郝環(huán)一

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政府部門利益形成的原因以及遏制——以“跨區(qū)域售鹽”為例

郝環(huán)一

（廣西師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541006）

政府的基本職能是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、追求公共利益，這與我國(guó)進(jìn)行行政體制改革的最終價(jià)值取向——實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化完全相吻合，然而政府部門利益作為一顆社會(huì)毒瘤，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)行政管理體制改革的進(jìn)程，導(dǎo)致政、企、事不分、立法程序遭到破壞、公共權(quán)力的濫用、地方保護(hù)主義泛濫等，嚴(yán)重阻礙了公共利益的實(shí)現(xiàn)。

政府職能；公共利益；部門利益；地方保護(hù)主義

2014年3月份，陜西戶縣西安科技商貿(mào)學(xué)院開(kāi)小餐館的小店主，被戶縣鹽務(wù)局查出幾袋從西安購(gòu)回的食鹽，檢查人員認(rèn)為其跨區(qū)域用鹽，沒(méi)收食鹽并罰了200元款。2014年10月份，新鄭市經(jīng)營(yíng)一家熱干面的黃老板從鄭州帶回來(lái)幾袋鹽，被新鄭市鹽業(yè)管理局人員認(rèn)定為“跨區(qū)域用鹽”，被沒(méi)收食鹽并處罰款200元。2014年11月3日，江蘇徐州新沂市一大排檔老板老陳用了2斤連云港的鹽，被鹽業(yè)執(zhí)法人員告知，鹽是外地的，是違法的，同時(shí)還要求老陳交納2000元的罰款。老陳覺(jué)得委屈，所以拒絕交錢，之后因?yàn)榫芙涣P款就被新沂市鹽務(wù)管理局告上了法庭。幾經(jīng)周折，最終以老陳交納5050元罰款而告終。此類事件一經(jīng)媒體爆出，在社會(huì)上掀起一場(chǎng)軒然大波，“跨區(qū)域售鹽”一時(shí)成為網(wǎng)絡(luò)新詞。眾所周知，食鹽是帶有公共性質(zhì)的特殊產(chǎn)品，在我們的日常生活中起著不可或缺的調(diào)味劑的作用。縱觀全國(guó)三起跨區(qū)域買鹽受罰的案例，我們不禁要質(zhì)問(wèn)：鹽是我們平時(shí)生活中的日用品，從一個(gè)地方使用到另一個(gè)地方，怎么就成了違法行為呢？究其原因，其實(shí)是部門利益在作祟。所謂部門利益是指掌握公共權(quán)力、承擔(dān)公共管理職責(zé)的政府部門，利用自身行政權(quán)力和資源控制優(yōu)勢(shì)，通過(guò)合法的或者合政策的，或者鉆法律和政策空子的，或者非法的和非政策的團(tuán)體和個(gè)人的私利。[1]

一、部門利益產(chǎn)生的原因

1．原有鹽業(yè)體制混亂，政企不分。中國(guó)的食鹽專營(yíng)體制有著兩千多年的悠久歷史。宋朝時(shí)，完全由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，后來(lái)引入了商人，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，承包經(jīng)營(yíng)。到了清朝，實(shí)行嚴(yán)格的鹽區(qū)制度，引岸制度，在食鹽專賣中劃片經(jīng)營(yíng)。每個(gè)時(shí)期鹽業(yè)體制的變遷，一定程度上導(dǎo)致了原有鹽業(yè)體制的混亂。目前在中國(guó)鹽業(yè)管理體制的設(shè)置上，各地鹽業(yè)公司和鹽務(wù)局又都是兩塊牌子，一路人馬，也就是政企不分，結(jié)果就是既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，在推行食鹽專營(yíng)的過(guò)程當(dāng)中，干了很多嚴(yán)重違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的事。[2]最初實(shí)行食鹽專營(yíng)的目的是為了民眾的健康，這本身無(wú)可厚非，但是行政部門大搞“一刀切”，不加區(qū)分地實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上這種做法是“掛羊頭賣狗肉”即打著消除碘缺乏病的旗號(hào)在謀利。然而對(duì)于“跨區(qū)域用鹽”被禁止的理由，鹽業(yè)管理部門卻說(shuō)的冠冕堂皇：食鹽安全存在隱患。很明顯，這是在忽悠公眾，實(shí)質(zhì)上不過(guò)是行政部門為了維護(hù)自身的壟斷利益找的借口罷了。除了原有鹽業(yè)體制的不規(guī)范之外，政企不分，專營(yíng)權(quán)和監(jiān)管權(quán)合二為一，導(dǎo)致許多地方專營(yíng)擴(kuò)大化，監(jiān)管弱化，這些都是滋生腐敗，產(chǎn)生政府部門利益的溫床。

