趙小波

（澳大利亞南昆士蘭大學(xué)）

日本災(zāi)后放射性廢棄物處置法律制度研究
——以《放射性物質(zhì)污染應(yīng)對(duì)特別措施法》為核心

趙小波

（澳大利亞南昆士蘭大學(xué)）

日本福島核泄漏事故，給日本社會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)重沖擊,放射性廢棄物處置成為日本災(zāi)后重建面臨的重要課題。為此，日本專(zhuān)門(mén)制定了《放射性物質(zhì)污染應(yīng)對(duì)特別措施法》加以應(yīng)對(duì)。文章以《特措法》為中心，從法的背景與結(jié)構(gòu)、核心制度、實(shí)施效果等方面，分析了日本當(dāng)前在放射性污染廢棄物處置方面的主要應(yīng)對(duì)措施，并對(duì)相關(guān)制度的特征和實(shí)施效果做了系統(tǒng)評(píng)價(jià)。

放射性污染；廢棄物處置；日本；《放射性物質(zhì)污染應(yīng)對(duì)特別措施法》

2011年3月11日，日本東北地區(qū)太平洋發(fā)生的海上大地震，導(dǎo)致福島第一核電站發(fā)生泄漏，并使周邊地域受到嚴(yán)重的核污染。福島核泄漏事件給日本災(zāi)區(qū)居民和社會(huì)帶來(lái)沉重打擊，同時(shí)也引發(fā)了全球?qū)Ψ派湫晕廴镜膹V泛關(guān)注。①福島第一核電站核泄露事故發(fā)生后，日本政府將核電站半徑20公里以?xún)?nèi)指定為“警戒區(qū)域”并禁止人員進(jìn)入，同時(shí)組織和鼓勵(lì)災(zāi)區(qū)居民前往指定避難場(chǎng)所或者災(zāi)情較輕的地區(qū)避難。截至2013年7月，福島縣赴指定區(qū)域避難的總?cè)藬?shù)逾15萬(wàn)。災(zāi)區(qū)大氣、土壤、水體、農(nóng)作物、水產(chǎn)品等普遍受到放射性污染威脅。放射性污染引發(fā)的避難潮以及人們對(duì)核輻射的恐懼感，給災(zāi)區(qū)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與人際關(guān)系、居民感情與意識(shí)帶來(lái)了沉重的打擊。參見(jiàn)日本復(fù)興廳：“復(fù)興の現(xiàn)狀と取組”，2013年7月2日，第42頁(yè)。http://www.reconstruction.go.jp/topics/20130313_sanko05.pdf；另見(jiàn)橫倉(cāng)節(jié)夫，劉立善：《論東日本大地震與地域社會(huì)的各種問(wèn)題》，《日本研究》，2012 年第3 期。地震、海嘯及核泄漏事故的多重影響，使福島及其周邊地區(qū)產(chǎn)生了數(shù)量極其龐大的放射性廢棄物。僅福島縣的放射性污泥產(chǎn)量就高達(dá)2.1萬(wàn)噸，約占日本全國(guó)總量的1/4。受核輻射影響，這類(lèi)污泥無(wú)法焚燒、填埋，也難以借助其他途徑加以回收利用。除污泥外，還有數(shù)量十分龐大的可燃、不可燃廢棄物、海嘯垃圾等亟需處理。截至2013年7月，日本巖手縣、宮城縣、福島縣以及周邊27個(gè)市、町、村累計(jì)處理災(zāi)害廢棄物總量高達(dá)1499萬(wàn)噸，海嘯堆積物約合842萬(wàn)噸。②[日]日本復(fù)興廳：《復(fù)興の現(xiàn)狀と取組》，第12頁(yè)，http://www.reconstruction.go.jp/topics/main-cat7/subcat7-1/20130704_sanko01.pdf，2013年7月2日。即便如此，福島縣內(nèi)至少仍有4811處受輻射污染土壤無(wú)處轉(zhuǎn)移。③[日]日本共同社：《福島縣內(nèi)至少4811處輻射污染土壤無(wú)處轉(zhuǎn)移》，http://china.kyodonews.jp/news/2013/ 03/47804.html，2013年3月4日。此外，放射性廢棄物對(duì)水環(huán)境造成的污染也十分嚴(yán)峻。①類(lèi)似研究參見(jiàn)：[日]勝田忠?guī)?，《福島第一原発事故:その事故と社會(huì)、政策への影響(第28回研究大會(huì)共通論題シンポジウム)，《生活経済學(xué)研究》第36期, 117-128頁(yè), 2012年；[日]柴崎直明：《福島第一原発の放射性物質(zhì)による汚染水の問(wèn)題について》，載《全労連》第209期，第24-35頁(yè)，2014年7月。放射性廢棄物的處置問(wèn)題成為日本災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建過(guò)程中必須克服的難題。②參見(jiàn)：《日本福島核事故：受污染廢棄物處理成難題》。事故發(fā)生后，由于處理工作進(jìn)展緩慢且每天約有近百?lài)嵭碌奈勰喈a(chǎn)生，以至于拒絕污泥運(yùn)入本地污泥填埋場(chǎng)的事件在日本部分地方時(shí)有發(fā)生。參見(jiàn)《日本福島縣約2.1萬(wàn)噸受輻射污染污泥亟待處理》，http://www.chinanews.com/gj/2011/12-30/3572285.shtml，中國(guó)新聞網(wǎng)，2011年12月30日訪(fǎng)問(wèn)。

由于災(zāi)前日本與放射性污染防治相關(guān)的立法未能充分考慮核電站泄漏事故可能導(dǎo)致的放射性污染問(wèn)題，福島核事故發(fā)生后，日本放射性廢棄物處置工作一度十分被動(dòng)。③田中良弘：《放射性物質(zhì)汚染対処特措法の立法経緯と環(huán)境法上の問(wèn)題點(diǎn)》，載《一橋法學(xué)》，2014年，第13巻第1號(hào)。受此影響，災(zāi)后日本開(kāi)始積極完善與放射性污染廢棄物處置相關(guān)的立法。2011年下半年至2014年間，日本國(guó)會(huì)、環(huán)境省、農(nóng)林產(chǎn)業(yè)省等制定的各類(lèi)法律、政令、部門(mén)命令和指導(dǎo)性文件超過(guò)50部，內(nèi)容覆蓋了災(zāi)后放射性廢棄物處置的各個(gè)領(lǐng)域。放射性污染廢棄物處置法律規(guī)范的拓展和完善，既有助于克服立法滯后給日本社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面影響，也有助于推動(dòng)因核事故導(dǎo)致的建筑物、土壤和固體廢棄物放射性污染處置工作有序開(kāi)展。④《平成二十三年三月十一日に発生した東北地方太平洋沖地震に伴う原子力発電所の事故により放出された放射性物質(zhì)による環(huán)境の汚染への対処に関する特別措置法》（平成23年8月30日法律第110號(hào)）。2011年8月制定的日本《放射性物質(zhì)污染應(yīng)對(duì)特別措施法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《特措法》）是新訂諸法中位階最高、影響最大的一部法律。該法旨在明確國(guó)家、地方政府和個(gè)人在放射性污染處置方面的責(zé)任和義務(wù)，減輕和消除核泄漏事故對(duì)環(huán)境、人體健康的危害和負(fù)面影響。本文以《措施法》為中心，從立法背景、法的結(jié)構(gòu)、核心制度、實(shí)施效果等方面，分析日本當(dāng)前在放射性污染廢棄物處置方面的主要應(yīng)對(duì)措施與特點(diǎn)，評(píng)價(jià)相關(guān)制度對(duì)日本災(zāi)后重建與放射性污染廢棄物處置的意義。

