徐忠麟，崔娜娜

（江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西贛州341000）

論我國的環(huán)境法治體系

徐忠麟，崔娜娜

（江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西贛州341000）

我國已形成與生態(tài)文明建設(shè)基本相適應(yīng)的由環(huán)境法律規(guī)范體系、環(huán)境法治實施體系、環(huán)境法治監(jiān)督體系和環(huán)境法治保障體系構(gòu)成的環(huán)境法治體系。環(huán)境法律規(guī)范體系的門類日益齊全，制度日益健全，在法律體系中的地位日益突出；環(huán)境法治實施體系的執(zhí)法體系、執(zhí)法機(jī)制、執(zhí)法理念和內(nèi)容等不斷完善，審判改革特別是環(huán)境公益訴訟大力推進(jìn)；環(huán)境法治監(jiān)督體系的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督不斷健全，政黨監(jiān)督、社會組織監(jiān)督、公眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督作用突出；環(huán)境法治保障體系中的機(jī)構(gòu)、隊伍、設(shè)施和文化建設(shè)成效明顯。

環(huán)境法治體系；環(huán)境法律規(guī)范體系；環(huán)境法治實施體系；環(huán)境法治監(jiān)督體系；環(huán)境法治保障體系

黨的十八屆四中全會提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系。作為該體系重要構(gòu)成的環(huán)境法治體系，是我國環(huán)境法學(xué)界需要認(rèn)真梳理和研究的重要內(nèi)容。近年來，我國環(huán)境法學(xué)界大多從環(huán)境立法、執(zhí)法與司法等方面總結(jié)梳理我國環(huán)境法治建設(shè)取得的成績，初步研究了我國的環(huán)境法治體系，但對環(huán)境法治的實施、監(jiān)督和保障體系等問題研究較少。黨的十八屆四中全會把中國特色社會主義法治體系概括為法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系以及黨內(nèi)法規(guī)體系五大體系，為我們研究環(huán)境法治體系建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。由于黨內(nèi)法規(guī)體系在環(huán)境法治方面內(nèi)容較少且可歸入環(huán)境法律規(guī)范體系，因而文章從環(huán)境法律規(guī)范體系、環(huán)境法治實施體系、環(huán)境法治監(jiān)督體系和環(huán)境法治保障體系四個方面論述我國的環(huán)境法治體系。

一、我國的環(huán)境法律規(guī)范體系

環(huán)境法律規(guī)范體系是分析環(huán)境法治體系的基礎(chǔ)。一般認(rèn)為，國務(wù)院1973年召開第一次全國環(huán)保會議通過的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》是第一部環(huán)境法規(guī)；1978年憲法中規(guī)定的“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”是第一個憲法規(guī)范；1979年全國人大常委會通過的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》是第一部環(huán)境法律。改革開放特別是市場經(jīng)濟(jì)體制確立以來，我國環(huán)境立法速度不斷加快，環(huán)境法律制度不斷健全，環(huán)境立法和法律規(guī)范體系日益完善，呈現(xiàn)出了以下特征：

（一）環(huán)境立法速度加快，環(huán)境法律規(guī)范在整個法律規(guī)范體系中的地位日益突出

改革開放初期，除了前述1978憲法作了相關(guān)規(guī)定和1979年出臺《環(huán)境保護(hù)法（試行）》外，1979年還頒布了《森林法（試行）》，1982年修改憲法時還將環(huán)境保護(hù)的對象擴(kuò)大并進(jìn)一步明確，將生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境都納入環(huán)境保護(hù)的范圍，并增加規(guī)定保障對自然資源的合理利用和保護(hù)珍貴動植物等內(nèi)容。此后，1982年至1988年期間，國家先后出臺了《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982）、《森林法》（1984年在試行的基礎(chǔ)上修改并正式通過）、《水污染防治法》（1984）、《草原法》（1985）、《漁業(yè)法》（1986）、《礦產(chǎn)資源法》（1986）、《土地管理法》（1986）、《大氣污染防治法》（1987）、《水法》（1988）、《野生動物保護(hù)法》（1988）；1989年在試行的基礎(chǔ)上修改《環(huán)境保護(hù)法》并正式通過，標(biāo)志著我國初步形成了以《環(huán)境保護(hù)法》中的基本法規(guī)范為核心的環(huán)境法律規(guī)范體系?？沙掷m(xù)發(fā)展理念和市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)提出后，我國發(fā)布了《中國環(huán)境行動計劃》和《中國21世紀(jì)議程》等行動方案，推動環(huán)境立法速度加快，《大氣污染防治法》（1995）、《水污染防治法》（1996）、《礦產(chǎn)資源法》（1996）、《土地管理法》（1996）、《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999）等得到法律修改，《刑法》（1997）中也增加了破壞環(huán)境和資源罪，《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995）、《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996）、《節(jié)約能源法》（1997）、《防震減災(zāi)法》（1997）、《防洪法》（1997）等新法出臺，國家還締結(jié)了很多與環(huán)境資源有關(guān)的國際公約以及雙邊和多邊協(xié)定，制定了一系列的行政法規(guī)和部門規(guī)章。21世紀(jì)以來，國家根據(jù)環(huán)境與資源保護(hù)的新形勢，除對上述相關(guān)法律進(jìn)行了一次甚至多次修改外，還頒布了《海域使用管理法》（2001）、《防沙治沙法》（2001）、《環(huán)境影響評價法》（2002）、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002年制定，2012年修正）、《放射性污染防治法》（2003）、《可再生能源法》（2005年制定，2009年修正）、《海島保護(hù)法》（2009）等一批法律。至2014年底，我國現(xiàn)行生效的環(huán)境保護(hù)專項法律達(dá)26部、行政法規(guī)90余部，分別占我國現(xiàn)行有效243部法律的10.7%和680余部行政法規(guī)的13.24%，還有近1500項環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和一大批行政規(guī)章以及地方法規(guī)政府規(guī)章［1］，成為我國立法數(shù)量最多的專項領(lǐng)域之一。

