李 強(qiáng)

(中共廣州市委黨校公共管理教研部，廣東廣州 510070)

近年來，加強(qiáng)社會組織建設(shè)已經(jīng)上升為黨的決議和國家意志:黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制;國家“十二五”規(guī)劃綱要提出對社會組織堅持培育支持與監(jiān)督管理并重，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。宏觀層面的政策倡導(dǎo)和方向指引為各級政府積極推動社會組織發(fā)展提供了政治依據(jù)和現(xiàn)實動力。當(dāng)前，從中央到地方都在積極尋求社會組織建設(shè)領(lǐng)域的突破，某種意義上體現(xiàn)出創(chuàng)新社會治理體制的意涵。與西方傳統(tǒng)意義上的非政府組織(NGO)、非營利組織(NPO)等概念相比，當(dāng)前我國所指稱的社會組織在內(nèi)涵和外延上都有所不同，既包括在各級民政部門注冊登記、具有法人身份的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會，也包括大量未在民政部門注冊的各類“草根組織”。本文通過考察近年來中央和地方在社會組織建設(shè)方面的典型實踐，嘗試從中歸納其內(nèi)在邏輯，在此基礎(chǔ)上指出社會組織建設(shè)的未來發(fā)展趨勢。

一、加強(qiáng)社會組織建設(shè)的背景

改革開放早期興起的各類社會組織多由官方主導(dǎo)建立，因而具有“官民二重性”［1］。隨著國家對社會領(lǐng)域直接控制的不斷放松，基于民間力量的壯大而自發(fā)生成的社會組織逐漸增多，由此形成了“雙軌制”的現(xiàn)實發(fā)展格局，即不同社會組織在產(chǎn)生路徑、資源獲取、運行過程等方面分別沿著行政體制和社會自治體制兩種軌道并行［2］。目前，僅在各級民政部門注冊的社會組織數(shù)量就已超過50萬個，但社會組織增加值占第三產(chǎn)業(yè)增加值的比重卻一直處于較低水平，具體如圖1所示。

圖1 歷年注冊社會組織數(shù)量及其增加值占比

在這種形勢下，國家層面加強(qiáng)社會組織建設(shè)的政策導(dǎo)向是順應(yīng)和規(guī)范社會組織快速發(fā)展的必然要求，同時也有助于應(yīng)對社會變革、政府轉(zhuǎn)型帶來的挑戰(zhàn)。

加強(qiáng)社會組織建設(shè)理念的提出有其深刻的現(xiàn)實背景，既是保障改善民生、應(yīng)對社會領(lǐng)域過度市場化傾向的需要，同時也是適應(yīng)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)移的要求?？傊?，現(xiàn)實需求和政策支持為當(dāng)前社會組織發(fā)展提供了重大契機(jī)，也提出了更高的要求。

第一，社會成員去組織化。所謂“去組織化”是相對于計劃經(jīng)濟(jì)時代人們被高度組織進(jìn)各種“單位”之中的狀態(tài)而言的，這些單位集勞動就業(yè)、社會保障、政治動員等多項職能于一身，居于其中的社會成員個體能動性被嚴(yán)格限制。隨著改革的不斷深化，如今人們的工作單位往往僅具備單一的經(jīng)濟(jì)職能，甚至相當(dāng)多的社會成員并不隸屬于某一單位而以個體狀態(tài)存在，因而獨立性和自由度大大擴(kuò)展。去組織化極大激發(fā)了社會成員的活力，但是在社會轉(zhuǎn)型尚未完成的情況下，其消極后果也日益凸顯。首先，社會管理難度加大。以城市化進(jìn)程中頻繁流動的人口為代表的大量社會成員游離于政府監(jiān)管視野之外，政府試圖借助“單位”為中介實現(xiàn)自身管理目標(biāo)已難奏效。其次，政府治理成本加大。在行使職權(quán)過程中各級政府經(jīng)常需要直接面對單一的、原子化的個體，治理成本大大增加，而且容易顧此失彼，難以有效應(yīng)對個體極端化事件發(fā)生的潛在風(fēng)險。再次，公共服務(wù)供給不足。去組織化后大量人口成為社會領(lǐng)域分散化的個體，增加了各類社會服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)全面覆蓋的難度，政府“缺位”現(xiàn)象日益多見。在這種情況下，社會組織積極參與社會管理和政府治理，有助于緩解政府壓力、整合利益訴求、滿足民眾需求。

