何小勇

（江蘇警官學院，南京 210012）

銀行舉報儲戶金融詐騙法律問題探討
——以公安機關查處非法集資案件為視角

何小勇

（江蘇警官學院，南京 210012）

儲戶隱瞞民間借貸事實，以存款賬戶資金丟失為由向銀行訴訟索賠牟取不法利益，是現(xiàn)階段出現(xiàn)的一種新類型案件，其與非法集資活動密切相關，并涉及其他類型犯罪。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，公安機關在銀行報案時對存款人的行為性質(zhì)難以定性并查處，亦無法以虛假訴訟罪或者金融詐騙罪作為立案的案由。通過對此類案件特征及發(fā)案規(guī)律的研究，認為公檢法機關、人行等相關部門應緊密協(xié)作，防止非法集資活動向銀行領域蔓延，并建議完善相關司法解釋，同時在刑法條文中增加相應的罪名，以打擊利用銀行賬戶進行違法犯罪活動的行為，維護金融秩序有序發(fā)展。

銀行賬戶；非法集資；虛假訴訟；民間借貸；存款糾紛

2014年4月21日，在銀監(jiān)會舉行的新聞發(fā)布會上，處置非法集資部際聯(lián)席會議負責人透露：當前非法集資形勢嚴峻，并且不斷地向新的行業(yè)、領域蔓延；很多非融資性擔保公司、投資咨詢等中介機構(gòu)、小額貸款公司、私募股權投資等融資性機構(gòu)涉嫌非法集資，嚴重擾亂國家經(jīng)濟、金融秩序。非法集資如何向新領域、新行業(yè)蔓延？其產(chǎn)生背景及行為方式有何特點？公安機關打擊非法集資活動時應怎樣有針對性地查處和防范？本文以2013年底中國工商銀行在南京召開的“關于民間借貸引發(fā)的被訴案件管理工作會議”中各地分行法務部門提交的50多起研討案例為研究對象，①何小勇、余蓉：《因民間借貸引發(fā)的惡意訴訟法律規(guī)制——以商業(yè)銀行被訴案件的風險防范為視角》，《法治研究》2014年第9期。并結(jié)合近年公安機關經(jīng)偵部門查處非法集資案件的經(jīng)驗，對發(fā)生在金融領域中的以存款合同為表現(xiàn)形式的非法集資活動展開探討，希望能引起有關部門的重視，有針對性地打擊發(fā)生在金融領域的違法犯罪活動。

非法集資活動表面看起來與銀行正常經(jīng)營無關聯(lián)，但是，銀行作為為企業(yè)、個人資金往來提供存儲、結(jié)算服務的專門金融機構(gòu)，銀行賬戶便有可能成為犯罪分子進行非法集資活動的介質(zhì)。而利用在銀行開立賬戶，與銀行建立存款合同關系，犯罪分子可利用銀行賬戶進行資金存儲、調(diào)撥等活動，從而達到逃避金融部門監(jiān)管，掩蓋行為人從事非法集資活動的真實目的。在銀行工作人員參與的情況下，存款人、資金掮客、用資人相互勾結(jié)、串通，蓄意造成銀行業(yè)務辦理流程存在違規(guī)或瑕疵情形，當民間借貸或非法集資活動資金鏈條斷裂產(chǎn)生風險時，存款人便以銀行賬戶內(nèi)的資金失蹤、銀行存在過錯為由，利用現(xiàn)行法律及司法解釋有利于保護存款人的規(guī)定，向法院提起訴訟索賠，從而使非法集資風險向銀行領域傳導、擴散。從目前掌握的資料研判，這種趨勢呈蔓延之勢，因此，必須引起足夠的重視。

一、銀行向公安機關舉報儲戶金融詐騙的案件特征

儲戶向法院起訴稱其銀行賬戶內(nèi)的資金丟失，要求銀行承擔賠償存款本金及利息損失責任時，銀行經(jīng)對存款人開戶資料審核，信用卡、網(wǎng)銀業(yè)務辦理流程追查，賬戶資金流向分析等基礎信息調(diào)查后，如果發(fā)現(xiàn)存在異常情況時，通常會選擇在民事訴訟程序進行期間向公安機關舉報儲戶涉嫌詐騙銀行金融資產(chǎn)。銀行此舉目的，一是希望通過公安機關的立案查處，中止民事訴訟程序的進行，查清事實真相；二是借助公安部門的刑事偵查手段，以獲得有利于銀行訴訟的證據(jù)材料，為其下一步采取相應的應對措施作準備。

根據(jù)對現(xiàn)有案例的整理，此類案件一般具有以下特征：

（一）存款人一般為個人，但與非融資性擔保公司、小額貸款公司等從事資金融通活動的非金融企業(yè)存在千絲萬縷的關系。

例如經(jīng)鎮(zhèn)江市中級法院和江蘇省高級法院于2014年初二審審結(jié)的張某某訴工商銀行鎮(zhèn)江市揚中支行賠償900萬元存款及相應利息存款糾紛一案，經(jīng)審理查實，存款人張某某的另一身份為浙江臺州某擔保公司的工作人員（以下簡稱鎮(zhèn)江案）。①參見（2012）鎮(zhèn)商初字第0030號、（2014）蘇商終字第0025號判決書。

