操家齊

(復旦大學國際關系與公共事務學院，上海200433;寧波大學法學院，浙江寧波315211)

自黨的十七屆三中全會決定明確提出發(fā)展家庭農場等新型農業(yè)經(jīng)營主體，到2013年中央一號文件強調扶持發(fā)展家庭農場以來，各地推動家庭農場的發(fā)展已經(jīng)有了2年多的時間。為了總結家庭農場發(fā)展的經(jīng)驗，探討發(fā)展中帶有共性的問題，課題組在農業(yè)部的支持下，對被農業(yè)部列為典型的浙江寧波、上海松江、湖北武漢、安徽郎溪四地展開調研。在調研過程中，通過與農場主及基層農村干部的訪談與探討，發(fā)現(xiàn)當前家庭農場發(fā)展面臨著不少問題，如土地流轉難、貸款難、人工成本過高、農場主素質不高、糧食生產(chǎn)比例過低、農場經(jīng)營后繼乏人、家庭農場經(jīng)營風險問題等。對于這些問題有些只是表象，不能就事論事簡單分析，而必須深入問題的背后，探尋問題的實質。本文數(shù)據(jù)來源于課題組的調研所得和各市相關部門提供。

一、農村土地3個“權利人”權屬不明晰的制約

由于家庭農場的土地涉及到村集體(所有權)、村民(承包權)、經(jīng)營者(經(jīng)營權)3個“權利人”，這3個“權利人”構成了家庭農場利益關系的主要方面。因而，要想家庭農場健康發(fā)展，必須理順三者的關系，在“三權分置”的基礎上，把握好三權利益平衡，使“三權”得到切實落實。這樣才能掃清家庭農場發(fā)展的障礙。當前農村土地“三權”權屬不明晰對家庭農場的影響主要有以下3個方面。

(一)農村集體土地所有權缺位或者越位

現(xiàn)在有些地方農村集體土地所有權表現(xiàn)不明晰，所導致的問題是村集體在發(fā)展家庭農場過程中不能發(fā)揮應有的積極作用。在郎溪調研時，不少家庭農場主就反映其在土地流轉時需要與農戶一家一家地去談判，費時費力，而且有時由于缺乏統(tǒng)一標準，也帶來了不少矛盾。由于缺乏集體的組織，基礎設施建設無人牽頭負責，如灌溉設施、道路建設。部分集體組織在維護土地所有者的權益上不作為，導致一些損害土地所有者權益的現(xiàn)象時有發(fā)生，如隨意在基本農田上開挖魚池、隨意在土地上建設附著物等。至于大力發(fā)展集體經(jīng)濟，組織農民發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，積極開拓市場等就更是無法做到。這都是集體土地所有權缺位的表現(xiàn)。還存在越位的問題，如在一些城郊地區(qū)，由于土地級差地租較高，部分村集體覺得有利可圖，過分強調土地的所有權而忽視農民的土地承包權，甚至影響到農民的合法權益。

(二)土地承包權缺乏可靠預期影響長期流轉

在各地的調研中發(fā)現(xiàn)，家庭農場主普遍擔心流轉土地到期或者農戶失信收回土地，農場主往往在土地上已經(jīng)投入了很大的成本，如果到期農戶收回土地，他們將產(chǎn)生巨大損失。如果農民要毀約收回土地，他們也沒有辦法。農民不愿意簽訂長期合同的原因是有多方面的:(1)對土地的長遠預期不明朗，擔心由于政策原因，自己簽了長期合同利益得不到保障;(2)由于農村社會保障體系尚不完善，而土地具有社會保障的功能;(3)一些外出打工的農民對于自己能否融入城市信心不足，致使他們不愿意長期流轉土地而斷掉自己后路。

(三)農場主對土地經(jīng)營權的預期不足助長短期行為

由于擔心農戶收回土地，使得一些農場主不敢在土地投入過多，如不敢買大型的農機具，不敢在大棚、固定設施上投入過多，不愿意子女跟隨自己從事農場經(jīng)營等。農場主對土地經(jīng)營權的預期不足，促使土地流轉短期行為的發(fā)生。

