吳蓮妹

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建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系——以福建晉江為例

吳蓮妹

（中共晉江市委黨校，福建 晉江362200）

建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作的重要內(nèi)容。晉江市在經(jīng)濟(jì)上取得世人矚目成就的同時,基本理順了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障的管理體制,基本建立起了社會保障的法規(guī)制度,逐步拓寬了社會保障的融資渠道,并在實(shí)踐中努力探索,形成了一套行之有效的工作機(jī)制?？偨Y(jié)晉江市社會保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀、特點(diǎn)、問題,探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的路徑,無疑能夠?yàn)橥七M(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供參考。

晉江；城鄉(xiāng)一體化;社會保障

建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作的重要內(nèi)容。晉江在新型農(nóng)村合作醫(yī)療、失地農(nóng)民社會保障、社會救助、慈善事業(yè)等方面先行先試，創(chuàng)造了許多新鮮經(jīng)驗(yàn)。晉江市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化社會保障體系方面做了許多嘗試，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)總結(jié)晉江市社會保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀、特點(diǎn)、問題,探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的路徑，無疑能夠?yàn)橥七M(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供參考。

一、晉江市城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的主要做法

（一）晉江社會保障體系的發(fā)展在福建省處于領(lǐng)先地位

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快,晉江市在進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)社會保障體系基礎(chǔ)上，逐步將工作重心向農(nóng)村延伸，在公共財(cái)政上明確提出“三個傾斜”，即“財(cái)政支出要向困難群眾傾斜，向基層薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向農(nóng)村社會事業(yè)傾斜”，農(nóng)村社會保障工作有了長足的發(fā)展。在制度建設(shè)上，隨著我國社會保障制度改革的不斷推進(jìn),晉江市城鄉(xiāng)社會保障制度的三元框架已基本成型，在福建處于領(lǐng)先的地位。在制度建設(shè)不斷完善的同時，各社會保障項(xiàng)目的覆蓋水平與保障水平也不斷提升。1998年晉江在福建省率先實(shí)行城鄉(xiāng)一體的低保，并先后8次提高低保標(biāo)準(zhǔn)，目前低保人員年均保障水平達(dá)到3840元。2006年晉江又在福建省率先實(shí)行城鄉(xiāng)一體的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，2012年新農(nóng)合人均籌資額310元，單人封頂10萬元，參合群眾 96.99萬人，覆蓋率達(dá) 99.99%，被國家衛(wèi)生部確定為新農(nóng)合重點(diǎn)指導(dǎo)單位。2006年晉江在福建省縣級市中還率先推行被征地人員養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。2013年，全市新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率99.9%。2013年有13多萬人次參加了第七期職工醫(yī)療互助活動，累計(jì)有8337人次獲得了2100多萬元的補(bǔ)助金，為患病住院職工解決了實(shí)際困難和問題(數(shù)據(jù)由晉江市統(tǒng)計(jì)局提供)。隨著養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)制度框架初步建立，全市已基本形成統(tǒng)一的社會保障管理體制，實(shí)施“五險(xiǎn)合一、地稅統(tǒng)征”社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳新體制。

（二）晉江建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化社會保障體系過程中執(zhí)行“梯次推進(jìn)”的策略

晉江市在構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的過程中考慮到其中的復(fù)雜性、艱巨性，因此在制度的安排上采取先抓重點(diǎn)、難點(diǎn)，各個擊破，然后以點(diǎn)帶面，全面推進(jìn)的方法。一是打破原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立起城鄉(xiāng)一體的困難群眾最低生活保障制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。二是突破原有的教育體制格局，讓10萬外來農(nóng)民工子女在晉江受到良好教育。三是突破原有的融資體制，大力發(fā)展慈善事業(yè)，使困難群體有更多的受助機(jī)會。四是努力探索“土地?fù)Q保障”，在解決被征地農(nóng)民基本生活保障方面進(jìn)行了初步嘗試。五是以非公企業(yè)和外來工、農(nóng)民工為重點(diǎn)，加大工作力度，努力提高社會保險(xiǎn)綜合參保率。

