民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的制度設計探究

李雷

(黑龍江外國語學院校辦公室，黑龍江哈爾濱150025)

摘要：民辦高校由于其體制和機制的特殊性，治理結(jié)構(gòu)更有其自身的特點和特殊性。從十個方面對民辦高校的治理結(jié)構(gòu)進行了設計。其中，“三權(quán)分立制衡機制”是最基本、最核心的制度，“三方雙向互進機制”是根據(jù)民辦高校黨組織特殊地位和作用做出的特殊設計，具有一定的創(chuàng)新性。其余各項設計都具有鮮明的現(xiàn)代大學制度時代特征和民辦高校的特點。

關鍵詞：民辦高校；治理結(jié)構(gòu)；制度設計

收稿日期：2014-11-15

基金項目：黑龍江省教育科學“十二五”規(guī)劃2011年度項目牽動計劃重點項目(QDB1211001)

作者簡介：李雷(1983—)，女，黑龍江哈爾濱人。助理研究員，碩士，主要從事高等教育管理研究。

中圖分類號：G647文獻標志碼：A

建設現(xiàn)代大學制度是教育規(guī)劃綱要提出的任務，教授治學是其核心，章程建設是其抓手。[1]但從公辦大學試點推進情況來看，由于受原來體制和各種利益關系的掣肘非常嚴重，在重要制度和關鍵環(huán)節(jié)上，短期難以實現(xiàn)突破。民辦高校在體制機制方面具有公辦學校不可比擬的靈活性，特別是在組織架構(gòu)、人事安排、經(jīng)費使用等方面的自主權(quán)較大，利益關系也相對簡單，有望在國內(nèi)率先建立比較完善的現(xiàn)代大學制度，為民辦高校辦成一流大學提供最大的體制紅利。本文擬從學校內(nèi)部的視角，對民辦高校治理結(jié)構(gòu)的制度設計進行研究。

一、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)分立制衡機制”

我國的民辦高校普遍實行的是理事會(董事會)領導下的校長負責制。因此，理事會(董事會)是學校的最高決策機構(gòu)，行使的是決策權(quán)。校長的職責是教育教學和行政管理工作，行使的是管理權(quán)。校長由理事長聘任，校長與理事長之間是委托代理關系。與公辦高校在黨委領導下設立的紀檢監(jiān)察部門不同，民辦高校設立獨立的監(jiān)事會，行使監(jiān)督權(quán)，決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)是相對獨立的權(quán)力，不能相互越位。民辦高校內(nèi)部形成的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)是學校內(nèi)部相對獨立相對制衡的機制，這種機制防止了學校內(nèi)部權(quán)力的濫用，是民辦高校治理結(jié)構(gòu)的最基本制度。但當前的基本狀況是：三種權(quán)力邊界模糊，決策權(quán)時有越位，管理權(quán)難以到位，監(jiān)督權(quán)經(jīng)常缺位。這些狀況都制約著民辦高校的健康發(fā)展。

二、理事會(董事會)、校長辦公會(校務委員會)及黨委會三會成員的“三方雙向互進機制”

在民辦高校中，實現(xiàn)黨組織的政治核心作用、組織監(jiān)督作用、思想保障作用是當今需要研究和實踐的重要課題。理事會和校長辦公會在實現(xiàn)分權(quán)但不越位問題也是民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中需要正確處理和很好解決的現(xiàn)實問題。我國的《高等教育法》雖然規(guī)定了黨委和校長的職責范圍，但在具體的管理活動中，校長與黨委存在著交叉、重疊的現(xiàn)象。因此，必須將學校黨委的職能與校長的職責劃分得非常清楚。[2]為使“三會”在堅守各自職權(quán)和職能的同時，又能實現(xiàn)相互理解相互溝通，從而減少內(nèi)耗，相互理解、相互溝通、相互支持，在“三會”相對獨立的情況下，使“三會”成員實現(xiàn)三方雙向互進機制，使“三會”在行使權(quán)力和開展工作時都能使另外兩會成員有知情權(quán)和表決權(quán)，從而使學校的內(nèi)治理結(jié)構(gòu)形成了自然和諧的治理機制。