第二，社會領(lǐng)域過度市場化。在市場機(jī)制對資源配置的作用從“基礎(chǔ)性”發(fā)展為“決定性”的政策演變過程中，一個不容忽視的趨勢就是社會領(lǐng)域的過度市場化，尤其是在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等涉及基本民生的領(lǐng)域，以交換、營利為基本特征的市場機(jī)制日益滲透。這種傾向引發(fā)了諸多社會問題和民眾不滿情緒，損害了政府的權(quán)威和合法性，甚至誤導(dǎo)了價值取向和道德追求。在國內(nèi)首部社會管理藍(lán)皮書《中國社會管理創(chuàng)新報告》中，社會領(lǐng)域市場化過度被列為當(dāng)前中國社會管理面臨的五大挑戰(zhàn)之一［3］。事實上，與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域亟需減少政府干預(yù)、推行徹底市場化的改革方向不同，在社會領(lǐng)域政府應(yīng)保持適當(dāng)介入以保證民眾基本需求的合理滿足。但是，介入方式并非重回“政府辦社會”老路——直接承擔(dān)公共服務(wù)供給，而是以轉(zhuǎn)移政府職能為目標(biāo)引入社會組織，充分發(fā)揮社會組織在公益支持、道德倡導(dǎo)等方面的作用，一定程度上抵制社會領(lǐng)域的過度市場化傾向。

二、社會組織建設(shè)的實踐邏輯:政社分離視野下的選擇性支持

當(dāng)前，國家相關(guān)制度安排和策略選擇是影響社會組織發(fā)展最為關(guān)鍵的外部變量，這體現(xiàn)出轉(zhuǎn)型時期的“強(qiáng)國家”特征。近年來由官方引領(lǐng)和主導(dǎo)的社會組織建設(shè)，在改善制度環(huán)境和增加資源供給方面有所推進(jìn)，一定程度上呈現(xiàn)出有利于社會組織成長的積極轉(zhuǎn)向。

(一)“國退民進(jìn)”:政府讓渡空間給予社會組織

一直以來，行政力量向社會組織內(nèi)部滲透甚至直接主辦社會組織是政社不分格局形成的根本原因。當(dāng)前，劃清政府與社會組織之間的界線、強(qiáng)化各自主體地位仍然是社會組織管理體制改革的關(guān)鍵，也是社會組織實現(xiàn)健康發(fā)展的基本前提。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將行政色彩普遍較為濃厚的經(jīng)濟(jì)類社團(tuán)作為突破口，強(qiáng)調(diào)“限期完成行業(yè)協(xié)會商會徹底與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤”，凸顯出社會組織去行政化改革的緊迫性。目前，民政部已經(jīng)啟動全國性行業(yè)協(xié)會商會的去行政化改革試點，截至2014年1月底已有100個左右的全國性行業(yè)協(xié)會、商會被確定為脫鉤試點單位［4］。從趨勢上看，政府真正退出各類社會組織、突出其民間屬性與特征，是徹底改變“政府辦社會”陳舊模式的必然選擇;從本質(zhì)上看，社會組織作為獨立于黨政體系和市場體系之外的組織形態(tài)，理應(yīng)以社會力量運作為主，這也是政府一以貫之的改革方向和原則。但是，此前改革推進(jìn)力度和效果并不能令人滿意。例如，作為社會組織行政化的主要表現(xiàn)之一，公職人員尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在社會組織中任職或兼職的問題一直沒有得到解決。盡管中央對這一問題曾多次出臺一系列限制性規(guī)定，如1994年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》，1998年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》，1999年中組部《關(guān)于審批中央管理的干部兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有關(guān)問題的通知》，等等，但最終效果卻不甚理想，公職人員任職或兼職社會組織的現(xiàn)象并未消除。