（二）環(huán)境法律規(guī)范的門類比較齊全，環(huán)境法律規(guī)范體系日趨完善

環(huán)境法作為一個法律部門，其法律規(guī)范該由哪些門類組成涉及環(huán)境法律規(guī)范體系的構(gòu)建問題。日本學(xué)者淺野直人將環(huán)境法分為環(huán)境基本法、公害控制法、環(huán)境保全法、環(huán)境整備法、費(fèi)用負(fù)擔(dān)促成（資助）法、被害救濟(jì)和糾紛處理法等門類［2］；芬蘭學(xué)者將環(huán)境法劃分為環(huán)境利用規(guī)劃法、自然資源利用和保護(hù)法、污染防治法等部門［3］；臺灣地區(qū)學(xué)者葉俊榮則將環(huán)境法分為環(huán)境預(yù)防法、環(huán)境管制法、環(huán)境救濟(jì)法和環(huán)境組織法四大部分［4］。我國大陸有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境法應(yīng)分為環(huán)境基本法、單項法、環(huán)境特別法［5］；有學(xué)者認(rèn)為可劃分為環(huán)境資源綜合調(diào)整法、自然資源法和環(huán)境保護(hù)法三大部分［6］；有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)劃分綜合性環(huán)境法律、單性行專門環(huán)境法規(guī)、環(huán)境資源標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境資源計（規(guī)）劃［7］；有學(xué)者認(rèn)為大致由憲法性規(guī)定、綜合性環(huán)境基本法、環(huán)境保護(hù)單行法、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、其他部門法中的環(huán)境保護(hù)規(guī)范來構(gòu)成［8］；還有學(xué)者認(rèn)為包括環(huán)境組織法、區(qū)域自然人文環(huán)境養(yǎng)護(hù)法、自然資源規(guī)劃利用法、污染防治法、環(huán)境程序法等幾個部分［9］。盡管學(xué)者們對環(huán)境法體系的劃分存在較大爭議，但綜合大多數(shù)學(xué)者的意見來看，上文介紹的相關(guān)環(huán)境規(guī)范性法律文件主要涉及環(huán)境基本法以及污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源利用與保護(hù)、環(huán)境綜合管理類等環(huán)境法的專門類別。此外，我國還有憲法規(guī)范對環(huán)境問題作了根本性規(guī)定，民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法等其他法律部門中也存在很多涉及環(huán)境問題的法律規(guī)范，相關(guān)訴訟法與非訴訟程序法也規(guī)定了處理環(huán)境問題的程序規(guī)范。因而，我國已形成一個由憲法規(guī)范為統(tǒng)領(lǐng)、環(huán)境基本法規(guī)范為框架、環(huán)境單行法或?qū)ｉT法規(guī)范為基礎(chǔ)、其他部門環(huán)境法規(guī)范為支撐的門類比較齊全的環(huán)境法律規(guī)范體系。從法的淵源和形式來看，這些環(huán)境法律規(guī)范有憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政府規(guī)章以及政策和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成了一個層次和效力分明的比較完善的體系。

