李強，李小波，劉劍鋒

(1.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院，北京100070;2.河北省科學院地理科學研究所，石家莊050021)

0 引言

城市化進程的快速推進、社會經(jīng)濟的高速發(fā)展對城鎮(zhèn)空間拓展的需求不斷增強。截止2012年，中國的城鎮(zhèn)化率已達52.57%，城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城市區(qū)域的一部分，分擔著城市的部分功能，擁有相當?shù)耐恋厝萘亢桶l(fā)展腹地，是城市發(fā)展的重點地區(qū)，有關(guān)城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃建設(shè)模式及其相配套的土地利用政策研究成為社會各界關(guān)注的熱點［1－3］，而土地利用政策對保障區(qū)域發(fā)展和建設(shè)具有“推進劑”與“限制瓶頸”的雙重效用［4］。

在城市化快速發(fā)展時期，城鄉(xiāng)結(jié)合部的各類問題凸顯，國際上有關(guān)城鄉(xiāng)結(jié)合部的研究也以此發(fā)展階段最為集中，近年來的研究趨勢向區(qū)域發(fā)展模式、城市發(fā)展緩沖帶及綠帶功能研究等方面轉(zhuǎn)變［5－7］。國內(nèi)研究多認為城鄉(xiāng)結(jié)合部是基于城鄉(xiāng)分治的“二元社會”管理體制而存在［8］，有關(guān)城鄉(xiāng)結(jié)合部的已有研究多集中在區(qū)域范圍界定［9］、形成特征與發(fā)展規(guī)律［10］、影響因素與演進的動力機制［11］以及用地空間布局［12］等方面。從研究階段分析，大致經(jīng)歷了概念界定與界限劃分研究、演變機制研究、多視角綜合研究和城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究4個階段，特別是隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實施，城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展方向、規(guī)劃建設(shè)模式與土地管理制度改革成為保障區(qū)域發(fā)展的重要支撐與研究熱點［13－15］。

中國現(xiàn)階段基于農(nóng)村城市化的城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展方向與規(guī)劃建設(shè)模式，是經(jīng)濟快速發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部考慮的重點，而基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地制度改革與土地調(diào)控措施是保障發(fā)展與規(guī)劃實施的有效手段［16－17］，因此，該類區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)模式與土地利用政策協(xié)調(diào)機制是亟需破解的難點。本研究基于城鎮(zhèn)化快速推進與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會背景，通過城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展階段與現(xiàn)實問題解析，客觀評析城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)模式實施情況，研究提出保障城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域規(guī)劃實施的優(yōu)化路徑與土地利用機制設(shè)計，以期為城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域快速健康發(fā)展提供建設(shè)模式參照與土地利用路徑選擇。

1 城鄉(xiāng)結(jié)合部特征與現(xiàn)實問題

1.1 特征分析

城鄉(xiāng)結(jié)合部作為介于城與鄉(xiāng)之間的過渡地帶，有其固有的特殊性，并且基于中國人口政策、土地制度等方面的基本國情，城鄉(xiāng)結(jié)合部的基本特征主要體現(xiàn)在土地利用、經(jīng)濟形勢、空間結(jié)構(gòu)、社會人口以及景觀生態(tài)等方面［18］。①土地利用特征。由于二元土地管理制度的存在，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用類型多樣、權(quán)屬復雜、變動劇烈，并且土地利用矛盾突出;同時，城鄉(xiāng)結(jié)合部處于城市擴張的前沿，隨著產(chǎn)業(yè)和人口的轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)用地銳減，土壤污染狀況較為嚴重;并且區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏低、布局零散，土地使用效率低、利用較為粗放，呈現(xiàn)“農(nóng)村包圍城市”與“城市包圍農(nóng)村”的并存局面，并導致違法建設(shè)較多。②經(jīng)濟形態(tài)特征。城鄉(xiāng)結(jié)合部同時受城市和農(nóng)村經(jīng)濟的雙重影響，其經(jīng)濟形態(tài)具有綜合性與多樣化的特點，既有城市功能區(qū)經(jīng)濟和集中布局的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，也有為城市經(jīng)濟服務配套的物流、食品加工、包裝印刷等產(chǎn)業(yè)，此外，以租賃經(jīng)濟和傳統(tǒng)作坊等為主的農(nóng)村集體經(jīng)濟與之并存。③空間結(jié)構(gòu)特征。隨著城市建設(shè)步伐的加快，昨日的郊區(qū)已變成今日的城區(qū)，而今日的郊區(qū)也即將變成城區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部也不斷外移;并且城鄉(xiāng)結(jié)合部內(nèi)部結(jié)構(gòu)混雜，城市與鄉(xiāng)村的并存導致空間破碎不斷加劇，使得該區(qū)域規(guī)劃建設(shè)的實施更為困難。④社會人口特征。城鄉(xiāng)結(jié)合部具有城市和農(nóng)村的雙重社會文化背景，城市社區(qū)與村莊并存，在戶籍制度與文化觀念等方面均體現(xiàn)了典型的“二元”化特征，呈現(xiàn)城市居民、農(nóng)村居民、外來流動人口混雜，其受教育程度不同、職業(yè)多樣、收入差異較大，具有明顯的社會分異現(xiàn)象。⑤景觀生態(tài)特征。城鄉(xiāng)結(jié)合部同時具有城市和鄉(xiāng)村景觀，但并非是城市與鄉(xiāng)村景觀的疊加。由于城鄉(xiāng)的融合滲透，使得區(qū)域的農(nóng)業(yè)生態(tài)景觀被破壞，城市生態(tài)系統(tǒng)殘缺，導致區(qū)域生態(tài)環(huán)境較差，且土地利用變動劇烈，景觀擾動與生態(tài)破壞嚴重。