2．地方保護(hù)主義作祟。地方保護(hù)是指一些地方的政府在國(guó)家整體利益與地方利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系處理上，只注重實(shí)現(xiàn)本地方眼前利益的最大化，甚至為了本地方的利益，會(huì)以犧牲國(guó)家整體利益及其他地方的利益為代價(jià)。[3]從江蘇徐州新沂市老陳異地買鹽受罰事件我們可以看出，《江蘇省食鹽加碘消除碘缺乏危害實(shí)施辦法》規(guī)定與國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)明顯不符。地方政府違背了立法的原則，損害了公眾的利益。在“跨區(qū)域用鹽”的事件中，江蘇徐州新沂市老陳被罰的理由是：鹽是外地的，是違法的。試問(wèn)：“當(dāng)?shù)亍敝傅氖潜臼　⒈臼?、本縣還是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)？行政部門制定的這些用詞模糊的法規(guī)無(wú)非是為了攫取部門利益提供法律支撐。在現(xiàn)實(shí)中，基于“部門利益”作為出發(fā)點(diǎn)，行政部門隨意設(shè)置收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)不明確、權(quán)責(zé)劃分及市場(chǎng)監(jiān)管不詳?shù)痊F(xiàn)象層出不窮。

3．原有政策的束縛。1996年5月27日實(shí)施的《食鹽專營(yíng)辦法》，旨在對(duì)食鹽的生產(chǎn)、銷售以及存儲(chǔ)和運(yùn)輸環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的管理，當(dāng)然，自《食鹽專營(yíng)辦法》頒布以來(lái)，基本保障了食鹽加碘工作的有效實(shí)施，保護(hù)了公民的身體健康。但隨著社會(huì)的發(fā)展，《食鹽專營(yíng)辦法》的弊端也逐漸被放大，主要表現(xiàn)在：首先，地方專營(yíng)代替國(guó)家專營(yíng)，致使合格的碘鹽很難統(tǒng)一配送到位，導(dǎo)致配送過(guò)程中交易成本上升；其次，政企不分，專營(yíng)權(quán)和監(jiān)管權(quán)合二為一，導(dǎo)致許多地方專營(yíng)擴(kuò)大化，監(jiān)管弱化；第三，產(chǎn)業(yè)鏈斷開(kāi)形成產(chǎn)銷分離的局面，食鹽生產(chǎn)企業(yè)享受不到國(guó)民待遇，資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重?，F(xiàn)在國(guó)家已經(jīng)不再對(duì)糧食和食用油進(jìn)行專營(yíng)，但鹽卻仍是，這顯然有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這些嚴(yán)重滯后的法律法規(guī)依然在市場(chǎng)上大行其道的根本原因在于《食鹽專營(yíng)辦法》長(zhǎng)期沒(méi)有得到有效的修改。

4．權(quán)力的濫用。政府的基本職能是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，完善社會(huì)管理。政府人員的權(quán)力來(lái)源于人民，是人民賦予的，在行使權(quán)力時(shí)，應(yīng)該以“公眾本位”和“社會(huì)本位”為中心，按照相關(guān)的法律法規(guī)管理公共事務(wù)。然而在徐州新沂市老陳跨區(qū)域買鹽的事件中，我們可以看到，行政執(zhí)法人員利用職務(wù)上的便利和手中掌握的權(quán)力，對(duì)處罰的金額一再更改，由起初的1500元，到3000元再到后來(lái)的5050元，完全沒(méi)有法律依據(jù)，按照“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，新沂市鹽務(wù)管理局無(wú)權(quán)對(duì)老陳實(shí)施行政處罰，按照“法無(wú)禁止即可為”的原則，老陳的行為也不具有可罰性，所謂的執(zhí)法其實(shí)質(zhì)就是為了罰錢。現(xiàn)實(shí)中，行政公職人員利用手中掌握的公共權(quán)力，不管是在制度安排還是在政策制定和實(shí)施當(dāng)中都以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化為目標(biāo)。這種濫用權(quán)力，不作為和亂作為的行為使人民的公共利益受到了重大的損失，嚴(yán)重引起了廣大人民群眾的強(qiáng)烈反感和厭惡，破壞了政府在人民心目中良好的形象。

