●王進富 黃鵬飛

創(chuàng)新財政資金支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑研究

●王進富 黃鵬飛

一、引言

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入增長速度換擋期、結(jié)構調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”階段?？缭竭@個階段，根本出路是創(chuàng)新發(fā)展，即優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。文化產(chǎn)業(yè)由于其節(jié)能環(huán)保、創(chuàng)新程度高、市場前景廣闊等優(yōu)點受到了國家戰(zhàn)略層面的高度重視，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)已成為經(jīng)濟新常態(tài)形勢下轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式、改善經(jīng)濟結(jié)構的重要途徑。就目前來看，我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于起步階段，呈現(xiàn)出成長性好與體量較小并存、盈利空間較大與發(fā)展基礎薄弱同在的局面，文化產(chǎn)業(yè)的良性、快速發(fā)展離不開財政資金的支持。同時，文化產(chǎn)業(yè)又是一個高投入、高風險的產(chǎn)業(yè)，對資本具有極強的需求和依賴，迫切需要公共財政通過傾斜投入、投資引導、補貼等財政手段支持其發(fā)展，從而幫助和彌補市場失靈帶來的市場缺陷。這就決定了文化產(chǎn)業(yè)是最需要財政支持的領域，也是最利于財政創(chuàng)新的領域。

為此，財政部提出要加大財政文化投入力度，進一步加強重點文化領域經(jīng)費保障。全國各地也紛紛掀起建設文化產(chǎn)業(yè)的熱潮，2014年，全國財政一般公共預算文化體育與傳媒支出達到2753億元。但是，從實踐效果分析，財政資金在使用方式上仍然存在管理體制落后、投入方式單一等問題，嚴重影響了財政資金的效用。本文擬對財政資金支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐路徑和現(xiàn)實困境進行總結(jié)，并提出進一步提升財政資金效用的若干建議。

二、財政資金支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

（一）財政資金支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

在文化體制改革背景下，我國相繼出臺 《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》、《關于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導意見》、《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》、《國家“十二五”時期文化體制改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》等政策，從加大政府投入和金融稅收支持、鼓勵各種所有制參與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面有力推進了文化產(chǎn)業(yè)財政支持體系建設。在各項利好因素的影響下，各級政府也不斷加大對文化產(chǎn)業(yè)的資金投入，全國文化產(chǎn)業(yè)財政支出呈持續(xù)增長態(tài)勢。2009年至2013年，財政對文化體育與傳媒的支出從1393.07億元到2013年的2544.39億元，其間每年的財政投入增長率均在10%以上，財政資金對文化產(chǎn)業(yè)的支持為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打下了堅實的基礎。

（二）財政資金支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式分析

就目前各地對文化產(chǎn)業(yè)財政資金的使用情況來看，其運作模式根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、發(fā)展內(nèi)容、發(fā)展階段的不同而存在較大差異。除了財政補貼之外，也形成了設立文化產(chǎn)業(yè)基金、財政與金融合作等模式。

1、財政補貼模式。財政補貼是一種影響相對價格結(jié)構，進而可以改變資源配置結(jié)構、供給結(jié)構和需求結(jié)構的政府無償支出。政府通過財政補貼可以用較少的財政資金吸引大量的社會資金，擴大文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金來源。政府通過對特定項目和特定企業(yè)的財政補貼調(diào)整投資結(jié)構，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構合理化。政府財政資金的補貼一般包括貸款貼息、項目補助、績效獎勵等形式。

