施 崢

清朝后期，中國的封建王朝由盛轉衰，在各種社會矛盾全面爆發(fā)的困境面前，傳統(tǒng)保安體制疲態(tài)盡現。1900年，八國聯軍侵華，全國各地抗捐、抗稅、搶米風潮和各種以反清反帝為目的的武裝起義此起彼伏，對清王朝的統(tǒng)治構成了嚴重的威脅。在帝國主義的逼迫、授意和督飭下，清政府深感原有的保安體制已無法滿足治安需要，決定學習西方，創(chuàng)辦近代警政。由此，在近代警政及警察教育方面起步較早的歐美及日本，成為國人學習與借鑒的榜樣。鑒于學界對中國近代警察教育關注較少，①目前，關于中國近代警察教育吸收、借鑒國外經驗的相關研究多以概況描述或個案研究為主，在整體評價和史料挖掘方面均有不足。如肖朗、施崢在《中國近代高等警察教育綜論》（《浙江大學學報（人文社會科學版）2007年第1期》）中對清末、民國時期中國高等警察教育先后借鑒日、歐、美的做法進行了概況性的描述；董純仆的《國民政府警察教育體系研究芻議》（《江西公安?？茖W校學報》2007年第1期）介紹了南京國民政府“重視學習、借鑒歐洲現代先進警察技術”的一些片段性的具體做法，但所用的全部為二手資料；肖朗、施崢的《日本教習與京師警務學堂》（《近代史研究》2004年第5期）主要考察了京師警務學堂的創(chuàng)辦情況及日本教習對清末警察教育影響；夏敏的《川島浪速與晚清警政建設》（《政法學刊》2007年第1期）也以京師警務學堂及日本教習為研究對象，在史料方面并未有大的突破；施崢的《南京國民政府前期浙江省警官學校特色辦學史考》（《公安學刊》2007年第4期）介紹了浙江省警官學校聘請外籍教官、派遣留學和考察的一些做法；鄢定友、鄭佳的《袁世凱與清末民初警察教育的勃興》（《山西檔案》2014年第1期）則對袁世凱在直隸辦理警察教育時聘請日本教習的做法略有提及。本文擬以檔案史料為主要依據，分階段考察中國近代警察教育吸收、借鑒國外經驗的具體情況及其主要特征，以期推進中國近代警察教育的研究。

一、清末近代警察教育肇始期：對日本模式的移植與模仿

20世紀初，清政府受內外局勢所迫決定創(chuàng)辦近代警政，急需大批受過專門訓練的新式職業(yè)警察，但對近代警察制度認識尚十分模糊的清政府并無能力獨立開展警察教育。此時，迅速強大起來的日本面對西方列強經過半個多世紀的侵略業(yè)已形成的瓜分中國的態(tài)勢，暫時隱忍了獨霸中國的野心，制定了先把西方勢力從中國排擠出去的“清國保全論”，對清末“新政”表現出極大的“熱情”。在這種背景下，中國近代警察教育走上了單一模仿日本的道路。

1901年，清政府以十分優(yōu)厚的條件聘請日本人川島浪速為學堂監(jiān)督，創(chuàng)辦了清末第一所警察教育機構——京師警務學堂。該學堂在川島浪速的“一手經理”下，從東京警視廳及日本憲兵、陸軍等處聘用了一批現役警察和士官，以日本警察教育機構的成規(guī)開展教學和管理。1902年，袁世凱在保定和天津開辦警務學堂時，也聘請了數名日本教習，并由日本人擔任總教習。次年，保定警務學堂并入天津，成立北洋巡警學堂，成為僅次于京師的全國第二大警察教育基地。京師和直隸借助日本人的力量創(chuàng)辦警察教育的做法很快在全國產生了示范效應，許多地方紛起仿效，一些較早開辦警察教育的省份，如廣東、山西、湖北、福建、江蘇、浙江等地均聘有日本教習。日本教習的參與，不僅為剛剛起步的中國近代警察教育提供了最為緊缺的師資，也將日本警察教育的教育理念、教學內容和管理模式等移植到中國，產生了深遠的影響。