總之，土地所有權、承包權、經(jīng)營權三者關系構成了家庭農場運作的主要矛盾，要維系三者之間的平衡關系關鍵在權衡三者之間的利益，使3個權能真正落實到位。如果過分強調土地承包權長久不變，或進而鼓噪農地私有化，必將導致農村集體經(jīng)濟名存實亡，村集體無法有效調整和利用土地，土地撂荒和流轉難就難以解決，家庭農場的發(fā)展也將因缺乏主導力量而受限;雖然強調土地集體所有，但如果不尊重農民意愿，保障農民的利益，強迫農民離開土地，必然會導致矛盾叢生，家庭農場的發(fā)展也會困難重重;同樣，家庭農場經(jīng)營權如果得不到切實保障，必然不利于穩(wěn)定經(jīng)營者的預期，其長期投入與經(jīng)營的積極性也會受到影響。

二、政府與市場關系的不易把握影響政策制訂

在家庭農場發(fā)展的過程中，各地政府都發(fā)揮著不同的作用。有些地方政府積極性很高，有些地方政府有限介入，有些地方政府幾乎聽之任之。地方政府積極介入家庭農場發(fā)展的動機和路徑也各有不同，有些地方政府希望推動農業(yè)產(chǎn)業(yè)化，實現(xiàn)農民增收;有些地方政府希望借此解決農民種田積極性不高、土地拋荒問題;有些地方政府希望引入產(chǎn)業(yè)資本，激發(fā)農村活力，創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點。

在調研的四地中，各有其特色，它們的區(qū)別主要表現(xiàn)在政府與市場在發(fā)展家庭農場中所發(fā)揮的作用不同。在四地中，地方政府介入最深的無疑是上海松江;市場最有活力的是浙江寧波。而安徽郎溪雖然政府實力有限，但其重視程度和引導的成效卻非常突出。湖北武漢的市場和政府作用都處于中等程度。下面以上海松江和浙江寧波為例，探討政府與市場在家庭農場發(fā)展中的作用與問題。

(一)政府強勢主導的松江模式:經(jīng)驗及問題

上海松江發(fā)展家庭農場比較早，也非常有特色，是農業(yè)部重點推薦的家庭農場發(fā)展模式，中央農村工作領導小組主任陳錫文也認為其是“非常具有中國特色的現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營模式”[1]。松江模式最大的特色是政府在其中發(fā)揮了關鍵的作用，是一種政府強勢主導的模式。政府的主導作用，主要體現(xiàn)在以下5個方面。

1.政府主導對農民的土地進行確權。松江家庭農場有3個“權利人”，所有權是集體的，承包權屬于被確權的農戶，經(jīng)營權屬于家庭農場主。土地承包者按自愿、有償原則將土地委托給村委會流轉;農場經(jīng)營者從村委會申請土地并支付相關流轉費用。流轉雙方都是和村委會簽訂合同，雙方不發(fā)生直接關系。

2.政府主導土地流轉條件和確定租金水平。松江規(guī)定只有本村經(jīng)濟組織成員才能具有申請資格;規(guī)定經(jīng)營者必須自己從事生產(chǎn)經(jīng)營，不得轉租、轉包給無直系親屬關系的第三方;規(guī)定不得常年雇傭外來勞動力;規(guī)定只能從事糧食經(jīng)營;規(guī)定土地流轉價格為上限不超過每公頃3750 kg稻谷價值，下限不低于每公頃3000 kg稻谷價值。

3.政府設定嚴格的準入資格和退出機制。對農戶家庭農業(yè)經(jīng)營人員數(shù)量、年齡、經(jīng)營能力和生產(chǎn)經(jīng)驗都有嚴格的規(guī)定。對申請及評審、公示、簽約等環(huán)節(jié)都有明確的流程規(guī)定。政府建立了嚴格的考核機制，對包括茬口安排、生產(chǎn)管理、交售稻谷甚至是秸稈還田等都設定分值進行考核。政府還設定了退出機制，對經(jīng)營不善、違規(guī)經(jīng)營的經(jīng)營者予以強制退出。

4.政府提供完善的社會化服務。松江區(qū)政府圍繞家庭農場的生產(chǎn)需求，建立了涵蓋良種供繁、農資配送、烘干銷售、農技指導、農業(yè)金融和氣象信息等內容的專業(yè)化服務體系，為家庭農場提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后全程服務。