5．立法體制不完善。部門利益得以實(shí)現(xiàn)的基本保障是部門立法合法化。如布坎南所言，“對(duì)處在代表國(guó)家行事地位上的人，如果要適當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)出能制約賦予他們的權(quán)力和他們?cè)谀切?quán)力范圍中的行為的法律，我們就一定要把他們看成是以他們自己的權(quán)利最大限度地在追逐財(cái)富的人?！盵4]在我國(guó)，從法理上來(lái)講，人大是唯一具有立法權(quán)力的機(jī)關(guān)，但是往往授權(quán)行政部門起草和擬定相關(guān)的法律法規(guī)，這就為政府部門攫取更多的部門利益提供了行政立法的依據(jù)，所以一些行政部門在履行職責(zé)的過(guò)程中，過(guò)于強(qiáng)調(diào)、維護(hù)、謀取和追逐本部門的利益就在所難免?？v觀全國(guó)這三起“跨區(qū)域售鹽”事件，我們也可以看出，地方性的法律以及規(guī)章制度本身也存在一定的缺陷和不足：首先，隨意擴(kuò)大地方食鹽專營(yíng)管理權(quán)限；其次強(qiáng)化食鹽經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)其他工業(yè)用鹽的壟斷經(jīng)營(yíng)。

二、遏制政府部門利益的對(duì)策建議

政府部門過(guò)度追求部門利益最大化，產(chǎn)生了許多的危害，首先，損害了公共利益的實(shí)現(xiàn)，阻礙了行政體制改革的進(jìn)程；其次，造成資源浪費(fèi)，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；最后，滋生尋租和腐敗，不利于樹(shù)立良好的政府形象。“跨區(qū)域售鹽”事件，政府部門出現(xiàn)了明目張膽地追求自身利益最大化的行為，因此，提出遏制政府部門利益的對(duì)策建議勢(shì)在必行。

1．推進(jìn)鹽業(yè)體制改革。據(jù)央視報(bào)道，日前，工業(yè)和信息化部表示，目前有關(guān)部門正按照十八屆三中全會(huì)精神加緊研究制定推動(dòng)鹽業(yè)體制改革方案，鹽業(yè)體制改革總的方向是政企分開(kāi)，取消食鹽專營(yíng)。這也是第一次政府部門對(duì)取消食鹽專營(yíng)的傳聞加以確認(rèn)。中鹽協(xié)會(huì)內(nèi)部人士透露，第七版鹽業(yè)體制改革方案目前已獲得中編辦、財(cái)政部、商務(wù)部、質(zhì)檢總局、食藥總局、法制辦等相關(guān)部委通過(guò)。新鹽業(yè)體制改革方案內(nèi)容包括六部分：一是鹽業(yè)體制改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)原則；二是取消食鹽專營(yíng)、許可經(jīng)營(yíng)制度后實(shí)行最嚴(yán)格的食品監(jiān)管制度；三是健全食鹽儲(chǔ)備體系，確保食鹽安全供應(yīng)；四是加快鹽業(yè)體制調(diào)整提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；五是健全法律法規(guī)，實(shí)施依法治鹽；六是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)。[5]

2．轉(zhuǎn)變政府職能，政企分開(kāi)。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了飛速發(fā)展，但是我國(guó)仍然沒(méi)有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府過(guò)多干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)中走出來(lái)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，目前實(shí)行的仍然是“窄職能、多機(jī)構(gòu)”的小部門體制，部門管轄范圍小、機(jī)構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細(xì)、職能交叉多，不僅削弱了政府的決策職能和統(tǒng)籌管理，還損害了國(guó)家的整體利益，弱化了部門責(zé)任意識(shí)，導(dǎo)致部門利益的滋生和強(qiáng)化[6]。正確界定和厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系是轉(zhuǎn)變政府職能的第一步。努力建設(shè)有限政府和責(zé)任型政府，加快政企分開(kāi)，政事分開(kāi)，市場(chǎng)能夠做好的事，政府做好“守夜人”的角色就好。在我國(guó)行政體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，政府能力的削弱是必然的，它有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的建立和市場(chǎng)關(guān)系的發(fā)育；增強(qiáng)政府能力的正確途徑是培育和提高社會(huì)能力?？傊?，在轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府應(yīng)盡量少干預(yù)，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用，把自己限制在補(bǔ)充的位置上。[7]

