傅 賢 國

(貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴陽 550025)

十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。”立法包括法律制定與法律修改兩個方面。隨著中國特色社會主義法治體系的逐步完善，法律修改的重要性日趨突出，與法律制定同樣成為重要的立法活動。對2003年至2013年十屆、十一屆全國人大(含全國人大常委會)任期內(nèi)制定、修改法律的情況所作統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：我國法律修改的數(shù)量，明顯超過了法律制定的數(shù)量，法律修改與法律制定的比率也越來越高。*全文統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于中國人大網(wǎng)、中國法律信息網(wǎng)及法律圖書館。2003年—2008年我國共制定法律34件，修改42件(其中，修訂10件，修改決定29件，修正案3件)，修改與制定比率為123.53%；2008年至2013年3月5日，我國共制定法律21件，修改45件(其中，修訂12件，修改決定31件，修正案2件)，修改與制定比率為214%。這在一定程度上反映出我國正步入以修法為主要特征的“后立法時代”。按照依法治國的要求，修法亦應(yīng)嚴格遵循一定的程序規(guī)范，尤其是應(yīng)以法定的形式、由法定主體審議通過。

然而，我國的《憲法》、《立法法》、《全國人民代表大會議事規(guī)則》及《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》(以下簡稱“兩規(guī)則”)都只規(guī)定了法律修改權(quán)的行使主體，并將之界定為二元化的結(jié)構(gòu)(即全國人大及常委會)，對于法律修改的相關(guān)規(guī)則(尤其是與作為本文研究中心的修法形式和審議權(quán)限相關(guān)的規(guī)則)缺乏應(yīng)有的規(guī)定，導(dǎo)致了實踐中各種修法亂象疊出：“修訂”、“修改決定”及“修正案”被隨意使用，修法審議主體存在重大差異。對此，學(xué)界并未對此給予相應(yīng)的、充分的關(guān)注，甚至在2012年刑訴法“修改決定”公布、施行至今，仍有為數(shù)不少的人錯誤地加以表述。類似錯誤同樣發(fā)生在對民訴法“修改決定”的表述上。筆者認為，這主要是源于我國法律修改相關(guān)規(guī)則的缺失所致，對之進行深入研討不僅必要而且必須。

一、我國刑、民訴訟法修改中的“差別待遇”問題

布萊克教授認為，處理案件時呈現(xiàn)出的社會差異即為一種“差別待遇”，是無處不在的。甚至可以說，差別待遇是司法生活的重要特點。[1]16—18在我國，不僅司法實踐中存在著諸如同案不同判、類似案件非類似處理等差別待遇，在修法實踐中也普遍存在著各種差別待遇，2012年先后進行的刑、民訴訟法的修改即是旁證。

(一)修改形式的莫名適用

實際上，修法實踐比之2012年刑、民訴訟法修改所存在的修法形式莫名適用問題更為復(fù)雜。即便是同一時段內(nèi)、由同一主體修改的法律，其名稱也不盡相同。以十一屆全國人大常委會第二十七次會議審議的法律為例，雖然都屬于基本法律，但在提交審議時，名稱卻不盡一致，有的是“修正案(草案)”，有的是“修訂案(草案)”。*詳見人民網(wǎng)的報道，http://npc.people.com.cn/GB/28320/245342/index.html，訪問日期：2015年1月20日。同時，即使是同一部法律的修改，在不同的階段卻可能采用不同的形式。例如，1997年刑法的修改采用了修訂的形式，而此后的八次修改全部采用了修正案的形式。又如，著作權(quán)法于2001年和2005年修改時使用的是修正案形式，2010年再修改時使用了修改決定，而2012年第四次修改時公布的草案又叫做“修改草案”。再如，環(huán)保法于2012年8月啟動修改時，使用了修正案形式，2013年6月二審時仍如此，2013年10月三審時則變更為修訂草案，2014年4月四審?fù)ㄟ^后則誕生了新的環(huán)保法。凡此種種，均反映出我國法律修改形式的莫名適用。