（三）晉江社會保障體系具有發(fā)展型社會政策的特點(diǎn)

晉江市將建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系與人口、資源、環(huán)境發(fā)展的硬環(huán)境建設(shè)有機(jī)聯(lián)系起來，確保從戰(zhàn)略性高度努力建構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的社會保障體系。晉江市推進(jìn)社會保障體系發(fā)育的過程具有明顯的發(fā)展型社會政策的特點(diǎn)：一是在構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的具體運(yùn)作過程中，當(dāng)?shù)卣疀]有大包大攬，既堅(jiān)持保險(xiǎn)成本分擔(dān)的原則，又力爭讓每一個晉江人享受改革開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的成果。二是初步實(shí)現(xiàn)社會保障的遠(yuǎn)近統(tǒng)籌。在社會保障體系的設(shè)計(jì)上，晉江特別注重縣域經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)利益和市民近期現(xiàn)實(shí)利益的統(tǒng)籌考量。三是秉承“以就業(yè)促保障”的思路，不斷加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，使更多人通過培訓(xùn)找到適合的工作。四是因勢利導(dǎo)，在當(dāng)?shù)匦纬勺袷赜?jì)生政策受益得實(shí)惠的良好利益導(dǎo)向機(jī)制。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為例，晉江對于農(nóng)村計(jì)生獨(dú)女戶、二女結(jié)扎戶的個人參合費(fèi)（限對象本人）由鎮(zhèn)(街道)財(cái)政支出，此外，還統(tǒng)籌財(cái)力，增加特殊病種門診補(bǔ)償，對年滿60周歲、農(nóng)村計(jì)生獨(dú)女戶、二女結(jié)扎戶（限父母及其女）等參合對象患特殊門診病種，在參合年度內(nèi)未住院補(bǔ)償者給予定額門診補(bǔ)償。

二、晉江城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的主要成效

（一）實(shí)現(xiàn)了社會保障體系在城鄉(xiāng)間的雙向動態(tài)整合

晉江城市化具有自身的特色，這就是城市建設(shè)突出了城鄉(xiāng)聯(lián)動。與城鄉(xiāng)聯(lián)動的城市化模式相適應(yīng)的是，晉江正逐漸形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、內(nèi)外統(tǒng)籌的社會保障體系。一是初步實(shí)現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。晉江秉持公平理念，著眼于20 世紀(jì)80 年代后期晉江各鎮(zhèn)鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)齊頭并進(jìn)態(tài)勢這一實(shí)際,1992 年撤縣建市以后在城市建設(shè)上堅(jiān)持城鄉(xiāng)聯(lián)動，立足于把晉江649平方公里的區(qū)域都作為城市來經(jīng)營，通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)努力突破城鄉(xiāng)二元格局束縛，集中財(cái)力投入到社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利等公共服務(wù)領(lǐng)域，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化進(jìn)程。二是初步實(shí)現(xiàn)社會保障的內(nèi)外統(tǒng)籌。晉江統(tǒng)籌考慮100多萬農(nóng)民工的社會保障問題，通過加快建立農(nóng)民工社會保障體系初步建立起了內(nèi)外統(tǒng)籌的社會保障體系。在具體實(shí)踐中，晉江積極采取“五險(xiǎn)合一，地稅統(tǒng)征”的保費(fèi)征繳機(jī)制，并以大型非公有制上市公司為突破口，努力擴(kuò)大社保覆蓋面。此外，晉江還大力推行農(nóng)民工、外來工住院醫(yī)療保險(xiǎn)，加快推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、企業(yè)職工醫(yī)療互助，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)民工的醫(yī)療保障覆蓋范圍。