貸款貼息是指財政資金對符合特定條件文化產(chǎn)業(yè)項目的國內(nèi)貸款部分所產(chǎn)生的利息，在一定時期按一定比例給予補貼。貸款貼息有利于減輕企業(yè)的資金負擔，同時帶動企業(yè)對銀行資金的利用。項目補助是指財政資金對符合一定條件的文化企業(yè)的某些項目直接給予一定數(shù)額的資金支持，以支持項目的開展與完成?？冃И剟钍侵笇θ〉靡欢ǔ煽兊奈幕椖克鶎倨髽I(yè)進行獎勵。財政補貼作為操作相對簡單、效果明顯的財政支持方式受到各級政府的重視。河北省設立文化產(chǎn)業(yè)精品項目獎，用于獎勵上年度社會效益和經(jīng)濟效益突出的文化產(chǎn)業(yè)精品項目的所屬單位，最高獎金為500萬元。自2010年起，吉林省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金由現(xiàn)行每年1000萬元增加到每年3000萬元，采取貼息和專項補助等方式，用于支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2、產(chǎn)業(yè)基金模式。產(chǎn)業(yè)基金模式主要是政府把財政資金委托基金管理公司專業(yè)運作或是政府牽頭設立的文化產(chǎn)業(yè)引導基金。一方面，產(chǎn)業(yè)基金可以為文化企業(yè)提供強有力的資金支持，為文化企業(yè)的創(chuàng)新提供強有力的資金保障；另一方面，產(chǎn)業(yè)基金把資本與文化產(chǎn)業(yè)更好地聯(lián)系起來，為文化企業(yè)提供經(jīng)營管理、戰(zhàn)略咨詢、市場拓展等一系列增值服務。如由財政部、中銀國際等共同發(fā)起的中國文化產(chǎn)業(yè)基金，由湖南省財政廳、長沙市人民政府牽頭設立的湖南文化產(chǎn)業(yè)投資基金，云南省委省政府設立的云南文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金等。政府主導設立的文化產(chǎn)業(yè)基金能夠有效引導和支持文化產(chǎn)業(yè)重點，拓寬文化企業(yè)融資渠道，從而保障文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。基金的組織形式一般分為合伙制和公司制。

合伙制的產(chǎn)業(yè)基金是由政府作為有限合伙人出資，不參與基金的日常管理，而通過普通合伙人進行基金的管理、投資。由于國家對合伙企業(yè)不征稅，目前國內(nèi)絕大部分文化產(chǎn)業(yè)基金采取此類組織形式，如廣東文化產(chǎn)業(yè)基金和吉林省文化產(chǎn)業(yè)投資基金。

公司制產(chǎn)業(yè)基金是指政府授權，在一定層面上，以持股方式對一部分國有文化資產(chǎn)具體行使資產(chǎn)收益、重大決策、選擇經(jīng)營管理者等出資者的權利，并對授權國有文化資產(chǎn)進行資本經(jīng)營的特殊企業(yè)。國內(nèi)僅有少部分采用此種形式，如西安曲江文化產(chǎn)業(yè)風險投資有限公司。國有文化產(chǎn)業(yè)基金憑借得天獨厚的資源優(yōu)勢，以及深厚的政府背景，使得公司在政策把握、項目投資和管理運營中具備較強的信息、資源和成本優(yōu)勢，同時借助豐富的文化行業(yè)資源和經(jīng)營管理經(jīng)驗，能更好地利用市場的力量引領文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如西安曲江文化產(chǎn)業(yè)風險投資有限公司在成立的短短五年間總資產(chǎn)已超過11億元，累計投資項目超過百個，拉動文化產(chǎn)業(yè)總投資200多億元，所投項目遍布曲江六大板塊，涵蓋所有細分文化行業(yè)，為西安曲江新區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了很大的貢獻。

3、財政與金融結(jié)合的模式。財政與金融結(jié)合的模式主要是指政府部門與銀行等金融機構建立合作關系，鼓勵其加強對文化產(chǎn)業(yè)的信貸支持力度，為各類文化企業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)項目提供全方位的金融支持。財政與金融機構的結(jié)合有利于擴大文化產(chǎn)業(yè)資金的來源與數(shù)量，同時銀行通過成立文化金融特色支行/專營機構可以有針對性地為文化企業(yè)進行“專門化+特色化”服務。文化部先后與中國進出口銀行、中國銀行等建立“部行合作機制”，實現(xiàn)文化業(yè)務優(yōu)勢與金融專業(yè)優(yōu)勢的互補。建設銀行深圳分行通過“聯(lián)貸聯(lián)?！保鉀Q了深圳大芬油畫村內(nèi)文化企業(yè)貸款抵押不足的問題；北京銀行、交通銀行北京分行對文化企業(yè)開辟貸款綠色通道，并推出無形資產(chǎn)質(zhì)押貸款試點。

