周武星，田 發(fā)

(上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海 200093)

引 言

我國高校的教育經(jīng)費撥款模式經(jīng)歷了三個階段:在1949～1985年間，我國政府實行的是“基數(shù)加發(fā)展”的高等教育經(jīng)費撥款模式，即以高校前一年所獲得的政府撥款經(jīng)費為基礎(chǔ)，加上高校下一年因事業(yè)發(fā)展實際需要給予一定的撥款補償，這屬于增量預(yù)算撥款模式;從1986～2002年我國實行的是“綜合定額加上專項補助”的政府資金撥款模式，這是一種基于高校投入與過程指標(biāo)相結(jié)合的撥款模式，即充分考慮各高校辦學(xué)規(guī)模、層次的不同給予相應(yīng)撥款，屬于復(fù)合撥款模式;2002年以后由原來的“綜合定額加上專項補助”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎局С鲱A(yù)算加上項目支出預(yù)算”模式。雖然歷經(jīng)多次的變更，但是我國高校經(jīng)費撥款制度仍然沒有改變“增量撥款”的模式框架，沒有將投入、產(chǎn)出、效率、激勵有效地融合起來，因此大多數(shù)高校資金在滿足院校外部問責(zé)的同時，并沒有激勵高校去提高內(nèi)部資源的使用效率［1］，這就造成了巨大的資源浪費。因此，探索建立以績效預(yù)算為導(dǎo)向的高校資金撥款制度顯得極為重要。

績效預(yù)算強調(diào)的是以績效為導(dǎo)向的撥款預(yù)算，可以拆分為“績”“效”“預(yù)算”三要素。其中“績”是指預(yù)算主體的工作內(nèi)容，“效”是指預(yù)算主體取得的目標(biāo)效果，“預(yù)算”是指在對相關(guān)資金進行計劃分配、管理和控制的前提下對資金使用的具體約束安排。績效預(yù)算管理的本質(zhì)是將資金的使用效率效果與資金的預(yù)算安排緊密掛鉤，即資金預(yù)算安排是以結(jié)果為導(dǎo)向的，可以簡易地理解為“高校做了多少事政府就給多少錢”。這種新的績效預(yù)算管理運行模式要求相關(guān)高校以自身的建設(shè)目標(biāo)與預(yù)算規(guī)劃為基礎(chǔ)，主管部門制定預(yù)算性約束，按照高校項目建設(shè)等管理要求對高校的預(yù)算進行控制和調(diào)整。同時根據(jù)對高校的績效評估和高校的預(yù)算執(zhí)行情況進行綜合考量并確定下年度的資金撥款，從而實現(xiàn)“目標(biāo)預(yù)設(shè)—資源投入—結(jié)果產(chǎn)出—效果評估—制定新目標(biāo)”的循環(huán)過程。

相比于我國傳統(tǒng)的高校資金撥款方式，基于績效預(yù)算的政府資金撥款制度具有以下顯著的優(yōu)勢:第一，績效預(yù)算是一種“效益預(yù)算”，其出發(fā)點是政府應(yīng)該花多少錢購買某項“公共勞務(wù)”，是一種以“產(chǎn)出”或“成果”為依據(jù)的核算;第二，績效預(yù)算實現(xiàn)了績效與預(yù)算的匹配，即實現(xiàn)了高校產(chǎn)出與資金供給量相匹配的原則;第三，實行績效預(yù)算硬化了預(yù)算約束，能夠清晰地反映高校所獲得的撥款取決于經(jīng)費投入的每項資金產(chǎn)生的成果(或服務(wù))這一情況，即高校所獲撥款金額不是取決于高?！耙嗌馘X”，而是取決于高?！白隽硕嗌偈隆钡脑瓌t。

一、文獻綜述

高?？冃гu估撥款機制最早來自于西方發(fā)達國家，從1980年開始在西方已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用。Carl R．Borgia等通過詳細論述美國自1992～1996年間高?？冃ьA(yù)算改革發(fā)現(xiàn)，雖然績效預(yù)算制度在高校中運用存在一些缺陷，但總體上還是成功的。［2］英國高等教育撥款委員會早在1997年就成立了績效預(yù)算研究小組，研究并設(shè)置了英國的高等教育績效預(yù)算指標(biāo)體系。Barnetson等在1999年的一次會議上詳細闡述了加拿大某省和美國某州的績效評估撥款機制的具體應(yīng)用實踐，并提出了相關(guān)的批評建議。［3］David等通過實證分析闡述了英國高等教育績效預(yù)算中績效指標(biāo)存在的問題，并提出了修改意見。［4］