（二）實(shí)現(xiàn)了政府、社會、市場等各類社會保障資源、力量的動態(tài)整合

“政府主導(dǎo)，因勢利導(dǎo)”是晉江市城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的顯著特點(diǎn)之一。晉江市委、市政府在構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的過程中始終處于主導(dǎo)地位，方向明確，因勢利導(dǎo)，政策規(guī)范，措施得力。一是在制度建設(shè)上起主導(dǎo)作用。晉江市市委、市政府和包括勞動保障部門、民政部門在內(nèi)的各級政府、部門都把建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系作為自己的重要工作職責(zé)。隨著《農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施辦法》、《晉江市被征地人員養(yǎng)老保障暫行辦法》及各年度《新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作實(shí)施意見》、《新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作管理辦法》、《晉江市人民政府關(guān)于印發(fā)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行規(guī)定的通知》等制度、文件的出臺，當(dāng)?shù)厣绫Ｖ贫热遮呁晟?。二是在資金籌集上起主導(dǎo)作用。晉江市在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系之初就算好了經(jīng)濟(jì)帳，依據(jù)晉江市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和財(cái)政收入的狀況，決策者們深知社會保障體系晚建不如早建，早建早主動，晚建更被動。在具體運(yùn)作過程中，他們沒有大包大攬，既堅(jiān)持保險(xiǎn)成本分擔(dān)的原則，又力爭讓每一個晉江人享受改革開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的成果。三是在運(yùn)營管理上起主導(dǎo)作用。四是在具體社會保障項(xiàng)目的運(yùn)行上因勢利導(dǎo)。在當(dāng)?shù)卣囊騽堇麑?dǎo)下，晉江各項(xiàng)計(jì)生獎勵扶持政策得到有效落實(shí)，在群眾中形成了遵守計(jì)生政策受益得實(shí)惠的良好利益導(dǎo)向機(jī)制。

“社會參與，市場運(yùn)作”是晉江市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設(shè)的另一顯著特點(diǎn)。一是積極動員社會力量參與社會保障事業(yè)。晉江市除了加強(qiáng)對社會保障事業(yè)的公共財(cái)政投入外，還開拓了社會慈善事業(yè)等籌資渠道，利用民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢，動員企業(yè)家和社會各界一起來關(guān)注困難群體，一起參與發(fā)展晉江的社會保障事業(yè)。目前，晉江慈善救助已形成了一個市（慈善總會）、鎮(zhèn)（愛心援助中心）、村（愛心慈善援助站）三級聯(lián)動的慈善網(wǎng)絡(luò)平臺。組織機(jī)構(gòu)社會參與性強(qiáng)是晉江市慈善總會的顯著特點(diǎn)之一。創(chuàng)立之后，晉江市慈善總會馬上轉(zhuǎn)入民間化市場運(yùn)作，淡化官方色彩，機(jī)構(gòu)運(yùn)作方式被中華慈善總會稱為已與國際接軌。此外，在晉江，慈善援助不僅僅是慈善總會一家的事，作為晉江一支重要的社會互助力量，“愛心慈善援助站”正成為一種慈善募捐和援助新形式。作為基層民間慈善組織，“愛心慈善援助站”采取“政府引導(dǎo)、村（社區(qū)）主導(dǎo)、人人參與”的捐贈和管理運(yùn)行模式。目前，晉江19個鎮(zhèn)(街道)已全部成立了愛心援助中心，386個村（社區(qū)）全部建立了“愛心慈善援助站”，建站率達(dá)100%（數(shù)據(jù)來源于《晉江年鑒》）。目前各“愛心慈善援助站”正進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面，將受助對象從低保戶逐步擴(kuò)大到計(jì)生困難戶、失業(yè)人員及外來務(wù)工人員等貧困家庭。二是采取市場運(yùn)作的方式管理新農(nóng)合。實(shí)行市場化的運(yùn)行模式是晉江新型農(nóng)村合作醫(yī)療的顯著特點(diǎn)之一。晉江方面按照“政府領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一籌集、監(jiān)管分離、定額補(bǔ)償、?？顚Ｓ?、收支平衡”的原則推進(jìn)新農(nóng)合工作，采用市鎮(zhèn)兩級政府、衛(wèi)生部門和太平洋壽險(xiǎn)三者“籌、監(jiān)、管”相分離的運(yùn)行模式，即市鎮(zhèn)兩級政府負(fù)責(zé)組織、宣傳、發(fā)動，各鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)參合人資金的收集和信息采集；衛(wèi)生部門履行“新農(nóng)合”基金和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能；委托太平洋壽險(xiǎn)履行基金補(bǔ)償精算和實(shí)施結(jié)報(bào)補(bǔ)償職能。由太平洋壽險(xiǎn)負(fù)責(zé)建立服務(wù)中心并在各定點(diǎn)醫(yī)院設(shè)立補(bǔ)償結(jié)報(bào)窗口，派駐專管員，實(shí)現(xiàn)了實(shí)時補(bǔ)償、管理和監(jiān)督，取得了良好的運(yùn)行效果。