一、日本《放射性物質(zhì)污染應(yīng)對(duì)特別措施法》的規(guī)定

（一）立法背景與法的結(jié)構(gòu)

由于相關(guān)立法缺失，日本在災(zāi)后較長(zhǎng)的時(shí)間里對(duì)于因核電事故導(dǎo)致的放射性污染廢棄物處置缺乏有效的法律應(yīng)對(duì)。究其根本，主要有以下三個(gè)方面的原因：第一，專(zhuān)門(mén)立法缺位使得因核事故導(dǎo)致的放射性污染廢棄物處置無(wú)法可依。福島核事故發(fā)生前，由地震及海嘯而產(chǎn)生的廢棄物被日本《廢棄物處理法》定義為“災(zāi)害廢棄物”。根據(jù)該法，放射性污染廢棄物被明確排除在“災(zāi)害廢棄物”之外。因此有關(guān)“災(zāi)害廢棄物”處置的規(guī)定并不能當(dāng)然適用于放射性污染廢棄物處置。同樣，雖然此前日本已經(jīng)頒布了《原子爐等規(guī)制法》，但該法以核能企業(yè)排放的廢棄物為規(guī)制對(duì)象，也未對(duì)核電站周邊地區(qū)放射性污染廢棄物處置問(wèn)題做出相應(yīng)的規(guī)定。⑤《特措法》設(shè)置了專(zhuān)門(mén)條款，用以界定新法與原有類(lèi)似立法的關(guān)系。例如，《特措法》規(guī)定對(duì)策區(qū)域內(nèi)未受到事故所致放射性污染的廢棄物，不適用《廢棄物處理法》的規(guī)定。《廢棄物處理法》所指的“受污染的物質(zhì)”，明確排除了事故所致的放射性污染物，包括核原料物質(zhì)、核燃料物質(zhì)、《原子爐規(guī)制法》和《放射線(xiàn)傷害防止法》規(guī)定的受放射性同位素污染的廢棄物、《特措法》規(guī)定的對(duì)策區(qū)域內(nèi)的廢棄物，以及其他被環(huán)境省令規(guī)定的物質(zhì)等。第二，放射性廢棄物處置責(zé)任規(guī)定的缺失，使放射性廢棄物污染處置活動(dòng)舉步維艱。根據(jù)日本廢棄物處置立法，災(zāi)害廢棄物通常由各市、町、村負(fù)責(zé)處理。但是福島核事故中產(chǎn)生的海量廢棄物普遍受到放射性污染，無(wú)論在資金還是處理能力方面，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方政府的能力范圍。第三，放射性污染廢棄物應(yīng)急處置標(biāo)準(zhǔn)和程序缺乏，給日本環(huán)境管理部門(mén)、企業(yè)和個(gè)人造成相當(dāng)?shù)睦_。

《特措法》共計(jì)7章63條。內(nèi)容涵蓋了涉事核電企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取的應(yīng)對(duì)措施（第9條、第10條）、事故所致放射性污染廢棄物的處理（第11條至第24條）、污染清除措施（第25條至第42條）、費(fèi)用分擔(dān)（第43條至第45條）、雜則（第46條至第59條）以及罰則（第60條至第63條）等規(guī)定。該法自2012年1月1日起正式實(shí)施。該法頒布后，日本環(huán)境省、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省等機(jī)關(guān)陸續(xù)制定了一系列省令、法規(guī)和技術(shù)導(dǎo)則以配合該法的實(shí)施。①例如，日本國(guó)會(huì)制定了《平成二十三年三月十一日に発生した東北地方太平洋沖地震に伴う原子力発電所の事故により放出された放射性物質(zhì)による環(huán)境の污染への対處に關(guān)する特別措置法施行令》（平成23年12月14日政令第394號(hào)）http://www.env.go.jp/jishin/rmp/attach/go23_394.pdf；日本環(huán)境省頒布了《平成二十三年三月十一日に発生した東北地方太平洋沖地震に伴う原子力発電所の事故により放出された放射性物質(zhì)による環(huán)境の污染への対處に關(guān)する特別措置法施行規(guī)則》（平成23年12月14日環(huán)境省令第33號(hào)）http://www.env.go.jp/jishin/rmp/attach/mo_h23-33a.pdf。

（二）立法目的與概念界定

《特措法》旨在應(yīng)對(duì)福島核事故引起的環(huán)境污染，通過(guò)規(guī)定國(guó)家、地方公共團(tuán)體以及相關(guān)核電企業(yè)采取相應(yīng)的措施，盡快減輕事故所致放射性物質(zhì)引起的環(huán)境污染對(duì)人體健康和生活環(huán)境的影響，并處理事故所致放射性物質(zhì)引起的環(huán)境污染。②《特措法》第1條。同時(shí)，《特措法》也對(duì)若干重要的法律概念做了界定。

第一，對(duì)“核電企業(yè)”的界定。《特措法》中“核電企業(yè)”的概念與《核電災(zāi)害對(duì)策特別措施法》規(guī)定的概念相同，③《核電災(zāi)害對(duì)策特別措施法》（1999年156號(hào)法）第2條第3款。系指釋放事故所致放射性物質(zhì)的核電企業(yè)。④《特措法》第2條第1款。

第二，對(duì)“廢棄物”的界定?！皬U棄物”是《特措法》使用最為頻繁的概念之一。《特措法》對(duì)“廢棄物”的界定準(zhǔn)用《處理和清掃廢棄物的相關(guān)法律》的規(guī)定，具體包括垃圾、大件垃圾、灰燼、污泥、糞尿、廢油、廢酸、廢堿、動(dòng)物尸體、其他污染物和棄置物體、固態(tài)和液態(tài)物質(zhì)等（土壤除外）。⑤《特措法》第2條第2款。廢棄物被劃分為“一般廢棄物”、“特別管理一般廢棄物”、“產(chǎn)業(yè)廢棄物”和“特別管理產(chǎn)業(yè)廢棄物”。⑥所謂“一般廢棄物”是指工業(yè)廢棄物之外的廢棄物；一般廢棄物中有毒、易爆、具有感染性、易對(duì)人體健康和環(huán)境產(chǎn)生危害的一般廢棄物，被規(guī)定為“特別管理一般廢棄物”；“產(chǎn)業(yè)廢棄物”主要包括以下幾種：伴隨工業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生的灰燼、污泥、廢油、廢酸、廢堿、廢塑料等廢棄物，以及其他政令規(guī)定的廢棄物，例如航空廢棄物和航行廢棄物等。產(chǎn)業(yè)廢棄物中的易爆、有毒、具有感染性的被稱(chēng)之為“特別管理產(chǎn)業(yè)廢棄物”。參見(jiàn)《處理和清掃廢棄物的相關(guān)法律》（1970年137號(hào)立法）第2至第5款。針對(duì)上述各類(lèi)廢棄物，《特措法》均規(guī)定了具體的處理標(biāo)準(zhǔn)。