在派遣留學和考察人員方面，清政府的積極態(tài)度也帶動了各地警務留學和考察熱潮的興起。在創(chuàng)辦警務學堂之初清廷就籌劃了選派學生赴日考察事宜，以后又先后派出大批警務官員東渡日本考察警政建設和警察教育，同時還批準外城巡警總廳官員自備資斧赴日考察。①《札飭委員雷延壽等準其前往東洋考察警務由》，《巡警部卷17》（中國第一歷史檔案館藏）。在京師的影響下，不少地方政府積極組織人員官費赴日考察和留學警務，同時為自費人員大開方便之門。例如，湖北省于1902-1905年間曾先后派出三批計117 名文武弁員入日本警視廳及警監(jiān)學校等處學習。②熊賢君：《湖北教育史》（上卷），湖北教育出版社1999年版，第237頁。代理兩江總督的江蘇巡撫端方在督辦江蘇警政時，亦把“選派人員赴日本學習警務”“視為當務之急”，于 1904年考選官費留學生12 人派往日本東京警視廳學習。③《出使日本大臣咨呈蘇撫咨送官費生12 人在日本警視廳畢業(yè)試驗成績表由》，《巡警部卷271》（中國第一歷史檔案館藏）。這些留學和考察人員在親歷或觀摩日本警察教育之后，或上書警察主管部門力陳警察教育之重要，或將在日本所學警察講義翻譯編輯后帶回中國，也有不少人直接投身于各級警察教育機關，對地方警察教育的發(fā)展貢獻良多。例如，江蘇補用道陳瑜1906年從日本考察回國后，在所擬改良警察條陳中對日本的警察素質十分羨慕，認為 “日本警察全由教育而來”，建議將警察留學生編輯的警察講義中有關警務要領的內容，“擇其切要另刊簡本，分授警員巡士，時加嫻習，并分班定期來堂聽講”。④《江蘇巡撫咨明補用道陳瑜前赴日本考查警務事竣并所陳條議》，《巡警部卷58》（中國第一歷史檔案館藏）。湖北留日學生陶鑄將該省辦理近代警政“積久毫無成效”的原因歸結為用人失當，建議破格從“留學東瀛警務學生與內地警察學生”中“擇優(yōu)錄用”，并在各府、州、縣“多開警務學堂”。⑤《留學日本警察專科畢業(yè)學生陶鑄稟呈》，《趙爾巽卷215》（中國第一歷史檔案館藏，膠片號39）。1906年京師警務學堂改辦高等巡警學堂之后，歸國的留日學生所占師資比例大幅增加，很快擺脫了警察類課程對日本教習的依賴。

此外，諸如甘肅、黑龍江、陜西、密云等一些暫無能力聘請日本教習或派員出洋留學的地方，則通過派員前往京師、天津警察教育機構學習，或請調該處畢業(yè)生、購買京師警察教科書等途徑，間接地吸收了日本警察教育的內容。

受日本辦理近代警察重視教育的影響，清末在創(chuàng)辦近代警政之初，就對警察教育寄予相當的關注，京師和直隸等地的警察教育機構幾乎與警政機關同步設置，對日本近代警察教育辦學經驗的積極借鑒使處于起步階段的中國近代警察教育在形式和內容上均初具規(guī)模，培養(yǎng)出中國第一代受過專門學校教育的職業(yè)警察。1908年民政部《各省巡警學堂章程》的頒布，明確了各省于省城辦理警官教育，于各府、州、縣辦理警士教育的指導方針，在制度層面初步勾勒了全國警察教育系統(tǒng)的雛形。但是，由于受到清末警政建設思路不清、管理混亂、經費匱乏等因素的制約，清末警察教育呈現出不穩(wěn)定、不平衡、低水平等特點。為滿足警政建設對專門人才的急需，各地警察教育機構均參照日本模式開辦了名目繁多的警察速成教育，這雖然可以在較短的時間里培養(yǎng)出數量可觀的畢業(yè)生，但無疑也降低了警察教育的質量，不利于其整體水平的提高和長遠的發(fā)展。同時，對法律課程和軍事訓練的過度重視，降低了早期中國警察教育的職業(yè)化水平，而與舊軍隊之間密不可分的關系以及日本方面的過多參與和干涉，也使之增添了半封建和半殖民地的色彩。