5.政府為家庭農場經(jīng)營提供了充足的補貼。根據(jù)松江區(qū)提供的100戶家庭農場數(shù)據(jù)，每年戶均獲得補貼56746元，每公頃平均補貼7470元。平均凈收入93122元，財政補貼占家庭農場凈收入的60%。2011年各級政府提供的補貼約2607萬元，其中來自中央財政的占14%，來自上海財政的占40%，來自松江區(qū)的占46%[2]。也就是說來自市區(qū)兩級財政的補貼在保障家庭農場主的經(jīng)營積極性方面起到了關鍵的作用。

綜上所述，對于松江家庭農場的發(fā)展，政府有著非常完整的頂層設計，對經(jīng)營的方方面面都有著周密的規(guī)劃和保障。這樣的好處是顯而易見的，政府可以決定經(jīng)營者種植方式和種類，還可以調動農民的積極性，解決土地拋荒以及非農化等問題。但其他問題也是客觀存在的，主要有以下4個方面。

1.松江推動家庭農場發(fā)展的時機難以復制。松江大舉發(fā)展家庭農場是2007年，當時很多農民都是拋荒不種，舉家外出打工，土地流轉比較容易。因而發(fā)展家庭農場阻力較小。在2008年美國發(fā)生金融危機之后，我國很多工廠關門歇業(yè)，很多人又返鄉(xiāng)要求種地，此時發(fā)展家庭農場就比較困難。后來上海金山也想復制松江經(jīng)驗卻未成功，一個重要原因就是當下土地流轉非常困難。

2.巨額補貼需要雄厚的財政支持。松江補貼家庭農場每公頃7500元左右，這在其他中西部地區(qū)是很難做到的，其市區(qū)兩級財政資金實力都非常雄厚，為農民保障豐厚的補貼，有效降低家庭農場經(jīng)營風險。如果沒有了足夠的補貼，農民獨自承擔經(jīng)營風險的話，就很難約束家庭農場的經(jīng)營。

3.家庭農場發(fā)展缺乏內生動力。政府強勢介入雖然保證了經(jīng)營者收入，但要帶來高收入也是不現(xiàn)實的。據(jù)調查，松江家庭農場一般都是戶均6.67 hm2左右，戶均年收入也就10萬元左右，一家夫妻兩口，人均也只有5萬元左右。這對于中年以上夫妻來說是有吸引力的，但對于有夢想的年輕人來說，他們對這種看得見的預期興趣不大，他們更向往都市生活。在調研中也發(fā)現(xiàn)，松江家庭農場大都是中老年農民種田，松江的家庭農場普遍存在著后繼乏人的問題。

4.政府陷入公平與效率的兩難困境。從政府的主觀愿望出發(fā)，他們無疑希望家庭農場規(guī)模更大，實力更加雄厚，最終能夠自負盈虧。但現(xiàn)實卻是因為申請者過多，為了平衡利益，不得不增加家庭農場的數(shù)量。

(二)市場驅動下的寧波模式:活力與隱憂

與上海松江相比，寧波家庭農場的突出特色在于以市場驅動為主。政府也在發(fā)揮作用，但其作用是引導而非主導。

1.寧波家庭農場具有非常明確的市場導向。寧波市地處沿海發(fā)達地區(qū)，當?shù)厣虡I(yè)文化發(fā)達，當?shù)剞r民素有經(jīng)商傳統(tǒng)。不少當?shù)剞r民不滿足于依靠一畝三分地過溫飽日子，經(jīng)商、打工的不乏其人，農村勞動力不斷向非農產(chǎn)業(yè)轉移，農民對土地的依附程度越來越低，從而為土地的流轉騰出空間，也為農業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和家庭農場的發(fā)展奠定了基礎。

2.寧波的多數(shù)家庭農場具有市場主體地位。在調研的18家家庭農場中，全已在工商部門登記注冊。有的注冊為個體工商戶，有的注冊為個人獨資企業(yè)。據(jù)慈溪市農業(yè)局提供的資料，慈溪市共有1116家家庭農場已在工商部門注冊，其中注冊為個體工商戶的有610家，個人獨資企業(yè)的有436家，普通合伙企業(yè)的28家，有限責任公司42家。促使家庭農場進行工商注冊主要是市場導向的結果。由于自然人無法從銀行獲得貸款、無法獲得出口訂單、無市場話語權，這就迫使這些農場經(jīng)營者進行工商注冊。而松江的家庭農場一般都不會進行工商注冊，這是因為他們大部分種的是稻谷，收割后直接送到糧站賣掉，沒必要獨立面對市場。