除了減少對社會組織內(nèi)部的行政滲透和干預(yù)之外，政府在放寬準(zhǔn)入、給予更多民間生成社會組織以合法身份方面，也體現(xiàn)出更加開放的姿態(tài)，最為直接的表現(xiàn)就是對雙重管理體制的改革。以“業(yè)務(wù)主管單位”和“登記管理機(jī)關(guān)”分工負(fù)責(zé)為主要特征的雙重管理體制是導(dǎo)致社會組織“合法化”困境的關(guān)鍵因素，大量社會組織因無法獲得業(yè)務(wù)主管單位的掛靠和審批而淪為“草根組織”。最近幾年針對雙重管理體制的改革主要表現(xiàn)為對業(yè)務(wù)主管單位功能的弱化乃至取消，地方層面的典型改革舉措包括:2005年，廣東出臺《行業(yè)協(xié)會條例》，將行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位并取消其前置審批權(quán)，實行行業(yè)協(xié)會直接向登記管理機(jī)關(guān)申請成立的政策;2008年，北京出臺《社會組織建設(shè)實施綱要》，將工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體作為“樞紐型社會組織”以整合業(yè)務(wù)主管單位的職能，充分發(fā)揮“樞紐型社會組織“在社會組織發(fā)展、管理、服務(wù)中的重要作用;2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織實行直接向民政部門依法申請登記的政策。放寬準(zhǔn)入使越來越多的社會組織取得合法身份并拓展運作空間，同時也有利于擴(kuò)大政府監(jiān)管視野和預(yù)防潛在風(fēng)險。

(二)“職能外包”:政府向社會組織購買服務(wù)

近年來，越來越多的地方政府通過“政府購買服務(wù)”的方式為社會組織提供資金支持并加強(qiáng)運行過程監(jiān)督，尤其是在2009年以后，政府購買服務(wù)在上海、廣東、北京、成都等地全面鋪開并逐步邁入制度化建設(shè)階段，初步形成政府購買服務(wù)的制度框架和政策體系。以廣東為例，該省將政府購買服務(wù)作為社會體制改革突破口，先后出臺《關(guān)于開展政府購買社會組織服務(wù)試點工作的意見》(2009)、《政府向社會組織購買社會服務(wù)暫行辦法》(2012)、《省級政府向社會組織購買服務(wù)目錄》(2012)和《具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織目錄》(2012)，確立了政府向社會組織購買服務(wù)的基本制度框架。政府購買服務(wù)對于社會組織的推動作用是巨大的，以廣州社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展為例，2008年全市僅有6家社工組織，而在2010年全面鋪開以家庭綜合服務(wù)中心為平臺向社工組織購買服務(wù)之后，社工機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增長。截至2013年底，全市已有160多家社工服務(wù)組織，政府投入購買社工服務(wù)的財政資金累計達(dá)7．7億元，這兩項數(shù)據(jù)在全國各大城市當(dāng)中均位列第一［5］。地方層面的實踐經(jīng)驗推動了中央的相應(yīng)決策與部署:2012年3月，民政部發(fā)布了《中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目公告》，決定以中央財政專項資金約2億元支持社會組織參與社會服務(wù)，并制定了具體的實施方案和資金使用管理辦法，該項目至今已經(jīng)實施了3年并逐漸形成慣例。政府購買服務(wù)的普及為當(dāng)前社會組織成長的初級階段提供了重要的資源獲取渠道，是政策保障之外的激勵舉措。