1.2 現(xiàn)實問題剖析

城鄉(xiāng)結(jié)合部已成為中國社會轉(zhuǎn)型時期多種矛盾沖突的交匯地，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)目前被視為“問題區(qū)域”，涉及農(nóng)民上樓、環(huán)境整治、外來人口管理、集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)換以及綠色空間實施等多項問題，主要可以總結(jié)為土地、人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、生態(tài)、體制、空間7個層面(表1)。

表1 中國城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)實問題剖析Tab.1 Analysis of the reality problem in rural-urban continuum of China

2 城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃建設(shè)模式評析

2.1 規(guī)劃建設(shè)模式框架

城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃建設(shè)模式是指在城鄉(xiāng)結(jié)合部開發(fā)建設(shè)中，規(guī)劃方案與土地利用機制相協(xié)調(diào)形成的規(guī)劃建設(shè)路徑與標準體系。在國內(nèi)的城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃建設(shè)中，為促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，通過土地管理制度創(chuàng)新來推進城市建設(shè)，在實踐中各地發(fā)展形成了多種規(guī)劃建設(shè)模式。本研究對成渝地區(qū)、長三角和北京等不同區(qū)域的已有模式進行梳理，系統(tǒng)分析不同規(guī)劃建設(shè)模式的基本框架、模式思路與實施特征(表2)。

2.2 規(guī)劃建設(shè)實施層面

在城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃建設(shè)中，無論實施何種模式，在實施過程中主要體現(xiàn)為民生保障(農(nóng)民上樓與就業(yè))、經(jīng)濟發(fā)展(產(chǎn)業(yè)布局與業(yè)態(tài)引導)、空間布局(建設(shè)用地布局與規(guī)模)、設(shè)施配置(交通與市政)與環(huán)境改善(生態(tài)安全格局與景觀形態(tài))5個層面。

2.3 規(guī)劃建設(shè)模式評價

基于不同規(guī)劃建設(shè)模式的實施效果評估以及在城鄉(xiāng)結(jié)合部開展的問卷調(diào)查，對城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃建設(shè)模式在不同實施層面的效能進行判斷，整理形成評價結(jié)果(表3)。其中，在民生保障方面主要考慮城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的居住條件、社會保障、就業(yè)保障等指標;經(jīng)濟發(fā)展主要考慮區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局是否合理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢、安排就業(yè)程度等指標;空間布局主要考慮建設(shè)用地開發(fā)布局是否合理、規(guī)模大小等指標;設(shè)施配置主要考慮城市公共設(shè)施(教育、醫(yī)療、文化、體育)、道路交通、商業(yè)金融等是否滿足區(qū)域人民需要;環(huán)境改善主要考慮通過規(guī)劃建設(shè)是否改善區(qū)域環(huán)境狀況、生態(tài)格局是否宜居宜業(yè)等。

3 規(guī)劃建設(shè)的優(yōu)化與土地利用導向

3.1 規(guī)劃建設(shè)的優(yōu)化模式

基于城鄉(xiāng)結(jié)合部土地制度改革與規(guī)劃建設(shè)協(xié)同模式的建設(shè)思路與實施特征分析，在規(guī)劃建設(shè)模式正負效能評價的基礎(chǔ)上，尋求城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃建設(shè)實施在民生保障、經(jīng)濟發(fā)展、空間布局、設(shè)施配置與環(huán)境改善5個層面實施效能最佳的規(guī)劃建設(shè)模式，進行優(yōu)化設(shè)計，形成土地收儲、村企合作、自主改造與全征全轉(zhuǎn)4種城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃建設(shè)模式。