我國績效預(yù)算管理研究雖然起步較晚，但也有部分學(xué)者就我國高校實施績效預(yù)算管理進行了有意義的探索，不足的是，深層次的探討幾乎都是停留在高校內(nèi)部院系資金的劃撥層面上。如朱紅探討了新績效預(yù)算理論在高校內(nèi)部院系預(yù)算中的運用，重點研究了高校預(yù)算績效的績效考評問題。［5］王麗萍等提出了基于因子分析和DEA組合的高校績效預(yù)算管理的組合評價方法，并以某理工大學(xué)內(nèi)部各院系為例進行了實證分析。但是基于績效預(yù)算管理視角探討政府對高校資金撥款的文獻非常少。［6］楊釙通過分析美國政府對高校資金撥款制度，對我國建立以績效為基礎(chǔ)的高等教育撥款機制設(shè)計提出了部分建議。［1］嚴(yán)吉菲通過介紹國外的績效撥款機制，結(jié)合我國國情，為構(gòu)建我國績效撥款制度做出了一些有意義的探索。［7］這些文獻都停留在理論探討層面，關(guān)于具體實施框架構(gòu)建的論述幾乎無人涉及，也就是說學(xué)者們沒有建立起一套較為完整的基于績效預(yù)算管理模式理論的框架對我國高校資金撥款進行探討。鑒于此，本文擬對我國高校資金撥款在績效預(yù)算管理理論制度下的完整模式設(shè)計進行討論。

二、績效預(yù)算管理的安排

在設(shè)計績效模式之前，需要明確績效預(yù)算管理的核心因素?？冃ьA(yù)算管理主要包括績效界定、績效預(yù)算、績效評價與績效審計四個方面?？冃Ы缍ㄊ强冃ьA(yù)算、績效評價和績效審計的前提，績效預(yù)算是績效評價的基礎(chǔ)，績效審計可以看成是對績效評價的進一步審查;績效評價的結(jié)果是高校下年度績效預(yù)算的主要參考依據(jù)，績效審計的結(jié)果也為高校下年度績效預(yù)算和績效評價提供參照。其間的相應(yīng)關(guān)系如圖1所示。

圖1績效預(yù)算管理總體框架

(一)績效界定

績效界定是績效預(yù)算管理的前提。高?？冃侵父咝Ｔ诜e極履行其責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟因素與其他非經(jīng)濟因素的基礎(chǔ)上，獲得的產(chǎn)出(如教育指標(biāo)、科技成果與社會服務(wù)指標(biāo)等)的最大化。因此在進行績效界定時應(yīng)注意三點。第一，要明確高校的功能定位。高校的功能定位應(yīng)遵循相關(guān)性、一致性、連續(xù)性和聚焦性等原則。高校的功能定位與經(jīng)費撥款者的主要工作緊密相關(guān)，與高校自身的專業(yè)領(lǐng)域特長相一致。根據(jù)我國目前高校狀況主要可以分為五類，分別是研究型大學(xué)、教學(xué)與研究型相結(jié)合的大學(xué)、教學(xué)型大學(xué)、高等?？茖W(xué)校與民辦職業(yè)教育學(xué)院。［8］根據(jù)各高校差異特征也還可以有其他相應(yīng)輔助性功能定位，但是在功能定位時應(yīng)該突出重點，不宜設(shè)置過多。如果不對高校進行功能定位，勢必會扭曲績效預(yù)算管理，造成浪費與不公。在功能定位時還應(yīng)當(dāng)特別重視高校的歷史積淀。第二，各高校應(yīng)該結(jié)合自身功能定位制定戰(zhàn)略目標(biāo)與遠景規(guī)劃。比如國內(nèi)某知名教學(xué)研究型高校在自身功能定位的基礎(chǔ)上，提出了“做精品本科、爭一流學(xué)科、創(chuàng)百強大業(yè)”的總體戰(zhàn)略目標(biāo)與遠景規(guī)劃。設(shè)定目標(biāo)時應(yīng)該滿足以下幾個基本要素:目標(biāo)的可實現(xiàn)性、設(shè)定目標(biāo)結(jié)果的實用性、設(shè)定目標(biāo)與功能定位的一致性、設(shè)定目標(biāo)的可考核性，同時應(yīng)當(dāng)注意，設(shè)定目標(biāo)應(yīng)以歷史記錄與現(xiàn)實條件為基礎(chǔ)。第三，績效考核標(biāo)準(zhǔn)的確定。為了進行準(zhǔn)確的績效評價，需要設(shè)定若干個相關(guān)績效指標(biāo)，并確定相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)?？冃е笜?biāo)是對預(yù)算支出項目目標(biāo)的具體描述。但是在設(shè)定績效指標(biāo)時，不可設(shè)置過多，應(yīng)當(dāng)選擇能重點反映預(yù)算項目支出目標(biāo)的指標(biāo)進行考核，績效指標(biāo)除了按功能定位劃分外，還可以按經(jīng)濟性、效率性和效果性進行設(shè)定?？冃Ы缍鞒倘鐖D2所示。