（三）環(huán)境法律規(guī)范構(gòu)建的制度不斷完善，初步形成了生態(tài)文明建設(shè)所需的制度體系

隨著環(huán)境立法的加速，環(huán)境法律規(guī)范體系的完善，我國逐漸也形成了比較完善的環(huán)境法基本制度。在綜合性制度方面，建立了環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評價、“三同時”、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控等制度，改進(jìn)了環(huán)境問題的綜合性防治和區(qū)域開發(fā)；在專門性制度方面，建立了環(huán)境許可、環(huán)境稅費(fèi)、限期治理、污染物總量控制、事故報告與處理、清潔生產(chǎn)、排放權(quán)交易等污染防治、生態(tài)與資源保護(hù)方面的法律制度。至“十一五”時期末，我國制定的環(huán)境法律規(guī)范構(gòu)建了20多項環(huán)境管理制度。2014年修改后的《環(huán)境保護(hù)法》，再次對已有環(huán)境法律規(guī)范構(gòu)建的基本制度進(jìn)行了確認(rèn)和強(qiáng)化，進(jìn)一步完善了排污許可、“三同時”、公眾參與、信息公開、環(huán)境公益訴訟、總量控制與區(qū)域限批等制度，并創(chuàng)造性設(shè)置了政府環(huán)境責(zé)任、環(huán)境責(zé)任保險、環(huán)境修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)紅線、按日計罰、政策環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評、環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估等制度，環(huán)保部為此還專門發(fā)布了按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開、突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理、行政拘留等配套文件，為我國環(huán)境與資源保護(hù)提供了有力的制度支撐。中共中央、國務(wù)院于2015年4月出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，至2020年要基本形成源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)文明制度體系，并從清理與生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的現(xiàn)行法律法規(guī)入手，對完善標(biāo)準(zhǔn)體系、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線、完善經(jīng)濟(jì)政策、推行市場化機(jī)制、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、健全政績考核制度、完善責(zé)任追究制度等方面提出了具體要求，有利于我國環(huán)境法律規(guī)范在構(gòu)建關(guān)鍵制度上取得決定性成果。

二、我國的環(huán)境法治實施體系

作為環(huán)境法律規(guī)范在現(xiàn)實生活貫徹落實過程形成的體系，環(huán)境法治實施體系包括環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法和環(huán)境守法等環(huán)節(jié)。環(huán)境守法是政府、企事業(yè)單位和公民等主體按照環(huán)境法律規(guī)范行使權(quán)利和履行義務(wù)的活動，主體對環(huán)境法律法規(guī)的遵守和信仰程度是衡量環(huán)境法治的重要因素。由于環(huán)境守法主要是守法主體的自覺行為及其形成的狀態(tài)，國家采取的主動措施不多，在此不予梳理而僅介紹環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法。

（一）環(huán)境執(zhí)法體系

我國近年來在環(huán)境執(zhí)法體系、機(jī)制、方式、理念和內(nèi)容等方面取得了重大進(jìn)展。執(zhí)法體系方面，環(huán)境保護(hù)主管部門執(zhí)法地位日益突出。1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》規(guī)定了政府各部門要做好環(huán)境保護(hù)工作，并明確了環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職責(zé)，但沒有規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門與其他部門的關(guān)系，只是在環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)中籠統(tǒng)規(guī)定要指導(dǎo)國務(wù)院所屬各部門和各省市區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作，環(huán)境執(zhí)法體系尚不清晰。1989年《環(huán)境保護(hù)法》建立了環(huán)境保護(hù)主管部門集中統(tǒng)一管理和相關(guān)職能部門分工合作、齊抓共管的中央和地方環(huán)境執(zhí)法體系，規(guī)定了環(huán)境保護(hù)主管部門在環(huán)境執(zhí)法體系中的統(tǒng)一管理地位，但也明確指出海洋、漁政、軍隊、交通、土地、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等其他職能部門依照法律對環(huán)境污染和資源管理實施監(jiān)督管理。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》雖然沒有改變環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一集中監(jiān)管與其他職能部門分工合作的環(huán)境執(zhí)法體系，但只規(guī)定了環(huán)境保護(hù)主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)，而沒有明確其他哪些職能部門依法實施監(jiān)督管理，在一定程度上也進(jìn)一步突出了環(huán)境保護(hù)主管部門的環(huán)境執(zhí)法地位。執(zhí)法機(jī)制方面，為解決環(huán)境執(zhí)法中的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法權(quán)限沖突以及單獨(dú)執(zhí)法中的缺陷等問題，我國創(chuàng)新了綜合環(huán)境執(zhí)法，把一個機(jī)關(guān)內(nèi)部不同部門行使的幾種環(huán)境執(zhí)法權(quán)甚至不同機(jī)關(guān)行使的多種環(huán)境執(zhí)法權(quán)綜合集中在一個部門或機(jī)關(guān)行使；開展了聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法，在某一階段為了完成某個中心任務(wù)在一個區(qū)域甚至多個區(qū)域內(nèi)組織多個機(jī)關(guān)共同開展環(huán)境執(zhí)法，并做好了環(huán)境執(zhí)法與司法的銜接。如珠海探索建立了市、區(qū)、鎮(zhèn)三級聯(lián)動環(huán)境執(zhí)法機(jī)制以及環(huán)保、公安、檢察、法院、城管五方聯(lián)動新型綜合執(zhí)法機(jī)制。同時，我國還在大氣污染、水污染等領(lǐng)域嘗試建立了區(qū)域環(huán)境執(zhí)法的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，在北京奧運(yùn)會、上海世界博覽會等案例中取得了明顯成效。近年來，我國還探索建立了網(wǎng)格化的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察管理并要求各縣市在2015年底完成網(wǎng)格的劃分并上報備案，試點(diǎn)了環(huán)境管理的黨政同責(zé)并在陜西大氣污染治理等案例中取得成功，進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的創(chuàng)新。執(zhí)法方式上，以往的法律一直沒賦予環(huán)保部門行政強(qiáng)制權(quán)，環(huán)保部門要通過人民政府或者申請法院采取行政強(qiáng)制措施；2008年修改的《水污染防治法》第75條也只賦予環(huán)保部門可以強(qiáng)制拆除違法設(shè)置的排污口或私設(shè)的暗管；2014修改的《環(huán)境保護(hù)法》則全面賦予環(huán)保部門的查封、扣押等行政強(qiáng)制權(quán)，并規(guī)定了按日計罰的法律責(zé)任，有效樹立了環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性。同時，環(huán)保部門還還積極引進(jìn)行政約談、行政協(xié)議等非強(qiáng)制的執(zhí)法方式，體現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法的人性化，實現(xiàn)了環(huán)境強(qiáng)制執(zhí)法與非強(qiáng)制執(zhí)法的有效結(jié)合。執(zhí)法理念方面，1989年的《環(huán)境保護(hù)法》沒有確立可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明理念，之后的相關(guān)生態(tài)資源法律雖然將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展改為環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，但由于經(jīng)濟(jì)主義思想的影響和相關(guān)法律對環(huán)境法律責(zé)任規(guī)定的過輕，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念在環(huán)境執(zhí)法中往往成了經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的理念。2014年的《環(huán)境保護(hù)法》明確了可持續(xù)發(fā)展理念和生態(tài)優(yōu)先理念，并規(guī)定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，調(diào)整了二者的關(guān)系，完善了環(huán)境執(zhí)法理念和指導(dǎo)思想。同時，我國以往的環(huán)境保護(hù)立法的重點(diǎn)是污染防治，環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)容也主要集中在污染防治方面。隨著相關(guān)生態(tài)立法、資源開發(fā)利用和循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的出現(xiàn)，我國環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)容逐漸擴(kuò)大至各種公害的防治、資源開發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)等環(huán)境與資源保護(hù)法的各個領(lǐng)域。

