“一個(gè)制定標(biāo)準(zhǔn)的組織”，這些標(biāo)準(zhǔn)包括公約和建議書。在社會(huì)保障方面，迄今在國際勞工大會(huì)上已經(jīng)通過了31項(xiàng)公約和24項(xiàng)建議書。在2002年，國際勞工組織又將其中的6項(xiàng)公約確認(rèn)為最新的社會(huì)保障公約，這6項(xiàng)公約是《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》（1952）、《工傷津貼條約》（1964）、《傷殘、老年和遺屬津貼公約》（1967年）、《醫(yī)療和疾病津貼公約》（1969）、《就業(yè)促進(jìn)和失業(yè)保護(hù)公約》（1988年）、《生育津貼公約》（2000年）。

其中的《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》（第102號(hào)公約）明文規(guī)定了9個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目。之后，又根據(jù)公約中關(guān)于“一般收入保障或一般社會(huì)救助計(jì)劃”的規(guī)定，設(shè)定了第10個(gè)項(xiàng)目。這10個(gè)項(xiàng)目分別是醫(yī)療服務(wù)、（作為患病期間收入支持的）疾病津貼、傷殘津貼、老年津貼、（負(fù)有贍養(yǎng)責(zé)任的家庭成員死亡后的）遺屬津貼、生育津貼、（支持兒童撫養(yǎng)責(zé)任的）家庭津貼、失業(yè)津貼、工傷津貼和（防止貧困和社會(huì)排斥的）社會(huì)救助，由此而形成的社會(huì)保障外延，成為國際勞工組織所有與社會(huì)保障相關(guān)的任何討論的參照系。公約還對(duì)每一個(gè)社會(huì)保障分支項(xiàng)目（計(jì)劃）的最低待遇水平以及相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)做出了規(guī)定。

《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》表達(dá)了國際勞工組織幾十年來一以貫之的一個(gè)理念，就是要為世界各國繪制一幅社會(huì)保障制度建設(shè)的基本藍(lán)圖，提供一套能夠?yàn)閲H社會(huì)普遍接受的社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)，從而使有需要的個(gè)人和社會(huì)群體都能獲得有效的安全保護(hù)。公約全面闡述了一個(gè)國家社會(huì)保障制度在制定、融資、治理和監(jiān)督等方面的指導(dǎo)原則，在推動(dòng)國家層面的綜合性社會(huì)保障制度的發(fā)展，并逐步擴(kuò)大在世界各國中的覆蓋面等方面起到了積極的作用。

2 社會(huì)保護(hù)底限

然而，近年來，在很多場合，國際勞工組織都會(huì)提到一個(gè)關(guān)于社會(huì)保障覆蓋面的基本判斷：全世界被社會(huì)保障制度覆蓋而且真正享受到了保障待遇的實(shí)際上只有一小部分人口，許多國家的社會(huì)保障實(shí)際上僅局限于少數(shù)幾個(gè)保障項(xiàng)目。全世界只有三分之一的國家建立了涵蓋國際勞工組織《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》所規(guī)定各個(gè)項(xiàng)目的綜合性保障體系。據(jù)估計(jì)，世界上只有20%的勞動(dòng)年齡人口（及其家庭）真正被綜合性社會(huì)保障制度所覆蓋。

基于以上的判斷，國際勞工組織的成員國達(dá)成一項(xiàng)共識(shí)：國際勞工組織的現(xiàn)行社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)該提供新的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)各國社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。于是，在2012年的國際勞工大會(huì)上，通過了《關(guān)于國家社會(huì)保護(hù)底限的建議書》（以下簡稱《建議書》）?！督ㄗh書》明確界定了保障的內(nèi)容和保障的水平，并且提出了適合于各國實(shí)施的方法。

此前，在聯(lián)合國的另一個(gè)報(bào)告中，首先提出的是“社會(huì)經(jīng)濟(jì)底限”的概念，即必須為個(gè)人和家庭提供最低水平的社會(huì)保護(hù)，并將其無可爭議地作為全球經(jīng)濟(jì)中社會(huì)經(jīng)濟(jì)底限的一部分。此后，“社會(huì)底限”或“社會(huì)保護(hù)底限”就被用來表示全球公民應(yīng)該享受的最基本的社會(huì)權(quán)利、服務(wù)和設(shè)施。