三、財政資金支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐存在的問題

（一）財政資金支持文化產(chǎn)業(yè)的投入體制落后

我國的文化產(chǎn)業(yè)財政投資體制仍然不健全。一是投資權責不明確，在高風險的文化產(chǎn)業(yè)領域，政府難以控制投資風險。比如人民日報的即刻搜索，在投入近20億元人民幣后陷入發(fā)展危機，但是相關的處罰卻沒有明確，資金風險無法控制。二是財政資金的監(jiān)督管理不到位，對資助對象的評估、資金的發(fā)放管理及監(jiān)督制約機制不完善，仍然存在項目承擔單位申報的項目資金超出實際需要、專款非專用和資金閑置問題。

（二）財政資金支持文化產(chǎn)業(yè)的渠道單一

一是財政資金支持總量偏低，結(jié)構有待優(yōu)化。我國政府對文化產(chǎn)業(yè)的項目補貼、貸款貼息等主要面向國有企業(yè)或已取得銀行貸款的企業(yè)，而大多數(shù)規(guī)模較小、風險較大、預期收益緩慢的中小企業(yè)很難得到財政支持。二是我國財政投資體系相對落后，目前仍以財政一次性補貼、多次減免規(guī)費、稅收減免等傳統(tǒng)支持方式為主，缺乏多樣化與多元化的支持手段。

（三）財政資金支持文化產(chǎn)業(yè)的定位不準

首先表現(xiàn)在財政資金對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持缺乏規(guī)劃。財政對文化產(chǎn)業(yè)的支持受政策影響較大，往往缺乏對本地區(qū)產(chǎn)業(yè)環(huán)境的綜合考量。如前幾年全國各地紛紛上馬動漫產(chǎn)業(yè)項目，數(shù)以萬計的動漫企業(yè)加入動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的洪流。然而，最近兩年各地政策風向驟然改變，動漫支持政策陸續(xù)退出，動漫產(chǎn)業(yè)泡沫 “破滅”，造成了財政資金的浪費，給各地的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了不小的打擊。

四、財政資金支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑優(yōu)化

要解決財政資金支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中遇到的問題，結(jié)合前期實踐，可從以下三方面著手：

（一）建立健全財政資金管理體系

建立健全財政資金管理體系一是要做好資金的使用規(guī)劃，根據(jù)本地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎、發(fā)展條件及發(fā)展方向明確財政資金主要資助范圍、資助條件。如對經(jīng)濟和社會效應顯著、能夠明顯提升國家或地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力和市場競爭力的文化產(chǎn)業(yè)項目，以及能夠引導社會資本進入的文化產(chǎn)業(yè)領域進行重點支持。二是要規(guī)范財政資金的發(fā)放審批，實行專家評審和社會公示制度，杜絕暗箱操作。三是要優(yōu)化財政資金的使用管理。如在財政資金的直接投入過程中，對文化企業(yè)或者文化項目進行貸款貼息需要設定好貼息對象需滿足的條件、貼息的方式、期限、標準和額度；進行項目補助時對不同類型的文化企業(yè)要實施不同的財政補貼政策，如對規(guī)模較小、生產(chǎn)成本較高的文化企業(yè)，可按基本產(chǎn)量進行補貼，對從事文化產(chǎn)品出口的企業(yè)，可在外貿(mào)補貼政策的基礎上，加大退稅額度。四是要加大財政資金支出的監(jiān)督檢查和績效評價力度。根據(jù)資金審批時所規(guī)劃的資金具體用途、時間范圍對資金的使用采取過程監(jiān)督、事后檢查，并對項目的效益進行評價。對資金使用不合規(guī)、項目效益低的企業(yè)，要扣減財政資金，嚴肅處理處罰，并記入檔案作為來年資助對象評選的參考。

（二）豐富財政資金支持渠道

第一，拓展原有支持形式。財政資金對文化產(chǎn)業(yè)的支持要緊跟文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，緊跟文化企業(yè)的需求，多渠道高效利用財政資金。如在進行項目補助時，除了對文化項目進行補貼這一傳統(tǒng)形式外，可以針對新成立但是前景較好的文化企業(yè)資金不足、項目不多的情況，對其房租、營業(yè)稅進行補貼，緩解企業(yè)資金壓力；還可以對達到一定標準的人才直接實施補貼以吸引國內(nèi)外文化名人和優(yōu)秀的文化經(jīng)營人才。對于績效的獎勵，要根據(jù)不同企業(yè)不同項目的不同特點設定不同的獎勵條件。如針對以出口文化產(chǎn)品為主的文化企業(yè)可根據(jù)文化產(chǎn)品出口額、上繳稅額等進行選評，對于影視文藝作品等文化項目可根據(jù)其國際國內(nèi)獲獎情況等指標進行選評。