(二)審議主體的重大差異

對主體的法定要求從來都是法治原則的一個重要體現(xiàn)，也是法治原則的前提和基礎(chǔ)。[2]191在此意義上，“誰立法誰修改”理應(yīng)是法律修改的一個基本原則，也是對法律修改主體權(quán)責(zé)合一的一個基本要求。從立法實踐來看，1979年以后，在我國，除《憲法》四個修正案、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《刑法》、《刑事訴訟法》和《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》之外，包括基本法律在內(nèi)的其他法律的修改都是由常委會進行的。這種現(xiàn)象似乎并未違背“誰立法誰修法”的原則，但卻在更深層面上違反了《憲法》、《立法法》等所確立的立法權(quán)格局，即憲法、基本法律的制定和修改由全國人大進行，其他法律的制定和修改由常委會進行(對此，下文將作詳細論述)。前文已指出，具有高度同質(zhì)性的刑、民訴訟法，其修改的審議主體也應(yīng)該具有同質(zhì)性。然而，考察2012年的修法實踐卻發(fā)現(xiàn)：刑訴法的第一二次審議是由常委會進行的，第三次審議則是由全國人大進行的，而民訴法的三次審議都是由常委會進行的。

二、我國法律修改相關(guān)法源之檢索

綜上，2012年刑、民訴訟法的修改呈現(xiàn)出的修法形式的莫名適用與審議權(quán)限的差異，無不深刻地折射出我國法律修改中普遍存在的“差別待遇”問題。而要分析導(dǎo)致這一問題的原因，則必須對我國法律修改的相關(guān)法源進行檢索。為此，筆者對《憲法》、《立法法》及“兩規(guī)則”進行了檢索。畢竟，法律修改屬于立法權(quán)行使的范疇，必須有相應(yīng)的規(guī)則可遵循才可能符合依法修法的原則。

(一)《憲法》及《立法法》的規(guī)定

《憲法》第58條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！边@表明，國家立法權(quán)(包含法律修改權(quán))實際上被分為三個層次、由兩個主體(即全國人大和常委會)分別行使。按照《憲法》第62條第(一)項和第(三)項的規(guī)定，“修改憲法”、“制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”屬于全國人大的職權(quán)。按照《憲法》第67條第(二)項的規(guī)定，“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律”屬于常委會的職權(quán)?！读⒎ǚā返?條第一款、第二款重復(fù)規(guī)定了《憲法》第58條、第62條第(三)項、第67條第(二)項的內(nèi)容。據(jù)此，對于三個層次的法律(即憲法、基本法律和其他法律)的修改權(quán)的設(shè)置是科學(xué)、合理的。但除此以外，《憲法》第67條第(三)項又規(guī)定“在全國人大閉會期間”，常委會有權(quán)“對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”(《立法法》第7條第三款重復(fù)規(guī)定了該內(nèi)容)。該項規(guī)定授權(quán)常委會對全國人大制定的法律進行修改。對此，學(xué)界存在較大爭議，存在著正反兩種觀點?？隙ㄕ哒J為，《憲法》第67條第(三)項的規(guī)定僅是授予的權(quán)力，并不違背權(quán)力分配關(guān)系的授權(quán)標(biāo)準。當(dāng)務(wù)之急是要規(guī)范授權(quán)標(biāo)準，只有建立起有效的違憲違法審查機制，才能真正實現(xiàn)我國的法治。[3]反對者則認為，《憲法》第67條第(三)項的授權(quán)與憲法第62條第( 三)項及第67條第(二)項的規(guī)定有直接的沖突。授權(quán)常委會修法時雖然對其職權(quán)進行了限制，即只能是“部分補充和修改”，并且“不得同該法律的基本原則相抵觸”，但這兩個限制似有若無，形同虛設(shè)。[4]總之，對于法律的修改而言，《憲法》只作了抽象的規(guī)定，《立法法》也只是單純地重復(fù)了《憲法》的內(nèi)容，都未曾涉及本文所欲探討的與法律修改形式及其審議主體相關(guān)的具體規(guī)則。