二、北京政府時期：歐洲大陸型警察教育模式的導入

民國時期，日本侵華野心進一步暴露，中日關系日趨緊張；同時，日本的警察教育受到財政等因素的影響也陷入低谷，其中央警察教育機構甚至需依靠私立團體警察協(xié)會的經費資助才得以勉強維持，且訓練水平和規(guī)模甚至不如中國。①李英：《日本警察制度》，商務印書館1936年，第55頁。另一方面，隨著國人對西方國家的了解與日俱增，強調中央集權、整體素質較高的歐洲大陸型警察教育模式逐漸受到有關人士的關注和追捧。②根據近代各國在警察教育方面的基本特征，以及警察學界關于近代警察的分類學說，可以將其粗略地劃分為大陸型和海洋型兩種基本類型。前者強調中央集權，教育中重視軍事素質和服從命令、守紀觀念的養(yǎng)成，以德、奧、日等國為代表；后者突出地方特色，教育中注重業(yè)務技能的培訓和實踐經驗的獲得，以美國為代表。時人認為，德奧兩國作為第一次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國，“殘敗之余，國勢岌岌，不可終日”，之所以能“維系于不墮”，全賴“有健全之警察”，且“其組織之完密，學術之昌明，尤為各國所取法”③《警政顧問建議錄要》，浙江省民政廳警政顧問辦事處1930年版，第1頁。；其實，中國近代警察制度本就源自歐陸：“我國警察制度，原取材于東鄰，而東邦則又效法歐陸，故我國警制，為大陸系統(tǒng)也。”④內政部警政司：《中國警察行政》，商務印書館1935年版，第224頁。這種情況下，中國近代警察教育開始從對日本模式的單一模仿和急功近利中掙脫出來，將目光投向了歐洲。

1917年，北京政府內務部以德、意、奧等國重視警察教育為例，建議“酌參泰西成規(guī)”，開辦警官高等學校。⑤《兼署內務總長范源濂呈大總統(tǒng)擬辦警官高等學校培養(yǎng)警察全材繕具章程請核示文》，《警高二十五年夏季學員畢業(yè)紀念冊》（北京市檔案館藏），第1-2頁。3年后，又申請效法歐洲，在3年制正科之外添設學制為1年半到2年的電氣、建筑、警犬、指紋四種技術?？?，邁出了中國近代警察教育專業(yè)化的第一步。受德、意、奧等國的影響，警官高等學校各科的招生對象主要為法政、警察、陸軍類學校畢業(yè)生；課程設置繼承和發(fā)揚了歐洲警察教育的務實原則，強調文武兼修、理論與實務并重；在組織與管理方面，警官高等學校的各項制度更為規(guī)范和具體，學生管理完全按照軍事化標準執(zhí)行。20世紀20年代初，警官高等學校以嚴整的風氣、進取的姿態(tài)獲得了國內外的好評。1922年，來自美國芝加哥的泰拉博士（Graham Taylor）在游歷北平期間曾參觀該校，返美后說：“此行別無快心的事，獨至高等警官學校，不禁嘆絕，這不獨在華第一，便是我美國對它，也還覺得有遜色呢！”⑥申聽禪：《警察改善與教育》，軍用圖書社1932年，第6頁。此外，北京政府為適應治安管理和行業(yè)建設的需要，還借鑒歐洲警察專業(yè)分工的經驗，陸續(xù)建立和發(fā)展了消防警察、鐵路警察、水上警察、礦業(yè)警察等專業(yè)警察隊伍，相關專業(yè)警察教育也相繼開展起來。