（二）存款人開立銀行賬戶時，大多同時申領信用卡，開通網(wǎng)銀對外轉(zhuǎn)賬功能、電子商務功能等服務，以利于用資人對賬戶內(nèi)的存款資金支配使用。鎮(zhèn)江案中，張某某開戶辦理銀行卡、設置密碼并開通網(wǎng)銀后，即將銀行卡、密碼等資料交付給原工行揚中支行負責人何某，由其實際控制賬戶內(nèi)的資金并支配使用。

（三）存款人與用資人通常約定，在開戶存入資金的約定期限內(nèi)，存款人對銀行賬戶內(nèi)的存款不查詢、不提前支取、不掛失。為此，存款人除獲得銀行支付的正常利息收入外，還同時獲得由用資人通過其他賬戶劃轉(zhuǎn)或者其他隱蔽方式支付的約定高額利息。

（四）當銀行內(nèi)部人員或者存款關系之外的案外人被公安部門立案偵查后，對涉及賬戶存款來源、使用的相關信息，存款人往往不予配合調(diào)查取證，也不向公安機關提供相關的原始憑證資料，致使偵查工作難以開展。

（五）存款人要求銀行賠償其賬戶內(nèi)的存款損失民事訴訟遭遇困境時，往往會通過多種手段、方式施壓，迫使法院作出有利于自己的民事判決。

鎮(zhèn)江案中，張某某通過浙江省的兩名全國人大代表向最高人民法院寫信申訴，同時通過新浪、人民網(wǎng)等多家國內(nèi)門戶網(wǎng)站發(fā)貼：《儲戶900萬存款不翼而飛 疑為工行職工盜轉(zhuǎn)》、《工商銀行的柜臺還安全嗎》，向銀行及受理法院施加壓力。

（六）在銀行內(nèi)部人員參與的案件中，為了確保銀行承擔賠償責任，存款人有時會持有加蓋銀行印鑒的還款承諾函等類似書證材料，但函件記載內(nèi)容與銀行正常業(yè)務范圍明顯無關。

鎮(zhèn)江案中，張某某持蓋有工商銀行揚中市支行業(yè)務公章的還款承諾函和存折保管單；在黃某訴工商銀行廈門分行前埔支行等八個被告4487萬元人民幣本息連帶賠償責任糾紛案中，（其余七個被告為前埔支行行長黎某、非法集資人李某某及其作為實際控制人的五家企業(yè)，其中有三家為當?shù)氐耐顿Y公司，一家為四川的融資擔保公司）原告黃某即持蓋有“中國工商銀行廈門前埔支行業(yè)務公章”印紋的《借款延期還款承諾書》作為其向銀行索賠的重要依據(jù)。該案一審福建省高級法院判決銀行向黃某承擔賠償責任，但是，2013年11月最高人民法院二審終審判決，以經(jīng)檢察院查明李某某從原告黃某手中非法集資9355萬元為由，撤銷福建高院的一審判決，駁回黃某訴訟請求。①張煒編：《銀行業(yè)法制年度報告2014》，中國金融出版社2014年版，第356～362頁。

（七）存款人雖然對實際用資人為何人、采取何種方式轉(zhuǎn)移其賬戶內(nèi)的資金等情形并不完全知情，但是，對賬戶內(nèi)的資金將被他人使用是明知的，然而，仍然以銀行存在嚴重過錯為由提起民事訴訟索賠。

例如姜某訴工行長沙市營業(yè)部金鵬支行500萬元存款丟失一案，存款人姜某對用資人章某承諾銀行賬戶內(nèi)資金由章某使用，并保證3個月對該賬戶資金不查詢、不提前支取，并從章某處獲得150萬元的利息。姜某起訴銀行索賠，經(jīng)銀行報案，公安機關以詐騙罪立案，存款人姜某作為犯罪嫌疑人之一被調(diào)查，但最終檢察機關以其情節(jié)輕微、危害不大不構(gòu)成犯罪為由，作出不予起訴決定（長岳檢刑不訴[2011]45號）。該案所涉民事訴訟經(jīng)長沙中級法院、湖南省高級法院兩級法院審理，法院以姜某與銀行的儲蓄合同關系成立，姜某存款的目的是為了轉(zhuǎn)嫁風險，追求高額利息，主觀上存在重大過錯，但是，銀行的工作人員與章某勾結(jié)，利用職權之便截留姜某的信用卡和密碼，因此銀行管理上存在較大漏洞，最終判決金鵬支行賠償姜某存款損失140萬元。

（八）一些案例反映用資人、資金掮客與存款人相互勾結(jié)，存款人開立銀行賬戶的目的就是為了日后向銀行提起民事訴訟索賠。

例如青島某公司訴工行青島分行四方二支行存款合同糾紛案中，用資人單某與資金掮客項某、王某、于某等預謀通過“活扒款”方式融資：即先與存款人商定借款金額、利息、使用期限后，存款人到指定銀行開立賬戶將錢存入，然后由犯罪分子采用違法方式將錢轉(zhuǎn)入用資人指定的銀行賬戶內(nèi)歸其使用，并商定存款人在借款期限內(nèi)不能到銀行提款；若用資人到期不能償還資金，存款人則佯裝不知情而向銀行提出索賠。