第三，與土壤相關(guān)的概念?！短卮敕ā方缍恕巴寥牢廴厩宄胧保磳?duì)受事故所致放射性物質(zhì)污染的土壤、草木、建筑物等采取的防止污染擴(kuò)散的措施及其他相關(guān)措施——如清除與污染相關(guān)的土壤、落葉以及樹(shù)枝、航道中堆積的污泥等。⑦《特措法》第2條第3款。所謂“清理出的土壤”是指對(duì)指定區(qū)域內(nèi)的土壤污染實(shí)施清除措施時(shí)所產(chǎn)生的受到污染的土壤。⑧《特措法》第2條第4款。此外，該法還對(duì)“水道企業(yè)”和“水道用水供給企業(yè)”、⑨分別是指《水道法》（1957年177號(hào)法）第3條第5項(xiàng)規(guī)定的水道事業(yè)者和水道用水供給事業(yè)者，水道設(shè)施是指同條第8項(xiàng)規(guī)定的水道設(shè)施。“公共下水道”、“流域下水道”、“公共下水道管理者”、“產(chǎn)生的污泥等”、“流域下水道管理者”、“農(nóng)用地”等相關(guān)用語(yǔ)做了界定。⑩“廢棄物”是該法界定的一項(xiàng)重要概念。該法所稱(chēng)“一般廢棄物”、“特別管理廢棄物”、“產(chǎn)業(yè)廢棄物”、“特別管理產(chǎn)業(yè)廢棄物”、“一般廢棄物處理標(biāo)準(zhǔn)”、“特別管理一般廢棄物處理標(biāo)準(zhǔn)”、“一般廢棄物處理設(shè)施”、“產(chǎn)業(yè)廢棄物處理標(biāo)準(zhǔn)”、“特別管理產(chǎn)業(yè)廢棄物處理標(biāo)準(zhǔn)”和“產(chǎn)業(yè)廢棄物處理設(shè)施”沿用了《處理和清掃廢棄物的相關(guān)法律》的相關(guān)規(guī)定（1970年137號(hào)立法）。

二、放射性污染廢棄物處置基本法律制度

（一）法律責(zé)任主體與費(fèi)用負(fù)擔(dān)原則

1.法律責(zé)任主體

根據(jù)《特措法》的規(guī)定，國(guó)家、地方公共團(tuán)體、企業(yè)（含核電企業(yè)、放射性廢棄物處置企業(yè)等）和居民個(gè)人作為放射性污染處置義務(wù)主體對(duì)放射性污染廢棄物處置負(fù)有義務(wù)。國(guó)家有義務(wù)采取必要措施處理核泄漏事故所致放射性物質(zhì)引起的環(huán)境污染。①《特措法》第3條。國(guó)家必須按照環(huán)境省令的規(guī)定，收集、搬運(yùn)、保管和處理指定的廢棄物。日本中央政府代表國(guó)家對(duì)放射性污染廢棄物處置負(fù)有法定義務(wù)，其依據(jù)在于日本的核電政策系由國(guó)家負(fù)責(zé)制定，因而政府必須承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。地方公共團(tuán)體積極配合國(guó)家的應(yīng)急對(duì)策，根據(jù)各地區(qū)的自然條件與社會(huì)條件，在核事故應(yīng)急處置中發(fā)揮適當(dāng)作用。②《特措法》第4條。

核電企業(yè)應(yīng)該對(duì)放射性物質(zhì)污染處置負(fù)有如下義務(wù)：第一，涉事企業(yè)的污染處置義務(wù)。涉事核電企業(yè)必須盡力采取必要措施，配合國(guó)家和地方公共團(tuán)體實(shí)施的應(yīng)急處置對(duì)策，從而遏制和處理事故所致放射性物質(zhì)引起的環(huán)境污染。③《特措法》第5條第1款。第二，涉事企業(yè)之外其他核電企業(yè)的配合義務(wù)。這類(lèi)企業(yè)必須盡力配合國(guó)家和地方公共團(tuán)體，實(shí)施處理放射性物質(zhì)引起的環(huán)境污染的對(duì)策。④《特措法》第5條第2款。特定一般廢棄物處理設(shè)施、特定產(chǎn)業(yè)廢棄物處理設(shè)施的設(shè)置者，應(yīng)該遵循《廢棄物處理法》的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境省令規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)該特定一般廢棄物處理設(shè)施承擔(dān)維持和管理的義務(wù)。⑤《特措法》第20條。此外，根據(jù)《特措法》的規(guī)定，國(guó)民也有義務(wù)盡力配合國(guó)家和地方公共團(tuán)體實(shí)施的應(yīng)急處置對(duì)策。⑥《特措法》第6條。

2.費(fèi)用負(fù)擔(dān)原則

放射性污染廢棄物處置工作涉及巨額的費(fèi)用支出，《特措法》就做了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。第一，涉事核電企業(yè)是污染清理費(fèi)用的首要承擔(dān)者。在3.11福島核事故中，福島核電站及其管理人東京電力公司即為承擔(dān)清除費(fèi)用的責(zé)任主體。同時(shí)，根據(jù)1961年日本《核電損害賠償法》規(guī)定，相關(guān)核電企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)處理事故所致放射性污染所支出的費(fèi)用。出于應(yīng)急處置的需要，法律要求對(duì)受害人提出索賠的費(fèi)用，責(zé)任人必須盡快予以支付。第二，除核電企業(yè)外，國(guó)家是承擔(dān)放射性污染清除費(fèi)用的重要主體。根據(jù)立法者的闡釋?zhuān)瑖?guó)家承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用主要是基于社會(huì)責(zé)任方面的考慮。⑦[日]大塚直：《環(huán)境法における費(fèi)用負(fù)擔(dān)》，《月刊法學(xué)教室》2003年第269期?！短卮敕ā芬髧?guó)家、地方公共團(tuán)體采取必要的財(cái)政措施推動(dòng)事故所致的放射性污染。國(guó)家在及時(shí)履行自身支付義務(wù)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)采取必要措施督促地方公共團(tuán)體和相關(guān)核電企業(yè)積極履行各自的支付義務(wù)。

（二）放射性污染廢棄物應(yīng)急處置基本方針的擬定

為合理制定和實(shí)施放射性污染處置對(duì)策，《特措法》要求環(huán)境大臣以最新的科技知識(shí)為基礎(chǔ)，制定放射性物質(zhì)污染環(huán)境應(yīng)急處置基本方針并提交內(nèi)閣會(huì)議審議?；痉结槕?yīng)當(dāng)包含：（1）事故所致放射性污染處置的基本方向；（2）與放射性污染環(huán)境監(jiān)測(cè)相關(guān)的基本事項(xiàng)；（3）處理放射性污染廢棄物的基本事項(xiàng)；（4）與土壤污染清除措施相關(guān)的基本事項(xiàng)；（5）被清理土壤的收集、搬運(yùn)、保管等基本事項(xiàng)；（6）其他與處理放射污染相關(guān)的重要事項(xiàng)。環(huán)境大臣在制定基本方針?lè)桨笗r(shí)，必須事先與相關(guān)行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)官商議?；痉结槴@得內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)或者發(fā)生變更后，環(huán)境大臣必須及時(shí)加以公布。①《特措法》第7條第1款。