3.多數(shù)家庭農場從事市場風險大、競爭激烈的農產(chǎn)品經(jīng)營。寧波家庭農場經(jīng)營品種不一，有的從事種植業(yè)，也有從事養(yǎng)殖業(yè)。種植、養(yǎng)殖的品種也各有不同。有種植蔬菜、花卉、水果;有的從事肉豬、禽蛋、水產(chǎn)品經(jīng)營。這些產(chǎn)品的市場風險都較大，都要求經(jīng)營者有比較豐富的經(jīng)營經(jīng)驗和市場營銷能力。

4.寧波家庭農場發(fā)展充滿活力。寧波家庭農場如今已發(fā)展到3000余家，在政府的鼓勵支持下，家庭農場的發(fā)展充滿活力。逐漸有大學畢業(yè)生進入該行業(yè)，給該行業(yè)帶去了知識和技術支持。在調查中，多次看到大學畢業(yè)的子女回家?guī)椭改噶侠磙r場，“子承父業(yè)”很常見。寧波家庭農場經(jīng)營者的綜合素質也比較高，年富力強，重視現(xiàn)代經(jīng)營理念。如涌森蔬菜農場的農場主，現(xiàn)在中國人民大學就讀MBA。農場經(jīng)營效益普遍較好，據(jù)課題組從寧波農業(yè)局搜集的數(shù)據(jù)顯示，全市687家家庭農場中，年銷售額在51～500萬元的農場有520家，占75.7%;500萬元以上的有51家，占7.4%。截止 2012年底，實現(xiàn)銷售收入13.4億元，利潤2.8億元，分別比上年增長12.6%和19.8%，平均每個農場銷售收入為195萬元，利潤為41萬元，大大超過普通農戶的收入水平。

寧波模式也存在著非常突出的問題，主要表現(xiàn)在市場的趨利偏好制約了寧波的主糧生產(chǎn)。市場是逐利的，特別是對于寧波這樣的沿海發(fā)達地區(qū)來說，家庭農場主普遍對贏利目標都有著較高的期望，他們普遍愿意從事那些產(chǎn)品附加值較高的農產(chǎn)品的生產(chǎn)，而對于那些政府控制價格的主糧的生產(chǎn)興趣不大。寧波作為歷史上的魚米之鄉(xiāng)，在調研的沿途居然很難發(fā)現(xiàn)有種植水稻，沿途中要么是工廠，要么就是花木、苗木、水果及其他經(jīng)濟作物。從具體數(shù)據(jù)來看，在寧波慈溪市提供的32家重點家庭農場目錄中，只有1家是以種植水稻為主業(yè)。雖然寧波不是糧食的主產(chǎn)區(qū)，但我們也難以想象到在市場經(jīng)濟的大潮下，寧波糧食作物的生產(chǎn)居然淪落到如此的配角地位?？梢?，在市場驅動下，類似寧波這樣的地區(qū)要想發(fā)展主糧的生產(chǎn)是非常困難的。當然也不是說不從事或少從事主糧生產(chǎn)就一定不好，因為各地的條件決定了各地的特色。

從以上2個典型案例中可以發(fā)現(xiàn)政府在家庭農場發(fā)展中處在兩難困境，過分積極介入，甚至是代農戶做主，是要付出巨額的財政投入，也要提供全面的公共服務，而且投入也不一定能保證經(jīng)營活力和發(fā)展的可持續(xù)性，也不一定能夠保持農村生產(chǎn)關系的長久和諧與穩(wěn)定。而政府放手讓市場發(fā)揮能動作用，政府只發(fā)揮引導作用，也會發(fā)現(xiàn)政府的引導往往很難發(fā)揮作用，甚至引導到相反的方向，如豬價暴漲后政府的補貼反而模糊了市場方向，加劇了市場的波動。多數(shù)時候的引導往往勞而無功，如寧波政府也想引導農民種主糧，但效果不明顯。

三、過分重視新型經(jīng)營主體影響普通農戶利益

習近平指出:“創(chuàng)新農業(yè)經(jīng)營體系，不能忽視了普通農戶”，因為“普通農戶畢竟占大多數(shù)”[5]。所以在發(fā)展家庭農場時，如何平衡普通農戶與家庭農場的利益關系，是一個需要重視的問題。