從某種意義上說，社會(huì)保護(hù)底限的概念的提出，是國際勞工組織在新形勢(shì)下再度強(qiáng)調(diào)要對(duì)有需要的個(gè)人和社會(huì)群體提供安全保護(hù)，并希望世界各國對(duì)此作出可靠承諾的理念的新的表述。當(dāng)今世界正面臨著全球性的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在這樣的艱難時(shí)期，無論是對(duì)個(gè)體生活，還是對(duì)整個(gè)社會(huì)生活，社會(huì)保障在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政策層面都發(fā)揮著不可替代的穩(wěn)定器作用。然而，以往對(duì)社會(huì)保障的理解，主要瞄準(zhǔn)的是正規(guī)就業(yè)人群，因此，《建議書》中提出的新的建議是：各成員國要重新確定提供社會(huì)保障的選擇順序，優(yōu)先考慮那些目前未受保護(hù)的、貧窮的、弱勢(shì)的社會(huì)群體，譬如在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)組織中的工人及其家庭，要為這些社會(huì)群體在他們的整個(gè)生命周期中提供有效的、基本的社會(huì)保障。

《建議書》提出建議，無論社會(huì)保障制度的制定還是實(shí)施，各國社會(huì)保障制度的發(fā)展都應(yīng)該采取漸進(jìn)的方式。要設(shè)立明確的政策目標(biāo)和實(shí)施的時(shí)間框架，有步驟地根據(jù)社會(huì)保護(hù)底限所確定的保障需求和優(yōu)先選項(xiàng)，逐步覆蓋所要覆蓋的人群，逐步提高社會(huì)保護(hù)的水平?！督ㄗh書》還提出：要重視以非繳費(fèi)型或者根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況來提供福利保障，確保相關(guān)制度安排的有效性，使被保護(hù)的社會(huì)群體和個(gè)人能夠得到必要的商品和服務(wù)。

使用社會(huì)保護(hù)底限這個(gè)概念的好處在于其簡明扼要。聯(lián)合國建議：為了實(shí)現(xiàn)多方面的人權(quán)，社會(huì)保護(hù)底限應(yīng)由“社會(huì)服務(wù)”和“社會(huì)轉(zhuǎn)移”兩個(gè)方面構(gòu)成。前者是指無論身處何地，都有經(jīng)濟(jì)能力享受清潔水源、衛(wèi)生設(shè)施和醫(yī)療、教育等基本服務(wù)；后者是指建立一整套最基本的社會(huì)轉(zhuǎn)移制度，無論是用現(xiàn)金還是實(shí)物，為窮人和弱勢(shì)群體提供最低限度的收入保障，并使其享受最基本的服務(wù)，包括醫(yī)療服務(wù)。

關(guān)于社會(huì)保護(hù)底限，國際勞工組織目前的工作重點(diǎn)是：（1）所有居民享有必要的財(cái)政保護(hù)，并能夠享受各國規(guī)定的基本醫(yī)療服務(wù)，包括生育保健服務(wù)；（2）通過旨在幫助他們獲得營養(yǎng)、教育和護(hù)理的現(xiàn)金或?qū)嵨锛彝和蛸N，所有兒童享有收入保障；（3）通過社會(huì)救助、生育津貼、其他現(xiàn)金或?qū)嵨镄问降纳鐣?huì)轉(zhuǎn)移計(jì)劃，或通過公共就業(yè)項(xiàng)目，活躍年齡段里無法在勞動(dòng)力市場上獲得足夠收入的所有居民享有最低收入保障；（4）通過現(xiàn)金或?qū)嵨镄问降睦夏杲蛸N或殘疾人津貼，所有老年居民和無法從事營利活動(dòng)的殘疾人至少按國家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)享有收入保障。

社會(huì)保護(hù)底限與國際勞工組織“人人享有社會(huì)保障”的“二維戰(zhàn)略”是相一致的。所謂二維戰(zhàn)略，包括“縱向”和“橫向”兩個(gè)維度。“橫向”維度的發(fā)展目標(biāo)是：即使保障水平較低，也要通過落實(shí)社會(huì)保護(hù)底限，設(shè)法盡快使基本的核心保障項(xiàng)目——收入保障和醫(yī)療保健擴(kuò)展到全體社會(huì)成員?！翱v向”維度的發(fā)展目標(biāo)是：在人們?cè)庥龈鞣N風(fēng)險(xiǎn)，譬如年老、患病、失業(yè)、喪失勞動(dòng)能力或失去家庭經(jīng)濟(jì)支柱時(shí)，設(shè)法提供更高水平的收入保障和質(zhì)量更高的醫(yī)療保健以維持人們一定的生活水準(zhǔn)。隨著國家財(cái)政能力的提高和社會(huì)政策的發(fā)展，社會(huì)保障項(xiàng)目的范圍和水平至少要達(dá)到《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，然后再逐步提高到公約規(guī)定的更高水平。

（責(zé)任編輯：薛立勇）endprint