圖2績效預(yù)算管理的功能定位

(二)績效預(yù)算流程

各高校首先應(yīng)當(dāng)確定其年度績效目標(biāo)，即在預(yù)算初期就要確定高校在年終需要達到的目標(biāo)，由該年度績效目標(biāo)確定實現(xiàn)績效目標(biāo)所必須的財力資源(還包括人力、物力資源);再結(jié)合各高校已經(jīng)占有的與實現(xiàn)該績效目標(biāo)相關(guān)的資源進行對照分析，通過計算出相應(yīng)的資金缺口，再請求財政撥款彌補。對于資金缺口的彌補標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照績效審計進行計量。預(yù)算績效的流程如圖3所示。

圖3績效預(yù)算流程

(三)績效評價

由相關(guān)部門對本財政年度各高?？冃繕?biāo)的實現(xiàn)情況進行績效評價，并將評價結(jié)果向主管部門及其他相關(guān)部門報告，以接受監(jiān)督。通過該過程達到發(fā)現(xiàn)問題、診斷問題、解決問題的目的。主管部門根據(jù)相關(guān)報告調(diào)整并決定對各高校下年度的預(yù)算安排?？冃гu價主要是指各高校在從事教學(xué)、科研、社會服務(wù)等活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性分析?？冃гu價的一般流程如圖4所示。

圖4績效評價流程

關(guān)于績效指標(biāo)體系和績效積分卡的構(gòu)建，可以在經(jīng)濟性、效率性、效果性的前提下，設(shè)計各高校通用的共性指標(biāo)，以及根據(jù)高校類型特定設(shè)計的分類個性指標(biāo)。在對高校進行資金撥款的績效預(yù)算體系中，績效指標(biāo)的設(shè)計與評價是關(guān)鍵，因此確定好績效評價指標(biāo)并進行準(zhǔn)確的評價至關(guān)重要。

(四)績效審計

高?？冃徲嬍侵赣上嚓P(guān)審計機構(gòu)部門對高校資金使用的合法合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性以及效果性進行的審計。高校審計內(nèi)容主要包括四個方面:一是對高校資金是否按照有關(guān)法律法規(guī)等相關(guān)文件嚴(yán)格執(zhí)行的合法合規(guī)性審計;二是對高校管理活動工作的經(jīng)濟性審計;三是就高校在人力、財力和物力在資金使用上的效率審計;四是審計高校的成果效益，并根據(jù)預(yù)期影響，審計高校活動的真實影響。通過績效審計，確認(rèn)高校資金使用的最終績效，資金撥款部門依據(jù)該結(jié)果最終確立下年度對各高校的資金撥款水平。