與清末地方各自為政的混亂局面相比，北京政府對警察教育的控制能力明顯增強。一方面，中央力排眾議，態(tài)度堅決地獨掌警官教育大權，將警察管理人才的教育訓練集中在中央警察教育機關；另一方面，在賦予地方警察主管機關警士教育權的同時，內務部通過《招募巡警條例》、《招募巡警大綱》和《教練巡警大綱》等一系列法規(guī)和政令的頒布和實施，規(guī)范了地方警察招募和訓練的標準，推動了警士教育的普及。歐洲警察教育模式的導入，構建了民國警察教育的基本框架；刑事技術的引進和專業(yè)警察教育的開展，對警察內部分工意識的強化及其專業(yè)化程度的提高也起到了一定的促進作用。可惜在北洋軍閥的專制統(tǒng)治之下，局勢動蕩不安，中央財政困難，當局用人不當，警察教育并未真正實現當初“根本改良”的宏偉目標。

三、南京國民政府時期：美國警察專業(yè)化運動的影響與借鑒

南京國民政府成立初期，學習日、歐警察教育的熱潮余緒尚存。在政府的高度重視和大力支持下，一些辦學卓有成效的警官教育機構不僅聘有德、奧、日等國的教官、顧問以及有留學經歷的教師，還恢復了北京政府時期因財政支絀而中斷多年的留學生派遣活動。例如，浙江省警官學校采納奧籍顧問的建議，于1930年從正科第1期百余名畢業(yè)生中考選成績優(yōu)秀者30 人，分別派往日本和奧地利兩國留學。①《中央警官學校校史》，“中央警官學校校史編修委員會”1967年版，第103-105頁。同年，還組織全體畢業(yè)生前往日本考察警政，游歷東京、大阪、長崎等10 多個城市，歷時近2 個月，成為中國近代警察教育史上出國考察規(guī)模最大的一次。②《中央警官學校校史》，“中央警官學校校史編修委員會”1967年版，第86-87頁。

20世紀30年代，酆裕坤、余秀豪等一批最早接觸美國警察教育的留學生將導師奧古斯特·沃爾默（August Vollmer）的警察專業(yè)化理念帶回國內，在杭州警察實驗區(qū)大力移植沃爾默開創(chuàng)的伯克利警務模式，積極推動浙江警察向專業(yè)化、多元化方向發(fā)展。作為浙江省警官學校的教官，他們不僅將當時最先進的刑事技術設備引進該校，還導入注重專業(yè)分工的人才培養(yǎng)觀念，率先在警官教育層面開展了設系教學的實踐。在 1935年夏天的廬山實習中，酆裕坤和余秀豪等人帶領學生利用美國帶回的指紋和攝影設備，成功破獲了一些重大疑難案件，擴大了浙江省警官學校的影響，使之成為全國學習的榜樣。③[美]魏斐德：《間諜王——戴笠與中國特工》，梁禾譯，團結出版社2004年，第190-191頁。不久，酆裕坤升任內政部警政司司長，余秀豪等人則隨浙江省警官學校遷往南京，與警官高等學校合并成立中央警官學校，為美國警察專業(yè)化運動的在華推廣提供了更大的舞臺。