（二）環(huán)境司法體系

在我國環(huán)境法治發(fā)展歷程中，環(huán)境司法一直被認(rèn)為是軟肋，進(jìn)入司法程序的環(huán)境案件還不足環(huán)境糾紛的1%，環(huán)境司法總體乏善可陳［10］。但隨著生態(tài)文明建設(shè)的加強(qiáng)，環(huán)境司法在近年來日益受到重視，改革創(chuàng)新舉措不斷推出。在環(huán)境案件管轄方面，嘗試突破以行政區(qū)劃分割自然生態(tài)系統(tǒng)的管轄制度，探索實施并正在逐步推廣與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的管轄模式，試行對環(huán)境資源案件的集中管轄。在環(huán)境案件的審理方面，加強(qiáng)了刑事、民事、行政審判機(jī)構(gòu)對環(huán)境案件審判的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)與溝通，探索實施了“三合一”或“四合一”的審理模式，嘗試將環(huán)境資源民事、刑事、行政案件甚至相關(guān)環(huán)境執(zhí)行案件集中統(tǒng)一歸口環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)處理；完善了環(huán)境民事訴訟的審理程序、裁判內(nèi)容和方式，在注重采用排除妨礙、消除危險、停止侵害、恢復(fù)原狀等責(zé)任方式的同時，積極探索“替代性修復(fù)”“補(bǔ)種復(fù)綠”“異地恢復(fù)”“懲罰性賠償”等責(zé)任方式。在環(huán)境司法公開方面，邀請人大代表、政協(xié)委員、社會公眾等旁聽環(huán)境案件庭審，引入相關(guān)專家陪審環(huán)境案件，并為公眾參與環(huán)境司法審判公眾創(chuàng)造條件，增強(qiáng)司法透明度和公信力。環(huán)境公益訴訟也在改革中大力推進(jìn)。環(huán)境公益訴訟在法律確認(rèn)之前已在社會實踐中探索，早期的公益訴訟主要是由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟；2005年吉林石化爆炸導(dǎo)致松花江污染，北京大學(xué)汪勁教授等學(xué)者曾代表松花江提起公益訴訟但未被受理；2009年7月，江蘇無錫中院受理中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案立案審理，標(biāo)志著我國首例由環(huán)保社團(tuán)作為共同原告的環(huán)境公益民事訴訟全面啟動。為推動和規(guī)范環(huán)境公益訴訟，各地法院在探索公益訴訟進(jìn)程出臺了不少文件。2007年貴陽清鎮(zhèn)法院成立首個環(huán)保法庭時，貴陽中院就以文件的形式明確環(huán)境公益案件由清鎮(zhèn)法院環(huán)保法庭管轄；2008年無錫市中級人民法院和市人民檢察院聯(lián)合頒布了《關(guān)于辦理民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》；同年11月，昆明環(huán)保局、公安局、市檢察院、中級法院等聯(lián)合出臺《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實施意見》，將提起環(huán)境公益訴訟的主體規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會團(tuán)體；2009年5月，云南省高院通過紀(jì)要的形式進(jìn)一步明確了環(huán)境公益訴訟的相關(guān)事項。至2012年，修正后的《民事訴訟法》第55條新設(shè)了污染環(huán)境民事公益訴訟制度，首次以法律的形式賦予符合法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條進(jìn)一步明確了可以提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織的原告條件；同年12月，最高人民法院、民政部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，對受理和審理社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟提出了要求；2015年1月，最高人民法院公布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，進(jìn)一步細(xì)化提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格和起訴條件，并在福建、貴州、云南、江蘇、海南等5個高院和部分中院及基層法院大力推進(jìn)了環(huán)境民事公益訴訟審判工作。2015年5月15日，民間環(huán)保組織自然之友和福建綠家園新提起的新《環(huán)境保護(hù)法》實施后，首例民間環(huán)境公益訴訟在福建南平開庭，標(biāo)志著我國以環(huán)境公益訴訟推動生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入新的歷史階段。此外，各地司法機(jī)關(guān)積極能動司法，在出臺大量相關(guān)政策文件保障的前提下，對環(huán)境司法作了大膽創(chuàng)新，推動環(huán)境公益訴訟取得重大進(jìn)展并得到立法認(rèn)可，探索了“三合一”的專業(yè)化審判機(jī)制、“145”集中管轄模式、環(huán)境專門司法三段法等改革舉措，把環(huán)境司法改革推向高潮并成為環(huán)境法治實施體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

