王志強（上海師范大學法政學院，上海　徐匯　200234）

多元視角下的公共政策利益沖突分析

王志強
（上海師范大學法政學院，上海徐匯200234）

公共政策從本質上來講是政府對社會價值所做的權威性分配。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在涉及利益和價值的分配過程中，人們產(chǎn)生了多樣化的利益需求，進而形成了利益差別，這種利益差別如果不加以協(xié)調將有可能導致利益沖突。因此要不斷完善政策利益表達機制、政策利益整合機制和政策執(zhí)行監(jiān)督機制。三種機制相互銜接、構成整體，在協(xié)調利益沖突的基礎上增進公共利益，最終達到公共政的預期目標。

公共政策;利益沖突;原因;對策

1　利益與公共政策

丁煌認為利益是客體對主體的存在和發(fā)展的一種肯定性關系，是主體、主體需要和滿足主體需要的資源在主體行為作用下的有機統(tǒng)一，這種統(tǒng)一表現(xiàn)為現(xiàn)實的社會關系。利益主觀上表現(xiàn)為主體需要的滿足，客觀上表現(xiàn)為主體對所需稀缺資源的占有，利益的大小取決于主體需要的滿足程度或主體對所需稀缺資源的占有程度。[1]利益關系是所有社會關系中最為基礎的關系，政府存在的目的，就是對社會的各種利益進行有效分配，而制定公共政策是其主要手段。

對于公共政策的定義學界并沒絕對一致的概念，國內(nèi)外研究者由于研究目的和角度的不同而對公共政策有多種解釋，但是其中最基本理解就是公共政策的“價值分配”功能。①美國學者戴維·伊斯頓認為公共政策是政府對全社會的價值作權威性的分配，認為一項政策包含著一系列分配價值的決定和行動。[2](P123)陳慶云認為公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則。[3](P9)

以上定義有所不同但有基本共識，這正說明公共政策的功能就是分配，分配的對象是價值，這些價值不僅包括物質方面的利益，而且包括其他非物質性的利益。而且由于政策分配利益的分配過程是面向社會整體，所以如何確定分配的對象和價值量，不僅體現(xiàn)政府的治理能力，而且關系到社會的公平觀。要使公共政策分配的行為和結果具有權威性，就必須理順利益關系、協(xié)調利益沖突。

2　不同視角下的利益沖突問題

公共政策過程是各種利益集團把自己的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中、由政策主體對復雜的社會利益關系進行調整的基礎上最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。但由于不同個體對利益的需求是有差異的，不同個體滿足自己需要的能力也存在明顯差異，由此就產(chǎn)生了利益差別。利益差別是產(chǎn)生利益沖突或矛盾的直接原因。處于一定社會關系中的不同個人與群體，在相互交往的過程中，難免會由于這種差別產(chǎn)生分歧、爭論甚至是對抗，由此形成沖突。利益沖突就是利益相關者因為對稀缺資源的爭奪而導致的矛盾狀態(tài)。

2.1政策階段的角度

從政策運行的不同階段②來看。首先政策制定過程是利益沖突集中體現(xiàn)的領域，在這一階段，各種政策利益相關者或者群體紛紛表達自己的利益訴求，這些訴求具有不同的利益內(nèi)容和指向，因而極有可能因為資源的有限性和稀缺性而呆滯競爭性的利益沖突；其次從政策執(zhí)行過程來看，政策執(zhí)行是觀念性的政策文件轉化為實際的必經(jīng)階段，由于具體的政策往往涉及特定的政策目標群體，在執(zhí)行中政策執(zhí)行主體和政策目標群體對具體政策所涉及的利益產(chǎn)生不同的看法，而且不同的執(zhí)行主體間的沖突也時常發(fā)生，由此形成了政策執(zhí)行中的沖突；再次從政策評估階段來看，政策評估是對政策執(zhí)行效果進行的定性或定量的衡量，評估結果與評估對象密切相關，因此在這一過程中出現(xiàn)的是評估主體和被評估主體的一定的目標差異而導致的沖突。

