●邱振宇 儲開其

財政支出績效評價淺析

●邱振宇 儲開其

財政部 《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號，以下簡稱285號文）第二條：“財政支出績效評價是指財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價。”基于此定義，本文首先介紹了財政支出績效評價的必要性，隨后分析了其當(dāng)前可能存在的問題，最后提出了做好績效評價工作的對策建議。

一、財政支出績效評價的必要性

（一）財政收支矛盾需要緩解

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國已建立起比較穩(wěn)定的財政收入增長機(jī)制，國家財政實(shí)力得到迅速壯大。但在財政收入大幅度增長的同時，財政收支矛盾卻越來越突出。以2014年數(shù)據(jù)為例，當(dāng)年全國公共財政收入140350億元，而公共財政支出151662億元。收支矛盾的產(chǎn)生至少來自兩個方面：一是財政資源總量不足；二是支出效率有不盡人意之處。財政資源總量是一個逐步增長的過程，不能指望一夜之間達(dá)到“財富充盈”。因此，提高財政支出的配置效率就顯得至關(guān)重要。

（二）財政政策調(diào)控能力需要得到提高

現(xiàn)實(shí)中常會發(fā)現(xiàn)一些通過財政投資支出進(jìn)行調(diào)控的項(xiàng)目質(zhì)量低下、功能不全、服務(wù)難以持續(xù)、收益難以確保，政績工程、形象工程、重復(fù)建設(shè)等問題始終難以有效解決。這種情況下對財政項(xiàng)目開展績效評價，以提高預(yù)算支出的使用效率，最大限度地發(fā)揮財政政策的調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)其運(yùn)用的調(diào)控效果最大化，從而使其在保證經(jīng)濟(jì)增長和完善政府公共服務(wù)等方面發(fā)揮更大的作用。

（三）財政體制改革的客觀要求

加快構(gòu)建“財政供給透明、預(yù)算資金一體、項(xiàng)目管理科學(xué)、預(yù)算績效提升”的預(yù)算管理機(jī)制是中央的明確要求。以績效評價為突破口，使預(yù)算安排、執(zhí)行進(jìn)度與績效評價結(jié)果掛鉤，是適應(yīng)體制變動，創(chuàng)新預(yù)算管理制度的必然。

總的來說，開展績效評價是財政管理的必然要求；開展績效評價有利于政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化財政資金支出的管理與監(jiān)督；開展績效評價能夠加強(qiáng)對財政資金項(xiàng)目承擔(dān)者的約束，能促使項(xiàng)目承擔(dān)者以績效為導(dǎo)向，積極參考績效評價的指標(biāo)，并以之指導(dǎo)項(xiàng)目運(yùn)作與管理。為了達(dá)到評價指標(biāo)要求，項(xiàng)目管理者需要對項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行科學(xué)的分析，比較各種可能的使用方案，并預(yù)測可能產(chǎn)生的效果，以選擇最優(yōu)方案來實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)資金的優(yōu)化使用，進(jìn)而有利于提高政府專項(xiàng)資金支出的決策水平。

二、財政支出績效評價存在的問題分析

“績效評價”近幾年來迅速成為學(xué)術(shù)界的“熱詞”之一。而在實(shí)際工作層面上，以財政部為主導(dǎo)，各省、市跟進(jìn)，已經(jīng)進(jìn)行了一定的實(shí)踐。但從實(shí)踐中可以看出，該項(xiàng)工作還存在各種不足，成為制約績效評價取得實(shí)效的瓶頸。

（一）各項(xiàng)基礎(chǔ)工作還較薄弱

1、績效評價指標(biāo)庫、專家?guī)斓戎菐旖ㄔO(shè)嚴(yán)重不足。第一，績效評價指標(biāo)，特別是個性指標(biāo)缺乏。評價指標(biāo)是績效評價工作的核心內(nèi)容。沒有一個體系完整、內(nèi)容健全、科學(xué)權(quán)威的評價指標(biāo)庫，績效評價終將淪為無源之水。財政部已發(fā)布了一些共性指標(biāo)作參考，但個性指標(biāo)的研究一直較為缺乏。主要原因在于實(shí)務(wù)中財政支出投向領(lǐng)域廣泛，即使投向同一領(lǐng)域的財政資金，其具體使用也有較大不同，如社會保障資金大類下還細(xì)分為下崗職工基本保障、軍轉(zhuǎn)干部解困、社保基金征收、居家養(yǎng)老購買補(bǔ)助、農(nóng)村醫(yī)療救助等等。要為每一小項(xiàng)的財政支出都建立起相應(yīng)的評價指標(biāo)，顯然不是朝夕之功。這需要財政部自上而下地推動，也需要各地因地制宜。

