◇李懿

關(guān)于“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化的思考

◇李懿

摘要：近些年我國(guó)城鎮(zhèn)化雖然取得了不小的進(jìn)展，但是仍然存在城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)大、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、環(huán)境污染嚴(yán)重等問題。實(shí)現(xiàn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重視人的全面發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于處理城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題具有重要的戰(zhàn)略意義。

關(guān)鍵詞：以人為核心；新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)民工市民化；土地制度

2013年，在黨的十八屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”；李克強(qiáng)總理在2014年全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告中提到：“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化?！比绾卫斫庖约霸鯓油七M(jìn)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，成為目前我們必須面對(duì)的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

一、“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化是指在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中堅(jiān)持“以人為本”，反映人的意愿，滿足人的需要，保障人的權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展[1]。是以“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀和馬克思主義“人本思想”作為理論基礎(chǔ)，以尊重人為基本要求，以人的全面發(fā)展為根本目標(biāo)，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)和人的協(xié)調(diào)、全面和可持續(xù)發(fā)展。[2]對(duì)于全面推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)以及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)有著重要的戰(zhàn)略意義。

二、以人為核心的城鎮(zhèn)化面臨的障礙

近年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了較大成績(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年末，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，城鎮(zhèn)常住人口74916萬人，比上年末增加1805萬人。[3]但構(gòu)建以人為核心的新型城鎮(zhèn)化依然面臨著許多障礙,主要表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)村問題、城市問題大量出現(xiàn)

城鎮(zhèn)化雖然在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也導(dǎo)致了各種農(nóng)村問題、城市問題大量出現(xiàn)。第一，農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移到城市，拉大城鄉(xiāng)人力資源的差距，為農(nóng)村建設(shè)帶來阻力。第二，農(nóng)村空巢村數(shù)量增加。農(nóng)村大批青壯年勞動(dòng)力涌入城鎮(zhèn)，出現(xiàn)耕地荒廢、半荒廢現(xiàn)象，造成土地資源的浪費(fèi)。第三，加劇城市問題。城市的優(yōu)勢(shì)資源吸引眾多農(nóng)村人口流入城市，增加了城市的負(fù)擔(dān)，人口超出環(huán)境承載能力，造成城市交通擁堵，環(huán)境污染等問題。

（二）農(nóng)民市民化難

雖然每年農(nóng)村大批進(jìn)城務(wù)工人員對(duì)城市的建設(shè)和發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但是受戶籍制度的影響，他們依然游離在城鎮(zhèn)之外，并沒有平等地享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)和福利待遇。教育方面，農(nóng)民工子女城市上學(xué)難，受戶口限制只能在農(nóng)村上學(xué)，或者交納不少金額的借讀費(fèi)、擇校費(fèi)。住房方面，城市政府為低收入居民提供的城市廉價(jià)房、廉租房農(nóng)民工都無資格申請(qǐng)。就業(yè)方面，很多工作都要求是當(dāng)?shù)爻鞘袘艨?，農(nóng)民工大都做著最臟、最累、最重卻又報(bào)酬最低的工作。醫(yī)療方面，農(nóng)民工無法享受城市的醫(yī)保。并且在養(yǎng)老、工傷等很多社會(huì)保障方面也受到城市的排擠和歧視。

（三）土地不合理使用

2013年國(guó)務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中明確指出“農(nóng)村土地制度關(guān)乎農(nóng)村的根本穩(wěn)定，也關(guān)乎中國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，其核心是保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益?！盵4]一些地方政府為了追求自身政績(jī)，不惜損害農(nóng)民權(quán)益。首先，大片良田被占用，威脅到糧食生產(chǎn)和供給的安全。其次，土地征用過程不合理。征用手段方面，有些地方在要求農(nóng)民簽署協(xié)議不成的情況下，采用暴力手段強(qiáng)制征用，侵犯農(nóng)民人身權(quán)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往偏低，部分地方的補(bǔ)償資金中地方政府所占份額過大，而農(nóng)村集體和個(gè)人只占一小部分。再次，統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)還未建立，我國(guó)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尚未形成規(guī)范統(tǒng)一的制度規(guī)定，許多集體用地自發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)，出現(xiàn)違規(guī)項(xiàng)目。