(二)“兩規(guī)則”的規(guī)定

由于《憲法》和《立法法》的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，操作性不強，為規(guī)范全國人大及常委會正當(dāng)行使修法權(quán)，我國制定了《全國人民代表大會議事規(guī)則》(以下簡稱《人大議事規(guī)則》)和《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》(以下簡稱《常委會議事規(guī)則》)?！度舜笞h事規(guī)則》第25條規(guī)定，全國人大會議舉行前，常委會對準備提請會議審議的重要的基本法律案，可以公布草案，廣泛征求意見，并將意見整理印發(fā)會議。第26條規(guī)定，專門委員會審議議案和有關(guān)報告，涉及專門性問題的時候，可以邀請有關(guān)方面的代表和專家列席會議，發(fā)表意見。第6條第一款規(guī)定，常委會在全國人大會議舉行的一個月前，將開會日期和建議會議討論的主要事項通知代表，并將準備提請會議審議的法律草案發(fā)給代表?！冻Ｎ瘯h事規(guī)則》第2條規(guī)定，常委會審議議案、決定問題，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚民主，實行民主集中制的原則。第11條規(guī)定，委員長會議、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高法院、最高檢察院、全國人大各專門委員會及常委會組成人員十人以上聯(lián)名都可以向常委會提出屬于常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由常委會會議審議。第14條規(guī)定，常委會全體會議聽取議案說明后，由分組會議進行審議，并由有關(guān)的專門委員會進行審議。第15條第一款規(guī)定，列入會議議程的法律草案，常委會聽取說明并初步審議后，交有關(guān)專門委員會審議和法律委員會統(tǒng)一審議，由法律委員會向下次或者以后的常委會會議提出審議結(jié)果的報告，并將其他有關(guān)專門委員會的審議意見印發(fā)常委會會議。第15條第二款規(guī)定，有關(guān)法律問題的決定的議案和修改法律的議案，法律委員會審議后，可以向本次常委會會議提出審議結(jié)果的報告，也可以向下次或者以后的常委會會議提出審議結(jié)果的報告。

乒乓球運動的發(fā)展推動了全民健身的實踐與發(fā)展，也較好地配合了全民健身計劃的具體實施；同時，全面健身計劃的實施也促使了乒乓球運動的社會化發(fā)展，針對群眾基礎(chǔ)的正確導(dǎo)向，使得乒乓球運動有著更好的發(fā)展前景。

相對于《憲法》和《立法法》，“兩規(guī)則”的規(guī)定雖然有所進步，但就總體而言仍然不足——“兩規(guī)則”著重于規(guī)定修法應(yīng)遵循的程序規(guī)范，并沒有規(guī)定不同修法形式的適用條件以及不同修法形式的審議主體究竟是全國人大還是常委會。那么，在法律規(guī)定模糊的背景下，我國的修法實踐又是怎樣的呢？

三、我國法律修改實踐之考察

(一)修改形式之考察

學(xué)理上，以修改程度(亦即修改內(nèi)容的多少)為標(biāo)準，可以把法律修改分為全面修改、部分修改和個別修改三種形式。全面修改是指對原法律條款的修改達到一半以上；部分修改是只對原法律的某些方面或某個部分進行修改；個別修改則是對原法律的某些詞句、個別條款或個別方面進行修改。[2]220—223在我國修法實踐中，上述三種修改形式分別體現(xiàn)為修訂、修改決定和修正案*修改決定和修正案均是對法律的部分條款進行的修改，可統(tǒng)稱為“法律修正”。但由于其修法內(nèi)容和公布方式不同，本文仍將之作了明確區(qū)分。需要指出的是，2009年8月27日，十一屆全國人大常委會第十次會議審議通過了“關(guān)于修改部分法律的決定”，共修改了59件法律中的141條規(guī)定，這是我國首例成功的包裹修法。新近的包裹修法的代表則為2014年8月31日由十二屆全國人大常委會第十次會議通過的“關(guān)于修改保險法等五部法律的決定”。包裹修法存在問題較多，囿于篇幅所限，本文暫不作研究。。以十屆、十一屆全國人大任期內(nèi)我國修法實踐為例，對三種修改形式可作如下分析。

