●倪曉辰

績效跟蹤實踐與價值提升探討
——S市2014年航道應(yīng)急維護疏浚績效跟蹤案例解讀

●倪曉辰

績效監(jiān)控，又稱績效跟蹤，是全過程預(yù)算績效管理的重要一環(huán)。它根據(jù)績效目標申報環(huán)節(jié)確定的項目績效目標，通過動態(tài)或定期收集項目管理和運行情況的信息，對項目管理制度建立和執(zhí)行情況以及目標實現(xiàn)情況進行跟蹤并及時反饋，以更好地預(yù)測項目績效目標的實現(xiàn)程度并對項目績效運行過程中存在的偏差進行糾正，促進項目績效目標的最終實現(xiàn)。

本文結(jié)合2014年S市航道應(yīng)急維護疏浚專項績效跟蹤實施情況和跟蹤結(jié)論，重點探討了績效跟蹤在全過程預(yù)算管理中的意義以及實務(wù)操作中的重要環(huán)節(jié)，以更好地挖掘和提升績效跟蹤的價值。

一、項目概況

本項目涉及航道是S市的市級航道，是該市內(nèi)河運輸網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，承擔著該市部分生活垃圾、建材、鋼材以及危險品的運輸，航運十分繁忙，經(jīng)濟和社會意義重大。該段航道受閘下淤積、潮汐頂托等影響，歷來淤積較為嚴重，按照S市航務(wù)管理處的計劃，平均2到3年便要進行一次維護疏浚，最近一次疏浚在2012年下半年完成，理應(yīng)能夠保證之后兩年內(nèi)航道通暢。但是2013年11月下旬到12月上旬，該航道部分航段發(fā)生了較為嚴重的堵航現(xiàn)象，直接影響到了沿線環(huán)衛(wèi)碼頭生活垃圾的清運以及沿線各單位生產(chǎn)原料的內(nèi)運，造成了較大的經(jīng)濟和社會影響。

為了及時搶通航道，確保航運安全，保障生活垃圾正常清運和區(qū)域內(nèi)水路運輸物資正常供應(yīng)，S市航務(wù)管理處就應(yīng)急疏浚工程方案提請該市交通主管部門批示，向S市財政局申請航道應(yīng)急維護疏浚項目專項經(jīng)費，于2014年1月開始對堵塞航道進行疏浚。

本項目得到了各級部門的高度重視，為了監(jiān)督疏浚工程、確保疏浚效果，也為了消除偷排泥漿的隱患，更好地查明頻繁淤塞的原因，S市對項目績效進行全程跟蹤，重點要求關(guān)注項目實施過程中的資金投入、制度規(guī)范、安全保障、進度控制、泥漿處理等問題，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)項目進度安排出具三份階段性績效跟蹤報告，全面分析、監(jiān)控項目績效運行情況，對可能影響績效目標實現(xiàn)的問題進行糾偏糾錯。

二、績效跟蹤評價過程

本次應(yīng)急維護疏浚工程計劃工期為2014年1月至6月，后由于工程新增支流疏浚內(nèi)容，最終于2014年8月完成測量驗收。評價組充分考慮到此次工程資金量大和應(yīng)急維護的特點，對項目實施全過程跟蹤，根據(jù)施工款的付款進度 （施工合同簽訂后預(yù)付30%的工程款，施工進度達80%后付50%工程進度款，審價結(jié)束后依據(jù)投資監(jiān)理單位出具的竣工結(jié)算審核意見辦理支付工程余款）分別于2014年4月30日、5月31日和工程驗收后出具三份階段性跟蹤報告，同時也在監(jiān)控過程中及時向主管部門反饋跟蹤結(jié)果。

本次航道疏浚工程具有高度的專業(yè)性，涉及單位眾多，利益相關(guān)方龐雜，社會影響面大，而且工程的應(yīng)急性質(zhì)對時效性有較高要求。針對以上特點，評價組特別在項目前期調(diào)研和指標設(shè)計、中期調(diào)查跟蹤和后期撰寫報告三個階段中進行了較為周密的計劃和安排，總體工作思路如圖1。