(一)傳統(tǒng)農戶身份的轉變

在不少地區(qū)隨著家庭農場等新型農業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，傳統(tǒng)農戶由于不具備規(guī)模優(yōu)勢，效益不佳，最后干脆把土地轉給大戶，放棄農業(yè)經(jīng)營。不少農民流轉出土地后進入家庭農場成為雇工。在武漢的調研中，有一位60多歲的農民就是這種情況。雖然他現(xiàn)在每年為農場主打工有3萬多塊錢的收入，但從他的言談舉止中也可以看出放棄自主經(jīng)營的失落感。他告訴我們，他們家算是勤快的，其他農民干脆把土地流轉給大戶，就拿一點租金和補貼，也不從事勞動。放棄勞動無所事事，這對于從事了一輩子農業(yè)生產(chǎn)的農民來說，較難接受其身份的轉變。農村村民社會身份的改變，對農村的社會發(fā)展穩(wěn)定也存在著一定的影響。

(二)準入限制剝奪了其他農戶的發(fā)展機會

松江區(qū)由于經(jīng)營家庭農場風險小、回報豐厚，愿意競爭上崗的農戶非常多，但名額有限。根據(jù)在石湖蕩鎮(zhèn)金匯村的調查，2014年申請家庭農場的戶數(shù)有23戶，最后只有15戶中標。同是一村人，有的人能上，有的人只能出去打工或者幫其他農場主做工，難免會有怨言。該村主任也坦言村委會感到壓力很大。不少農場主也擔心土地所有者“眼紅”，以后會隨意“要回土地”[3]。如果過分追求效率而忽略公平，可能會帶來新的矛盾。

(三)規(guī)模經(jīng)營衍生出新問題

各地發(fā)展家庭農場最初主要目的是保障糧食安全，防止拋荒。對于調研的四地來說，確實土地拋荒的現(xiàn)象很少。但也有了新的問題:(1)一些家庭農場并不熱衷于種糧;(2)即使種糧其產(chǎn)量也并不如個體農戶。賀雪峰在農村的調研表明，大戶種糧產(chǎn)量普遍低于個體農戶[4]。規(guī)模經(jīng)營可以提高勞動生產(chǎn)率，但很難提高糧食單產(chǎn)，這其中原因:農民種自己的田時，不計人力成本;種田是其主業(yè)，有時將農閑時的農業(yè)勞動當作鍛煉身體，尤其是農村中缺少外出務工機會的中老年農民更是如此;一般農戶都會在種糧的同時進行副業(yè)生產(chǎn)。從耕地產(chǎn)出效率上看，大戶較小農其實并無優(yōu)勢。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不足的制約效應

在這次調研中發(fā)現(xiàn)，要解決當前各地家庭農場發(fā)展中存在的主要問題，應該從全局的角度、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的高度出發(fā)。無論是“老三農問題”(農業(yè)、農村、農民)，還是“新三農問題”(農地流轉、農民工、農地非農用)，都需要統(tǒng)籌考慮、平衡推進，在此基礎上解決一些深層次的問題。

1.農業(yè)勞動力城市轉移不足制約了家庭農場的規(guī)模擴張。在調研中發(fā)現(xiàn)，越是農業(yè)勞動力城市轉移充分的地方，家庭農場發(fā)展就越好。以寧波慈溪為例，2013年全市從事農業(yè)勞動力10.26萬人，務農勞動力占總農村勞動力比例從1988年的56%下降到只有10%左右。農村勞動力不斷向非農產(chǎn)業(yè)轉移，從而為土地流轉騰出了空間，為發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、家庭農場奠定了基礎。而一些勞動力轉移不足的地區(qū)，由于還存在著大量的農業(yè)就業(yè)人口，必然無法擴大家庭農場的規(guī)模。

2.農戶土地承包權穩(wěn)定性不足成為外出務工農民流轉顧慮。當前不少在城市務工的農民工雖然已經(jīng)在城市實現(xiàn)了穩(wěn)定就業(yè)，有的甚至實現(xiàn)了全家外遷，但是他們并不愿意放棄土地，只是把土地暫時委托給別人耕種，而不愿意長期流轉。他們擔心一旦長期流轉出去，將來可能要不回來。由于土地并沒有確權是自己的，他們擔心隨著戶籍的變動會失去土地。從這種意義上說，如果土地沒有確權，就無法給城市務工或定居的農民一顆“定心丸”，他們必然不放心長期穩(wěn)定流轉土地。