1.修訂。修訂也叫全面修改或整體修改，通常是由于調(diào)整對象發(fā)生重大變化，或者社會對法律的要求明顯轉(zhuǎn)變，急需對原有法律的基本原則和主要條款進行修改，或者對原有法律的條文作全面修改，以適應(yīng)變化較大的新情況。修訂通常叫做“以新代舊”，即是以一部新的法典取代原有的法典。以修訂形式修改法律的，通常是以“某某法(修訂草案)”提請審議，相關(guān)部門向常委會作“關(guān)于某某法(修訂草案)的說明”，全國人大或常委會經(jīng)審議后以“某某法”的形式表決通過并公布修訂后的整個法律文本，而無需專門公布有修改內(nèi)容的立法文件。修訂后的法律由國家主席發(fā)布主席令公布施行。主席令通常表述為“某某法已由某某會議于某年某月某日修訂通過，現(xiàn)將修訂后的某某法公布，自某年某月某日起施行”。即是說，法律的修訂，不采用修改決定，而是由國家主席以主席令的方式直接公布修訂通過的法律文本全文，如2005年修訂的公司法。[5]從2003年至2013年3月，全國人大及常委會采用修訂形式修改法律共計22件。

2.修改決定。修改決定適用于基本法律的部分修改，是最為常用的修法形式。修改決定的適用前提是：法律的基本原則和主要條款基本適應(yīng)需要，表現(xiàn)形式和內(nèi)部結(jié)構(gòu)基本合理，但某些方面、某個部分或者某些條款、詞句不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和法治建設(shè)的需要。采用“修改決定”進行修改的，一般是以“某某法修正案(草案)”的形式提請審議，相關(guān)部門向常委會作“關(guān)于某某法修正案(草案)的說明”，全國人大或常委會經(jīng)審議后作出“關(guān)于修改某某法的決定”，由國家主席發(fā)布主席令公布施行，通常表述為“關(guān)于修改某某法的決定已由某某會議于某年某月某日通過，現(xiàn)予公布，自某年某月某日起施行”。同時，修改決定中要載明“某某法根據(jù)本決定作相應(yīng)修改，重新公布”。這種修法形式，又被稱之為以主席令間接公布法律全文。[6]需要注意的是，以修改決定形式修法的，公布的僅是最新一次的修改決定，并在其后附上根據(jù)歷次修改決定修正后的法律文本，對以前歷次修改決定不會重新公布。法律適用者看到的僅僅是該法律在何時作了修改，對于由誰修改、每次修改的條文及其具體生效時間則無法直接了解。由于修正后的法律文本所規(guī)定的生效時間僅僅是該文本的生效時間，而非原法律中未作修改條文的生效時間，要準確適用法律，必須查閱各個修改決定的內(nèi)容和生效時間。以“修改決定”修改后的法律，指的仍是原法律。譬如，民訴法于2007年、2012年修改后，我國現(xiàn)行民訴法仍然是指1991年的民訴法典，而不應(yīng)是“2007年民訴法典”、“2012年民訴法典”或“新民訴法典”。同理，刑訴法于2012年修改后，也是指的1996年的刑訴法典，而不能稱之為“2012年刑訴法典”或“新刑訴法典”。從2003年至2013年3月，全國人大及其常委會采用修改決定形式修改法律共計60件。*由于以修改決定方式進行的法律修正數(shù)量龐大，在此不作一一列舉。

3.修正案。修正案主要適用于法典化程度高、穩(wěn)定性強的《憲法》和《刑法》的修改，是指國家立法機關(guān)通過提交修正案(草案)，對憲法或刑法的部分條文進行修改的一種修法形式。以修正案形式進行法律修改的，往往以主席令的形式予以公布，表述為“某某法修正案已由某某會議于某年某月某日通過，現(xiàn)予公布，自某年某月某日起施行”。從2003年至2013年3月，共有1個憲法修正案和4個刑法修正案，即刑法修正案(五)—(八)。

憲法修正案，是指在保持憲法原則與框架的情況下，把修正后的憲法條文內(nèi)容按照前后順序附于憲法原文之后的一種憲法修改形式。由于憲法是我國法律秩序的基礎(chǔ)，給它一種比普通法律更穩(wěn)定的性質(zhì)有時就顯得非常必要。因而，憲法的變更就比普通法律的制定和修正更加困難。[7]287迄今為止，我國總計有四部憲法，即五四憲法、七五憲法、七八憲法和八二憲法。至今仍然有效的“八二憲法”于1982年12月4日在五屆全國人大第五次會議上正式通過，并根據(jù)1988年4月12日七屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》首次作了修改，以后的三次修憲均沿用“修正案”這一形式。*三次修憲分別是：1993年3月29日八屆全國人大第一次會議、1999年3月15日九屆全國人大第二次會議和2004年3月14日十屆全國人大第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》。前三次憲法修正案均由全國人大公告公布，不重新公布憲法，憲法修正案直接附于憲法文本后。2004年修憲后，根據(jù)王兆國副委員長在2004年3月8日十屆全國人民代表大會第二次會議所作“關(guān)于《中華人民共和國憲法修正案(草案)》的說明”，為了維護憲法的權(quán)威和尊嚴，保證憲法文本的統(tǒng)一，將八二憲法原文、歷次憲法修正案和根據(jù)憲法修正案修正的文本同時公布。