圖1 2014年度S市某航道應(yīng)急維護疏浚工程績效評價實施流程圖

首先，為了更好地了解航道疏浚工程中的具體工作內(nèi)容、重點環(huán)節(jié)和考察側(cè)重點，評價組在績效跟蹤開始前實地走訪了主管部門、施工單位、監(jiān)理單位，學(xué)習(xí)了航道疏浚的專業(yè)知識。在此基礎(chǔ)上，評價組根據(jù)S市航務(wù)管理處財務(wù)和業(yè)務(wù)科室相關(guān)負責人提出的工作要求，結(jié)合類似航道疏浚工程涉及的國家、行業(yè)、歷史等標準，制定了項目的總體績效目標和細化目標，形成指標體系。在和項目單位反復(fù)商討、調(diào)整修訂后，最終確定的指標體系包含投入、產(chǎn)出、結(jié)果和影響力四方面內(nèi)容，共計35個指標。三個階段跟蹤使用同一個指標體系，但每一階段跟蹤內(nèi)容各有側(cè)重：第一階段主要選取資金投入、財務(wù)管理和項目實施管理等制度建設(shè)方面的指標進行跟蹤評價；第二階段重點側(cè)重制度執(zhí)行和部分項目產(chǎn)出類指標完成情況；第三階段在結(jié)合第一、二階段跟蹤評價的基礎(chǔ)上，著重考察項目產(chǎn)出、結(jié)果和影響力三方面內(nèi)容。具體指標體系和三個階段考察內(nèi)容見表1。

其次，在績效跟蹤實施過程中，考慮到項目相關(guān)單位之間的復(fù)雜關(guān)系，評價組與主管單位、施工方和監(jiān)理方均建立了較為緊密的聯(lián)系，全程參與了施工方和監(jiān)理的例會，定期收集疏浚方量、施工進度、施工管理和監(jiān)理工作相關(guān)各項指標等經(jīng)常性數(shù)據(jù)，形成圖表和簡報向主管單位匯報。同時，評價組對船只AIS（AutomaticidentificationSystem船舶自動識別系統(tǒng)，由岸基設(shè)施和船載設(shè)備構(gòu)成，配合GPS系統(tǒng)使鄰近船舶及岸臺能及時掌握附近海面所有船舶之動靜態(tài)資訊，得以立刻互相通話協(xié)調(diào)，采取必要避讓行動，對船舶安全有很大幫助；本項目給每艘挖泥和運泥船只配備了AIS船載系統(tǒng)，主要是為了跟蹤船只航跡，確保運泥到達指定卸泥點完成卸泥工作，杜絕偷排泥漿）有效率的檢查給予了高度重視。除了對施工方AIS使用情況臺賬進行定期檢查以外，評價組還不定期前往海事部門AIS數(shù)據(jù)中心拉取船只航跡進行抽查。一旦發(fā)現(xiàn)AIS設(shè)備關(guān)閉的情況，評價組會要求施工單位給予解釋，如經(jīng)確認是人為關(guān)閉，評價組會要求施工單位按規(guī)定給予警告、處罰并通知整改，以確保船只航跡100%有跡可循，泥漿100%按規(guī)定排放。

表1 2014年度S市某航道應(yīng)急維護疏浚工程績效目標指標表

此外，評價組還走訪了航道沿線環(huán)衛(wèi)碼頭和企業(yè)，并在海事部門的支持配合下對經(jīng)過該航道的船員進行了滿意度問卷調(diào)查，極大地豐富了跟蹤評價所需的第一手數(shù)據(jù)，了解了工程受益群體的直接感受和需求。

根據(jù)收集到的數(shù)據(jù)和問卷，評價組根據(jù)跟蹤評價的思路，從項目概況、資金安排和使用情況出發(fā)，匯總分析績效完成情況，最后通過綜合意見反饋總結(jié)出依據(jù)績效分析給出具體整改建議。整個跟蹤分析過程中最為重要的是績效完成情況分析，它集中反映了績效跟蹤的邏輯路徑，包括各項指標目標值、實際值以及偏差度，并從經(jīng)費、制度、人員、硬件設(shè)施等方面分析產(chǎn)生偏差的原因，在此基礎(chǔ)上判斷目標完成的可能性，并詳細給出判斷的依據(jù)，具體參見表2。

最后，考慮到此項目的應(yīng)急性和主管部門重視程度，評價組特別關(guān)注了各項制度的執(zhí)行情況和整改建議是否得到及時落實。因此，評價組一改以往績效跟蹤項目只出一份報告的慣例，分階段出具三份報告，以更及時地反映項目中存在的問題，切實保證項目績效目標的達成。我們通過報告將發(fā)現(xiàn)的問題反映給主管單位、施工單位以及監(jiān)理單位，在充分溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上確定整改期限。在臨近整改期限時，評價組會再次進行現(xiàn)場調(diào)查和監(jiān)督，以督促當事單位及時解決問題。如逾期未進行整改，評價組會將該問題作為需要重點關(guān)注的整改建議在下一階段報告中予以反映，并進行持續(xù)監(jiān)督。通過這樣持續(xù)的結(jié)果應(yīng)用和應(yīng)用反饋，主管部門能夠了解到施工單位的整改進度以及還需要加強監(jiān)督力度的環(huán)節(jié)，為主管部門的工作開展提供了參考依據(jù)。