當(dāng)前，以政府購買服務(wù)為主要形式的財政支持是我國社會組織尤其是民間公共服務(wù)類機(jī)構(gòu)成長的基本動力，但是相對于覆蓋面廣、數(shù)量龐大的社會組織，政府購買服務(wù)的力度仍然有待提高。事實上，在歐美一些發(fā)達(dá)國家公民社會組織的收入來源中，政府資助的比重通常會達(dá)到50%以上，個別國家如丹麥、荷蘭等甚至達(dá)到70%［6］?？梢?，以財政支持推動社會組織發(fā)展已經(jīng)成為國際通行慣例。在我國，實施政府購買服務(wù)過程中需要抑制和警惕的一種傾向是，以資金支持為名對社會組織實行干預(yù)甚至代管，成為事實上的上下級關(guān)系，從而導(dǎo)致社會組織失去了自身獨立性。另外，除政府購買服務(wù)之外，社會捐贈也應(yīng)成為各類社會組織重要的資金來源渠道。但是據(jù)《2011年度中國慈善捐助報告》所述，盡管各類正式組織接收了超過70%的捐贈額(含物資捐贈折價)，但社會捐贈在這些機(jī)構(gòu)中的分布卻極不均衡。絕大多數(shù)捐贈資源都流入了具有官方背景的組織機(jī)構(gòu)中，如各大官辦基金會、慈善會，或是各級民政部門、事業(yè)單位等等，真正意義上由民間生成的社會組織所獲得捐贈資源比重相對偏低(見表1)。在這種情況下，社會捐贈資源亟需更加合理和科學(xué)的分配機(jī)制以促進(jìn)社會力量的成長。

表1 2011年各部門接收社會捐贈的比重情況

(三)“公益優(yōu)先”:著力引導(dǎo)社會組織參與公共服務(wù)供給

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和國家“十二五”規(guī)劃綱要都強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社會組織的三項功能，即提供服務(wù)、反映訴求和規(guī)范行為，然而從實踐上來看，提供公共服務(wù)是最受重視的功能，也是各級政府優(yōu)先考慮扶持的，甚至被視為社會組織發(fā)揮作用的唯一方式。以《2014年中央財政購買社會組織服務(wù)項目實施方案》為例，該項目的資助范圍主要包括社會救助服務(wù)、社會福利服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和專業(yè)社工服務(wù)等4種不同類別，突出了對社會組織提供公共服務(wù)功能的支持。國家通過政府購買服務(wù)等方式強(qiáng)化社會組織公共服務(wù)供給功能的發(fā)揮，實際上是一種“軟管理”——以政社合作形式存在的“內(nèi)容引導(dǎo)型”管理方式，體現(xiàn)出從中央到地方各級政府越來越注重對社會組織在業(yè)務(wù)內(nèi)容上的引導(dǎo)，使之符合日益增長的社會公共服務(wù)需求，同時彌補(bǔ)政府治理的不足。在這一方向的指引和鼓勵下，公益類社會組織發(fā)展尤為迅速，包括社工機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各種服務(wù)型民辦非企業(yè)單位大量出現(xiàn)，其業(yè)務(wù)集中于涉及民生的各個領(lǐng)域，如養(yǎng)老服務(wù)、青少年服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會救助服務(wù)等等，尤其突出面向弱勢群體的扶助，如流動人口、貧困人口、殘疾人等等。這實際上推動了公共服務(wù)供給主體向多元化發(fā)展，也大大減輕了政府負(fù)擔(dān)。

相較于提供服務(wù)的功能，社會組織在反映訴求和規(guī)范行為方面的功能則相對弱化，在政策落實方面也并無突出體現(xiàn)，忽略或主動回避社會組織反映訴求的功能成為目前大多數(shù)地方政府所采取的應(yīng)對策略。事實上，以集體化形式反饋群眾各類訴求，規(guī)范利益表達(dá)行為，恰恰是社會組織更為重要的功能。改革開放后單位制逐步瓦解，社會成員沒有被整合進(jìn)新的利益組織中，也缺乏反映利益訴求的平臺，當(dāng)利益受損時大多數(shù)人事實上處在“個體化訴求”狀態(tài)，即“只能依據(jù)個人的能力而無法通過合法、有效的群體形式來展開利益訴求，維護(hù)個人正當(dāng)權(quán)益”［7］。在這種條件下，社會組織理應(yīng)成為利益訴求組織化表達(dá)的重要載體，將分散化的個體訴求集中起來，降低政府治理成本。但是出于維護(hù)社會秩序和社會穩(wěn)定的考量，當(dāng)前各級政府并不倡導(dǎo)甚至壓制社會組織的利益代言和表達(dá)，社會組織這方面功能的發(fā)揮因而受到較大限制。