（九）蓄意制造銀行業(yè)務辦理存在過錯。其手段通常包括：存款人辦理開戶手續(xù)后，用資人在存款人的協(xié)助下，以偽造的印章或者文件、身份證件等冒充存款人，并以存款人的名義開通網(wǎng)銀或者辦理掛失手續(xù)，以達到支配占用存款人賬戶資金的目的。在銀行內(nèi)部人員參與時，則采用案外人以存款人的身份證復印件辦理掛失手續(xù)、賬戶資金劃轉(zhuǎn)等明顯違反銀行業(yè)務操作流程的方式，為日后追究銀行法律責任預先埋下伏筆。

（十）涉案金額巨大，通常在百萬乃至千萬人民幣。并且，涉案存款人如為企業(yè)的，所開立的賬戶往往為臨時賬戶而非企業(yè)的基本賬戶，涉案存款人為個人的，也非其平時使用的銀行賬戶。存款人存入大筆資金后往往便不再查詢、使用該銀行賬戶內(nèi)的資金，而存款人查詢使用之時，即為賬戶資金已流失殆盡之時。

二、相關主體利用銀行賬戶從事非法集資或者民間借貸的原因分析

上述案件就民事關系而言，涉及兩重法律關系：一是存款人與銀行之間構(gòu)成存款合同關系；二是存款人與用資人之間構(gòu)成民間借貸關系，該法律關系發(fā)生在暗處，難以查證，并且往往與非法集資活動密切相關聯(lián)。由于存款人與銀行之間存在存款合同關系，因此容易演變成當存款人的民間借貸出現(xiàn)風險時，為轉(zhuǎn)嫁風險損失，存款人惡意向銀行提起民事訴訟索賠。該判斷是基于涉案的存款人、用資人、融資中介人等主體通常均為公安機關查處非法集資時的主要涉案群體。例如工商銀行廈門分行前埔支行被訴案中的原告黃某，在當?shù)厥浅雒穆殬I(yè)放貸人，在福建地區(qū)，有多家企業(yè)因不能歸還高利借款而被黃某起訴，執(zhí)行和查封的資產(chǎn)超過20億，①陳玉書：《高利貸集資、傳銷和詐騙瑣記》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_6786864f0100vodh.html,新浪網(wǎng)，2014年5月26日訪問。而實際用資人李某某則被廈門檢察機關認定為其行為構(gòu)成非法集資；鎮(zhèn)江案中的原告張某某另一身份為浙江臺州某擔保公司工作人員，而用資人何某被公安機關查實以類似手段吸收公眾資金用于當?shù)氐母呃刨J。

為何在我國經(jīng)濟生活中會存在此類現(xiàn)象，本文以公安機關的經(jīng)偵實踐、銀行處理銀儲糾紛的衍變及相關立法、司法解釋規(guī)定為視角，解讀如下：

（一）銀行對銀儲糾紛的應對不當助長了此類案件的發(fā)生

儲戶因賬戶內(nèi)的存款丟失向銀行索賠并不鮮見，但是，在信用卡普遍使用和網(wǎng)銀業(yè)務普遍開通后，此類案件所涉標的金額越來越大，而相關司法解釋規(guī)定及判例處理對銀行有效抗辯非常不利。逐漸地，民間借貸或者說非法集資活動也開始利用銀行賬戶為掩護，并且在資金鏈條斷裂時還可以以存款丟失為由向銀行公開訴訟索賠，以達到轉(zhuǎn)嫁風險目的。于是，此類案件成為銀行法務部門近年疲于應對的一種被訴案件類型。但是，此類案件一直不為社會公眾所了解，某種程度也與銀行為了維護本行聲譽，特別是在存款丟失與銀行工作人員有關，或者是與銀行業(yè)務操作流程存在失誤、過錯的情形下，銀行往往選擇息事寧人，內(nèi)部處理，私下與客戶達成賠償協(xié)議，不予對外聲張。但其另一后果，卻造成了公安、檢察機關和法院對此類案件的形成機理、發(fā)案規(guī)律缺乏系統(tǒng)深入了解，習慣將其視為普通銀儲糾紛予以處理并適用法律。這也是2013年中國工商銀行不得不召集全國各地分行法務部門對此類案件集中研究，找尋應對措施的根本原因所在。

（二）相關法律、司法解釋規(guī)定及司法裁判結(jié)果使銀行在訴訟中處于被動

為保護存款人的資金安全，《儲蓄管理條例》第14條規(guī)定，儲蓄機構(gòu)應當保證儲蓄存款本金和利息的支付，不得拒絕支付；《商業(yè)銀行法》對存款人的利益保護，特別是存款資金安全作專門規(guī)定。1997年最高院《關于審理存單糾紛案件的若干規(guī)定》規(guī)定：法院在審理存單糾紛案件時，如果存款人的存單、進帳單、對帳單、存款合同等憑證真實，且存款人與金融機構(gòu)間存在真實的存款關系的，金融機構(gòu)應當承擔兌付存款本息的義務。同時還規(guī)定，如果存款人持有的存單等憑證為真實憑證，即使其與金融機構(gòu)底單的記載內(nèi)容不一致，或者存單的樣式、印鑒、記載事項上有別于真實存單，存在某些瑕疵，但金融機構(gòu)無充分證據(jù)證明系偽造或變造的，法院應認定存款人與金融機構(gòu)間的存款關系成立，金融機構(gòu)應承擔兌付義務。因此，當存款人與銀行建立存款合同關系并實際將資金存入銀行賬戶后，在存款人向銀行提起賬戶內(nèi)的存款丟失要求索賠時，銀行根本無法找到予以對抗的免責理由和法律依據(jù)。