（三）放射性廢棄物處置核心法律制度

1.放射性污染廢棄物監(jiān)測(cè)制度

完善的放射性污染廢棄物監(jiān)測(cè)體系，污染監(jiān)測(cè)信息的及時(shí)公開(kāi)，是消除社會(huì)恐慌、制定減災(zāi)決策的前提和基礎(chǔ)。因此，《特措法》要求建立放射性污染廢棄物監(jiān)測(cè)機(jī)制、形成監(jiān)測(cè)體系，對(duì)災(zāi)區(qū)放射性污染實(shí)施監(jiān)測(cè)。一方面，為迅速掌握事故所致放射性污染狀況，國(guó)家有義務(wù)快速構(gòu)建健全統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)體制對(duì)放射性污染情況實(shí)施監(jiān)測(cè)，并以適當(dāng)?shù)姆椒S時(shí)將監(jiān)測(cè)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。另一方面，地方公共團(tuán)體應(yīng)該適當(dāng)分擔(dān)國(guó)家的放射性污染監(jiān)測(cè)任務(wù)，采取配合措施對(duì)事故所致的放射性污染實(shí)施監(jiān)測(cè)，并以適當(dāng)方法履行信息公開(kāi)義務(wù)。②《特措法》第8條。

2.“污染廢棄物對(duì)策區(qū)域”指定制度

第一，污染廢棄物對(duì)策區(qū)域的指定與變更。首先，《特措法》規(guī)定了“污染廢棄物對(duì)策區(qū)域”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“對(duì)策區(qū)域”）指定制度。對(duì)策區(qū)域的確定是以地區(qū)內(nèi)檢測(cè)出的特定物質(zhì)的輻射量為基礎(chǔ)的。如果確定某地區(qū)內(nèi)存在放射性污染廢棄物，或者從其他情況綜合判斷，需要由國(guó)家采取必要措施對(duì)廢棄物實(shí)施收集、搬運(yùn)、保管和處理的地區(qū)，可由環(huán)境大臣將其指定為對(duì)策區(qū)域。地方行政負(fù)責(zé)人可向環(huán)境大臣提出申請(qǐng)，將各自轄區(qū)內(nèi)符合上述規(guī)定條件之一的地區(qū)指定為對(duì)策區(qū)域。③《特措法》第11條。當(dāng)指定污染廢棄物對(duì)策區(qū)域的必要條件發(fā)生變化時(shí)，可對(duì)指定范圍實(shí)施變更。④《特措法》第12條。

第二，對(duì)策區(qū)域內(nèi)廢棄物處置計(jì)劃的擬定。為妥善處置對(duì)策區(qū)域內(nèi)的放射性污染的廢棄物，對(duì)策區(qū)域一經(jīng)指定，環(huán)境大臣應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定處置計(jì)劃。處置計(jì)劃至少應(yīng)包括以下事項(xiàng)：(1)對(duì)策區(qū)域內(nèi)廢棄物數(shù)量和處理數(shù)量；(2)對(duì)策區(qū)域內(nèi)廢棄物處置目標(biāo)；(3)達(dá)成處置目標(biāo)所必需的基本事項(xiàng)；(4)其他適當(dāng)?shù)靥幹脤?duì)策區(qū)域內(nèi)廢棄物的必要事項(xiàng)。⑤《特措法》第13條。與污染廢棄物對(duì)策區(qū)域的指定一樣，對(duì)策區(qū)域內(nèi)的廢棄物處置計(jì)劃也可依情勢(shì)變化做出相應(yīng)的變更和調(diào)整。⑥《特措法》第14條。國(guó)家必須遵守對(duì)策區(qū)域內(nèi)廢棄物處理計(jì)劃，收集、搬運(yùn)、保管和處理對(duì)策區(qū)域內(nèi)廢棄物。⑦《特措法》第15條。

第三，《特措法》規(guī)定了對(duì)水道設(shè)施（溝渠、河流等）廢棄物的調(diào)查義務(wù)。⑧《特措法》第16條。凡符合必要條件的水道事業(yè)人、水道用水供給人、公共下水道管理人、流域下水道管理人、工業(yè)下水道設(shè)施管理人、“特定一般廢棄物”焚燒設(shè)施的設(shè)置者，以及排水設(shè)施的管理人，⑨如果市、鎮(zhèn)、村根據(jù)《廢棄物處理法》的規(guī)定，為處理特定一般廢棄物和特定產(chǎn)業(yè)廢棄物設(shè)置焚燒設(shè)施時(shí)，即為焚燒設(shè)施設(shè)置者。應(yīng)該對(duì)水道廢棄物實(shí)施調(diào)查。具體而言，上述主體須根據(jù)環(huán)境省令規(guī)定的方法，對(duì)水道設(shè)施產(chǎn)生的污泥等堆積物、焚燒設(shè)施產(chǎn)生的煤煙等灰燼的放射性污染狀況實(shí)施調(diào)查，并向環(huán)境大臣報(bào)告調(diào)查結(jié)果。法律要求上述主體忠實(shí)履行報(bào)告的義務(wù)。環(huán)境大臣可依法責(zé)令不履行報(bào)告義務(wù)或者做出虛假報(bào)告的義務(wù)主體實(shí)施報(bào)告或改正報(bào)告內(nèi)容。⑩《特措法》第16條第1款。

如果調(diào)查中發(fā)現(xiàn)廢棄物的放射性污染超標(biāo)，環(huán)境大臣可視具體污染狀況將其分別指定為“有必要特別管理”的放射性污染廢棄物和“特別管制”放射性廢棄物?！疤貏e管制”廢棄物的指定應(yīng)該依廢棄物占有人（相關(guān)核電企業(yè)除外）的申請(qǐng)而做出。環(huán)境大臣可以要求申請(qǐng)者提交調(diào)查報(bào)告或數(shù)據(jù)，對(duì)申請(qǐng)實(shí)施書(shū)面審查；也可以命令其職員進(jìn)入待指定廢棄物的保管場(chǎng)所，對(duì)同該申請(qǐng)相關(guān)的狀況實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。①《特措法》第18條第4款。上述兩類(lèi)廢棄物的收集、搬運(yùn)、保管和處理，都必須依照環(huán)境省令規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。