積極探索社會組織各類功能的均衡實現(xiàn)，強(qiáng)化其整合訴求、規(guī)范表達(dá)、維護(hù)權(quán)利等作用，是當(dāng)前和未來相當(dāng)長一段時期內(nèi)社會組織建設(shè)的難點所在。

綜上所述，現(xiàn)階段社會組織建設(shè)遵循的是培育支持各類社會組織作為媒介并自上而下單向輸出公共物品的實踐邏輯:政府在為社會組織讓渡發(fā)展空間的前提下，注重業(yè)務(wù)內(nèi)容的引導(dǎo)，將社會組織運作主要限定在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，以滿足日益增長的社會需求，同時推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移?？傮w上看，社會組織在提供服務(wù)、反映訴求和規(guī)范行為三項功能的發(fā)揮上不夠均衡，尤其是未能成為有效收集民意和反饋民眾利益訴求的載體，因而政府仍然處于應(yīng)對分散化個體利益訴求的壓力之中，難以走出治理成本過高的困境。圖2展示了當(dāng)前社會組織建設(shè)的內(nèi)在邏輯。

圖2 當(dāng)前社會組織建設(shè)的內(nèi)在邏輯

三、社會組織建設(shè)的未來方向:公民參與基礎(chǔ)上的依法自治

在政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制這一目標(biāo)指引下，社會組織建設(shè)應(yīng)從引導(dǎo)社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移、滿足公共服務(wù)需求的單向邏輯，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化社會組織公眾參與以實現(xiàn)政社關(guān)系有序互動的雙向思維，使社會組織在提供服務(wù)的基礎(chǔ)上積極探索民意整合和決策咨詢的功能，進(jìn)而提高政府治理的民主化和科學(xué)化水平，這應(yīng)該成為下一階段社會組織建設(shè)的重點。具體邏輯如圖3所示。

圖3 社會組織建設(shè)的未來方向

(一)提升社會組織“社會性”:積極吸納公眾參與

“社會性”是社會組織區(qū)別于其他各類組織形態(tài)的本質(zhì)特征，這種“社會性”集中體現(xiàn)在三個方面:資源的社會性——社會組織得以存續(xù)和發(fā)展的資源來自社會，包括各種公益性或共益性資源;產(chǎn)出的社會性——社會組織提供的產(chǎn)品具有較強(qiáng)的利他或公益導(dǎo)向;問責(zé)的社會性——社會組織在運作過程中受到來自社會及公共部門的監(jiān)督［8］。除此之外，公眾參與的廣泛性也應(yīng)是“社會性”的題中應(yīng)有之義，廣大社會成員以注冊會員、志愿者、捐贈者、反饋者等角色融入社會組織運作過程當(dāng)中，有助于激發(fā)社會組織活力，使其成為培育公民精神的制度化公共空間以及民意收集與整合的重要載體。目前，無論是在民政部門注冊的社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位和基金會，還是各類草根組織，在調(diào)動公眾積極性方面都相對欠缺，提高公眾參與度因而成為社會組織建設(shè)首當(dāng)其沖的目標(biāo)。

擴(kuò)大公眾參與、提升社會組織公共性的意義在于，有利于加強(qiáng)公眾之間的橫向聯(lián)系和相互溝通，推動“后單位制”時期“原子化”社會的“再組織化”，進(jìn)而提高社會凝聚力。與等級制的官僚機(jī)構(gòu)和逐利為本的市場主體相比，超越社會分化而橫向組合起來的社會組織更有可能在親屬關(guān)系之外培育廣泛的社會團(tuán)結(jié)，強(qiáng)化社會交往及互惠契約機(jī)制，最終有助于良好社會秩序的形成和社會穩(wěn)定的實現(xiàn)。同時，公共性的提升也使社會組織具有更加深厚的群眾基礎(chǔ)，在政治動員影響力日趨式微的情況下，社會組織可以成為政府治理的有力助手，從而達(dá)到政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的目的。