3.城市的社會保障不足迫使外出農民傾向于保留土地的保障功能。在采訪的農民工當中，如從事出租車行業(yè)、個體服務業(yè)、建筑業(yè)的農民工幾乎都沒有辦理養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險，從事制造業(yè)的一般都辦理了社保，盡管標準不高，但畢竟有保障。不過辦理社會保險也存在著問題，由于他們的流動性大，社會保障在全國范圍內的接轉還比較麻煩，會出現(xiàn)中斷的現(xiàn)象。而且他們對打工多久并沒有穩(wěn)定的預期。另外，多數(shù)農民工在城市沒有住房，“無恒產(chǎn)者無恒心”，他們并不以打工地為家，一般都認為自己遲早要回老家。因此，他們一般都把農村的土地作為最后的保障，絕對不會輕易長期流轉，有的寧可長期撂荒，也不愿意流轉出去。

五、完善家庭農場扶持政策的若干思路

綜合對以上四地的調研，針對當前家庭農場發(fā)展存在的主要問題及其背后深層原因的分析，對下一步家庭農場扶持政策的完善建議如下。

(一)妥善把握好政府與市場、社會的均衡關系

1.各地政府應充分認識到發(fā)展家庭農場是一個長期、漸進的過程，切不可急躁冒進、人為推動。在調研的各地，家庭農場普遍是自發(fā)形成的，政府的工作就是因勢利導。即使在松江有較多的頂層設計的成分，但那也是在天時、地利、人和的特定條件下啟動的。

2.充分發(fā)揮家庭農場的市場主體地位，政府發(fā)揮好扶持和引導作用。政府對家庭農場的發(fā)展介入程度不可過深，不可代農戶做主，“把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切”[5]，政府的作用主要體現(xiàn)在要為家庭農場的發(fā)展創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境，為市場保駕護航。

3.充分發(fā)揮政府的引導作用，鼓勵家庭農場投入糧食生產(chǎn)。在沿海發(fā)達地區(qū)，農場主出于經(jīng)營效益的考慮，往往會引導種植經(jīng)濟效益較高的農產(chǎn)品，而對糧食的生產(chǎn)不太熱衷。政府應該發(fā)揮市場的主導作用，積極引導家庭農場從事糧食生產(chǎn)，條件許可的地方，可以考慮通過增加補貼、限制流轉土地用途等方式來鼓勵農民種糧。

4.充分發(fā)揮社會的自治功能，支持家庭農場協(xié)會等專業(yè)協(xié)會的發(fā)展。郎溪等地的家庭農場協(xié)會在會員之間互通信息、生產(chǎn)協(xié)作、擔保融資等方面都發(fā)揮了較好的紐帶作用，政府應盡量創(chuàng)造條件，為家庭農場之間的合作搭建平臺，促成社會作用的發(fā)揮。

5.充分調動各方積極性，積極解決融資難的問題?？梢酝ㄟ^由政府設置“家庭農場發(fā)展基金”，成立小額“信用擔保公司”，推動家庭農場之間的信用聯(lián)保，探索土地流轉經(jīng)營權證抵押，農業(yè)基礎設施、大型農機具、農業(yè)訂單等抵押，支持家庭農場協(xié)會牽頭融資等形式，廣開渠道，為家庭農場的發(fā)展提供金融保障。

6.充分發(fā)揮政府的服務和監(jiān)管職能，建立完善的社會化服務體系。農業(yè)經(jīng)營風險很大，如果沒有完善的社會化服務體系作支撐，單靠家庭農場主的一己之力，很難控制成本、降低風險。政府應該為社會化服務體系的建立加大投入，建立一個涵蓋良種繁殖、農資配送、烘干銷售、農技指導、氣象信息等方面的專業(yè)化服務體系，以降低家庭農場的經(jīng)營成本和風險。