1936年成立的中央警官學校繼承了浙江省警官學校積極效仿西方的做法，十分重視先進實驗儀器設備及圖書資料的引進。成立之初，該校圖書館即藏有警察文庫及中外各種書籍計10276 部，中外雜志計10464 冊，還訂閱了大量的中外報紙，為學校師生提供了較好的閱讀條件。④李士珍：《本校概況》，《警高二十五年夏季學員畢業(yè)紀念冊》（北京市檔案館藏），第40頁。在實驗室建設方面，中央警官學校在中央財政的大力支持下，大量進口當時具有世界先進水平的刑事技術設備，裝備了指紋、槍彈、理化、電氣、照相、法醫(yī)、警犬、警鴿、模型等實驗室及警察博物陳列室?？箲?zhàn)勝利前夕，該校為謀求返回南京后的更大發(fā)展，專門申請巨額外匯，一次就從美國購置了刑事警察所需的各種新式儀器，如弧光燈、紫光燈、測謊儀、比較顯微鏡、接目鏡、接物鏡等，共計36 件。⑤《中央警官學校校史》，“中央警官學校校史編修委員會”1967年版，第151頁。中央警官學校刑事實驗室的良好設備給前來參觀的中外各界人士留下了深刻印象。香港警察廳長伊文（J.P.Penne Father-Eveng）在接受記者訪問時便對該校的刑事實驗室大加贊揚，他說：“從參觀中，我深深感到以前我所見歷的地方，均沒有這樣一個現代化訓練的警官學?！薄＂抟廖氖系难哉撘?942年9月2日《自由西報》，后被引用在介紹中央警官學校的文章中，刊于同年10月16、17兩日的《掃蕩報》上，復被《警聲月刊》轉載。轉引自《介紹中央警官學?！?，《警聲月刊》第7 卷第6期（1943年1月），第47頁。在警察學術研究方面，中央警官學校編譯室專門組織人員翻譯外國警察著作，該校的校刊及以中華警察學術研究社名義出版的《警聲月刊》和《警聲周刊》也經?？墙榻B國外警察知識的譯文。

在美國警察專業(yè)化運動的影響下，南京國民政府大量引進西方國家先進管理經驗，增加投入，強化了對各級各類警察人員的教育訓練，頒布了一系列法律法規(guī)，在中央和地方分別設置了不同層次的警察教育機構，形成了一整套與警察組織機構相對應的警察教育體系；這一時期警察機關內部的職責分工更加專業(yè)和具體，專業(yè)警察隊伍也進一步壯大，建立了刑事警察、外事警察、司法警察、消防警察、駐衛(wèi)警察、稅務警察、鹽務警察、礦業(yè)警察、漁業(yè)警察、森林警察、鐵路警察、交通警察、公路警察、航空警察、政務警察和衛(wèi)生警察等隸屬于不同行業(yè)部委的警察隊伍，并開展了相應的教育訓練。但是，半殖民地半封建社會的種種不和諧因素，在使中國近代警察走向畸形發(fā)展的同時，也對警察的教育訓練產生了諸多負面影響。動蕩的局勢和多變的政策成為制約警察教育發(fā)展的不穩(wěn)定因素；經費的短缺和人才的匱乏嚴重影響了地方警察教育水平的提高；軍人主政及戰(zhàn)爭環(huán)境等因素造成了警察教育內容和管理體制上的軍事化傾向；特務的利用和“編余”軍人的大量涌入也妨礙了警察教育的健康發(fā)展。凡此種種，顯然已經不是靠模仿或借鑒外國經驗所能解決的問題了。

四、“東仿西效”的歷史局限及啟示

西方列強用“堅船利炮”打開中國大門后，“歐風美雨”席卷華夏大地，包括警察制度在內的西方政治制度亦隨之進入國人的視野。在傳統(tǒng)保安體制業(yè)已破產、列強又不斷施加壓力的情況下，中國的警政建設倉促上馬，在人才和經驗皆告闕如的困境面前，中國政府作出了借助外力的決定。