刑法修正案是指1997年《刑法》修訂頒布以來，全國人大及其常委會對其中的某些條文進行修改、補充的法律文件。1999年九屆全國人大常委會第十三次會議通過了第一個刑法修正案。其后，我國開始使用修正案的形式修改刑法，每次都是對刑法典個別條文的修改、增加，每次公布的都是“修正案”。刑法修正案是在不改變刑法典條文序數(shù)的前提下進行的修正，刑法典原文與刑法修正案并存。刑法修正案以主席令公布，但不重新公布刑法典全文，原法律條文保持不動。截止2013年3月，我國已有的八個刑法修正案，除了第一個直接標(biāo)示為刑法修正案之外，其他的七個修正案都加上了數(shù)字。

(二)審議權(quán)限之考察

對修法審議權(quán)限之考察，實際上要解決的問題是：誰有權(quán)修改法律。“各國法律對法律修改的主體都有嚴格的限制，非依法律規(guī)定，任何主體不享有修改法律的權(quán)利。一般而言，下級立法機關(guān)不能修改上級立法機關(guān)制定的法律，除非得到法律和上級立法機關(guān)的明確授權(quán)。因為主體的合法性是決定法律修改合法性的根本原因之一?！盵2]80如前所述，我國《憲法》、《立法法》和“兩規(guī)則”對于法律修改權(quán)限的規(guī)定過于模糊，可操作性不強，一個直觀、可行的辦法是看實踐中哪些法律的修改是由全國人大進行的，哪些是由常委會進行的。

一般而言，由全國人大修改法律有著更廣泛的民意基礎(chǔ)，也有著更高的法律權(quán)威。然而，檢索發(fā)現(xiàn)：1979年以后，由全國人大修改的法律僅有《憲法》四個修正案(1988年、1993年、1999年、2004年)、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》(1990年、2001年)、《刑法》(1997年)、《刑事訴訟法》(1996年、2012年)和《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(1982年、2010年)。可見，在我國，只有極少數(shù)法律的修改才能“上大會”，由3000人的全國人大代表審議、表決*全國人大代表總數(shù)每年略有浮動。截止2012年6月30日，十一屆全國人大實有代表2977人。詳見中國人大網(wǎng)http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-07/02/content_1728550.htm，訪問日期：2014年12月1日。。除此之外，包括基本法律在內(nèi)的其他法律的修改都只能“上小會”，由常委會這一“議會中的議會”進行審議?？梢哉f，我國法律修改的主體基本上已經(jīng)由全國人大轉(zhuǎn)移到了常委會，而這種“靜悄悄”的權(quán)力下放與轉(zhuǎn)移是沒有任何法律依據(jù)的，難免違憲、違法操作之嫌疑。這種由較低級別的立法主體承擔(dān)主要修法任務(wù)的做法，在一定程序上是我國法律公信力低、權(quán)威弱的一個佐證。

值得一提的是，迄今為止，我國法律中唯一明確規(guī)定法律修改權(quán)的是1990年修正后的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》。該法第十五條規(guī)定：“本法修改權(quán)屬于全國人民代表大會?！比欢?，在2001年《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》的第二次修正中，上述規(guī)定被刪除，自此以后，《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》的修改也與其他法律一樣，可以由全國人大常委會進行了?；蛟S，這是由于2000年制定、2015年作了第一次修正的《立法法》并未明確規(guī)定法律修改權(quán)的主體歸屬所致，又或許是為了不留下任何口實，同時與一貫的(甚至是今后長期的)修法實踐相一致。無論如何，曇花一現(xiàn)的“本法修改權(quán)屬于全國人民代表大會”的規(guī)定不再，這種“靜悄悄”的增設(shè)固然意義重大，而其“靜悄悄”的刪除是否恰當(dāng)，則需深入探究。