三、推進(jìn)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化建議

李克強(qiáng)總理指出，“中國(guó)未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化”，并提出了“近10億人的城鎮(zhèn)化”目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，如何在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中做到“以人為核心”，可以從以下三點(diǎn)出發(fā)：

（一）積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

推進(jìn)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，必須高度重視城鄉(xiāng)一體化，引導(dǎo)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。首先，統(tǒng)一資源配置。要提高非城鎮(zhèn)化區(qū)域設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快向農(nóng)村延伸交通、通信、電力等設(shè)備，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享。其次，統(tǒng)一建設(shè)管理。對(duì)農(nóng)村建筑實(shí)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)和有資質(zhì)施工、法制化管理，把村鎮(zhèn)建筑設(shè)計(jì)納入到統(tǒng)一規(guī)范管理中，切實(shí)治理農(nóng)村臟、亂、差等現(xiàn)象。最后，鼓勵(lì)農(nóng)村因地制宜發(fā)展具有本村特色的產(chǎn)業(yè)。如浙江有些村臨近商品市場(chǎng)，集體開設(shè)網(wǎng)店，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展。

（二）扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)民工市民化

新型城鎮(zhèn)化不僅僅是要實(shí)現(xiàn)土地的城市化、硬件設(shè)施的城市化，更為重要的是要實(shí)現(xiàn)人的城市化，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)民工市民化。第一，構(gòu)建合理的農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制。據(jù)初步測(cè)算，僅解決社會(huì)保障和公共服務(wù)，農(nóng)民工市民化成本至少人均10萬元。在未來20年內(nèi)，至少需要支付40-50萬億元的成本。[5]因此，需要形成中央政府財(cái)政、輸入地省級(jí)財(cái)政、輸入地市級(jí)財(cái)政、輸入地縣級(jí)財(cái)政等多元化的成本分擔(dān)機(jī)制。第二，把中小城市作為農(nóng)民工市民化的主要載體，進(jìn)一步突出縣域作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的主體地位。第三，完善戶籍制度，提高農(nóng)村戶籍上附著利益，擴(kuò)大社會(huì)福利的覆蓋范圍。另外，還應(yīng)與農(nóng)村土地制度改革聯(lián)動(dòng)、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等聯(lián)系起來。

（三）深化土地制度改革

關(guān)于深化土地制度改革，主要應(yīng)從以下幾方面出發(fā)：第一，明晰土地產(chǎn)權(quán)。根據(jù)土地的公共性程度的差異，建立混合的或多元的土地所有制。對(duì)于農(nóng)民正在耕種且征用效果不大的土地，可將土地使用權(quán)暫時(shí)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民，對(duì)于征用效益遠(yuǎn)大于耕種效益的土地，可與農(nóng)民協(xié)商合適的利益補(bǔ)償。第二，更新土地規(guī)劃理念，在各級(jí)政府之間合理劃分規(guī)劃管理權(quán)限。明確權(quán)力責(zé)任的劃分，各級(jí)政府在自己管轄權(quán)限內(nèi)依法使用權(quán)力，合理規(guī)劃土地。第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，完善土地征用制度，改革國(guó)家征地辦法。特別是改變土地征用方式，轉(zhuǎn)變強(qiáng)制性、暴力性征用為協(xié)商談判性、和平性征用。從農(nóng)民切身利益出發(fā)考慮，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，補(bǔ)償農(nóng)民損失。第四，城市土地規(guī)劃管理需要張弛有度。鼓勵(lì)一部分城市建設(shè)低密度住宅，滿足中產(chǎn)階層改善居住品質(zhì)的需要。第五，深化農(nóng)業(yè)用地管理制度改革。逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市集中，堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，發(fā)展適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]丁敬省.推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對(duì)策思考[J].農(nóng)民致富之友.2013（24）：23-24

[2]李楠.以人為本的中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究[J].改革與戰(zhàn)略.2013，29（8）：7-9

[3]馬曉河.城鎮(zhèn)化是新時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào).2012（04）：64

[4]中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院.人的城鎮(zhèn)化[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社.2013年6月：3-7

（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)）