收稿日期:2015-05-27

作者簡介：王志強（1990-），男，山西長治人，上海師范大學法政學院行政管理專業(yè)碩士研究生。

2.2利益層次的角度

利益的層次劃分主要借鑒全永波的觀點，把整個社會的利益層次劃分為當事人的具體利益、群體利益、制度利益和社會公共利益。[4]個人利益、群體利益是公共政策所要實現(xiàn)的利益，社會利益是整個社會集合體現(xiàn)存的各種利益中符合最廣泛群眾的利益，而在實現(xiàn)利益過程中所形成的制度化的解決途徑，在長期實踐中形成了具有一種獨立的價值追求，即制度本身也具有一定的利益屬性，并需要維護。全永波認為不同層次的利益需要不同程度的保障措施，一般而言，社會利益應當獲得優(yōu)先保護，因為社會利益是三種利益中最為基礎性的利益。也指出雖然社會公共利益應受到優(yōu)先保護，但并不意味個體利益在任何情況下都要無條件地讓步，只有在較為特殊的情況下才能讓步，而且必須要有救濟機制。再次我們注意到不同層次的利益雖層次不同但同時存在。如處理不善，個人和群體的利益很容易被以維護社會利益名義的行為被侵害。

2.3利益形態(tài)的角度

西方利益集團理論，認為公共政策的制定某種程度上是各種特殊利益集團在激烈的利益競爭和相互討價還價中形成的。各種利益集團通過各種途徑傳播并擴大自己的利益訴求。劉曉燕指出了政策執(zhí)行過程中公共利益、集團利益與公民個人利益三者之間的沖突，包括公共利益與集團利益的矛盾與沖突，公共利益與公民個人利益的矛盾與沖突。但是并沒提及集團利益與個人利益之間的利益關系。當前隨著對市場認識的進一步深化，市場的決定性作用體現(xiàn)在各個方面，社會各個階層、群體都希望通過自己的努力，在目前更加注重市場作用的相對寬松的環(huán)境下實現(xiàn)自身利益的最大化。當前隨著公民意識的逐漸覺醒，公民社會也在不斷的成長，雖然這個過程相對緩慢，但是越來越多的個人通過聯(lián)合的方式結成社會組織來表達自己的利益訴求。不同的利益群體或個人都試圖努力運用各種手段來影響政府決策，以實現(xiàn)對競爭性資源的占有。[5]

2.4政府與社會的角度

現(xiàn)在人們已經(jīng)非常明顯地發(fā)現(xiàn)，在市場經(jīng)濟條件下，政府也是多元利益主體之一。在公共政策過程中，作為社會利益代表的各級政府，除了全社會的利益之外，也有自身的利益，也要尋求自身利益的最大化。從一定程度上來講，政府也是社會組織的一種，是所有社會組織中最特別的組織，其工作人員利益常常要依靠政府來實現(xiàn)。所以制定何種政策，作為政府來講，也會優(yōu)先考慮那些符合自身利益的方面。在此，政府與社會的利益沖突主要表現(xiàn)為兩個方面，一是公共政策非公共化所引發(fā)的利益沖突，二是地方政府的利益選擇困境所引發(fā)的利益沖突。[6]長期以來，政府以實現(xiàn)公共利益為依據(jù)對市場與社會進行了廣泛調節(jié)和干預、一些公共政策在執(zhí)行過程中逐漸偏離甚至超出了政策預期，一定程度上積累了更多問題并造成了資源浪費，出現(xiàn)了公共政策非公共化的現(xiàn)象。從中央和地方的互動來看，中央政策并不總是與地方利益一致，有時甚至相互沖突。有些地方政府從自身利益出發(fā)，以因地制宜為借口選擇性的執(zhí)行或部分地執(zhí)行中央或上級的政策，使得著眼于全局的中央政策得不到執(zhí)行，長遠來看不利于社會公共利益。

3　利益沖突產(chǎn)生的原因分析

正如上文所述，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會主體的多元化需求誘發(fā)了利益多元化，在利益多元化基礎上產(chǎn)生了利益差別，這種利益差別如果不加以協(xié)調將有可能導致利益沖突。利益關系是公共政策調整的主要對象。政府政策的變遷常常與利益關系的變化聯(lián)系在一起。從根本上來講，利益關系作為公共政策主要的調整對象，其利益主體訴求的多樣性和多元主體間關系的不穩(wěn)定性是產(chǎn)生公共政策利益沖突的根本原因。而這種利益訴求的差別并不能用簡單的強制性分配來實現(xiàn)，所以利益沖突是政策沖突的基本形式。