三、我國的環(huán)境法治監(jiān)督體系

法治的實施需要嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，環(huán)境法治同樣需要通過構(gòu)建監(jiān)督體系來督促環(huán)境法律規(guī)范的實施。根據(jù)我國法律規(guī)定和法治監(jiān)督實踐，從廣義的角度來看，環(huán)境法治的監(jiān)督體系可以包括國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和非國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

（一）國家機(jī)關(guān)監(jiān)督體系

從狹義上看，環(huán)境法治監(jiān)督體系僅指國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。環(huán)境法治的權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，也稱環(huán)境法治的立法監(jiān)督，是指作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會根據(jù)憲法和法律規(guī)定對環(huán)境法律規(guī)范制定和實施的監(jiān)督。近年來，我國權(quán)力機(jī)關(guān)既通過聽取審議政府工作報告、法院檢察院工作報告和專項工作報告，審查批準(zhǔn)相關(guān)預(yù)決算及其執(zhí)行情況的報告，罷免相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以及詢問和質(zhì)詢等形式加強(qiáng)了對環(huán)境法治的監(jiān)督，也專門對環(huán)境法律法規(guī)實施情況的檢查、規(guī)范性文件的審查備案以及環(huán)境問題的專項調(diào)查等形式突出了環(huán)境法治監(jiān)督。特別是全國人大和一些地方人大牽頭開展了專項環(huán)保行動，如全國人大環(huán)資委自1993年起堅持20余年牽頭開展了中華環(huán)保行活動，江西省人大環(huán)資委自1995年起堅持20年開展了環(huán)保贛江行專項活動，打造了人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等多種監(jiān)督形式的有機(jī)結(jié)合監(jiān)督保護(hù)生態(tài)環(huán)境的品牌。環(huán)境法治的行政機(jī)關(guān)監(jiān)督，也稱環(huán)境法治的行政監(jiān)督，是指國家行政機(jī)關(guān)對環(huán)境法治的監(jiān)督，包括一般行政監(jiān)督、專門行政監(jiān)督和行政復(fù)議、行政監(jiān)管等［11］。近年來，我國各級行政機(jī)關(guān)通過上下隸屬關(guān)系形成了對環(huán)境法治的一般行政監(jiān)督；而專門行政監(jiān)督除了體現(xiàn)在行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)的通常性行政監(jiān)督外，更重要的是國家通過法律的形式明確了環(huán)保部門對相關(guān)機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的主體地位，強(qiáng)化了環(huán)保部門對其他部門的環(huán)境執(zhí)法事項的監(jiān)督，特別是2015年4月國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動計劃》提出建立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度，對于強(qiáng)化環(huán)保部門的專門化環(huán)境法治監(jiān)督具有重要意義。行政復(fù)議方面，我國強(qiáng)化了對相關(guān)機(jī)關(guān)作出具體環(huán)境行政行為的審查和做出決定的監(jiān)督，以推動環(huán)境行政的法治；而行政監(jiān)管方面，國家通過環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制的改革和監(jiān)督手段的創(chuàng)新，一方面加強(qiáng)了環(huán)保部門對行政相對人遵紀(jì)守法、執(zhí)行環(huán)境行政命令和決定情況的監(jiān)管，另一方面引入約談制等方式做好了事前的監(jiān)管。環(huán)境法治的司法機(jī)關(guān)監(jiān)督，包括檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在環(huán)境訴訟中，我國檢察機(jī)關(guān)加大了環(huán)境犯罪的打擊力度，有的地方還成立“環(huán)境保護(hù)特別檢察組”或其他專門環(huán)境檢察機(jī)構(gòu)，構(gòu)建環(huán)境犯罪案件“捕訴防”一體化專業(yè)辦理模式，一手用“鐵腕”懲處環(huán)境犯罪，一手積極開展環(huán)境污染防范；有的檢察機(jī)關(guān)還建立了跨區(qū)域的環(huán)保檢察工作機(jī)制；有的檢察機(jī)關(guān)還探索出“4321”工作模式，形成了管護(hù)有制、打擊有力、修復(fù)有徑、預(yù)防有效的“綠色檢察”工作體系①前述各地的相關(guān)做法詳見2015年環(huán)保部與中國法學(xué)會等聯(lián)合召開的“生態(tài)環(huán)境法治保障研討會”資料——《生態(tài)環(huán)境法治保障最佳事例集》.。正如前文所述，人民法院也通過設(shè)立專門環(huán)境法庭或合議庭，推進(jìn)環(huán)境審判改革，并通過內(nèi)部的審級來加強(qiáng)環(huán)境法治監(jiān)督。除此之外，我國很多檢察機(jī)關(guān)還直接作為原告或者支持其他機(jī)構(gòu)特別是社會組織作為原告向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，與人民法院共同創(chuàng)新了環(huán)境法治的司法監(jiān)督。在對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)了對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制、行政處罰等活動的檢察監(jiān)督，通過行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)系會制度，暢通信息渠道、督促行政執(zhí)法部門依法規(guī)范履職。此外，還通過直接提起或支持其他機(jī)關(guān)和社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟，與人民法院共同加強(qiáng)了對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督。