3．加強(qiáng)市場(chǎng)引導(dǎo)，政府監(jiān)管。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)公共事務(wù)的有效管理，不能沒(méi)有市場(chǎng)的介入、干預(yù)和調(diào)節(jié)。只有“看不見(jiàn)的手”和“看的見(jiàn)的手”的有效結(jié)合，雙管齊下，才能夠保證市場(chǎng)秩序穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。在“跨區(qū)域售鹽”這一事件中上，可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成價(jià)格的市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)的良性化以及流通的暢通化。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸完善和成熟，企業(yè)可以生產(chǎn)出來(lái)更多的品種豐富的食鹽，以滿足消費(fèi)者日益增長(zhǎng)的需求。不過(guò)市場(chǎng)化并不意味著價(jià)格可以完全放開(kāi)，食鹽作為生活必需品，其價(jià)格必須在消費(fèi)者可以承受的范圍之內(nèi)。當(dāng)然，市場(chǎng)也有失靈的時(shí)候，此時(shí)政府作為“一只看得見(jiàn)的手”要充分發(fā)揮宏觀調(diào)控機(jī)制，穩(wěn)住價(jià)格。因此食鹽完全可以回歸到市場(chǎng)，政府監(jiān)管部門只要做好引導(dǎo)消費(fèi)、制定標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)市場(chǎng)秩序就可以了。

4．建立完善的監(jiān)督機(jī)制。有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是防止行政部門濫用權(quán)力，謀取政府部門利益的途徑之一。需要從以下三個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制：首先，真正實(shí)現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)與政府部門的平起平坐，讓立法機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮審查，監(jiān)督行政部門的收入及其開(kāi)支情況，那么政府部門攫取部門利益就“斷了炊”；其次，真正實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)與政府部門平起平坐，裁判越界的政府亂作為案例，那么政府部門攫取部門利益就得提心吊膽；第三，如果公眾，媒體能夠通過(guò)真正的言論自由對(duì)損害公共利益的政府行為“拳腳相加”，那么政府行政人員就得道德破產(chǎn)。治理政府部門利益的秘訣之一就在于不同群體之間的相互制衡。

透過(guò)“跨區(qū)域售鹽”事件，我們可以清楚的認(rèn)識(shí)到：政府部門利益是現(xiàn)代社會(huì)的一顆毒瘤，極大地侵蝕著公共利益，嚴(yán)重地阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和我國(guó)行政體制的改革，導(dǎo)致了政府的公信力下降，人民對(duì)政府的亂作為越來(lái)越不滿。只有取消食鹽專營(yíng)制度，才能夠從源頭上遏制政府部門攫取壟斷利益，也才能夠有利于維護(hù)公眾利益，保證社會(huì)的公平。

[1] 石亞軍，施正文.我國(guó)行政管理體制改革中的“部門利益”問(wèn)題[J].中國(guó)行政管理,2011(5).

[2] 謝綺珊,賴偉行.2016年起跨區(qū)域買鹽不受罰 破解鹽業(yè)公司壟斷暴利http://finance.sina. com.cn/chanjing/cyxw/20141107/061020756397.shtml.新浪財(cái)經(jīng) 2014.11.07.

[3] 封麗霞. 解析行政立法中的部門本位主義[J]. 中國(guó)黨政干部論壇,2005(8).

[4] 徐燕華,韓立強(qiáng). 部門利益——部門立法抹不去的痕跡 法學(xué)研究[D]. 2007.

[5]千年來(lái)“食鹽專營(yíng)”政策有望改變 http://money.17ok.com/news/434/2014/1120/2426376.html. 財(cái)界理財(cái) 2014.11.20.

[6] 石亞軍,施正文.我國(guó)行政管理體制改革中的“部門利益”問(wèn)題[J].中國(guó)行政管理,2011(5).

[7] 陳振明.公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑[M].中國(guó)人民大學(xué)出版, 2003.

責(zé)任編輯：倪 芬

2014-10-29

郝環(huán)一（1989-），男，河南南陽(yáng)人，廣西省桂林市廣西師范大學(xué)公共行政專業(yè)研究生，主要從事公共政策研究。

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