三、績效跟蹤結(jié)論

在多方的支持和配合下，此次績效跟蹤最終得以完成，形成了具有較高參考價值的評價結(jié)論。此次航道應(yīng)急維護疏浚緊緊圍繞“應(yīng)急”的要求，及時搶通了關(guān)鍵淺點、瓶頸航道和橋區(qū)航道，保證了航道在施工期間基本暢通。工程實現(xiàn)了計劃完成的疏浚長度和土方量，并在此基礎(chǔ)上增加了疏浚作業(yè)航段，各項指標均達到驗收標準?？：?，該航道通航量和垃圾清運恢復(fù)正常，沿岸各碼頭企業(yè)和船員滿意度達到預(yù)期，項目實現(xiàn)了較好的經(jīng)濟和社會效益。

報告也根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，暴露了施工過程中存在的一些問題，如進度控制力度不夠、船只AIS未按規(guī)定使用、安全保障措施存在一定疏漏等，并提出糾偏措施如下：（1）針對施工進度滯后，制定多重預(yù)案，追趕施工進度；（2）嚴肅處罰制度，加強安全措施落實，保證安全施工；（3）規(guī)范AIS使用，對違規(guī)船只給予處罰，杜絕私自關(guān)閉AIS現(xiàn)象發(fā)生。經(jīng)過項目實施單位嚴肅落實，在第三階段工程計劃進度基本得以實現(xiàn)，安全隱患得到排除，實現(xiàn)安全事故零發(fā)生。

但是，由于AIS設(shè)備故障、船只電力不足、設(shè)備性能制約以及制度執(zhí)行不力等軟硬件方面存在的問題，AIS使用情況始終存在不足。對此，評價組建議業(yè)務(wù)主管單位增設(shè)AIS信號基站，提高AIS設(shè)備性能，完善船只硬件設(shè)施，保證AIS使用有效性。同時，評價組還建議增加航道檢測頻率，加強回淤分析并有針對性地排除人為因素，提高航道管理的效率，增強此次疏浚的長期效益。

四、關(guān)于績效跟蹤價值提升的進一步探討

一般而言，在全過程績效預(yù)算管理的四個組成部分中，績效目標申報和績效評價因為分別發(fā)生在事前和事后，與項目進程不同步，取數(shù)和實施評價的過程相對靜態(tài)。與此相反，績效跟蹤與項目同步進行，起到承上啟下的作用，其動態(tài)跟蹤的重要性不言而喻。如何更好地實施績效跟蹤，提升績效跟蹤價值，一方面使其區(qū)別于績效目標管理和績效評價，另一方面體現(xiàn)其承上啟下的鉸鏈作用，是我們需要著重探討的問題。我們認為績效跟蹤貴在其“動態(tài)”價值，應(yīng)重點體現(xiàn)其連續(xù)性、時效性和紐帶性。

第一，績效跟蹤“動態(tài)”價值的提升應(yīng)著眼于數(shù)據(jù)的連續(xù)性和調(diào)查的實時性?？冃Ц欉^程中，評價方應(yīng)該對項目進行實時的動態(tài)調(diào)查，對涉及的數(shù)據(jù)進行持續(xù)跟進，妥善存檔，形成具有連續(xù)性和趨勢性的數(shù)據(jù)集合。例如在此次航道應(yīng)急維護疏浚跟蹤過程中，評價組從項目開始便跟隨主管單位、施工單位和監(jiān)理單位的相關(guān)工作人員進行了實地走訪調(diào)查，定期對施工單位雙周工作總結(jié)、監(jiān)理日志、監(jiān)理周報進行了閱覽、整理和歸檔，不定期深入施工現(xiàn)場、對運泥船舶進行跟船調(diào)查，豐富了第一手數(shù)據(jù)資料，形成了一套較為完整的第三方數(shù)據(jù)庫，保證了數(shù)據(jù)的可靠性、連續(xù)性和實時性，為實現(xiàn)全過程跟蹤評價奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