第二，缺乏對績效評價有充分認(rèn)識的專家人才?？冃繕?biāo)、評價指標(biāo)設(shè)置的合理性如何、績效評價報告質(zhì)量怎樣，需要大批對績效評價有較深認(rèn)識的專家，而實(shí)務(wù)中符合要求的專家隊伍較為薄弱。這需要各類行業(yè)、預(yù)算或財務(wù)管理專家能夠跳出自己專業(yè)的范疇，從整體或更高層面來考慮問題，既熟悉政府相關(guān)的政策、精神，也較為了解群眾的想法和呼聲，由于要求很高，因此績效評價專家群體的培養(yǎng)也難以速成。

第三，符合要求的中介機(jī)構(gòu)數(shù)量不足。當(dāng)前大量績效評價工作以政府購買服務(wù)的形式委托中介開展。但由于績效評價專業(yè)性強(qiáng)，且不同于常規(guī)的財務(wù)審計，財務(wù)的規(guī)范性只是績效評價的一個組成部分，需要中介機(jī)構(gòu)不局限于財務(wù)層面，而能從項(xiàng)目整體層面把握，甚至要預(yù)測項(xiàng)目的后期效應(yīng)。目前我國符合要求的中介機(jī)構(gòu)數(shù)量明顯不足。

2、部分被評價單位基礎(chǔ)臺賬不夠充分?？冃гu價以客觀事實(shí)為依據(jù)，因此對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的要求較高。然而，目前部分預(yù)算單位、特別是基層單位的管理較為粗放，如江蘇省南通市對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)助開展的績效評價，財政補(bǔ)助劃撥到相應(yīng)職能部門，再由相應(yīng)職能部門劃撥給相關(guān)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而資金劃款到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之后的使用情況則較難掌握，不少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未設(shè)置會計部門、財務(wù)資料欠缺等都影響到了評價工作的深入。類似的情況在各地都不乏其例。

（二）績效評價工作的權(quán)威性還不夠

一是績效評價工作目前由財政部門為主推進(jìn)，從級別上來說，財政部門與各部門預(yù)算單位是一樣的，這就造成了工作推進(jìn)的難度。同時，公共部門事權(quán)劃分仍不非常明確，存在不同公共部門之間、部門內(nèi)部不同單位之間事權(quán)交叉、重疊的問題，這就制約了績效評價的目標(biāo)選擇與指標(biāo)體系的建立。

二是績效評價由中介機(jī)構(gòu)具體承辦，固然在一定程度上保證了評價結(jié)果的公平公正，但也不能完全杜絕中介機(jī)構(gòu)屈從于被評價單位的意見、選取或設(shè)置較為有利于評價結(jié)果的評價指標(biāo)的情況發(fā)生，尤其中介機(jī)構(gòu)為本地機(jī)構(gòu)時更為明顯。

三是績效評價結(jié)果應(yīng)用的程度還不夠。從實(shí)踐看，評價結(jié)果做到直接為預(yù)算安排服務(wù)的例子還不多，即現(xiàn)行財政體制采用的是預(yù)算——績效模式，而非績效——預(yù)算模式，這就難以對預(yù)算部門產(chǎn)生直接的壓力。此外，部分績效評價報告提出的建議可行性較低，被評價單位采用確實(shí)困難。如江蘇省南通市社保資金績效評價中，建議“社保資金審核簡化流程”，而實(shí)務(wù)中因面對群體復(fù)雜，考慮到資金安全性等問題，在近期較難“簡化審核環(huán)節(jié)”，這就使建議流于形式，評價結(jié)果無法真正應(yīng)用到實(shí)踐中。

（三）社會各界對績效評價的認(rèn)識還存在誤區(qū)

一是某些預(yù)算部門（單位）存在認(rèn)為申請的預(yù)算和財政資金的使用及耗費(fèi)只要符合規(guī)定，不必考慮績效的錯誤觀念。錯誤地把績效評價當(dāng)作增加財政部門提高控制能力的手段，極端者甚至認(rèn)為是增加了單位的負(fù)擔(dān)，這顯然偏離了績效評價的真正目的。

二是群眾近年對陽光財政的呼聲不斷高漲，然而，當(dāng)績效評價工作中涉及社會滿意度調(diào)查、需要群眾填寫各類調(diào)查問卷時，群眾參與的熱情度不高，或填寫草草了事。這一方面與問卷設(shè)計、調(diào)查方式不夠科學(xué)有關(guān)，但另一方面也在一定程度上體現(xiàn)出績效評價工作要取得實(shí)效，還要注重不斷引導(dǎo)群眾參與其中。