（三）“動態(tài)整合”社會保障體系運(yùn)營過程，創(chuàng)新式提升社會保障管理服務(wù)能力

晉江市不斷創(chuàng)新工作方式方法，大膽突破原有體制機(jī)制束縛，通過“動態(tài)整合”社會保障體系運(yùn)營過程，有力提升社保管理服務(wù)能力。該市在工作實(shí)踐中摸索出一整套契合本地社保發(fā)展實(shí)際的科學(xué)管理方法和工作模式。一是創(chuàng)新工作思路，晉江制定實(shí)施《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的實(shí)施意見》，鼓勵規(guī)模企業(yè)吸納本地勞動力；建立市農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移服務(wù)中心，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道；針對失地農(nóng)民群體，晉江市提出了構(gòu)建“四個機(jī)制”促進(jìn)其就業(yè)的新思路。二是創(chuàng)新工作方法，作為晉江預(yù)防和處置勞動爭議的舉措之一，晉江市通過政府財(cái)政和商會、行業(yè)協(xié)會（工會）等多渠道籌集資金，創(chuàng)立“企業(yè)欠薪保障調(diào)劑金”，專門用于緊急情況下先行墊付因企業(yè)經(jīng)營者逃逸、企業(yè)經(jīng)營不善、破產(chǎn)倒閉等原因致使企業(yè)未能支付到期應(yīng)支付的勞動報(bào)酬，解決農(nóng)民工的生活困難，由政府擔(dān)起“清欠”責(zé)任。三是創(chuàng)新工作機(jī)制，晉江市始終堅(jiān)持“政府主導(dǎo)－責(zé)任分擔(dān)－部門聯(lián)動”的工作機(jī)制。四是創(chuàng)新工作平臺，通過設(shè)立民眾咨詢投訴中心、勞動爭議應(yīng)急辦公室等機(jī)構(gòu)使解決社會保障問題進(jìn)入良性循環(huán)。

三、晉江市建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系的幾點(diǎn)啟示

通過分析晉江市的案例，我們認(rèn)為在社會保障的具體運(yùn)營上晉江已形成“城鄉(xiāng)聯(lián)動，多元統(tǒng)籌；政府主導(dǎo)，因勢利導(dǎo)；社會參與，市場運(yùn)作；大膽創(chuàng)新，重點(diǎn)突破”的經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。

（一）城鄉(xiāng)聯(lián)動，多元統(tǒng)籌

晉江城市化具有自身的特色, 這就是城市建設(shè)突出了城鄉(xiāng)聯(lián)動。與城鄉(xiāng)聯(lián)動的城市化模式相適應(yīng)的是，晉江正逐漸形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、內(nèi)外統(tǒng)籌、近遠(yuǎn)統(tǒng)籌的社會保障體系。

（二）政府主導(dǎo)，因勢利導(dǎo)