(二)培育社會組織表達(dá)權(quán):注重反饋民意訴求

盡管社會組織類型多樣且覆蓋領(lǐng)域廣泛，但是從歷史演進(jìn)和現(xiàn)實發(fā)展看，主要沿著慈善公益互益與權(quán)利表達(dá)維護(hù)兩條主線在運作［9］。如果說慈善公益互益是社會組織參與協(xié)同治理的重要方式，那么權(quán)利表達(dá)與維護(hù)則是社會組織推進(jìn)政社有序互動的必然要求。改革開放早期大量興起的社會團(tuán)體曾一度被視為“社會中間層”［10］，即政府與社會之間、家庭與單位之外的新型組織方式，以承擔(dān)“總體性社會”［11］解體后國家與社會之間的中介與溝通職能。但是隨著時間的推移，包括社會團(tuán)體在內(nèi)的各類社會組織在民意訴求反饋、溝通政社關(guān)系方面并無明顯進(jìn)展。因此，培育和強(qiáng)化社會組織的表達(dá)權(quán)勢在必行，對于政府傾聽民意、推進(jìn)社會治理科學(xué)化和民主化具有重要意義。在這方面，2012年以來廣州市政府推動成立的由各界市民組成的各類“公眾監(jiān)督咨詢委員會”(簡稱“公咨委”)做出了積極的探索。公咨委的組建是為了在對涉及市民切身利益的重大民生事項進(jìn)行政府決策之前征詢民意，通過協(xié)商和溝通來謀求公共利益和個體維權(quán)之間的平衡，以拋棄非此即彼的極端思維［12］。以最早成立的同德圍公咨委為例，該委員會的成立旨在廣泛聽取民意以實現(xiàn)“問需于民、問計于民、問政于民、問效于民”，更好地對人口密集，交通、醫(yī)療、教育等相關(guān)配套設(shè)施嚴(yán)重缺乏的同德圍地區(qū)進(jìn)行綜合整治。該委員會成員共37人，除8名是來自人大、政協(xié)、企業(yè)、媒體的代表之外，其余29人全部是同德圍普通居民，有效保障了公眾聲音的多元性。截至2013年底，廣州市已成立了5個公咨委，涉及城市建設(shè)、廢棄物處理等不同領(lǐng)域，一定程度上顯示出該模式的可推廣性與可復(fù)制性。盡管公咨委目前在身份上尚未完全明晰，但從本質(zhì)上看它已經(jīng)成為一個表達(dá)民意的社團(tuán)化載體。

(三)尊重社會組織主體地位:強(qiáng)化獨立性與自主性

按照“國家—市場—社會”三大部門的經(jīng)典劃分方式，社會組織是處于社會領(lǐng)域中的“第三部門”，與國家系統(tǒng)中的政府和市場系統(tǒng)中的企業(yè)有著本質(zhì)區(qū)別，這從理論上厘清了獨立身份和主體地位之于社會組織成長的重要意義。事實上，無論是民意集中與整合，還是訴求表達(dá)與反饋，其基本前提都要求社會組織具有不依附于黨政部門的獨立行為主體地位。在轉(zhuǎn)型時期，我國各類社會組織不同程度地存在喪失獨立性的風(fēng)險，主要原因就在于受到的行政干預(yù)過多。社會組織自身獨立地位的實現(xiàn)，既需要政策環(huán)境的持續(xù)改善，同時也有賴于社會組織自身法人治理結(jié)構(gòu)的形成與完善。在社會組織建設(shè)過程中，確立法人治理結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)強(qiáng)化主體性的重要舉措。符合條件并具有一定影響力的社會組織應(yīng)該以建立并完善法人治理為目標(biāo)，在法律的框架下，建立健全以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，使社會組織實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展，成為獨立的法人主體。唯有如此，才有可能在身份、地位等方面逐步與政府及相關(guān)部門實現(xiàn)對等，形成協(xié)同治理的合作伙伴關(guān)系。目前，盡管在各級民政部門登記注冊的三類社會組織都是名義上的“法人”，但其中很多并未形成真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)。更為重要的是，按照我國《民法通則》的規(guī)定，目前共有機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)和社會團(tuán)體四類法人，這就使得民辦非企業(yè)單位和基金會這兩類社會組織不具備嚴(yán)格意義上的法人地位，其法人身份亟需法理層面的確認(rèn)。