3.“污染清除特別區(qū)域”指定制度

受各種復(fù)雜條件影響，核事故對(duì)日本各地區(qū)的危害程度不盡相同?！短卮敕ā方缍似渲行枰獙?shí)施污染清除措施的區(qū)域，并規(guī)定了針對(duì)這類(lèi)區(qū)域的指定、變更程序。從地域及周邊地域檢測(cè)出的放射線(xiàn)量看，若該區(qū)域放射性物質(zhì)導(dǎo)致了嚴(yán)重環(huán)境污染，或者出現(xiàn)環(huán)境省省令規(guī)定的必要條件，需由國(guó)家實(shí)施土壤污染清除措施以及被清除土壤的收集、搬運(yùn)、保管和處理的地區(qū)，環(huán)境大臣可自行決定或者應(yīng)都、道、府、縣知事和市、町、村長(zhǎng)官的申請(qǐng)，將該區(qū)域指定為“污染清除特別區(qū)域”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“特別區(qū)域”）。②《特措法》第25條“污染狀況重點(diǎn)調(diào)查地域”的調(diào)查，國(guó)家、都、道、府、縣以及市、鎮(zhèn)、村等不同層級(jí)的主體負(fù)責(zé)實(shí)施。上述主體應(yīng)該對(duì)各自轄區(qū)內(nèi)受放射性污染的農(nóng)用地、建筑物、樹(shù)木及其他地面附著物采取清理措施。③《特措法》第35條。有關(guān)特別區(qū)域的法律規(guī)定主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，對(duì)特別區(qū)域內(nèi)污染狀況的調(diào)查。國(guó)家有權(quán)對(duì)特別地域內(nèi)的污染狀況開(kāi)展調(diào)查和檢測(cè)。調(diào)查、檢測(cè)工作完成，國(guó)家應(yīng)公布調(diào)查結(jié)果。若有必要，國(guó)家行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)官可在必要限度內(nèi)，命令職員進(jìn)入污染特別地域內(nèi)的土地和建筑物，對(duì)土壤和其他物質(zhì)開(kāi)展調(diào)查、檢測(cè)。對(duì)調(diào)查、檢測(cè)所需最小數(shù)量的土壤和其他物質(zhì)，調(diào)查機(jī)關(guān)有權(quán)無(wú)償取樣。④《特措法》第27條。

第二，制定特別地域的污染清除計(jì)劃。環(huán)境大臣在指定污染清除特別地域后，必須制定針對(duì)特別地域內(nèi)污染物的清除計(jì)劃。根據(jù)環(huán)境省令的規(guī)定，清除計(jì)劃應(yīng)規(guī)定以下事項(xiàng)：（1）污染清除措施的實(shí)施方針；（2）污染清除計(jì)劃的目標(biāo)；（3）達(dá)成計(jì)劃目標(biāo)的必要措施；（4）其他與實(shí)施污染清除措施有關(guān)的必要事項(xiàng)。⑤《特措法》第28條。

第三，特別區(qū)域的變更和解除。當(dāng)指定的條件發(fā)生變更后，可以變更或者解除對(duì)特別地區(qū)的指定。⑥《特措法》第26條?！拔廴厩宄貏e區(qū)域”的區(qū)域發(fā)生變更，或者特別區(qū)域內(nèi)放射性境污染狀況發(fā)生變化，環(huán)境大臣可變更污染清除實(shí)施計(jì)劃。⑦《特措法》第29條。所有者等關(guān)系人對(duì)特別區(qū)域內(nèi)污染清除實(shí)施計(jì)劃的實(shí)施負(fù)有配合的義務(wù)。⑧《特措法》第30條第3款。

第四，特別區(qū)域的通知與公告。特別區(qū)域指定、變更解除，需對(duì)關(guān)系人做出通知。當(dāng)特別區(qū)域的關(guān)系人或關(guān)系人的住所無(wú)法查明，無(wú)法履行通知義務(wù)時(shí)，國(guó)家可在政府公報(bào)上對(duì)實(shí)施該土壤污染清除措施的土地、清除措施的內(nèi)容和其他環(huán)境省令要求的事項(xiàng)刊登公告。在規(guī)定期限內(nèi)（自刊登之日起三個(gè)月內(nèi)），若利害關(guān)系人未對(duì)土壤污染清除措施提出異議，則視為同意該土壤污染清除措施。

4.污染狀況重點(diǎn)調(diào)查區(qū)域指定制度

所謂“污染狀況重點(diǎn)調(diào)查區(qū)域”，是指在前述污染清除地區(qū)之外，被檢出輻射量超標(biāo)，并且被環(huán)境大臣指定為有必要實(shí)施重點(diǎn)調(diào)查、測(cè)定的地區(qū)。⑨《特措法》第32條。為確保污染清除措施順利實(shí)施，《特措法》要求都、道、府、縣知事針對(duì)“污染狀況重點(diǎn)地域”內(nèi)放射性污染狀態(tài)超目標(biāo)區(qū)域制定污染清除措施實(shí)施計(jì)劃。具體而言，污染清除實(shí)施計(jì)劃應(yīng)包括下述事項(xiàng)：(1) 污染清除措施的實(shí)施方針；(2) 對(duì)象區(qū)域的范圍；(3) 實(shí)施人員及其負(fù)責(zé)清理的區(qū)域；(4) 以對(duì)象區(qū)域內(nèi)土地利用區(qū)分為基礎(chǔ)實(shí)施的土壤污染清除措施；(5) 措施預(yù)計(jì)的起始時(shí)間；(6) 清理出的土壤的收集、搬運(yùn)、保管和處理事宜；(7) 環(huán)境省令規(guī)定的其他事項(xiàng)。①《特措法》第36條。

5.受污染土壤的保管制度

《特措法》要求對(duì)特別區(qū)域內(nèi)清理出來(lái)的受污染土壤實(shí)施嚴(yán)格的管理。對(duì)特定廢棄物和清理出的土壤實(shí)施嚴(yán)格管制，任何人均不得隨意丟棄受放射性污染的廢棄物。受污染土壤的保管主要包括三種情形，即土地所有人等保管、國(guó)家保管和受委托機(jī)構(gòu)保管。（1）如果國(guó)家認(rèn)定特別區(qū)域內(nèi)某處土地有必要實(shí)施土壤污染清除措施，則應(yīng)當(dāng)由土地所有人等（包括土地所有權(quán)的繼承人）對(duì)清理出的放射性污染土壤及伴生的廢棄物采取保管措施。（2）對(duì)于根據(jù)《核電災(zāi)害對(duì)策特備措施法》和《災(zāi)害對(duì)策基本法》設(shè)定的警戒區(qū)域，若無(wú)法知曉土地的所有者等保管義務(wù)主體，可由國(guó)家負(fù)責(zé)保管從該土地上清理出的土壤，并由環(huán)境大臣制作、管理被清理土壤的臺(tái)帳信息。②《特措法》第31條。（3）對(duì)于清理出來(lái)的土壤以及伴隨清除措施產(chǎn)生的廢棄物（特定廢棄物除外），負(fù)責(zé)實(shí)施（或者受委托實(shí)施）清理工作的主體必須遵照日本環(huán)境省法規(guī)的規(guī)定加以收集、搬運(yùn)、保管和處置。③為了對(duì)放射性污染廢棄物實(shí)施集中、統(tǒng)一的管理，舒緩廢棄物最終處置場(chǎng)的壓力，地方政府應(yīng)該建立廢棄物中間儲(chǔ)存場(chǎng)所。廢棄物被送往最終處置場(chǎng)所之前，可被暫時(shí)存放在中間存儲(chǔ)場(chǎng)。環(huán)境省2011年10月制定的指導(dǎo)文件《中間貯蔵施設(shè)等の基本的考え方について》中，規(guī)定了中間儲(chǔ)存的設(shè)置和維護(hù)、對(duì)周邊居民健康的影響、設(shè)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)等方面的內(nèi)容。參見(jiàn)http://www.env.go.jp/jishin/rmp/attach/roadmap111029_a-0.pdf。