（二）非國家機(jī)關(guān)監(jiān)督體系

非國家機(jī)關(guān)的環(huán)境法治監(jiān)督也稱社會監(jiān)督，主要包括政黨監(jiān)督、社會組織的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督以及新聞輿論的監(jiān)督等。環(huán)境法治的政黨監(jiān)督主要體現(xiàn)在作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在環(huán)境法治建設(shè)監(jiān)督中的領(lǐng)導(dǎo)地位，以及其他各民主黨派通過多種途徑特別是政治協(xié)商會議對環(huán)境法治發(fā)揮的監(jiān)督作用。近年來，我國政黨特別是中國共產(chǎn)黨更加重視對環(huán)境法治的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，黨的十七大以來提出建設(shè)生態(tài)文明的主張，并把生態(tài)文明建設(shè)提高到中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的高度；黨的十八以來還出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》等系列文件及相關(guān)配套黨內(nèi)法規(guī)，加強(qiáng)了對生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法治的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。環(huán)境法治的社會組織監(jiān)督日益活躍。截止2011年底，我國登記的民間組織約有45.7萬個，未登記的“草根”民間組織更多，有專家統(tǒng)計約為200萬個以上［12］，都可以依法對環(huán)境法治進(jìn)行監(jiān)督，并為環(huán)境法治建設(shè)作出了貢獻(xiàn)。環(huán)保NGO作為致力于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的專門性社會組織，近年來開展了“26度空調(diào)節(jié)能行動”“低碳出行系列活動”“對國家‘十一五’環(huán)保規(guī)范意見和建議征集活動”等有影響的大型環(huán)?；顒?，逐漸介入公共事務(wù)和政府決策的環(huán)境監(jiān)督，大力推動了環(huán)境保護(hù)的公眾參與，對環(huán)境法治建設(shè)的監(jiān)督作用日益凸顯［13］。2009年，中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案，作為首例環(huán)保NGO提起的公益訴訟獲得立案以來，環(huán)保社會組織提起和支持提起公益訴訟中的事例日益增多，推動國家在2012年和2014年分別修改《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》，確認(rèn)和細(xì)化了環(huán)保NGO在公益訴訟的原告地位，為環(huán)保社會組織主要以法律手段特別是通過環(huán)境公益訴訟加強(qiáng)環(huán)境法治監(jiān)督提供了法律支撐。另外，隨著第三方評估和第三方治理在環(huán)境治理中的推廣運(yùn)用，各類社會組織通過參與評估和治理對環(huán)境法治的監(jiān)督作用也將有效發(fā)揮。公眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督的作用不斷突出，環(huán)境法治日益成為公眾和新聞輿論監(jiān)督的重要領(lǐng)域。2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》不僅以法律的形式宣告了公民對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督權(quán)利，而且專設(shè)第五章規(guī)定環(huán)境信息公開與公眾參與，對于進(jìn)一步保障與發(fā)揮公眾和新聞輿論對環(huán)境法治的監(jiān)督作用具有重要意義。同時，各級人民政府和環(huán)保部門主動接受公眾和新聞媒體監(jiān)督的意識加強(qiáng)，通過開設(shè)12369環(huán)保舉報熱線和環(huán)境污染舉報微信平臺、設(shè)置環(huán)保局長接待日等形式，更好地調(diào)動公眾與媒體對環(huán)境法治的監(jiān)督，收到較好的效果。