四、我國法律修改之應(yīng)有規(guī)則

從表面上看，修改形式和審議權(quán)限之間并無多大關(guān)系。實際上，修改形式和審議權(quán)限之間的關(guān)系是非常緊密的。具體來說，修改形式相同的法律，其審議權(quán)限(審議主體)是否應(yīng)相同？修改形式不同的法律，其審議權(quán)限(審議主體)是否應(yīng)不同？同與不同又是如何體現(xiàn)的？對此，不妨以憲法、刑法、刑訴法和民訴法的修改為例加以說明。首先，雖然憲法和刑法的歷次修改都是以“修正案(草案)”形式提交審議，最終也都是以“修正案”名義公布的，但憲法的四次修改都是由全國人大進行的，刑法的已有八次修改則都是由常委會進行的。其次，刑、民訴法于2012年的修改都以“修正案(草案)”形式提交審議，最終都以“修改決定”的名義公布，但刑訴法的最終審議是由全國人大進行的，而民訴法則是由常委會進行的。我們不禁要問，同樣是以“修正案”形式進行修改，為什么憲法的審議主體是全國人大，刑法的審議主體卻是常委會？同樣是以“修改決定”形式進行修改，為什么刑訴法的最終審議主體是全國人大，民訴法的最終審議主體卻是常委會？*既然刑、民訴法屬于同類法律、具有同質(zhì)性，再以全國人大閉會后只能由常委會審議民訴法作為辯駁意見顯然是站不住腳的。因為，如果有統(tǒng)一的修法規(guī)則，從理論上說，民訴法的修改也完全可以留待來年的全國人大開會時再審議。如此種種疑問，實際上均直指我國法律修改相關(guān)規(guī)則缺失之弊。

“規(guī)則以及基于規(guī)則的行動是所有我們已知人類社會的主要特征。”[8]7缺乏規(guī)則或規(guī)則不科學(xué)、不合理，都會導(dǎo)致各種問題的出現(xiàn)。修法規(guī)則在我國還屬于新鮮事物，屬于“新的法律規(guī)則”，而“新的法律規(guī)則通常是由于立法而產(chǎn)生的，即立法機關(guān)根據(jù)一定政治社會的憲法(習(xí)慣的或‘成文的’)要求，有意識地制定法律?！盵9]65“各種規(guī)則形式，特別是法律，多數(shù)時候只是對于已然生成的秩序或制度的確認與規(guī)范，……立法不過是最為正式而具規(guī)范性的確認形式?！盵10]17由前述分析得知，我國《憲法》、《立法法》雖然對法律的制定和修改都有所規(guī)定，但其調(diào)整的重點仍是法律的制定，對法律的修改規(guī)定較為簡單，而實踐中修法形式的莫名適用和審議權(quán)限的差異均凸顯出我國修法規(guī)則的缺失或混亂，難以被立法所確認。但又不能因此就對我國修法實踐中普遍存在的“差別待遇”問題熟視無睹，而要妥善解決這一問題，就必須要盡早確立相關(guān)的規(guī)則。畢竟，“規(guī)則是使權(quán)力合法化的一種有效方法”[11]68?！巴七M立法修法，以完善社會主義法律體系，實行良法之治，才可望建立真正的憲政國家與和諧社會”*參見郭道暉為楊斐所著《法律修改研究：原則·模式·技術(shù)》一書(法律出版社，2008年版)所作之序第5頁。。我國應(yīng)在正確對待傳統(tǒng)的前提下，確立法律修改的相關(guān)規(guī)則，以引導(dǎo)修法活動走上理性操作之路。