三、行政權(quán)力和學術權(quán)力的“二權(quán)分立機制”

大學本身是個學術組織，發(fā)展學術是大學的本質(zhì)屬性，但在現(xiàn)行大學治理中，往往出現(xiàn)行政權(quán)力泛化現(xiàn)象，學術權(quán)力受到擠壓。[3]這種現(xiàn)象在民辦高校中更為突出，有些學校不僅沒有獨立的學術組織，有學術組織的，其學術權(quán)力也常被行政權(quán)力取代。因此，在民辦高校內(nèi)部的治理機構(gòu)中，一是要成立專門的學術組織，使學術權(quán)力和行政權(quán)力分立；二是要確立學術組織獨立行使學術權(quán)力的機制，防止學術權(quán)力的異化；三是要加強學術道德建設，防止學術自身的腐敗。加強民辦高校學術權(quán)力建設，是民辦高校走向強盛的必然選擇，也是大學本真的回歸。民辦高校內(nèi)部建立行政權(quán)力與學術權(quán)力的“二權(quán)分立機制”是民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中需要著力解決好的制度安排。

四、以教代會和學代會為主渠道的“利益相關者民主監(jiān)督機制”

民辦高校中以教師為主體的教職工群體和以學生為代表的學生群體，是學校內(nèi)部除舉辦者和管理者外的兩大重要利益相關者。為維護和表達這兩個群體的利益訴求，學校內(nèi)部都要建立和完善教職工代表大會制度和學生代表大會制度。“兩會”不僅要審議與教職工和學生密切相關的議案和規(guī)章制度，以此保障教職工和學生對學校事務的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達權(quán)。[4]同時，學校的領導和部門工作都需要接受民主評議，從而實現(xiàn)對學校工作的民主監(jiān)督。當前各民辦高校內(nèi)部雖然都設有教代會和學代會制度，但教職工特別是學生參與學校民主管理和監(jiān)督機制有待進一步加強和完善，特別是對其利益相關的重大事項，應享有充分的知情權(quán)、審議權(quán)和表決權(quán)。學校還應注意發(fā)揮工會組織在學校中表達民意和參與決策的作用。

五、建立和完善教職工和學生的“權(quán)益保障機制”

高校內(nèi)部的教職工和學生，在學校領導和管理者面前，常被視為管理的對象，因此在受到處分或受到不公正待遇時，缺少正常的申訴和保護渠道。因此，首先要在學校章程中明確規(guī)定教職工和學生擁有的權(quán)利和義務。同時還要建立專門的教職工和學生的申訴機構(gòu)和申訴機制，學校還應主動為教職工和學生提供法律援助，從而形成學校內(nèi)部完整的權(quán)益保障機制。

六、民辦高校內(nèi)部的“委托代理機制”

民辦高校內(nèi)部實行的是理事會領導下的校長負責制，校長經(jīng)理事會審議通過后由理事長聘任，并報教育行政主管部門核準或備案。因此，校長與理事長(理事會)之間在法律上是一種委托代理的關系。這種委托代理關系是委托人(或一些人)委托其他人(代理人)根據(jù)委托人的利益從事某些活動，并相應的承擔一定的權(quán)利和義務。在民辦高校內(nèi)部，理事長與校長間的委托代理關系與公辦高校校長由上級主管部門任命的關系是兩種不同的機制。在委托代理關系中，為達到委托人的意志和目標，不僅要建立必要的激勵和約束機制，還要建立發(fā)生分歧或沖突時的溝通和協(xié)調(diào)機制。這種委托代理機制下的激勵約束機制和溝通協(xié)調(diào)機制，是民辦高校內(nèi)部特有的不同于公辦高校的特殊機制。這種委托代理機制的建立并順利實施，是當今中國民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中特有的機制，這種關系常因信任危機和意見相左而受到挑戰(zhàn)。因此，完善這種民辦高校治理中的委托代理機制也是當前值得關注的課題。

七、以顧問委員會為主渠道的“社會監(jiān)督與參謀咨詢機制”