信用卡的推廣及網(wǎng)銀的普遍使用，儲蓄存款丟失的風險責任承擔更是進一步地向銀行傾斜。大多情況下，銀行只能主張存款人對存款的丟失也存在一定過錯：譬如信用卡保管不慎，密碼或者U盾保管不嚴，戶名、銀行賬號等賬戶信息泄露被非法分子利用等等，但均難以從根本上避免敗訴的風險。由最高院審判監(jiān)督庭審理的兩起同類案件中（最高院[2003]民二提字第23號、第25號），對銀行與儲戶應如何分擔存款丟失的責任問題，兩起案件一致判決：由銀行承擔賠償責任。兩起案件同樣涉及經(jīng)濟詐騙犯罪問題，法官認為：“要準確判定在明顯處于優(yōu)勢地位一方的主導下形成的合同、協(xié)議其對方意思表示的真實性，依法保護存款法律關系當事人的合法權益，公平、公正地解決爭議?！雹谧罡呷嗣穹ㄔ簩徟斜O(jiān)督庭：《儲戶與銀行辦理存款手續(xù)過程中款項被騙案件的雙方當事人的責任認定》、《儲戶為獲高息到銀行存款，結(jié)果被騙領，銀行儲戶均受損失責任如何認定》，蘇澤林：《最后的裁判》，中國長安出版社2007年版，第230～243頁。于是，銀行作為存款合同的優(yōu)勢方，其對儲戶存款丟失的責任衍變成了絕對的賠付責任。

（三）公安機關予以立案偵查的證據(jù)材料不足

當存款人提起索賠訴訟后，銀行經(jīng)查證發(fā)現(xiàn)存款人的銀行賬戶資金活動存在異常而向公安機關報案時，案由通常為銀行人員與他人內(nèi)外勾結(jié)詐騙銀行資產(chǎn)，或者為存款人隱瞞民間借貸的事實，提起虛假民事訴訟詐騙銀行金融資產(chǎn)。法院在審理該類訴訟過程中，對涉案事實、證據(jù)發(fā)現(xiàn)疑點但依職權難以查證時，也會依據(jù)相關法律規(guī)定向公安機關移送案件材料，要求公安機關予以查明與民事訴訟有關的事實真相。

如果存款人與他人存在非法集資，根據(jù)1998年國務院《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務活動取締辦法》（以下簡稱取締辦法）規(guī)定：因參與非法金融業(yè)務活動受到的損失，由參與者自行承擔；非法金融業(yè)務活動所形成的債務和風險，不得轉(zhuǎn)嫁給未參與非法金融業(yè)務活動的國有銀行和其他金融機構(gòu)以及其他任何單位。那么，銀行可以依據(jù)公安機關對存款人的行為定性而得以免責。但是，對于存款人行為性質(zhì)是否涉嫌非法集資，根據(jù)《取締辦法》規(guī)定，應由人民銀行調(diào)查、核實，初步認定后，由其提請公安機關立案偵查。即人民銀行對非法集資行為予以定性及作出取締決定后，公安機關才能介入立案偵查，并據(jù)此決定偵查方向。否則，對于一般性的報案，依據(jù)公安部《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》規(guī)定，對受害人報案，公安機關經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)案件事實或者線索不明的，只能采取詢問、查詢、勘驗、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對象人身、財產(chǎn)權利的措施。實際上，不管是銀行主動向公安機關報案要求立案查明有關當事人的違法犯罪事實，還是在案件進入民事訴訟程序后，法院以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟犯罪嫌疑線索、材料為由向公安機關移送案件材料，大多的材料經(jīng)公安機關審查后，僅僅是構(gòu)成經(jīng)合理懷疑存在違法犯罪的可能性，但均難以有直接證據(jù)來證明存款人的違法犯罪事實，達不到刑事案件的立案標準，故公安機關往往作出不予立案的決定。另，即使公安機關對犯罪嫌疑人采取詢問、查詢、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對象人身、財產(chǎn)權利的措施，由于對方的不配合，難以展開深入調(diào)查。由于確鑿的能證明存款人等違法犯罪的證據(jù)材料無法獲取，而現(xiàn)有的證據(jù)又指向存款人與銀行存在存款合同關系，與刑事案件無關，因而，公安機關即使勉強立案，最后也只能是以證據(jù)不足為由不得不撤銷案件。