第二，開發(fā)新的財政支持方式。可通過設立形式多樣的文化產(chǎn)業(yè)基金，滿足文化企業(yè)不同發(fā)展階段不同的資本需求。如從企業(yè)初創(chuàng)期到成長期、擴張期、成熟期，設立由孵化基金、風投基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、并購基金等予以支持。而基金的運作可通過以下幾種方式：①信貸擔保?；鹂蔀橐韵马椖刻峁＃阂皇菍嵤┗鹁嬗媱潯⒐リP計劃、新項目開發(fā)計劃；二是組織小規(guī)模文化項目保護；三是承接大型文化開發(fā)項目所需流動周轉(zhuǎn)資金等貸款的擔保。②項目投資。基金對于經(jīng)考察確屬文化基礎豐富、市場前景好、帶動面廣、將進入產(chǎn)業(yè)化階段的孵化項目，可拿出一部分資金以參股方式投入，支持項目發(fā)展。③短期合作。該方式是通過使用基金的一部分資金與在孵企業(yè)進行不同方式的短期合作，以解決企業(yè)短期少量流動資金不足的問題，提高資金利用率。

豐富財政資金支持渠道還可以通過設立文化產(chǎn)業(yè)信貸融資擔?；稹⑽幕瘬；鸬葘ｍ椈鸬男问接糜趲椭髽I(yè)特別是小微企業(yè)獲得融資貸款。文化產(chǎn)業(yè)信貸融資擔?；鹗钦畱{借自身信用，幫助企業(yè)融資的有償資助。企業(yè)必須以資產(chǎn)抵押或知識產(chǎn)權抵押或兩者相結(jié)合的方式，并且符合一定的政策要求，才能獲得資金支持。文化擔保基金可用于與文化企業(yè)貸款相關的政策支持，如貸款保證金、文化投資擔保公司的風險準備金、費用補償。

（三）成立綜合性服務平臺

綜合性文化產(chǎn)業(yè)服務平臺是財政資金支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的輔助工具，作為“隱形”投資可以為文化企業(yè)的成長提供良好的“軟環(huán)境”，具體應包含以下幾方面內(nèi)容：

1、知識產(chǎn)權交易平臺。知識產(chǎn)權所有人可以把知識產(chǎn)權，或者文化資產(chǎn)放到平臺上進行商業(yè)交易。這樣可以溝通文化產(chǎn)業(yè)鏈各個位置的企業(yè)，方便直接從事生產(chǎn)和銷售的廠商查詢搜索相關信息，與創(chuàng)意擁有者進行知識產(chǎn)權買賣。

2、政府信息交流平臺。政府把有關文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，尤其是財政資金的申報程序、審批結(jié)果等財政政策及其他相關信息放到平臺上，同時接受相關企業(yè)的反饋意見和建議，這樣既可以幫助文化企業(yè)了解政府支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關政策，又能促進政府和文化企業(yè)的良性互動。

3、中介咨詢平臺。政府部門、高校、研究機構或其他相關機構的專業(yè)咨詢?nèi)藛T以平臺為介質(zhì)向各類文化企業(yè)介紹適用政策、分析政策和市場導向，為企業(yè)建立合理的結(jié)構、體制和機制提出建議，為企業(yè)健康、長遠發(fā)展提供科學規(guī)劃。

綜上所述，財政支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要建立健全財政資金的管理體系，把握支持重點，規(guī)范資金的審批、發(fā)放，做好資金的監(jiān)管與績效考核；需要健全財政資金支持體系，除了傳統(tǒng)的財政補助，還應創(chuàng)新多種形式的產(chǎn)業(yè)基金，促進支持主體和支持渠道的多元化，滿足文化企業(yè)不同的需求；需要通過搭建綜合型服務平臺，加快信息流通、優(yōu)化市場環(huán)境。通過以上路徑，有助于解決財政資金支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中遇到的問題，形成全面多樣的財政支持體系，提高財政資金的使用效率，促進文化產(chǎn)業(yè)的全面振興?！觯ū疚氖芪幕?“創(chuàng)新財政支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式及路徑研究”課題資助）

（作者單位：西安工程大學管理學院）