3.1政策利益沖突的原因分析

從政策階段角度來講，政策執(zhí)行中的沖突直接關系到政策目標的實現(xiàn)問題。利益沖突的原因一是出于政策本身的問題，即政策本身不夠合理進而影響了政策執(zhí)行結果，損害了相關群體的利益；二是政策執(zhí)行主體的執(zhí)行方法和程序不當導致政策與政策目標群體的利益沖突；三是信息不暢、政策宣傳不到位，政策目標群體理解有偏差，導致政策認同程度低，影響了政策執(zhí)行。從利益層次的角度來講，不同層次的利益在某些領域的交叉是利益沖突產(chǎn)生的重要原因。因為這種交叉的存在使得某些利益可以借由合法的理由而上升一個層次，比如在房屋拆遷領域，某些地方政府的政策常常打著維護公共利益的旗號，合法的侵犯公民的權利，所以這種各個利益層次的界定或者劃分不清是導致一些特殊利益沖突的根源。從利益形態(tài)的角度來講，主體在各自追去不同的利益過程中的利益差別或者利益的競爭性是利益沖突產(chǎn)生的原因。正是因為社會資源的有限性和某些特殊利益指向的重合性，導致各利益主體都試圖通過向政府施加壓力而達到自己的目標，有競爭就會有沖突。尤其是當各利益主體具有完全不同的價值追求時利益沖突會更加激烈。從政府與社會的角度來講，政府職能定位和監(jiān)督不到位是主要原因。主要體現(xiàn)在政府對市場過度干預，公職人員通過公共政策謀取私利，地方政府在地方保護主義的思想下對中央政策的選擇性執(zhí)行。這些很大程度上暴露了政府職能定位的不明確和執(zhí)行中的監(jiān)督問題：職能定位不明確導致政府和市場關系的長期扭曲，監(jiān)督不力導致政策的執(zhí)行沒有達到預期的目標，這兩者共同損害了社會公共利益。

3.2正確認識利益沖突

我們要解決沖突并不是徹底杜絕沖突的出現(xiàn)，而是解決那些有可能導致破壞性結果的沖突，從這些不同的角度我們都可以找到一定的解決方法，但是正是由于利益沖突問題如此復雜，所以我們更要仔細分析利益沖突的原因，只有這樣才能對癥下藥。

通過以上我們可以發(fā)現(xiàn)，從不同的角度，利益沖突有不同的表現(xiàn)。談到利益沖突我們不能單純以一種消極的眼光來看待，因為利益沖突既有其消極效應也有一定的積極效應。[7]第一，政策沖突的存在使得政策中的潛在缺陷和矛盾及時顯現(xiàn)出來，有利于在政策執(zhí)行前對政策進行完善，避免更大的政策問題的產(chǎn)生。第二，政策沖突是政策創(chuàng)新的動力之一。政策沖突的發(fā)生可能是由于現(xiàn)存政策本身的滯后性。而社會現(xiàn)實及其社會利益關系不斷地處于變化之中，新情況的出現(xiàn)，常常對地方政府或中央政府的公共政策提出新的要求，政策系統(tǒng)也必須對此做出及時、有效的回應?；谖覈谔剿鲊抑卫淼倪^程中的地方分權的政策試驗的特點，在地方政府的回應過程中閃現(xiàn)著政策創(chuàng)新的可能。第三，政策沖突的存在有利于增強政策系統(tǒng)的回應性。隨著社會需求的多元化，政府決策的低效遭到指責，如何及時回應社會的訴求成為政策系統(tǒng)考慮的重要問題。而政策沖突的動態(tài)存在，使得政策系統(tǒng)在回應公民和社會訴求方面更加具有靈敏性，此時，政策沖突作為政策系統(tǒng)的活力性因素而存在。