（四）小額貸款公司、擔保公司等主體參與民間借貸或者非法集資的原因

在存款人訴銀行存款丟失賠償案件中，一些存款人為自然人，但其真實身份存疑。例如2013年8月工商銀行無錫某支行行長因涉嫌非法集資，在資金鏈條斷裂后向無錫市公安機關自首，隨后，在其任職的銀行開戶的兩名上海籍父子倆分別持兩張總金額為6000余萬元的銀行存折向無錫中院起訴，要求開戶銀行予以賠償。該案因與自首的銀行行長的違法犯罪行為相關，被法院中止訴訟，以待公安經(jīng)偵部門查清有關事實后進行。個人持巨額資金異地開戶存儲，并在相當時期對賬戶內(nèi)的資金不聞不問，其資金存儲目的成疑，其資金真實來源及存款人的真實身份也存在諸多疑問。根據(jù)法院的調(diào)研報告顯示，民間借貸與非法吸收公眾存款行為往往相互交織，借款人和貸款人的身份復雜，一起訴訟中的借款人同時也是另一訴訟的貸款人或是擔保人，而很多擔保人本身又從民間融資機構(gòu)借貸了大量資金；一些以自然人名義出借的款項，但實際上是擔保公司、地下錢莊等在背后操作。①蔡佩瓊：《深圳民間借貸糾紛案數(shù)量增 糾紛主體日趨復雜，致案件審理難度大執(zhí)行到位率低》，《深圳特區(qū)報》2011年11月8日。因此，存款人涉及民間借貸時，其真正身份究竟屬非法集資人、高利放貸人、抑或資金掮客？不僅法院司法審判時難以對其身份定性，并且，公安機關立案偵查時，因相關民事法律關系的存在，造成了難以追究其行為的刑事責任。

典當行等主體以各種隱蔽方式進行民間借貸或非法集資，其原因與相關法律、政策對其資金來源、資金使用的限制規(guī)定密切相關。例如《典當管理辦法》對典當行的典當利率規(guī)定按銀行機構(gòu)6個月期法定貸款利率及典當期限折算后執(zhí)行，典當綜合費用（月）費率分別為不超過當金的42‰、27‰和24‰；小額貸款公司規(guī)定應與正規(guī)金融機構(gòu)經(jīng)營金融業(yè)務類似，須計提呆賬準備金，資產(chǎn)損失準備充足率保持在100%以上，貸款利率不得超過銀行同類貸款利率的四倍；如要改制為村鎮(zhèn)銀行，須符合最近四個季度貸款余額占總資產(chǎn)余額的比例不低于75%，且貸款全部投放所在縣域；涉農(nóng)貸款余額占全部貸款余額的比例不低于60%等強制性條件。融資性擔保公司法律規(guī)定只能從事融資性擔保業(yè)務，禁止從事吸收存款、發(fā)放貸款的活動；非融資性擔保公司禁止從事非法吸收存款、非法集資、高利放貸活動。①參見《典當管理辦法》第37、第38條規(guī)定；《關于小額貸款公司試點的指導意見》第4、第5條規(guī)定；《小額貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》第4條規(guī)定；《融資性擔保公司管理暫行辦法》第21條規(guī)定；《關于清理規(guī)范非融資性擔保公司的通知》。因此，上述非金融企業(yè)雖然法律規(guī)定可以從事一定范圍內(nèi)的資金融通活動（擔保公司除外），但卻一概被嚴厲禁止向社會公眾吸納資金用于放貸，而其資金用途、資金投向地域、利率等也受到相關法律的諸多限制。因此，以自然人身份并借助民間借貸的名義隱蔽從事資金借貸活動，不但可以規(guī)避法律對其經(jīng)營活動的限制，并且，還可以以此來逃避營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等稅收的征繳，一舉數(shù)得。因此，不論是法院審理民間借貸案件，還是公安機關查處非法集資活動，上述主體總是一而再再而三的出現(xiàn)，便不足為奇了。

三、公安機關查處該類案件的法律應對探討

（一）公安機關應與銀行、人行、法院等機構(gòu)緊密合作，協(xié)同打擊利用銀行賬戶為平臺非法從事資金融通的違法犯罪活動

在存款人提起索賠的民事訴訟中，銀行通常只能就銀行業(yè)務在經(jīng)辦過程涉及的相關書證材料舉出詳實的證據(jù)，但是，對存款資金在不同戶名的賬戶內(nèi)流轉(zhuǎn)過程中，相關賬戶所有人彼此之間的社會關系和資金流轉(zhuǎn)原因，難以查證。因此，公安機關應主動與銀行合作，對存款人在異地臨時開戶并存入大筆資金的賬戶實施監(jiān)管，或者對本地企業(yè)在主辦行之外的金融機構(gòu)開設臨時賬戶并存入大筆資金的，或者是企業(yè)、個人賬戶內(nèi)的資金短期內(nèi)頻繁發(fā)生巨額資金往來等異常交易活動的，實施實時監(jiān)督，并主動向銀行提供異常交易賬戶當事人的有關信息。對轄區(qū)內(nèi)的小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行、擔保公司、投資咨詢公司等金融中介機構(gòu)情況，以及其工作人員的相關信息，包括曾被舉報或者曾涉嫌從事非法集資、詐騙犯罪活動的相關企業(yè)、個人的信息資料，公安機關應與銀行在不違背法律規(guī)定的前提下實現(xiàn)信息互通與資源共享。另公安機關應與法院也相應地建立信息共享機制，對常在全省或者地區(qū)各級法院以借款人、貸款人或者擔保人等多重身份起訴或者應訴的企業(yè)與個人，列入重點監(jiān)測對象。同時，還應充分利用人民銀行征信系統(tǒng)的信息資料，使其與公安機關對重點監(jiān)測對象的管控、法院對民間借貸等商事案件當事人可疑情況的匯報等信息相互比對，多管齊下，及時覺察違法犯罪苗頭，協(xié)同打擊包括非法集資在內(nèi)的違法犯罪活動。