(二)妥善處置“三權分置”創(chuàng)新后的三權利益均衡

1.充分合理地行使集體土地所有權，支持家庭農場發(fā)展。村集體作為土地所有權人，在家庭農場發(fā)展中既不能缺位也不能越位。在土地流轉環(huán)節(jié)應發(fā)揮村集體的中介和核心作用，鼓勵由村集體出面，經(jīng)流出戶正式委托與流入戶簽訂合同，保障雙方的權益，減少矛盾和糾紛。充分發(fā)揮村集體在產(chǎn)業(yè)導向、市場營銷方面的整合作用，引導家庭農場的聯(lián)合與協(xié)作。充分發(fā)揮村集體作為產(chǎn)權人的監(jiān)管職能，防止土地違規(guī)使用。同時也要防止村集體以所有人的名義影響承包人和經(jīng)營權行使人利益。

2.切實維護流出戶的土地承包權益，充分照顧其核心關切。不可為了促進家庭農場發(fā)展而忽略土地流出戶的利益。一方面要抓緊土地的確權工作，明確農戶的土地承包權，消除農民的顧慮;另一方面要探索土地租金的調整機制，照顧流轉雙方的利益，鼓勵并推廣實物折價的方式計算租金。將集體資產(chǎn)以股份化的形式量化落實到每個農戶，使得農戶可以安心將土地流轉。

3.加強對家庭農場經(jīng)營者土地經(jīng)營權的維護，保障經(jīng)營者的合法權益。引導流轉雙方簽訂正式合同，及時調解流轉雙方的矛盾糾紛，維護家庭農場主的合法權益。有條件的地方政府可探索為家庭農場提供相應補貼，充分調動農場主的經(jīng)營積極性。

(三)妥善把握家庭農場發(fā)展與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關系的均衡

1.充分認識到推進城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展的重要意義。就事論事無助于家庭農場的一些深層次矛盾的解決，家庭農場發(fā)展中的許多問題“表現(xiàn)在農村，根子卻在城市”，只有切實解決2.6億城市務工農民在城市的社會保障問題，讓他們真正實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，困擾家庭農場發(fā)展的許多問題就會迎刃而解。

2.完善農業(yè)補貼的投向，將農民工的投入納入“三農”投入范圍。新時期以來我國對“三農”的投入越來越大，農民的社會地位逐漸被重視。不過在調研過程中，還存在如補貼“撒胡椒面”“平均主義”“種田的拿不到補貼、不種田卻拿到補貼”等問題。但其中特別需要關注的問題是2.6億農村青壯勞動力已經(jīng)流入城鎮(zhèn)。如果忽略這一群體的的投入，“三農”問題的投入就會迷失方向。因此，原有“三農”投入存量方向應保持不變，新增部分除了集中財力解決農村的一些基礎設施建設、提高農民的社會保障水平的問題之外，留出較大的補貼比例，用以逐步解決農民工在城市的融入問題。

3.明確規(guī)定不論農民工戶籍是否轉移，原有土地權益長久不變。除了土地確權讓農民安心之外，還應該以立法或其他明確的方式保障向城市轉移農民的土地權益，促使他們實現(xiàn)真正城鎮(zhèn)化。

4.重點解決農民工在城市的住房、子女教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵問題。應利用當前中國經(jīng)濟進入新常態(tài)、城市勞動力供應不足、房地產(chǎn)發(fā)展受困的有利時機，加大中央財政的投入，發(fā)揮中央和城市政府的積極性，合理分攤成本，努力解決農民工的安居、子女教育問題。在調查時發(fā)現(xiàn)，不少農民工隨著工資收入的提高、房價的下滑，開始有了在城市買房的意愿。如能通過貼息、補貼、購房優(yōu)惠、企業(yè)資助(企業(yè)的投入可以抵稅)等形式對農民工購房予以支持，不僅可以刺激內需提供長久動力，而且可以有效地推進城鎮(zhèn)化的進程。進而可以促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，最終可以解決家庭農場發(fā)展中的一些諸如土地流轉困難等深層次的問題。

[1]陳錫文.鼓勵和支持家庭農場發(fā)展[J].上海農村經(jīng)濟，2013(10):4－7.

[2]劉守英.上海市松江區(qū)家庭農場調查[J].上海農村經(jīng)濟，2013(10):7－12.

[3]史博臻.沈忠良的“七年之變”[J].上海農村經(jīng)濟，2013(10):37－38.

[4]賀雪峰.種1/10的地，產(chǎn)1/5的糧?[EB/OL].(2013-05-16)[2015-08-02].http://www.guancha.cn/he－xue－feng/2013_05_16_144991.shtml.

[5]習近平.十八大以來重要文獻選編(上)[M].北京:中央文獻出版社，2014:671－672.