當(dāng)?shù)卣诮⒊青l(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的過程中始終處于主導(dǎo)地位，方向明確，因勢利導(dǎo)，政策規(guī)范，措施得力。在制度建設(shè)、資金籌集上、運(yùn)營管理上均起到了主導(dǎo)作用，同時在具體社會保障項(xiàng)目的運(yùn)行上巧用各種優(yōu)惠政策進(jìn)行利益誘導(dǎo)，實(shí)施效果甚佳。

（三）社會參與，市場運(yùn)作

晉江市大力開拓社會慈善事業(yè)等籌資渠道，利用民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢，動員企業(yè)家和社會各界一起來關(guān)注困難群體。集社會力量共同參與發(fā)展晉江的社會保障事業(yè)是晉江現(xiàn)行社會保障體系的另一重要經(jīng)驗(yàn)。晉江慈善救助業(yè)已形成的市（慈善總會）、鎮(zhèn)（愛心援助中心）、村（愛心慈善援助站）三級聯(lián)動的慈善網(wǎng)絡(luò)平臺值得借鑒。實(shí)行市場化的運(yùn)行模式亦是晉江市慈善總會、晉江市新型農(nóng)村合作醫(yī)療的顯著特點(diǎn)之一。

（四）大膽創(chuàng)新，重點(diǎn)突破

晉江市不斷創(chuàng)新工作方式方法，大膽突破原有體制機(jī)制束縛，在工作實(shí)踐中摸索出一整套契合本地社保發(fā)展實(shí)際的科學(xué)管理方法和工作模式。同時，該市在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的過程中充分考慮到其中的復(fù)雜性、艱巨性，在制度的安排上采取先抓重點(diǎn)、難點(diǎn)，各個擊破，然后以點(diǎn)帶面，全面推進(jìn)的方法。

上述幾個方面讓我們看到了晉江個案積極的一面，該市現(xiàn)行社會保障體系的發(fā)展與“梯次推進(jìn)的動態(tài)整合模式”的推進(jìn)理念是高度契合的。但其存在的不足同樣值得我們思考，諸如：制度設(shè)計(jì)不盡合理，覆蓋水平尚待提高，保障水平相對滯后，管理服務(wù)需再升級等問題。

晉江市社會保障體系的運(yùn)營已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新的歷史時期。由于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會保障體系緊密關(guān)系到近200萬新、老晉江人的切身利益，關(guān)乎國計(jì)民生，因此晉江市建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的規(guī)劃不應(yīng)僅是勞動、民政或者衛(wèi)生部門的工作規(guī)劃，而應(yīng)上升為市政府的專項(xiàng)中長期規(guī)劃，應(yīng)通過規(guī)劃將部門意志提升為政府意志、百姓意志。簡言之，應(yīng)該對晉江市建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，確定短、中、長期目標(biāo)，以便確定每一階段的具體工作步驟。我們認(rèn)為，至2020年，晉江市進(jìn)一步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的目標(biāo)是通過實(shí)施“梯次推進(jìn)的動態(tài)整合模式”，不斷縮小城鄉(xiāng)社會保障的差距，使城鄉(xiāng)兩種社會保障體系在制度建設(shè)、覆蓋水平、保障水平、籌資渠道、管理服務(wù)能力等方面均保持動態(tài)發(fā)展的同時逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障體系與城鎮(zhèn)社會保障體系的銜接過渡。

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[2] 黃慶杰.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障：制度選擇與政府責(zé)任[M].北京:中國社會科學(xué)院，2009.

[3] 景天魁.“底線公平”的社會保障體系[J].中國社會保障,2008(1).

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責(zé)任編輯：陳振錕

2014-12-26

本課題為2014-2015年度福建省委黨校建設(shè)有中國特色社會主義理論體系研究課題項(xiàng)目。

吳蓮妹（1967-），女，福建尤溪人， 中共福建晉江市委黨校高級講師， 主要從事社會學(xué)研究。

D632.1

A

1674－1072（2015）01－068－04