對此，筆者提出了如下規(guī)則構(gòu)想：

首先，對于憲法的修改，目前存在的四個憲法“修正案”在本質(zhì)上有別于美國聯(lián)邦憲法所采用的修正案，而屬于“原文修正式”的憲法修正方式，今后修改憲法時如何表達，有兩種方案可供選擇：其一，繼續(xù)沿用“修正案”之形式，而取“原文修正”之實質(zhì)。如果《憲法》的修改繼續(xù)沿用“修正案”形式的，在未獲正式通過之前，可以繼續(xù)叫做“修正案(草案)”。其二，以2004年憲法修正案為例，既然要根據(jù)修正案對憲法內(nèi)容作相應(yīng)修正并公布修正后的文本，今后如果憲法修改內(nèi)容占憲法總條文50%以下的，不如直接采用我國修法實踐中廣泛采用的“修改決定”加以表述即可，這與2004年《憲法》修改之后在題注中使用了“修正”一詞相一致。如果采用“修改決定”形式對《憲法》進行修改的，在未獲正式通過之前都應(yīng)該叫做“修改決定(草案)”而不應(yīng)該叫做“修正案(草案)”。而如果修改內(nèi)容超過憲法總條文的50%，則采用“修訂”形式，在未獲正式通過之前可以繼續(xù)叫做“修訂(草案)”。一旦《憲法》修訂結(jié)束，可不再公布原文，而是直接公布新修訂后的憲法。同時，根據(jù)《憲法》第六十四條的規(guī)定，對《憲法》的修改任何時候都只能由全國人大審議通過。

其次，我國對于《刑法》的修改，雖然也采用了“修正案”的方式，但卻是“徒有虛名”。建議今后再對《刑法》進行修改時統(tǒng)一使用“修改決定”或“修訂”。具體而言，為了彰顯修法的嚴肅性并賦予刑法應(yīng)有的權(quán)威，對于《刑法》的全面修改應(yīng)采用“修訂”的方式，并應(yīng)由全國人大審議通過。如果只是對《刑法》作部分修改包括個別條文的修改則使用“修改決定”的形式，由常委會審議通過即可。這一規(guī)則適用于《刑法》等《憲法》之外的基本法律(包括刑訴法、民訴法在內(nèi))。

再次，對于《憲法》以及《刑法》等基本法律之外的其他法律的修改，如果是全面修改，采用修訂的形式；如果是部分修改，則采用“修改決定”的形式。同時，對于其他法律的修改，無論是全面修改還是部分修改，都由常委會審議通過。

最后，在上述三點的基礎(chǔ)上，筆者認為，刑、民訴訟法作為基本法律，在提交審議時都應(yīng)使用“修改決定(草案)”而非“修正案(草案)”，唯有這樣才能與審議通過之后的叫法(即“修改決定”)相一致。同時，按照上述規(guī)則，既然刑、民訴訟法都只是部分修改，則均應(yīng)由也只能由常委會對“修改決定(草案)”進行審議(三次審議都如此)，而不應(yīng)當(dāng)像之前一樣，刑訴法的最終審議由全國人大進行，而民訴法的最終審議由常委會進行。

五、結(jié)語

雖說差別待遇和區(qū)別對待是我國社會管理體制的一大痼疾，但若容許法律修改中的“差別待遇”問題繼續(xù)存在，則不僅不符合中國特色社會主義法治體系完善之所需，也與全面落實依法治國方略的基本要求相違背。薩維尼認為：“人們一直認為，應(yīng)在合理而可行的基礎(chǔ)上，而在感覺必須時，始對現(xiàn)存的法律作出一定的變更和改善?！盵12]15因此，“一個理想的法律制度可能是這樣一種制度，其中，必要的法律修正都是在恰當(dāng)?shù)臅r候按照有序的程序進行的，同時給那些有可能成為變革的無辜犧牲者帶去最低限制的損害。”[13]314只有嚴格遵循相關(guān)的修法規(guī)則，才能真正地提高修法質(zhì)量；只有切實提高修法質(zhì)量，才能有效地提升修法的公眾參與。現(xiàn)今世界上大多數(shù)國家的修法實踐都較為頻繁，卻都沒有明確的修法規(guī)則的指引，而學(xué)界所進行的相關(guān)研究呈現(xiàn)出明顯不足之態(tài)勢。我們所能做的就是進行本土化的研究，揭示出修法的基本原理、規(guī)律、運作機制和操作技術(shù)，為我國法律的修改提供技術(shù)上的支持，少走彎路，努力提升我國法律修改的合法化、科學(xué)化水平。本文的研究無非是想強調(diào)：立法要講究，修法同樣要講究，而不能將就。這才是一個真正的法治國家所應(yīng)具有的態(tài)度和做法。

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