三、教學(xué)研究型高校的應(yīng)用事例

政府在對高校預(yù)撥經(jīng)費時，首先需要成立專門的績效審計委員會，根據(jù)我國高校的分類差異，該審計委員會可以是由教育部或者省教育委員會牽頭，委員的工作職責(zé)就是對高校資金的績效產(chǎn)出進行審計，以確定各高校年度經(jīng)費撥款水平。經(jīng)費撥款既要考慮到高校的年度預(yù)算安排，也要結(jié)合高校上年度的績效產(chǎn)出情況。審計委員會根據(jù)經(jīng)濟性、效率性和效果性可以設(shè)定相關(guān)評價指標(biāo)并進行審計，即“3E”審計理論。經(jīng)濟性是指在保障高校活動質(zhì)量的前提下，所消耗的資源最低，是衡量高校實際產(chǎn)出的一個指標(biāo);效率性是指產(chǎn)品、服務(wù)等其他形式的產(chǎn)出與實現(xiàn)目標(biāo)資源消耗的關(guān)系，具體來說就是達到一定的目標(biāo)投入最小，或者是一定的投入導(dǎo)致產(chǎn)出最大化;效果性是指原定績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況，或者說高校目標(biāo)的實際效果與預(yù)期效果的差異。我們將具體以教學(xué)研究型高校為例進行說明。

高校經(jīng)費撥款績效指標(biāo)應(yīng)按照科學(xué)性、可操作性、相關(guān)性、統(tǒng)一性原則進行設(shè)計，要兼顧長期利益原則和動態(tài)過程完善原則，審慎地選擇績效評價指標(biāo)。教學(xué)研究型大學(xué)的功能定位主要是教學(xué)與科研，按照“3E”原則，我們相應(yīng)地可以選擇反映經(jīng)濟性目標(biāo)、效率性目標(biāo)和效果性目標(biāo)的三大類評價指標(biāo)。

首先，反映高校經(jīng)濟性目標(biāo)的指標(biāo)主要是高校的行政管理支出費用和科研收入情況。其次，反映高校效率性目標(biāo)的指標(biāo)主要是高?？蒲心芰ㄔO(shè)、教學(xué)建設(shè)、學(xué)生能力建設(shè)三大類。再次，反映高校效果性目標(biāo)的指標(biāo)主要有學(xué)生教學(xué)工作成效和辦學(xué)效率兩大類。二級指標(biāo)的主要觀測點如表1所示。

表1 高?？冃ьA(yù)算產(chǎn)出評價指標(biāo)

在評價指標(biāo)確定下來以后，需要給指標(biāo)確定權(quán)重，權(quán)重的確定一般有兩種方法:一種是采取平等的權(quán)重，這樣的好處是爭議較少，但是這難以反映高校定位的多樣性。另一種方法是采用不平等的權(quán)重，指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計主要依據(jù)為高校的功能定位。根據(jù)各國成功經(jīng)驗，結(jié)合我國情況，應(yīng)當(dāng)采取不平等的權(quán)重，各績效產(chǎn)出指標(biāo)及相應(yīng)的權(quán)重如表1所示。

表1列出一級指標(biāo)3項，二級考核指標(biāo)7項。二級指標(biāo)的主要觀測點評估等級一共分為優(yōu)秀、良好、合格以及不合格4個等級，根據(jù)各指標(biāo)所處的區(qū)間按百分制打分，其分值分別對應(yīng)為95～100、85～94、60～84以及60分以下。審計委員會專家可以在各個等級下再制定進一步的打分標(biāo)準(zhǔn)細則，以便做到更精確的績效考核評估?？冃ьA(yù)算產(chǎn)出指標(biāo)的打分標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)重要根據(jù)高校發(fā)展要求不定期地做出相應(yīng)的調(diào)整。按上述計分標(biāo)準(zhǔn)對各高校進行綜合計分并進行加總，得出該高?？冃Э荚u總分。

在對高校進行綜合績效評估時，需要對高校占用的資產(chǎn)也進行評估，這里的資產(chǎn)既包括如實驗設(shè)備一類的固定資產(chǎn)，也包括高校占用的土地資產(chǎn)，土地資產(chǎn)的評估應(yīng)按當(dāng)年同區(qū)域同地段的市場價值進行，并計算其成本，依據(jù)該成本，最終確定各高校資金使用績效。計算公式如下:

機會成本=年平均占用的資產(chǎn)×年平均資本利率

人均機會成本=機會成本/在校師生總?cè)藬?shù)