四、我國的環(huán)境法治保障體系

法治保障系統(tǒng)是一個結(jié)構(gòu)完整、機(jī)制健全、資源充分、富于成效保障要素系統(tǒng)，主要包括政治保障、制度保障、組織和人才保障以及文化保障等方面［14］。環(huán)境法治的保障條件雖然也很多，但最重要的條件主要包括環(huán)境法治機(jī)構(gòu)、環(huán)境法治隊伍和設(shè)施、環(huán)境法治文化等方面。

（一）環(huán)境法治機(jī)構(gòu)

環(huán)境法治機(jī)構(gòu)包括立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)等。環(huán)境法治的立法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)的建設(shè)近年來都得到了重大發(fā)展，但由于環(huán)境執(zhí)法和司法是環(huán)境法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，且我國環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)在近年來經(jīng)歷了從無到有，從有到強(qiáng)的發(fā)展過程，以下重點(diǎn)介紹我國環(huán)境執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)建設(shè)。

從環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)來看，我國重點(diǎn)加強(qiáng)了環(huán)境行政機(jī)構(gòu)建設(shè)，推動環(huán)保部門不斷升格。國務(wù)院于1974年10月成立環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括水利、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、計劃等部門的領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)辦公室處理環(huán)保的日常事務(wù)；1982年設(shè)置城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，其下設(shè)立的環(huán)境保護(hù)局作為環(huán)保主管機(jī)關(guān)；1984年5月，成立國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部；同年12月，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會的辦事機(jī)構(gòu)改設(shè)在環(huán)境保護(hù)局，使國家環(huán)境保護(hù)局具有相對獨(dú)立性；1988年4月國家環(huán)境保護(hù)局獨(dú)立，成為國務(wù)院的直屬局；1998年3月，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會撤銷，其職能劃入升格后的國家環(huán)境保護(hù)總局（正部級）；2008年國家環(huán)境保護(hù)總局再次升格為環(huán)境保護(hù)部。在中央環(huán)保部門升格的進(jìn)程中，各級地方政府也不斷加強(qiáng)了環(huán)保部門的建設(shè)。

從環(huán)境法司法機(jī)構(gòu)建設(shè)來看，我國原有環(huán)境糾紛一直由普通法庭審理。2007年，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院成立了全國第一家生態(tài)保護(hù)法庭，管轄環(huán)境糾紛案件。隨后，江蘇、云南等地也紛紛成立了專門的環(huán)保法庭或環(huán)保合議庭或環(huán)保巡回法庭；2014年6月，最高人民法院成立環(huán)境資源審判庭并發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，規(guī)定各地中高級法院都要設(shè)立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)或合議庭，案件較多的基層法院也可以環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)，把環(huán)境法庭的設(shè)置推向了高潮。截止2015年3月，我國共成立382個環(huán)保法庭或合議庭①數(shù)據(jù)來源：最高人民法院院長周強(qiáng)于2015年3月在博鰲亞洲論壇環(huán)境司法分論壇金磚國家大法官對話重典治污時的發(fā)言.。2015年5月，最高人民法院還成立了環(huán)境資源司法研究中心，進(jìn)一步加強(qiáng)了環(huán)境司法的研究機(jī)構(gòu)建設(shè)。同時，檢察機(jī)關(guān)也加強(qiáng)了環(huán)境檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)，設(shè)立“環(huán)境保護(hù)特別檢察組”或其他專門環(huán)境檢察機(jī)構(gòu)。

（二）環(huán)境法治隊伍和設(shè)施

隊伍和設(shè)施是環(huán)境法治有效運(yùn)行的基本支撐條件。環(huán)境法律規(guī)范最終要通過人的適用而轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生活的環(huán)境行為和秩序，同時，由于環(huán)境問題的技術(shù)很強(qiáng)，人在適用相關(guān)環(huán)境法律規(guī)范時對技術(shù)和設(shè)施設(shè)備的依賴也很高。因而，環(huán)境法治隊伍和設(shè)施建設(shè)是環(huán)境法治的重要保障條件。