（二）公安機關、法院、檢察院、銀監(jiān)會、處置非法集資部際聯(lián)席會議等機構(gòu)在查處、認定非法集資活動時的地位、職責

如上所述，存款人起訴銀行存款丟失賠償案中，存款人與案外人存在隱蔽民間借貸關系，而該類型的民間借貸又往往與非法集資活動有千絲萬縷的聯(lián)系。但是，如以非法集資作為案件的偵破方向，受案件定性必須由人行予以事先行政認定的前提條件限制，無形中給公安機關的查處、發(fā)現(xiàn)違法犯罪方面造成障礙。2003年銀監(jiān)會成立后，非法集資活動的性質(zhì)改由銀監(jiān)會認定。2005年，中央編制辦發(fā)布《關于明確認定、查處、取締非法集資部門職責分工的通知》，對認定、查處非法集資分工如下：銀監(jiān)會負責非法集資的認定、查處和取締及相關的組織協(xié)調(diào)工作；人民銀行、公安部、工商總局、證監(jiān)會、保監(jiān)會等有關部門及非法集資行為發(fā)生地的地方政府密切配合銀監(jiān)會開展有關工作。涉及銀行業(yè)金融機構(gòu)的，由銀監(jiān)會負責；涉及證券期貨、保險機構(gòu)的，由銀監(jiān)會會同證監(jiān)會、保監(jiān)會以及有關部門負責；涉及工商企業(yè)的，由銀監(jiān)會會同工商總局以及有關部門負責。即公安機關的職責為配合地方政府、銀監(jiān)會等部門開展工作。

2014年3月25日，高法、高檢、公安部聯(lián)合發(fā)布《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（以下簡稱意見），第1條規(guī)定：“行政部門對于非法集資的性質(zhì)認定,不是非法集資刑事案件進入刑事訴訟程序的必經(jīng)程序。行政部門未對非法集資作出性質(zhì)認定的,不影響非法集資刑事案件的偵查、起訴和審判。公安機關、人民檢察院、人民法院應當依法認定案件事實的性質(zhì),對于案情復雜、性質(zhì)認定疑難的案件,可參考有關部門的認定意見,根據(jù)案件事實和法律規(guī)定作出性質(zhì)認定?！备鶕?jù)該規(guī)定，今后在查處可能涉嫌非法集資犯罪的案件時，銀監(jiān)部門對非法集資性質(zhì)的行政認定意見不再作為公安機關介入及查處此類案件的先決條件，同時，法院、檢察院也可依職權根據(jù)案件事實及法律規(guī)定直接認定案件性質(zhì)是否屬于非法集資。這似乎是放松了對非法集資案件性質(zhì)認定的限制，使相關行政執(zhí)法、司法機關能充分發(fā)揮主觀能動性，依法行使職權，更有利于打擊非法集資犯罪活動。但是，非法集資犯罪屬于涉眾型經(jīng)濟犯罪，根據(jù)以往工作經(jīng)驗，常常是非法集資人因為資金鏈條斷裂后出現(xiàn)支付危機，無法向出資人按約定利率兌付本息引發(fā)群體性事件后，才最終導致非法集資活動的暴露而被查處。在非法集資人支付危機尚不明顯時，出資人往往憑合同、借據(jù)等證據(jù)向法院提起民事訴訟，對非法集資人主張權利，而根據(jù)《取締辦法》規(guī)定，因參與非法金融業(yè)務活動受到的損失，由參與者自行承擔。因此，公安機關一旦立案查處，將導致眾多非法集資參與人權利落空，由此遷怒于公安部門，引發(fā)群體事件。并且，在非法集資人被查處后清理資產(chǎn)、清退財產(chǎn)時，參與人所能獲償非常有限，集體上訪事件頻頻發(fā)生。

例如，2010年南京市公安機關在查處南京潤在公司非法集資案中，非法集資額40多億元，參與人達13萬，僅濟南一地參與人就達萬余名，造成損失12億元，經(jīng)公安機關全力追繳，僅挽回損失不到1億元。非法集資人被移送起訴后，濟南受害群眾先后共12次來南京集體上訪，總?cè)藬?shù)達7000余人。之后，為化解矛盾，南京市政府撥款2.2億元用于發(fā)還在非法集資案件中參與人的經(jīng)濟損失，但受害群眾由于對發(fā)還比例不滿，堅持集體上訪。非法集資案件的定性與查處涉及多方利益，因此，不是哪一個部門或者機構(gòu)敢單獨作出性質(zhì)認定，并能夠承擔起由此產(chǎn)生的一系列后果。