3.1.1 土地收儲模式。按城市發(fā)展功能區(qū)域劃分土地儲備范圍，統(tǒng)一實施一級開發(fā)，拆遷安置費用計入土地一級開發(fā)成本，以實物安置為主，提前建設(shè)定向安置用房，實施原產(chǎn)權(quán)變股權(quán)，保障農(nóng)民長遠利益。

3.1.2 村企合作模式。以城鄉(xiāng)結(jié)合部村集體為單位，通過開發(fā)商開發(fā)，直接獲得土地增值收益，開發(fā)商負責公共設(shè)施建設(shè)，緩解財政資金壓力，通過單項目平衡、純

利益導向來加快區(qū)域的城市化建設(shè)進度，農(nóng)民獲取補償較多，但就業(yè)較困難。

表2 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地制度改革與規(guī)劃建設(shè)實施協(xié)同模式框架Tab.2 Mode framework of land system reform in combination with planning and construction implementation in rural-urban continuum

表3 城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃建設(shè)模式正負效能評價Tab.3 Evaluation the plus or minus efficacy for the mode of planning and construction in rural-urban continuum

3.1.3 自主改造模式。村莊原地實施新農(nóng)村改造，縮減宅基地，用于道路和公共設(shè)施的建設(shè)，自拆自建，大幅降低開發(fā)建設(shè)成本，農(nóng)民獲得包括土地一級開發(fā)收益和市場開發(fā)收益的兩次增值收益，但由于資金約束與政策瓶頸較難實施。

3.1.4 全征全轉(zhuǎn)模式。通過整村拆遷、異地安置、全部轉(zhuǎn)居，可以加快農(nóng)村城市化進程，主要適用于中心城升級改造或新城周邊大型組團建設(shè)。

3.2 土地利用與規(guī)劃建設(shè)協(xié)同的政策導向

3.2.1 創(chuàng)新集體土地利用制度。探索城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，在符合區(qū)域發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃的前提下，推進實施以集體建設(shè)用地入股或出租的方式興辦產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民參與分紅或獲取租金收益。

3.2.2 優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用布局。城鄉(xiāng)結(jié)合部應推進城鄉(xiāng)公共設(shè)施服務均等化與上下游關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)配套，以優(yōu)化土地利用布局，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)與城市功能區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中的土地利用格局。

3.2.3 拓展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地制度實施層面。實施城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌，在空間上對城鄉(xiāng)土地進行統(tǒng)一規(guī)劃;建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實行同地同權(quán)同價;推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，保護所有者權(quán)益，保障土地同權(quán)同利。

3.2.4 變革城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民保障體系。對于城鄉(xiāng)結(jié)合部集體產(chǎn)業(yè)用地應優(yōu)先保障農(nóng)民生計、兼顧農(nóng)村勞力就業(yè)，但僅通過集體土地很難解決農(nóng)民社會保障問題，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)民需要多形式、多渠道納入社會保障體系。

4 結(jié)論與討論

城市邊緣總有一個帶狀區(qū)域處于從鄉(xiāng)村向城市的轉(zhuǎn)化過程中，不論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)結(jié)合部是普遍存在的，并且城鄉(xiāng)結(jié)合部的城鄉(xiāng)邊界難于識別，沒有明顯的景觀界限，漸變性、動態(tài)性、交錯性和模糊性是其典型特征。

城市化快速發(fā)展、經(jīng)濟高速增長的社會背景，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部處在利益與矛盾交織的地帶，中國各城市在城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃建設(shè)實施中，探索形成了各具特色的規(guī)劃建設(shè)模式，諸如集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式、土地綜合整治模式、宅基地承包地雙放棄一退出模式、生態(tài)搬遷模式、地票交易模式、新蘇南模式、宅基地置換模式、功能區(qū)域發(fā)展模式以及村改居模式等，但都基于集體土地利用機制優(yōu)化設(shè)計探索發(fā)展而成。

民生保障、經(jīng)濟發(fā)展、空間布局、設(shè)施配置與環(huán)境改善等是城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃建設(shè)模式評析的主要層面，本研究僅對其實施難易度、農(nóng)民滿意度、社會認可度的正負效能進行了評價，有待于通過具體案例調(diào)研進行量化評價，建立各模式實施績效的量化表達。

研究提出的土地收儲、村企合作、自主改造與全征全轉(zhuǎn)4種城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃建設(shè)模式是在對已有模式優(yōu)化調(diào)整的基礎(chǔ)上形成的規(guī)劃建設(shè)模式框架，在不同城市城鄉(xiāng)結(jié)合部具體實施中還需結(jié)合發(fā)展實際進行細化設(shè)計，建立相應的標準、細則。同時，為推進規(guī)劃建設(shè)模式實施，探討了土地利用與規(guī)劃建設(shè)協(xié)同的政策導向，以期為城鄉(xiāng)結(jié)合部健康發(fā)展提供土地利用機制設(shè)計的路徑選擇。

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