(四)厘清社會組織公益屬性:嚴(yán)格界定非營利資格

根據(jù)社會組織管理的三大行政法規(guī)即《社會團(tuán)體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，三種類型的社會組織都是“非營利法人”，其從事的業(yè)務(wù)自然都具有“非營利”屬性。然而，2002年由全國人大常委會通過的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報?！痹撘?guī)定為民辦學(xué)校營利提供了法律依據(jù)，而民辦學(xué)校一般都被納入民辦非企業(yè)單位的范疇中。由此，行政法規(guī)和國家正式法律在社會組織是否為“非營利”法人的問題上產(chǎn)生了矛盾之處。這種制度層面的不一致表明，對于何種社會組織具有非營利屬性以及非營利組織的具體內(nèi)涵，我們還沒有形成統(tǒng)一和權(quán)威的認(rèn)識。由于非營利屬性代表了社會組織自身的價值追求和社會信譽(yù)，某種意義上可被視為社會組織的發(fā)展“根基”，同時，非營利資格的認(rèn)定又直接關(guān)系到稅收減免等優(yōu)惠政策的適用范圍。因此，非營利組織權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)的確立以及相關(guān)的監(jiān)督、管理制度的跟進(jìn)是社會組織長遠(yuǎn)發(fā)展的重要保障，必須予以重視。在現(xiàn)實中，很多社會組織尤其是官辦慈善機(jī)構(gòu)的公益身份往往名不副實，常常以公益之名行營利之實。例如，2011年河南宋慶齡基金會被曝出向企業(yè)發(fā)放貸款、投資房地產(chǎn)等違規(guī)行為，引起輿論軒然大波［13］。與此同時，一些真正的非營利組織卻因為相關(guān)制度不健全而難以享受稅收減免的優(yōu)惠政策。例如，2003年正式注冊的廣東省揚(yáng)愛特殊孩子家長俱樂部，多次申請免稅資格均被駁回。2008～2011年間，該機(jī)構(gòu)已繳納了30多萬的稅金;作為由戶籍在廣州市或孩子在廣州市治療的癌癥患兒家長自發(fā)組成的非營利民間互助組織，廣州金絲帶特殊兒童家長互助中心也面臨同樣的問題［14］。此類民間生成、資源缺乏的公益組織，在獲得社會捐贈不多的情況下卻經(jīng)常面臨免稅資格認(rèn)定的困境，破解的關(guān)鍵在于確立非營利組織的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)及其配套政策。

四、結(jié) 語

在社會成員去組織化、社會領(lǐng)域過度市場化的背景下，加強(qiáng)社會組織建設(shè)成為國家重要的戰(zhàn)略選擇，但是，這種戰(zhàn)略選擇更多地是為應(yīng)對社會變革和政府轉(zhuǎn)型帶來的各種挑戰(zhàn)而做出的被動反應(yīng)，遵循的內(nèi)在邏輯是以政社分開為原則對社會組織的發(fā)展進(jìn)行選擇性支持:從中央和到地方各級政府通過降低準(zhǔn)入門檻、政府購買服務(wù)、公益方向引導(dǎo)等方式大力推動公共服務(wù)類社會組織的產(chǎn)生和成長，以有效承接政府職能轉(zhuǎn)移。這一邏輯某種意義上體現(xiàn)出“有限政府、活力社會”的改革取向，但是在這種政策導(dǎo)向下社會組織只是替代政府完成公共物品供給職能的“生產(chǎn)者”，而非推進(jìn)政社互通、連接政府與民眾的“社會中間層”，無法有效緩解和改善日益嚴(yán)重的社會治理壓力和困境。因此，就社會組織的發(fā)展前景而言，應(yīng)該更為注重社會組織的公共性建設(shè)與表達(dá)權(quán)的培育，強(qiáng)化其非營利屬性并且嚴(yán)格監(jiān)管運行過程。只有社會組織突破了公共物品供給者這種單一性角色，在提升公眾參與度、尋求利益訴求表達(dá)和提供政府決策參考等方面有所加強(qiáng)，才能更好地承擔(dān)協(xié)同治理主體的功能。