（四）其他關(guān)聯(lián)制度

除了上述與放射性污染處置實(shí)體和程序相關(guān)的核心法律制度，《特措法》還規(guī)定一系列關(guān)聯(lián)法律制度，以共同規(guī)范和指導(dǎo)日本災(zāi)后放射性污染廢棄物處置工作。

第一，放射性污染廢棄物處置資格制度。為保障放射性廢棄物處置工程及人員安全，《特措法》要求只有具備相應(yīng)資質(zhì)的主體才能參與放射性污染廢棄物的清除工作。例如，除國(guó)家以及受?chē)?guó)家委托的具備廢棄物焚燒資質(zhì)的主體外，法律禁止隨意焚燒特定廢棄物；④《特措法》第47條。處置資格制度同樣適用于收集、搬運(yùn)、管理和處理特定廢棄物的主體。⑤《特措法》第48條。

第二，放射性廢棄物處置強(qiáng)制報(bào)告制度與強(qiáng)制檢查制度。環(huán)境大臣可依法在必要限度內(nèi)，要求相關(guān)核電企業(yè)就其應(yīng)該采取的配合措施提交必要的報(bào)告；要求特定廢棄物收集、搬運(yùn)、保管和處理的主體針對(duì)特定廢棄物收集、搬運(yùn)、保管和處理提供必要的報(bào)告。此外，負(fù)責(zé)實(shí)施“污染清除特別區(qū)域”污染清除措施的主體，應(yīng)就其污染清除措施的實(shí)施情況向環(huán)境大臣提交必要的報(bào)告；制定污染清除實(shí)施計(jì)劃的都、道、府、縣知事，也可以要求實(shí)施污染清除措施的主體和其他相關(guān)人員就各自負(fù)責(zé)的污染清除措施提交報(bào)告。⑥《特措法》第49條 。

《特措法》規(guī)定的強(qiáng)制檢查制度主要體現(xiàn)在，環(huán)境大臣可令其職員在必要情況下，進(jìn)入相關(guān)核電企業(yè)的辦事處、公司及相關(guān)場(chǎng)所，檢查涉事核電企業(yè)在執(zhí)行配合措施方面的賬目文件和其他對(duì)象并實(shí)施無(wú)償取樣。⑦《特措法》第20條第1～5款。類(lèi)似規(guī)定也適用于對(duì)“污染清除特別區(qū)域”實(shí)施污染清除措施的主體。對(duì)于違背強(qiáng)制檢查義務(wù)的主體，法律賦予行政機(jī)關(guān)（中央和地方）采取強(qiáng)制措施的權(quán)力。例如，可以對(duì)指定廢棄物保管人設(shè)定檢查期限、命令當(dāng)事人變更特定廢棄物收集、搬運(yùn)、保管和處理的方法、采取適當(dāng)處理該特定廢棄物的措施和其他必要措施。①《特措法》第51條。

第三，研究環(huán)境教育制度。為綜合有效地推進(jìn)處理放射性相關(guān)政策的實(shí)施，《特措法》要求國(guó)家致力于推進(jìn)降低放射性污染對(duì)人體健康和生活環(huán)境影響等問(wèn)題的調(diào)查研究，加快技術(shù)開(kāi)發(fā)，普及研究成果。此外，法律要求國(guó)家和地方公共團(tuán)體致力于普及事故對(duì)人體健康、生活環(huán)境的影響等方面的知識(shí)和情報(bào)，以增進(jìn)國(guó)民對(duì)放射性物質(zhì)污染相關(guān)政策的理解和配合?！短卮敕ā分蟮牧⒎ㄟ€強(qiáng)調(diào)對(duì)污染清理從業(yè)人員的培訓(xùn)，以增進(jìn)人員技能、提高他們勞動(dòng)防護(hù)的能力等。②參見(jiàn)日本環(huán)境省，《除染等の作業(yè)に係る人員の教育等の體制強(qiáng)化について》，2011年12月27日，http://www. env.go.jp/jishin/rmp/attach/brief20111228_mat03.pdf。

第四，放射性污染廢棄物處置補(bǔ)助金制度。為加速農(nóng)業(yè)和林業(yè)領(lǐng)域的放射性污染廢棄物處置，以及對(duì)強(qiáng)化對(duì)廢棄物處理設(shè)施的監(jiān)測(cè)，日本政府制定了《放射性污染廢棄物處理加速化事業(yè)補(bǔ)助金》和《廢棄物處理設(shè)施監(jiān)測(cè)事業(yè)補(bǔ)助金》兩部行政法規(guī)。③參見(jiàn)日本環(huán)境?。骸斗派湫詻A染廃棄物処理加速化事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助金交付要綱》，2012年12月28日，http://www. env.go.jp/jishin/rmp/fiscal/subsidy05/01_yoko.pdf；《廃棄物処理施設(shè)モニタリング事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助金交付要綱》，2012年4月16日，http://www.env.go.jp/jishin/rmp/fiscal/subsidy02/01_yoko.pdf。前法通過(guò)向援助對(duì)象提供補(bǔ)助金，加速處理農(nóng)用地存放的受到污染的水稻、牧草等農(nóng)林作物；后法規(guī)定，國(guó)家向《特措法》和《廢棄物處理和清掃法》中放射性物質(zhì)監(jiān)測(cè)設(shè)施和指定的廢棄物處理中心提供一定的補(bǔ)助金，以減輕此類(lèi)機(jī)構(gòu)在環(huán)境監(jiān)測(cè)方面的負(fù)擔(dān)。

第五，刑事法律責(zé)任制度?！短卮敕ā芬?guī)定了相對(duì)嚴(yán)格的刑事法律責(zé)任，對(duì)違反相關(guān)義務(wù)的行為人實(shí)施處罰。例如，行為人違反規(guī)定丟棄、焚燒、收集、搬運(yùn)、保管和處理放射性污染廢棄物的，可處5年以下有期徒刑，并單處或者并處1000萬(wàn)日元以下的罰金。非法棄置或焚燒放射性廢棄物的犯罪未遂形態(tài)也應(yīng)當(dāng)接受處罰。④《對(duì)措法》第60條。行為人拒絕、妨礙、逃避法定人員進(jìn)入規(guī)定區(qū)域、實(shí)施調(diào)查和取樣的，違反申報(bào)、報(bào)告義務(wù)的，處三十萬(wàn)日元以下罰金。⑤《對(duì)措法》第62條。對(duì)于違反相關(guān)規(guī)定的法人，除對(duì)法人處罰金外，還對(duì)法定代表人、代理人等自然人同時(shí)課以高額罰金。⑥《對(duì)措法》第63條。