4　利益沖突的協(xié)調機制

正如上文所述，由于利益本身的普遍性和特殊性，利益沖突是不可避免的，因此我們對利益問題的解決辦法的指導原則就是對利益的協(xié)調。利益協(xié)調主要強調的是要在一定時期內(nèi)、特定領域或范圍內(nèi)實現(xiàn)利益的動態(tài)平衡。這里我們從利益表達、利益整合、政策執(zhí)行監(jiān)督方面來探討實現(xiàn)利益協(xié)調的可能性。劃分三種機制的邏輯是：群體中的個人在維護自己的利益時，首先要表達自己的利益訴求，然后再協(xié)調利益的差別，最終形成一個契約，大家對此遵照執(zhí)行，如有違反契約的行為要及時進行糾正。

首先，要健全利益表達機制。利益表達權是利益實現(xiàn)的基礎，只有利益相關群體都把自己的利益偏好表達出來，在決策時才有可做決策的依據(jù)，如果沒有自由的利益表達權，維護群體利益只能停留在言語上。同時要拓寬利益表達渠道。允許人民群眾或利益相關群體通過多種渠道表達自己的聲音，創(chuàng)造條件為利益群體提供制度化的渠道。在政策執(zhí)行階段要加強權利保障。權利保障是一種對公民利益遭受侵害后的保護和修復機制，可以促使相關利益群體能夠充分表達自己的利益訴求，維護自己的利益。從政策階段的角度看，利益表達機制要貫徹在政策制定和執(zhí)行的不同階段，尤其在政策制定階段和政策評估階段都要明確利益表達權；從利益層次的角度看，不論是當事人的具體利益還是群體利益，都要保障其利益表達權，同時也要為制度利益和社會公共利益留出實現(xiàn)的空間；從利益形態(tài)的角度看，公共利益、集團利益和個人利益，由于可利用的資源存在明顯差異，因此在實現(xiàn)多數(shù)人利益的過程中，不能“只見森林不見樹木”，而不是以群體利益取而代之；從政府與社會關系的角度看，政策沖突源于政府自身及其工作人員與公共利益的沖突，因此一個值得提出的問題就是，長期以來，我們也選擇性地忽視了政府及其工作人員的訴求，因此，對于政府自身及其工作人員的表達其利益的權利予以尊重。只有首先健全利益表達機制，才能在此基礎上達成共識，實現(xiàn)各自的利益。

其次，加強利益整合機制。利益訴求被充分表達之后，并不是全部都會被完全實現(xiàn)，還必須經(jīng)過一個甄別的過程。這個過程就是利益平衡的過程。要實現(xiàn)這個目標，就必須在眾多不同的利益訴求之間找到一個平衡點，以達成共識。正如上文所述，政策制定和實施過程就是分配利益的過程，政府在此過程中必須處理好強勢集團的利益，也要照顧到弱勢群體的利益。公共政策的制定必須符合統(tǒng)治階級的利益要求，同時必須維護廣大人民群眾的利益，還要考慮社會各成員之間的利益相關性。不僅要考慮當前利益，更要重視長遠利益。[8]從政策階段的角度看，利益整合機制在政策制定階段尤為關鍵，利益整合的完善與否關系到政策執(zhí)行過程中利益沖突的強弱，一項不公正的政策或有明顯利益傾向的政策在執(zhí)行過程中必定充滿爭議和矛盾；從利益層次的角度看，只有將當事人的具體利益與群體利益進行有效整合，才能最終實現(xiàn)把利益整合的成果轉化為制度利益，并最終實現(xiàn)社會公共利益；從利益形態(tài)角度看，公共利益、集團利益和個人利益作為三種主要的利益形態(tài)，三者之間存在利益交叉，公共利益是個人利益的重要延伸，同時在某些情況下，個人利益只有加入某種集團或團體才能更好地實現(xiàn)，因此要在識別共同利益的基礎上對其利益分歧加以整合；從政府與社會的角度看，在政府長期出于主導地位的環(huán)境下，要強調市場是作為獨立于政府的存在，強調市場內(nèi)部的利益整合，在整合的基礎上與政府在資源配置和公共服務中展開博弈，在博弈過程中，明確政府邊界，發(fā)揮市場的決定性作用。