單位經(jīng)濟成本=人均機會成本+人均年度耗費

單位相對績效=年度總績效分?jǐn)?shù)/單位經(jīng)濟成本

其中，人均年度耗費是指高校人均年度占有的非固定資產(chǎn)量，單位績效采用無上限計分制。

績效評價結(jié)束后，審計委員會應(yīng)當(dāng)對高校資金使用的績效進行審計，在有必要的情況下，還可以引進獨立的第三方審計機構(gòu)進行審計。審計合格后，通過上述程序計算出的分值對高校確認(rèn)最終排名，綜合考慮該排名以及各高校下年度已經(jīng)確立的績效預(yù)算安排、績效目標(biāo)等因素，確定各高校下年的資金撥款水平。為了在最大程度上保持高校發(fā)展的可持續(xù)性，即在激勵高校當(dāng)前績效產(chǎn)出的情況下，不能犧牲高校的后續(xù)基本發(fā)展要求，那么這就要求后續(xù)年度的資金撥款水平不可與綜合排名完全一一對應(yīng)。我國高校資金的撥款安排可以借鑒加拿大阿爾伯塔省績效撥款的經(jīng)驗［3］，即每所高校都應(yīng)獲得資金撥款體系內(nèi)的一定比例資金，這作為整個高校水平提高的獎勵以維持各高校基本發(fā)展需要，在獲得教育部的基本經(jīng)費之后，教育部門還需要每年預(yù)先安排一筆固定的績效配置資金作為高?？冃Э荚u的激勵，績效配置資金在每個年度應(yīng)該有一定比例的提升以滿足高?？蒲械冉?jīng)費的擴張。這一部分資金依照各高校績效排名進行劃分，排名高的高校在下年度獲得更多的這部分經(jīng)費資助，這也就意味著績效撥款資金在該體系內(nèi)年復(fù)一年地進行資金的重新分配。這既能加強高校間的公平競爭，又能夠解決校級之間占有政府撥款的不公平問題，從而提高政府資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性。

四、結(jié) 語

績效預(yù)算管理作為以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，對高校資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性有非常積極的引導(dǎo)和激勵作用，但是在實施過程中不可一刀切，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)引入零基預(yù)算模式。

我國高校績效預(yù)算在接下來的一段時間里，應(yīng)該以零基預(yù)算作為主要補充，既涵蓋傳統(tǒng)預(yù)算管理，又兼顧績效預(yù)算管理，但重點應(yīng)該是有計劃、有目標(biāo)地向績效預(yù)算管理邁進。

當(dāng)前績效預(yù)算管理已經(jīng)進入了一個新的階段，各級財政部門和預(yù)算部門都應(yīng)當(dāng)切實研究制定全面推進預(yù)算績效管理工作的思路、方法和目標(biāo)［9］，爭取將績效預(yù)算實踐提高到一個新階段。我國的高等教育部門應(yīng)該加快引進以績效預(yù)算為基礎(chǔ)的資源配置方法，使高校所獲得的資金分配能夠與高校產(chǎn)出緊密相連。與此同時，高校主管部門應(yīng)當(dāng)明確自身工作職責(zé)，運用績效預(yù)算管理方式來激勵引導(dǎo)高校行為的轉(zhuǎn)變。

總而言之，對于高校而言，加強以績效預(yù)算為核心的撥款制度建設(shè)不僅是對我國公共部門績效預(yù)算的重要補充，而且也是提高高校資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性的根本措施。

［本文系上海理工大學(xué)攀登計劃項目(12XPB04)研究成果］

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［2］ CARL R BORGIA，RANDOLPH S．COYNER．The evolution and success of budgets systems at institution of higher education［J］．Public Budgeting and Financial Management．1996，462-467．

［3］ BARNETSON，BOB ﹒ Alberta＇s performance-based funding mechanism［M］﹒ Edmonton:Alberta Colleges and Institutions Faculties Association，1999:1-21．

［4］ DAVID DRAPER，MARK GITTOES．Statistical analysis of performance indicators in UK higher education［J］ ．Journal of the Royal Statistical Society:Series A(Statistics in Society)，2004，167(3):449-474．

［5］ 朱紅．新績效預(yù)算理論在高校預(yù)算中的運用［J］．財務(wù)與金融，2009(5):46-50．

［6］ 王麗萍，郭嵐，張勇．高校新績效預(yù)算管理的組合評價方法研究［J］．會計研究，2008(2):68-75，96．

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［8］ 劉道玉．中國高校功能定位刻不容緩［J］．高教探索，2007(1):5-7．

［9］ 廖曉軍．明確目標(biāo) 扎實工作 全面推進預(yù)算績效管理［J］．中國財政，2011(11):8-12．