有些民辦高校設有顧問委員會，是學校重要的參謀咨詢機構(gòu)。委員會一般由知名學者、社會知名人士、政府官員、企業(yè)家、學生家長代表、校友代表等組成。委員會主要從事法律法規(guī)的政策咨詢、學校重大政策方案的論證咨詢、學科專業(yè)建設咨詢以及辦學項目的咨詢。顧問委員會還有對學校現(xiàn)行政策和決策進行監(jiān)督和質(zhì)詢的權(quán)力。因此，顧問委員會是站在校外的視角對校內(nèi)事務進行監(jiān)督和咨詢，這種機制具有較高的權(quán)威性，但缺少足夠的執(zhí)行性，顧問者，對本人和學校雙方都存在可問可不問的局面。

八、以政府主管部門為主體的“監(jiān)督與保障機制”

《民辦教育促進法》中明確規(guī)定：“國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針?！苯陙黼m然有多種優(yōu)惠扶持政策出臺，但就總體而言，國家有關部門對民辦高?？傮w上還是管理得多，支持的少；檢查得多，服務的少。甚至在一些問題上仍然有歧視行為或不公平待遇。當今中國，民辦高等教育已成教育體系中不可或缺的重要地位，成為國家教育事業(yè)的重要組成部分，在這種情況下，建立和完善政府有關部門對民辦高校的監(jiān)督與保障機制，已成為民辦高校外部治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。

九、以行業(yè)協(xié)會為主渠道社會媒體參與的“行業(yè)自律與監(jiān)督機制”

民辦高校的辦學行為倍受社會和媒體的關注，學校常以規(guī)范辦學、依法辦學、行為自律取信于民。同時，國家到地方都有“民辦教育協(xié)會”等行業(yè)組織，協(xié)會在協(xié)同行動、交流經(jīng)驗、“抱團取暖”、共同發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。協(xié)會在代表民辦高校發(fā)出共同心聲的同時，更是推動行業(yè)自律，實現(xiàn)自我監(jiān)督、自我約束、自我管理的行業(yè)組織。另外，社會媒體對學校的輿論監(jiān)督更被學校所重視。如果政府的監(jiān)督用的是“權(quán)”， 則協(xié)會自律用的是“情”，而媒體的監(jiān)督用的是“信”。親情和誠信對民辦高校治理和監(jiān)督機制也是一種社會監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)。

十、建立學校、政府、社會多渠道的學?！柏攧毡O(jiān)督與審計機制”

《民辦教育促進法》規(guī)定：“民辦學校應當依法建立財務、會計制度和資產(chǎn)管理制度，并按照國家有關規(guī)定設置會計賬簿?！睂W校內(nèi)部還要設立專門的總會計師崗位。民辦高校要由有資質(zhì)的審計機構(gòu)對學校的財務狀況做出年度審計，學校還要按時向政府有關部門報送學校年度財務狀況報表，必要時還要接受政府組織的財務審查。這些活動保證了學校的財務活動同時接受學校、社會、政府三方面的監(jiān)督。這既是確保民辦高校財務安全、避免財務風險、規(guī)范財務管理的有效途徑，也是民辦高校健康發(fā)展必須構(gòu)建的治理機制。

參考文獻：

[1] 林群.大學章程應有效推動高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)調(diào)整[J].教育研究，2013(9)：50-52.

[2] 屈瀟瀟.我國民辦學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的政策與制度分析[J].高等教育研究，2011(9)：70-75.

[3] 徐志平.完善大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應注意把握的幾個問題[J].國家教育行政學院學報，2014(1)：9-13.

[4] 郭平，黃正夫.大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的功能及其實現(xiàn)路徑[J].教育研究，2013(7)：68-73.

[責任編輯范藻]

System Design of Inner Governance Structure in Private-Owned Colleges

LI Lei

(Administrative Office of Heilongjiang Foreign Languages College,Ha'erbin Heilongjiang 150025,China)

Abstract:The governance structure of private-owned college has its own feature and specificity due to its special system and mechanism. The governance is concerned to ten structures,among which the primary and key is “checks and balance” and the system of “three parties' development together” is somewhat creative for it suits the special position and role of the Party. The other eight designs are characteristics with modern universities and private-owned colleges.

Key words:private-owned college; governance structure; system design