與當(dāng)前國家鼓勵和支持社會組織提供公共服務(wù)、承接政府轉(zhuǎn)移職能的政策思路相比，下一階段的社會組織建設(shè)更具挑戰(zhàn)性。首先，在社會成員利益分化、價值多元的轉(zhuǎn)型時期，整合民意并使其“再組織化”并非易事，社會組織能否有效承擔(dān)這一職能仍有疑問;其次，在現(xiàn)行體制下，社會組織只是在理論上具備利益訴求表達(dá)和反饋功能，官方對此模糊的態(tài)度使得“反映訴求”只是一種理想化的未來預(yù)期。培育社會組織成為體制外的利益表達(dá)渠道，使其從理想變成現(xiàn)實，需要從整體上設(shè)計相應(yīng)的機(jī)制。作為社會組織建設(shè)主導(dǎo)力量的國家及其代理機(jī)構(gòu)應(yīng)該采取更為開放的姿態(tài)，從更長遠(yuǎn)的思維逐步推進(jìn)社會組織反映訴求、規(guī)范行為功能的發(fā)揮，在面對公共服務(wù)類以外的社會組織時，避免陷入“國家—社會”二元關(guān)系的零和狀態(tài)。與此同時，既有制度設(shè)計中本應(yīng)成為國家與社會之間連接紐帶的體制內(nèi)組織機(jī)構(gòu)如人民團(tuán)體、各級人大政協(xié)等等，也應(yīng)真正做實“社會中間層”的本質(zhì)屬性，突出密切聯(lián)系群眾的宗旨，而非僅僅作為高度行政化的機(jī)構(gòu)而存在，這是當(dāng)前國家致力于社會組織建設(shè)時不能忽視的一種“存量改革”。

［1］ 于曉虹，李姿姿．當(dāng)代中國社團(tuán)官民二重性的制度分析──以北京市海淀區(qū)個私協(xié)會為個案［J］．開放時代，2001(9):90-96．

［2］ 胡薇．雙軌制:中國社會組織發(fā)展的現(xiàn)實路徑分析［J］．中國行政管理，2013(6):16-21．

［3］ 連玉明．中國社會管理創(chuàng)新報告［M］．北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012:6-14．

［4］ 張維．行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤方案成形［N］．法制日報，2014-02-13(06)．

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［8］ 王名．中國民間組織30年:走向公民社會［M］．北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008:7．

［9］ 國務(wù)院研究中心社會發(fā)展研究部課題組．社會組織建設(shè):現(xiàn)實、挑戰(zhàn)與前景［M］．北京:中國發(fā)展出版社，2011:1．

［10］ 王穎，折曉葉，孫炳耀．社會中間層——改革與中國的社團(tuán)組織［M］．北京:中國發(fā)展出版社，1993:271．

［11］ 孫立平，等．改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷［J］．中國社會科學(xué)，1994(2):47-62．

［12］ 魏凱，等．公咨委體檢報告［N］．南方都市報，2013-11-25(A04)

［13］ 陳中小路．中國最能籌款慈善組織的錢去哪了［N］．南方周末，2011-09-01(A01)．

［14］ 孫瑩，等．草根公益組織微博急求免稅良方［N］．南方都市報，2012-11-20(A04)．