從法治的運(yùn)行環(huán)節(jié)來看，環(huán)境法治隊伍可以包括環(huán)境立法隊伍、環(huán)境執(zhí)法隊伍、環(huán)境司法隊伍甚至環(huán)境法治監(jiān)督和研究隊伍等。但近幾十年來，我國環(huán)境法治隊伍建設(shè)主要體現(xiàn)在環(huán)保人才隊伍建設(shè)方面，1981年底環(huán)保系統(tǒng)人才資源只有2.25萬人，而至2012年底已達(dá)21.6萬人；且高學(xué)歷層次和高職稱人員增長迅速，現(xiàn)有大專及以上學(xué)歷人員超過80%，大學(xué)本科及以上學(xué)歷人員超過50%，高、中、初級職稱比例為18：37：43［15］。環(huán)保執(zhí)法隊伍建設(shè)特別是市縣環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍建設(shè)不斷加強(qiáng)，近年來一直組織環(huán)境監(jiān)督員、監(jiān)察干部等環(huán)保隊伍的培訓(xùn)，并要求2017年底前完成全部環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)操守教育，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍管理制度。2015年4月，環(huán)保部還出臺了《環(huán)境執(zhí)法人員行為規(guī)范》，對各類環(huán)境執(zhí)法人員的行為提出要求。另外，不少公安部門也加強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法隊伍的建設(shè)，建立了環(huán)境安全保衛(wèi)專職隊伍［16］。在環(huán)境司法方面，我國在組建環(huán)境審判和檢察專門機(jī)構(gòu)的過程，也加大力度選派懂法律和環(huán)境知識的復(fù)合型人才充實到環(huán)境審判和檢察隊伍，并通過各種途徑提高環(huán)境審判和檢察人員的專業(yè)素養(yǎng)和司法能力。另外，近年來，我國涌現(xiàn)了一批環(huán)境律師和環(huán)保人員志愿從事環(huán)境訴訟等公益活動，環(huán)境法學(xué)的教學(xué)和研究人員也增長迅速，并有一批環(huán)境法學(xué)者被聘為環(huán)境法治實務(wù)部門的咨詢專家，各級法學(xué)會和律師協(xié)會也設(shè)立環(huán)境與資源法學(xué)或法律委員會，加強(qiáng)了對環(huán)境法學(xué)研究和實務(wù)人員的管理和培訓(xùn)。

另外，我國對環(huán)境保護(hù)的投入也逐年攀升，1999年環(huán)保投入總額占全國GDP比例首次突破1%；“十一五”期間，國家環(huán)保投資總額為21623.1億元，占全國GDP的1.4%［17］。特別是近年來，我國每年的環(huán)保投入約為1萬億元，“大氣十條”“水十條”和“土十條”頒布后，預(yù)計“十三五”期間環(huán)保投入將上升到每年2萬億元左右①數(shù)據(jù)來源：環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤在2015年5月5至7日召開的第十六屆中國環(huán)博會高峰論壇上的發(fā)言.。而環(huán)保的投入，有不少部分直接或間接與環(huán)境執(zhí)法設(shè)施建設(shè)有關(guān)。

（三）環(huán)境法治文化

文化是全面推進(jìn)依法治國的精神保障。習(xí)近平總書記也指出：“只有內(nèi)心尊崇法治，才能行為遵守法律。只有銘刻在人們內(nèi)心中的法治，才是真正牢不可破的法治?！保?8］環(huán)境法治建設(shè)作為我國法治的重要組成部分，在生態(tài)文明建設(shè)中具有重要地位，也離開不開文化特別是生態(tài)文化的支撐和保障。而生態(tài)文化作為環(huán)境法治的重要支撐，可以體現(xiàn)在環(huán)境法治的國家、社會和公民個人三個層面。

在國家層面，環(huán)境法治文化主要體現(xiàn)在環(huán)境立法、執(zhí)法、司法等法治運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)的理念和精神指導(dǎo)方面。在立法理念方面，經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)等發(fā)展階段后，受近年來可持續(xù)發(fā)展理念和生態(tài)文明理念的強(qiáng)大影響，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》確立了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的立法理念，推動我國環(huán)境立法理念朝著生態(tài)優(yōu)先和生態(tài)文明的價值取向發(fā)展。與之同步的是，環(huán)境執(zhí)法和司法的理念也逐漸從經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)同等重要轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展要與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)甚至是生態(tài)優(yōu)先。

在社會和公民個人層面，隨著生態(tài)文明建設(shè)的提出和推進(jìn)，隨著國家大力開展的生態(tài)文化建設(shè)，特別是隨著世界地球日、世界森林日、世界環(huán)境日、世界水日、世界海洋日和全國節(jié)能宣傳周等主題宣傳活動的開展，公民和全社會的環(huán)境法治意識日漸增強(qiáng)，環(huán)境權(quán)利和環(huán)境保護(hù)觀念不斷覺醒，環(huán)境法治文化氛圍日益濃厚。

通過以上分析可以看出，近年來我國環(huán)境法治建設(shè)成績斐然，已初步形成與生態(tài)文明建設(shè)基本相適應(yīng)的比較完善的環(huán)境法治體系。

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D922.6

A

2095-3046（2015）06-0024-07

10.13265/j.cnki.jxlgdxxb.2015.06.006

2015-11-01

國家社會科學(xué)基金項目（編號：15XFX020）；江西省研究生創(chuàng)新專項資金項目（編號：YC2014-S376）；江西省社會科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項目（編號：13FX01）

徐忠麟（1974-），男，教授，主要從事法學(xué)理論和環(huán)境資源法學(xué)研究，E-mail：xuzhonglin111@sina.com.