我國目前打擊和處置非法集資工作的總原則為：省級人民政府負總責、行業(yè)主管監(jiān)管部門一線把關、部際聯(lián)席會議組織協(xié)調(diào)。①《處置非法集資部際聯(lián)席會議辦公室負責人答記者問》，http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/ 4A7947F95617466E9BFFFB8C746D2CFB.html，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會官網(wǎng)，2014年7月3日訪問。實際上，根據(jù)法律規(guī)定，不管是小額貸款公司、典當行還是融資性擔保公司，此類具有資金借貸經(jīng)營范圍的商業(yè)企業(yè)的設立批準、經(jīng)營監(jiān)管及風險處置責任，均為由地方政府負責，公安機關不過是地方政府負責非法集資查處工作的一個職能部門而已。即使上述司法解釋賦予公安機關直接對非法集資活動進行性質(zhì)認定，那么，如何協(xié)調(diào)其與地方政府、銀監(jiān)部門、處置非法集資聯(lián)席會議等機構(gòu)的關系？在對非法集資性質(zhì)認定產(chǎn)生異議時，應如何處理？以哪一個部門的意見為主導意見？畢竟，認定為非法集資性質(zhì)與定性為合法民間借貸，在處理上區(qū)別迥異，且與政府維穩(wěn)工作密切相關。另外，在我國目前對民間金融活動的監(jiān)管呈放松規(guī)制的態(tài)勢下，要求公安機關依據(jù)司法解釋規(guī)定賦予的職權承擔起認定非法集資活動的性質(zhì)并自行查處，實在有點強人所難。非法集資犯罪客觀上是一種變異的經(jīng)濟活動，其發(fā)案的各過程、環(huán)節(jié)和階段涉及行政執(zhí)法和行業(yè)管理等多個部門，而各部門也均負有相應的監(jiān)管職責。然而實際的情況是，各部門在處置非法集資活動中，往往各自為陣、多頭管理，防范、打擊難以形成合力，公安機關的角色更多被定位為承擔維穩(wěn)任務。

另外一個實務問題是，不論是人民法院受理存款人對銀行提起的索賠訴訟，還是公安機關受理銀行報案，所接觸的材料僅僅為個案材料，而僅憑有限的個案材料無法準確推斷出行為人的行為性質(zhì)構(gòu)成涉眾類型的非法集資犯罪。由于此類民事案件通常與非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款犯罪活動相關，根據(jù)最高院《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2010〕18號）規(guī)定，非法集資犯罪嫌疑人的行為須同時具備：非法性、公開性、利誘性和社會性四大犯罪構(gòu)成要件。但是，非法集資人以銀行賬戶為平臺，并對資金提供人進行針對性的篩選，隱蔽地進行非法集資活動，這種行為特征與司法解釋所規(guī)定的“通過媒體、推介會、傳單、手機短信等途徑向社會公開宣傳”、“向社會公眾即社會不特定對象吸收資金”等情形相差甚遠。因此，如果沒有掌握足夠充分的案件材料進行匯總分析，僅憑個案推斷相關主體的行為性質(zhì)構(gòu)成非法集資，根本不具有操作性。

最高院《關于在審理經(jīng)濟糾紛案件中涉及經(jīng)濟犯罪嫌疑若干問題的規(guī)定》（法釋[1998]7號）規(guī)定：法院在審理案件時，發(fā)現(xiàn)與案件有牽連，但不是同一法律關系的經(jīng)濟犯罪嫌疑線索、材料，依職權將犯罪嫌疑線索、材料移送公安機關或檢察機關查處?！蛾P于審理存單糾紛案件的若干規(guī)定》（法釋[1997]8號）第3條也作類似規(guī)定：法院在受理存單糾紛案件后如發(fā)現(xiàn)犯罪線索，應及時書面告知公安或檢察機關。但根據(jù)中國工商銀行“關于民間借貸引發(fā)的被訴案件管理工作會議”中各地銀行反饋的情況，法院中止訴訟的原因均是由于銀行已向公安機關報案且已被立案偵查，或者是因為民事訴訟當事人因涉嫌違法犯罪活動正在被公安機關或者檢察機關介入偵查，而沒有一例是法院依職權主動移送所致。對此，《意見》第7條規(guī)定為：人民法院在審理民事案件中發(fā)現(xiàn)有非法集資犯罪嫌疑的,應當裁定駁回起訴，并及時將有關材料移送公安機關或者檢察機關。規(guī)定法院采取以裁定方式駁回起訴的手段，而不是以往通常采取的中止訴訟措施，并且，法院對訴訟當事人的行為性質(zhì)也不承擔最終認定的職責，這無疑對防止存款人以銀行賬戶存款丟失為由提起惡意民事訴訟，對銀行利益保護更為有利。但是，該規(guī)定在實踐中能否真正發(fā)揮作用，既取決于法院是否具有對非法集資行為予以準確界定的法律素養(yǎng)與靈敏嗅覺，還取決于其是否有敢于承擔因駁回起訴而引發(fā)系列后果的勇氣。畢竟，在證據(jù)材料充分、法律關系明確，且相關證據(jù)均對存款人有利的情形下，要求法院作出駁回存款人訴訟請求的裁定，決不是一件容易作出的選擇。公安機關、檢察機關能否及時跟進，以及能否查明有關犯罪事實后作出與法院同樣的非法集資性質(zhì)認定結(jié)論，是《意見》規(guī)定能否在司法實踐中的得到切實實施的關鍵。