京師警務學堂大量聘請日本教習的做法，的確可以在較短的時間內克服辦學經驗與師資匱乏的困難，卻使中國近代警察教育從一開始就形成了過于注重借鑒別國經驗的傾向及傳統(tǒng)。其一，在警察教育體制方面，模仿外國經驗的痕跡始終十分明顯，尤其是北京政府時期和南京國民政府中后期中央集中辦理警察教育、地方辦理警士教育的兩級制做法，明顯受到歐洲大陸型警察教育模式的影響，與當時的地方割據和戰(zhàn)爭環(huán)境狀況存在脫節(jié)，因此中央的警察教育政令經常遭遇阻力，警察學校畢業(yè)生中也普遍存在著學非所用、甚至是畢業(yè)即失業(yè)的現象。其二，在課程設置方面，軍事課程在警察教育中始終占有相當比重。中國近代警察教育長期實施“學科+術科”的課程結構，早期術科課程受日本影響，主要由軍事訓練組成；民國成立后，在德、奧等國家的影響下，增加了警察術科的課程，但軍事術科的課程并未減少；抗戰(zhàn)全面爆發(fā)后，作為全國警察教育最高學府的中央警官學校甚至將教育方針調整為“以軍事教育為主，政治教育為輔，警察教育為骨”①《中央警官學校校史》，“中央警官學校校史編修委員會”1967年版，第94頁。。其三，在教材教法方面，清末民國時期的警察文章、著作和教材，往往片面注重外國制度與理論的譯介，凡是略有留洋或出國考察經驗的警界學者在談及日本、歐美警察教育的時候無不津津樂道，在實際授課的過程中也常常無視本國實情和學生的認知能力，言必稱日、歐、美。其四，在學校管理方面，受日本和德、意、奧等國的影響，各級警察教育機構軍事化管理的特點十分明顯?！爸灰獙W會立正報告，服從師長，即視為成績優(yōu)良”②李峰：《警制新論》，《現代警察》第1 卷第2期（1933年10月），第10頁。的教育管理模式過于強調整齊劃一、軍令如山，在一定程度上妨礙了學生人格和個性的發(fā)展，導致了他們平等、民主、獨立意識的薄弱以及創(chuàng)新精神的缺失。

早在清末警察師日熱潮剛剛興起的時候，即有少數有識之士提出了“因時制宜、因地制宜”的意見，并將其視為“警察之要道”。③《外城巡捕西分局委員四品頂戴補用直隸州知州教習知縣林炳華初級警察說》，《巡警部卷78》（中國第一歷史檔案館藏）?？上?，這種聲音在當時朝野急于“改良”的急進心態(tài)下顯得過于微弱，未能引起足夠的關注。20世紀30年代，隨著南京國民政府對警察作用重視程度的提高，有關警察教育的研究也獲得了較大發(fā)展，人們開始反思警察教育中存在的種種問題，其中便有對以往盲目模仿做法的批判。例如，警官高等學校和中央警官學校資深教授王揚濱曾一針見血地指出：“殊不知警察的教學，能夠得到一個專門地位的，斷乎不是東拼西湊的學問，東圖西抹的研究，能夠達到目的，做得成功的。??我們是中國人，??我們希望中國人將來做中國警察的指揮者，執(zhí)行者，自必要叫他有指揮中國警察的知識和能力，或者是叫他有執(zhí)行中國警察的知識和能力?！雹偻鯎P濱：《今后警察教育的標準》，《警高月刊》第2 卷第3期（1935年3月），第3-5頁。又如，時任內政部次長的甘乃光在首都警察廳講話時，也對中國30 多年“東仿西效”的辦警歷史作了較為深刻的反省，進而提出“中國化”“地方化”“行政化”的警察教育方針。②甘乃光：《中國警察教育的改造》，《現代警察》第1 卷第3期（1934年1月），第2頁。但他在闡述自己觀點時，又不自覺地介紹了英國訓練警察的最新試驗，近代中國警政建設及其教育的發(fā)展受外國影響之深，由此可見一斑。

綜上所述，雖然中國警察及其教育的近代化起步較晚，已有西方成例在先，但其生存和發(fā)展的環(huán)境與日本及歐美各國相比存在很大的差異，因此在吸收別國經驗的時候必須立足本土，始終保持自主精神，因時制宜、因地制宜地從中國的國情和警務實際需要出發(fā)培養(yǎng)人才。無論是教育體系的構建，還是教學課程的設置、教材教法的選擇等，均應形成中國自身的特點。警察教育只有真正實現本土化才能謀求更大的發(fā)展并推動警政建設的進步。對西方警察教育經驗借鑒有余而本土化不足的歷史局限，是制約中國近代警察教育發(fā)展的不利因素之一，也是其留給后人的重大啟示。