三、對(duì)日本放射性污染廢棄物處置法律制度的評(píng)價(jià)

《特措法》頒布之前，在日本環(huán)境法體系之下，基本都將放射性物質(zhì)排除在大氣污染、水污染和土壤污染的規(guī)制范圍之外。⑦[日]大塚直：《放射性物質(zhì)を含んだ廃棄物·土壌問(wèn)題》，載髙橋滋、大塚直主編《震災(zāi)·原発事故と環(huán)境法》，2013年，第112頁(yè)。在福島核事故發(fā)生前，日本立法機(jī)構(gòu)已經(jīng)提出了將放射性物質(zhì)從原子能事業(yè)者的管理下剝離的構(gòu)想。⑧參見(jiàn)原日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣海江田萬(wàn)里在第177回日本國(guó)會(huì)眾議院經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)委員會(huì)內(nèi)閣委員會(huì)聯(lián)合審查會(huì)的發(fā)言，平成23年4月27日。另見(jiàn)[日]田中良弘：《放射性物質(zhì)汚染対処特措法の立法経緯と環(huán)境法上の問(wèn)題點(diǎn)》，載《一橋法學(xué)》，2014年第13卷第1號(hào)?！短卮敕ā返闹贫ê蛯?shí)施，在很大程度彌補(bǔ)了日本放射性污染處置法律制度方面的缺失，改變了因核電事故導(dǎo)致普通環(huán)境中放射性污染處置無(wú)法可依的狀態(tài)。總體上看，日本放射性污染廢棄物處置法律制度具有以下幾個(gè)方面的特征。

第一，自發(fā)清理與強(qiáng)制清理相結(jié)合?！短卮敕ā芬?guī)定涉事核電企業(yè)負(fù)有的自發(fā)清理的義務(wù)，涉事核電企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法自行處置廠(chǎng)內(nèi)的廢棄物以及受污染土壤。處置過(guò)程中，涉事企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行派遣專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員派遣、提供放射線(xiàn)傷害防護(hù)器材等義務(wù)。為確保涉事企業(yè)能自覺(jué)履行自發(fā)清理義務(wù)，該法賦予了國(guó)家和地方公共團(tuán)體強(qiáng)制要求涉事核電企業(yè)采取配合措施的權(quán)力。一方面，對(duì)于拒不履行配合義務(wù)者，環(huán)境大臣可依法實(shí)施勸告或者予以公告。①《特措法》第27條。另一方面，強(qiáng)制清理也體現(xiàn)在對(duì)關(guān)系人異議的排除上。例如，即便污染清除措施未能得到利害關(guān)系人同意，或者關(guān)系人對(duì)土壤污染清除措施存有異議，但是行政機(jī)關(guān)認(rèn)定該土地受到了放射性污染并可能危及周邊人群健康時(shí)，國(guó)家可在必要限度內(nèi)毋需利害關(guān)系人同意而直接對(duì)該土地實(shí)施污染清除措施。

第二，十分重視公眾參與和與機(jī)構(gòu)間的協(xié)同配合?！短卮敕ā芬?guī)定的各項(xiàng)制度，十分重視公眾參與和部門(mén)間的協(xié)商。例如，在污染廢棄物對(duì)策區(qū)域的指定和變更過(guò)程、對(duì)策區(qū)域內(nèi)廢棄物處理計(jì)劃的擬定過(guò)程，充分貫徹了協(xié)商機(jī)制。協(xié)商制度既包括行政機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商，也包括行政機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商。例如，環(huán)境大臣在制定和修改廢除與放射性污染廢棄物處置相關(guān)的環(huán)境省令時(shí)，必須事先聽(tīng)取核電安全委員會(huì)的意見(jiàn)。放射性廢棄物處置提倡國(guó)家與地方公共團(tuán)體的配合。又比如，國(guó)家和各級(jí)地方政府在認(rèn)為必要時(shí)，可以要求相關(guān)地方公共團(tuán)體給予必要的配合，以共同推進(jìn)污染廢棄物的處置。②《特措法》第28條第3款。協(xié)同、配合要求的提出，有利于最大程度的調(diào)動(dòng)各方社會(huì)資源，使決策過(guò)程更趨科學(xué)合理，進(jìn)而提高放射性廢棄物應(yīng)急處置的效率。

第三，體現(xiàn)了“國(guó)民負(fù)擔(dān)最小化”的立法指導(dǎo)思想?！皣?guó)民負(fù)擔(dān)最小化”原則是指在賠償受害人方面，盡量減輕國(guó)民負(fù)擔(dān)。這一思想在負(fù)擔(dān)費(fèi)用的順位和范圍方面體現(xiàn)得最為明顯。并且，《特措法》對(duì)費(fèi)用負(fù)擔(dān)和相關(guān)責(zé)任的履行提出了時(shí)間上的限制，上述義務(wù)的履行均以“迅速”為基本要求?！皣?guó)民負(fù)擔(dān)最小化”也體現(xiàn)在后續(xù)的與放射性污染處置相關(guān)的立法中。③例如，受此指導(dǎo)思想的影響，2011年8月制定的日本《原子力損害賠償支持機(jī)構(gòu)法》就確立了三個(gè)方面的立法目的：第一，向受害人迅速提供損害賠償?shù)拇胧坏诙?，穩(wěn)定東京電力公司福島核電站的狀態(tài)、避免對(duì)同事故處理相關(guān)的企業(yè)產(chǎn)生惡劣的影響；第三，保障電力的平穩(wěn)供應(yīng)?！皣?guó)民負(fù)擔(dān)最小化”指導(dǎo)思想的貫徹，由日本政府承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，既有利于災(zāi)區(qū)居民生活的恢復(fù)、保障災(zāi)區(qū)重建工作的實(shí)施，也有利于福島核電站大規(guī)模核污染損害后推動(dòng)核電政策的繼續(xù)發(fā)展。

第四，重視程序保障，尊重和保護(hù)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利。④《特措法》第49條第6～7款。一方面，《特措法》的規(guī)定體現(xiàn)了對(duì)當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的尊重。例如，行政機(jī)關(guān)工作人員依照命令進(jìn)入土地和建筑物實(shí)施調(diào)查檢測(cè)和取樣時(shí)，需對(duì)土地和建筑物的所有者、管理者和占有者等利害關(guān)系人履行通知的義務(wù)。在工作人員進(jìn)入上述區(qū)域時(shí)，也負(fù)有表明身份的義務(wù)。另一方面，該法也凸顯了對(duì)當(dāng)事人人身權(quán)利的保障。例如該法明確規(guī)定，強(qiáng)制進(jìn)入取樣等強(qiáng)制檢查權(quán)限，不得被用于犯罪搜查。⑤《特措法》第50條第7款。嚴(yán)格的程序保障措施以使該法的規(guī)定能最大限度的合憲，有利于該法在實(shí)施過(guò)程中減少來(lái)自地方自治體、企業(yè)和個(gè)人的阻力，從而實(shí)現(xiàn)立法目的。