（三）完善立法，嚴厲打擊存款人利用銀行賬戶從事違法犯罪活動

相對于查證存款人等利用銀行賬戶從事非法集資活動，查證存款人與他人存在民間借貸關系，對于公安機關而言要容易得多。并且，非法集資案件牽涉人員多、地域分布廣、涉案金額大，從公安機關偵辦案件結(jié)束到移送檢察機關提起公訴，再到法院作出刑事判決，通常需要兩年的時間甚至更長。因此，不論是法院采取中止民事訴訟或者駁回起訴的做法，對及時處理銀儲糾紛，化解社會矛盾而言，均非最好解決辦法。鑒于此，在公安機關受理銀行報案時，建議采取以下處理方式：

1.根據(jù)《民事訴訟法》第112條規(guī)定：“當事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調(diào)解等方式侵害他人合法權益的，人民法院應當駁回其請求，并根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！睈阂庠V訟指訴訟當事人為謀求不正當利益，無事實依據(jù)和正當理由而啟動民事訴訟程序，損害他人合法利益的訴訟行為，包括虛假訴訟、訴訟欺詐和濫用訴訟權利三種形式。根據(jù)《關于依法妥善審理民間借貸糾紛案件 促進經(jīng)濟發(fā)展維護社會穩(wěn)定的通知》（法[2011]336號）第7條規(guī)定：法院在審理民間借貸糾紛案件過程中，發(fā)現(xiàn)有虛假訴訟嫌疑的，要及時依職權或者提請有關部門調(diào)查取證，查清事實真相；經(jīng)查證確屬虛假訴訟的，駁回其訴訟請求，并對其妨害民事訴訟的行為依法予以制裁；對于以騙取財物、逃廢債務為目的實施虛假訴訟，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。因此，公安機關受理銀行報案或者法院移送案件時，應以涉嫌虛假訴訟立案，偵查的方向為查明存款人是否與他人存在民間借貸關系。為此，需要重點查明實際用資人與存款人是何種社會關系，存款人的賬戶資金來源等詳細資料。如能證明存款人與他人相互串通，在雙方存在民間借貸關系的情形下，隱瞞賬戶資金的真實使用情況，為轉(zhuǎn)嫁資金使用風險，或者為非法侵占銀行資產(chǎn)而提起民事訴訟，則構(gòu)成虛假訴訟罪。立案案由的改變將使公安機關偵破工作由被動變?yōu)橹鲃樱鄳貙Ψ缸锵右扇藦娭拼胧┑倪\用也更有利于對案件事實的查清。但應注意的是，雖然《民事訴訟法》對虛假訴訟行為規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任，但是刑法條文及相應的罪名種類中，虛假訴訟或者惡意訴訟并未被規(guī)定為獨立罪名。為此，建議在今后的刑法修訂中，對虛假訴訟或者惡意訴訟應單獨規(guī)定罪名及相應的犯罪構(gòu)成要件。

2.在存款人參與非法集資活動較難查證的情形下，公安機關也可以以存款人以非法占有為目的，隱瞞相關事實證據(jù)，通過提起虛假訴訟方式詐騙銀行資產(chǎn)，構(gòu)成《刑法》第266條中規(guī)定的詐騙罪，予以立案。我國《刑法》第3章“破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪”第5節(jié)規(guī)定了“金融詐騙罪”，而存款人行為特征、犯罪客體也符合金融詐騙罪的相關規(guī)定，但是，《刑法》對金融詐騙罪僅規(guī)定八種類型的犯罪：集資詐騙罪 、貸款詐騙罪、票據(jù)詐騙罪、金融憑證詐騙罪、信用證詐騙罪、信用卡詐騙罪、有價證券詐騙罪、保險詐騙罪，以上類型均無法適用存款人利用存單或銀行賬戶提起虛假訴訟詐騙銀行資產(chǎn)的行為。因此，公安機關直接以涉嫌詐騙罪為由立案，是目前可以考慮的一種變通處理方式，但從長遠看，將此類犯罪行為歸屬“金融詐騙罪”并在刑法中增加新的罪名種類，似乎更為妥當。

3.為減輕公安機關查處此類案件時來自法律規(guī)定方面的阻力，建議最高院對其1997年頒布的《關于審理存單糾紛案件的若干規(guī)定》作必要的修訂。理由為該司法解釋針對的是我國電子銀行尚未普及前的銀行傳統(tǒng)柜臺業(yè)務，在因特網(wǎng)技術大量在銀行業(yè)務中普遍采用情況下，對利用銀行賬戶進行交易的主體身份識別、交易記錄保存、交易風險分擔、舉證責任合理配置等方面，應重新予以審視并作出合理規(guī)定。例如，應加大存款人的舉證責任和說明義務，規(guī)定存款人對賬戶賬號、信用卡卡號、密碼等信息應負有合理保密義務，對賬戶資金變動應負有及時對賬義務，對賬戶異動資金的來源及資金往來的基礎關系，應負有合理解釋的義務等等。當存款人不予配合舉證的，或者不能給予合理解釋，或者所作出的解釋明顯欠缺說服力的，應規(guī)定其承擔相應的不利后果。

（責任編輯：丁亞秋）

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1674-9502(2015)01-049-09

江蘇警官學院

2014-11-28

本文屬江蘇高校優(yōu)勢學科建設工程資助項目；江蘇省法學會法學課題：“民間借貸、非法集資的衍變與規(guī)制探討”,課題編號：SFH2014D17；江蘇省社會科學基金項目：“我國金融市場發(fā)展與民間金融的法律規(guī)制研究”課題編號：14FXD002。