表2 2014年度S市某航道應(yīng)急維護疏浚工程績效完成情況分析表

第二，績效跟蹤“動態(tài)”價值的提升還應(yīng)體現(xiàn)在及時進行糾偏糾錯和結(jié)果應(yīng)用上。目前，絕大多數(shù)績效跟蹤項目只需要出具一份跟蹤報告，且對報告出具的時間點也沒有統(tǒng)一要求，因此時常給人以“靜態(tài)”的錯覺，造成時效性降低，導(dǎo)致糾偏建議的結(jié)果應(yīng)用價值大打折扣。此次績效跟蹤有別于一般只出一份報告的跟蹤類項目，而是根據(jù)工程的進度以及各階段的不同側(cè)重點分階段出具報告。第一階段報告主要反映了制度建設(shè)情況以及該階段工程目標完成情況，對跟蹤過程中發(fā)現(xiàn)的問題和未完成的目標進行分析，并提出糾偏建議。第二階段報告重新羅列、總結(jié)了第一階段發(fā)現(xiàn)的問題以及本階段對上一階段糾偏建議的落實情況；同時，該份報告也提出了本階段跟蹤過程中發(fā)現(xiàn)的新問題和新建議。最后階段的報告對此次績效跟蹤進行了總體評價，對改進較好的經(jīng)驗進行了總結(jié)，同時也指出了糾偏建議沒有得到充分落實的地方。每階段報告既相對獨立，又存在較為緊密的邏輯關(guān)聯(lián)、環(huán)環(huán)相扣，既發(fā)現(xiàn)了各個階段的新問題，也關(guān)注前一階段老問題的整改落實情況，對項目進行了高頻率和反復(fù)持續(xù)的跟蹤。這種頻率的跟蹤能夠?qū)椖窟M程進行有效監(jiān)督，確保目標偏差得到更為及時的糾正。預(yù)算績效管理的落腳點在結(jié)果應(yīng)用，只有對結(jié)果應(yīng)用有進一步的評價和反饋，才能使績效運行得到及時修正，實現(xiàn)績效跟蹤的“動態(tài)”價值。

第三，績效跟蹤在全過程預(yù)算績效管理中具有承上啟下的作用，因此其“動態(tài)”價值提升的關(guān)鍵還在于要以全局的眼光認識績效跟蹤在全過程預(yù)算績效管理中的重要地位?？冃Ц欁鳛樨灤┱麄€項目實施過程的軸線，既是對前期績效目標確定工作的檢驗和反饋，也為后續(xù)績效評價工作提供詳實的第一手項目績效運行信息，為有效地開展項目績效評價打下基礎(chǔ)。

在全過程預(yù)算績效管理的實踐中，由于績效跟蹤無需進行指標評分，其評價結(jié)果不會影響到最后項目的考評，因而往往不能引起預(yù)算單位的足夠重視。然而，績效跟蹤具有事前和事后評價不具備的現(xiàn)時性，是直接獲取數(shù)據(jù)的重要手段，一定程度上是整個財政監(jiān)控體系中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。所以，不應(yīng)孤立地看待績效跟蹤，而應(yīng)站在全局的高度將其理解為全過程預(yù)算績效管理的紐帶，突出其重要價值。此次航道應(yīng)急維護疏浚項目雖然沒有要求進行績效評價，但是因為跟蹤過程中已經(jīng)收集到大量數(shù)據(jù)，考察了截至報告提交時的績效目標的實現(xiàn)情況，總結(jié)了工程中施工單位和主管單位做得較好的管理和制度經(jīng)驗，反映了工程中存在的問題并給出了對應(yīng)的整改建議，雖然沒有進行指標評分，但是體現(xiàn)的價值超越了一般意義上的績效跟蹤，為S市航務(wù)管理處提升項目管理、總結(jié)工作經(jīng)驗起到借鑒作用。

綜上，績效跟蹤的價值重點體現(xiàn)在其過程性和動態(tài)性上，因此提升其價值的有效途徑便是突出其“動態(tài)”效果。具體應(yīng)從數(shù)據(jù)收集的連續(xù)性和實時性入手，確保掌握大量第一手績效運行信息和數(shù)據(jù)，從而能夠及時總結(jié)項目經(jīng)驗，提出糾偏糾錯建議，保證結(jié)果應(yīng)用的時效性。另外，我們還應(yīng)認識到績效跟蹤在全過程預(yù)算績效管理中的承上啟下作用，更全面地理解績效跟蹤的重要價值?！?/p>

（作者單位：上海市公共績效評價行業(yè)協(xié)會）

（本欄目責任編輯：王光俊）

本欄目由上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰竞限k