三、做好績效評價工作的對策建議

（一）做好績效評價的頂層設(shè)計

1、爭取必要的政治支持。隨著績效評價工作的深入開展，績效管理的日益嚴(yán)謹(jǐn)，必將面對傳統(tǒng)預(yù)算管理模式、部門既得利益、思想認(rèn)識誤區(qū)等各種阻力。因此要保證績效評價工作深入開展，取得實(shí)效，必須獲得政治上的有力支持。財政部早已強(qiáng)調(diào)，各地績效管理的推進(jìn)，要爭取各地市委、市政府的大力支持；一些省市已由省政府、市政府發(fā)文將績效管理工作納入政府年終考核，無疑將對績效評價工作起到良好的推進(jìn)作用。

2、明確合理的流程設(shè)計。績效評價工作應(yīng)作為財政管理工作的一個有機(jī)組成部分來考慮，不可將績效評價獨(dú)立開來，更不可就績效評價而評價。江蘇省南通市就績效評價工作設(shè)計了工作流程圖（見圖1），作為一個實(shí)例供業(yè)界討論并指出不足。

圖1 江蘇省南通市績效評價工作流程圖

（二）因地制宜，體現(xiàn)地方管理特點(diǎn)

各地財政管理模式同中有異，可以根據(jù)自身特點(diǎn)，設(shè)計不同的績效評價模式。如江蘇省南通市模式有別于同省其它地市：其財政部門由主要負(fù)責(zé)人直接分管績效工作，使部門內(nèi)部績效工作權(quán)威性較強(qiáng)，各處室之間配合與協(xié)調(diào)較為融洽；具體模式上采用由業(yè)務(wù)處室各自組成不同的績效評價組，牽頭組織各自聯(lián)系的預(yù)算部門（單位）的績效評價工作，年終財政部門對各業(yè)務(wù)處室績效評價工作進(jìn)行考核。

（三）加快各類智庫的建設(shè)

1、正確對待信息系統(tǒng)。信息化系統(tǒng)有利于績效評價工作的開展，建立一整套含管理操作流程、項(xiàng)目庫、指標(biāo)庫、標(biāo)準(zhǔn)庫、專家?guī)斓仍趦?nèi)的績效評價信息化系統(tǒng)是績效評價工作發(fā)展的趨勢。但信息化系統(tǒng)必然涉及相關(guān)開發(fā)、維護(hù)成本等。江蘇省南通市目前立足于搭建平臺：一是與有過多次合作的上海專業(yè)績效評價咨詢公司接洽，二是通過省注協(xié)、上海市公共績效評價協(xié)會、各類評估協(xié)會聯(lián)系，此外計劃與本地大學(xué)績效評價中心進(jìn)行合作，綜合各方信息，設(shè)計出最具實(shí)效性和針對性的信息化系統(tǒng)，穩(wěn)妥推進(jìn)績效評價信息化工作。

2、指標(biāo)庫建設(shè)注重積累，專家?guī)旖ㄔO(shè)注重廣泛性。指標(biāo)庫建設(shè)方面可以吸收財政部、江蘇省財政廳、廣西等地指標(biāo)庫內(nèi)容。同時，每完成一個項(xiàng)目，及時入庫經(jīng)過專家論證的評價指標(biāo)，通過一段時間，完成評價指標(biāo)庫的基本建設(shè)。人大代表、政協(xié)委員、財經(jīng)審計專家、行業(yè)管理專家、政府采購專家、財政管理專家、縣（市、區(qū)）行業(yè)管理類專家等等都可以納入專家?guī)?。各地根?jù)情況的不同還可以引入外地專家。此外可以考慮培養(yǎng)本地資源，如有條件的地方可與當(dāng)?shù)卮髮W(xué)開展合作，由當(dāng)?shù)卮髮W(xué)設(shè)立專門的績效評價中心，對績效評價工作進(jìn)行深入的研究，以點(diǎn)促面，不斷擴(kuò)充績效評價專家群體。

（四）強(qiáng)化績效評價結(jié)果應(yīng)用的權(quán)威性

在現(xiàn)有條件下可以提高績效評價結(jié)果的透明度，制定公示制度。如將績效評價情況以書面報告等形式定期向政府、人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)報告，并向社會做到必要公開。這有助于提高預(yù)算績效管理的外部監(jiān)督水平，同時增強(qiáng)預(yù)算部門（單位）對財政支出項(xiàng)目管理的責(zé)任感?！?/p>

（作者單位：江蘇省南通市財政局）