最后，要強化政策執(zhí)行監(jiān)督。權力自身具有擴張性，政府也具有沖破職能邊界的動力。在公共政策執(zhí)行過程中，要充分發(fā)揮各種監(jiān)督主體的監(jiān)督制約作用，以確保公共政策符合公共利益的要求。從發(fā)展的視角來看，每一項政策都有改善的空間，同時也意味著每一項公共政策其實都有一定的彈性空間，這些彈性空間的存在為以政府為主要主體的政策主體的投機行為提供了現(xiàn)實的可能性，這就要強化政策執(zhí)行中的監(jiān)督問題。從政策階段的角度，執(zhí)行監(jiān)督不僅要體現(xiàn)在執(zhí)行階段，而且要體現(xiàn)在政策的制定階段和評估階段；從利益層次的角度，當事人的具體利益、群體利益、制度利益和社會公共利益各有其存在的正當性，要避免以增進社會公共利益為由對個人利益和群體利益造成侵害；從利益形態(tài)的角度，公共利益、集團利益、個人利益雖有交叉但有不同，特別要注重保障社會群體中少數(shù)人或弱勢群體的具體利益訴求，防止在群體利益的籠罩下忽視個體利益，對特殊對象要建立專有的利益保障和救濟機制；從政府與社會關系的角度，主要是在提供公共服務過程中明確界定政府職能，減少政府對市場的非必要干預，發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用。這就區(qū)分并厘清了政府利益與市場利益的關系，為緩解并逐步減少政府與市場的沖突提供前提性的條件。

5　結語

綜上所述，在當前轉型背景下，在市場在社會資源分配中發(fā)揮決定性作用的前提下，利益差別將持續(xù)存在而且日益擴大，利益沖突難以完全避免，利益沖突的存在已經(jīng)被人們廣泛認識到。通過研究我們可以發(fā)現(xiàn)，公共政策的利益沖突按照不同的視角具有不同的類型和原因，但每一種類型都只是其中的某一個方面，并不存在解決問題的一攬子解決方法。最終必須要通過利益表達、利益整合、政策執(zhí)行監(jiān)督等機制來協(xié)調利益沖突。只有在充分的利益表達之上進行反復地、動態(tài)地整合，由此形成的利益才有可能是沖突更少的、有共識性的利益，這樣才能更好地實現(xiàn)多個個體最初的利益訴求。政策執(zhí)行監(jiān)督實際上是確保利益實現(xiàn)的保障機制和救濟機制。只有各個環(huán)節(jié)在相互銜接的基礎上構成整體，才能更好的發(fā)揮其功能，協(xié)調利益沖突，實現(xiàn)公共利益最大化，達到公共政策的預期目標。

注釋：

①此外對公共政策的定義還有“活動過程”說和“法律規(guī)則”說等等，但是在此采用“分配說”.

②這里我們把政策的主要階段劃分為政策制定，政策執(zhí)行，政策評估.

[1]丁煌.利益分析:研究政策執(zhí)行問題的基本方法論原則[J].廣東行政學院學報,2004,(3):27-30+34.

[2][美]戴維·伊斯頓.政治體系—政治學狀況研究[M].馬清槐（譯）,北京：商務印書館,1993:123.

[3]陳慶云.公共政策分析[M].北京:中國經(jīng)濟出版社，1996:9.

[4]全永波.公共政策的利益層次考量——以利益衡量為視角[J].中國行政管理,2009,(10):67-69.

[5]申瀅.試論利益群體對公共政策制定的影響及對策分析[J].桂海論叢,2008,(4):13-16.

[6]王慧軍.公共政策過程中的利益沖突分析[J].中國行政管理,2007,(8):30-33.

[7]袁明旭.公共政策沖突:內(nèi)涵、表現(xiàn)及其效應分析[J].云南行政學院學報,2009,(1):110-114.

[8]楊茜,劉穎.論公共政策制定中的利益沖突與協(xié)調[J].新西部(下旬.理論版),2011,(1):18+20.

責任編輯：鄧榮華

D 035.1

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1672-2094（2015）04-0001-04