第五，自行處置、委托處置與代位處置相結(jié)合。放射性廢棄物處置工作具有高度的專(zhuān)業(yè)性，僅憑地方環(huán)境行政機(jī)構(gòu)自身的力量，難以滿(mǎn)足處置工作的要求。因此，《特措法》規(guī)定了靈活處置原則，使義務(wù)主體自行處置與委托處置相結(jié)合。例如，負(fù)責(zé)實(shí)施“污染清除特別區(qū)域”和“污染清除實(shí)施區(qū)域”土壤的污染清除措施的主體，可自行或者委托其他機(jī)構(gòu)，依法定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行污染清除措施。此外，當(dāng)?shù)胤叫姓?fù)責(zé)人（知事、村長(zhǎng)等）受污染清除體制、技術(shù)水平等因素的限制難以滿(mǎn)足除污要求時(shí)，可申請(qǐng)由國(guó)家代位實(shí)施污染清除措施。代位處置主要表現(xiàn)在災(zāi)區(qū)放射性廢棄物臨時(shí)處置場(chǎng)和臨時(shí)焚燒爐設(shè)置等方面。①2012年10月召開(kāi)的第五次“災(zāi)區(qū)廢棄物處理推進(jìn)相關(guān)的內(nèi)閣幕僚會(huì)議”研討報(bào)告指出，應(yīng)該通過(guò)國(guó)家直接處理、代行處理，在災(zāi)區(qū)臨時(shí)處置場(chǎng)和臨時(shí)焚燒爐設(shè)置方面繼續(xù)努力。

作為迄今日本應(yīng)對(duì)福島放射性污染立法中綜合性極強(qiáng)的一部應(yīng)急立法，《特措法》的頒布和施行對(duì)日本社會(huì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。通過(guò)建立一系列的法律制度，該法日本災(zāi)后對(duì)放射性污染廢棄物處置進(jìn)行了合理的引導(dǎo)和規(guī)范。該法的實(shí)施，改變了日本社會(huì)因立法不足而導(dǎo)致的放射性污染廢棄物處置在災(zāi)后較長(zhǎng)的時(shí)間里無(wú)法可依的事實(shí)。而在該法成立到正式生效之前，日本環(huán)境省和日本原子能災(zāi)害對(duì)策本部制定的相關(guān)《考慮方案》、《方針》等，逐步按照該法并入法律實(shí)施的軌道——亦即，在沒(méi)有明確法律基礎(chǔ)的狀態(tài)下，仍然先行采取事實(shí)上應(yīng)對(duì)措施。②[日]大塚直：《放射性物質(zhì)による汚染と回復(fù)》，載《環(huán)境法政策學(xué)會(huì)誌》16號(hào)《原発事故の環(huán)境法への影響》，2013年，第18頁(yè)。同時(shí)，通過(guò)對(duì)國(guó)家、地方自治體、核電企業(yè)和公民個(gè)人在放射性污染廢棄物處置方面權(quán)利、義務(wù)的劃分，使災(zāi)后重建工作中放射污染廢棄物處置工作具備了可遵循的實(shí)體和程序規(guī)范。這對(duì)于厘清各方權(quán)責(zé)義務(wù)、增進(jìn)災(zāi)后居民安全保障、加速災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建具有重要的作用。

雖然該法在制度構(gòu)建方面有諸多積極意義，但是作為一部應(yīng)急色彩十分濃厚的立法，該法難以解決放射性污染處置的全部法律問(wèn)題。同時(shí)，該法的部分規(guī)定也存在不足之處。歸納起來(lái)，問(wèn)題主要存在于以下幾個(gè)方面：

第一，作為強(qiáng)制性規(guī)定的“配合”義務(wù)本身存在一定的缺陷?，F(xiàn)實(shí)生活中，污染重災(zāi)區(qū)和普通受污染地方之間在放射性廢棄物填埋、焚燒等方面的矛盾，僅僅憑借協(xié)調(diào)和呼吁很難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效果。災(zāi)后在日本社會(huì)引起廣泛討論的“廣域處理”問(wèn)題最具代表性。由于重災(zāi)區(qū)對(duì)放射性污染廢棄物的處理能力有限，因此日本環(huán)境省主張將部分處理能力轉(zhuǎn)移到鄰近或者受災(zāi)較輕、處理能力富余的地方去處理。出于對(duì)潛在放射性污染的強(qiáng)烈擔(dān)憂(yōu)，“廣域處理”的主張受到了廢棄物接收地居民的普遍抵觸。因此，強(qiáng)制的“配合”義務(wù)的合理性問(wèn)題也因此受到懷疑。

第二，對(duì)于備受關(guān)注的放射性污染引發(fā)的損害賠償問(wèn)題，該法僅做了原則性的規(guī)定。在實(shí)際操作中，由于財(cái)力有限，由涉事核電企業(yè)承擔(dān)處置費(fèi)用的可行性問(wèn)題在法律實(shí)施過(guò)程中遭到質(zhì)疑。關(guān)于放射性污染損害范圍的認(rèn)定及其他技術(shù)性問(wèn)題，日本正在陸續(xù)通過(guò)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)加以克服。③2013年1月30日，日本文部科學(xué)省下設(shè)的“原子力損害賠償紛爭(zhēng)審查會(huì)”對(duì)放射性污染損害范圍的認(rèn)定指標(biāo)做出了第三次修正，通過(guò)了《原子力損害賠償范圍判定相關(guān)指標(biāo)》，追加了農(nóng)林漁業(yè)、食品產(chǎn)業(yè)因核事故導(dǎo)致聲譽(yù)受損的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。此前，已經(jīng)對(duì)與自主避難相關(guān)的損害、避難區(qū)域變動(dòng)受到損害的個(gè)人和企業(yè)賠償問(wèn)題做了規(guī)定。參見(jiàn)日本文部科學(xué)省原子力損害賠償紛爭(zhēng)審查會(huì)：《東京電力株式會(huì)社福島第一、第二原子力発電所事故による原子力損害の範(fàn)囲の判定等に関する中間指針第三次追補(bǔ)》，2013年1月30日。http://www.mext.go.jp/component/a_menu/science/detail/__icsFiles/afieldfile/2013/02/12/1329116_7.pdf。

第三，該法在與其他關(guān)聯(lián)法律的協(xié)調(diào)方面尚存在改善的空間。該法附則部分對(duì)《地方自治法》、《土地收用法》的部分修訂等法律作了訂正。但是，當(dāng)前日本社會(huì)關(guān)于原子能損害保險(xiǎn)問(wèn)題的認(rèn)定仍然存在廣泛的爭(zhēng)議，該法并未針對(duì)放射性污染處置與《保險(xiǎn)法》、《原子爐規(guī)制法》在法律責(zé)任問(wèn)題方面的協(xié)調(diào)適用做出說(shuō)明。因此，相關(guān)具體措施的實(shí)施仍有賴(lài)于行政部門(mén)以省令、命令、導(dǎo)則等形式不斷加以補(bǔ)充和完善。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

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1674-9502(2015)01-073-10

澳大利亞南昆士蘭大學(xué)法學(xué)院

2014-10-28