張衛(wèi)平

卷首語立案制改革——修正起訴條件是關(guān)鍵

張衛(wèi)平

作為新時(shí)期指導(dǎo)我國法治建設(shè)的基本政策性文件,《黨的十八屆四中全會(huì)決定》(以下簡稱《決定》)對(duì)如何進(jìn)一步推進(jìn)法治建設(shè)不僅提出了綱領(lǐng)性、原則性的指示,而且還對(duì)一些具體的司法制度和訴訟制度的修正、改進(jìn)提出了具體的要求,是今后法律修訂中人們需要認(rèn)真研究和落實(shí)的內(nèi)容。在訴訟領(lǐng)域中,《決定》所提到的應(yīng)當(dāng)予以改革的若干具體制度即包括對(duì)立案制度進(jìn)行改革?！稕Q定》對(duì)立案制度的改革要求無疑是符合民事訴訟和民事司法規(guī)律要求的。

有的人將現(xiàn)行的立案制度稱為立案審查制。人們通常認(rèn)為,這一制度的特點(diǎn)是,在當(dāng)事人起訴后,法院應(yīng)當(dāng)對(duì)起訴的條件進(jìn)行審查,認(rèn)為符合起訴條件的,予以立案,案件由此進(jìn)入審理程序;經(jīng)審查認(rèn)為不符合起訴條件的予以駁回,不予立案,案件不得進(jìn)入審理程序。根據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》第119條的規(guī)定,原告起訴應(yīng)當(dāng)符合以下條件:“(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織;(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由;(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”這些條件在學(xué)理上稱為“積極要件”。除了《民事訴訟法》規(guī)定的上述條件之外,起訴還必須符合民事訴訟法(廣義的)以及民事訴訟慣例所謂要求的“消極要件”,如不得違反“一事不再理”、沒有仲裁協(xié)議排斥法院審判、不屬于法院主管、對(duì)于特定的案件在一定期限內(nèi)不得起訴或不得再訴等。由于我國民事訴訟法所規(guī)定的起訴條件如此繁多,因此也必然導(dǎo)致起訴門檻提高,造成起訴難,也影響了訴權(quán)這一基本權(quán)利行使的困難,從而在心理上導(dǎo)致司法遠(yuǎn)離民眾,使得民眾對(duì)司法、對(duì)法院產(chǎn)生隔離感或疏離感,也導(dǎo)致他們對(duì)司法信賴度降低。然而我們的政治要求是司法為民,人民法院為民,這種沖突必然形成一種令世人關(guān)注的社會(huì)問題。這也是《決定》作為一項(xiàng)法律政策文件所必須面對(duì)和解決的問題。

《決定》將立案制度改革后的新制度確定為“立案登記制”。對(duì)于改革的新制度,我們不能僅從“立案登記”的文意上簡單理解,而應(yīng)當(dāng)從改革的目的和實(shí)質(zhì)上完整地加以理解和把握?！稕Q定》的意圖十分清楚,就是要做到“有案必立,有訴必理,保障當(dāng)事人的訴權(quán)”。變現(xiàn)行的立案審查制為立案登記制的目的就是要解決起訴難問題,保障當(dāng)事人訴權(quán)的問題。但從民事訴訟法理上,我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到,起訴難的實(shí)質(zhì)問題是起訴條件設(shè)置的不合理,如果降低了起訴條件,也就不會(huì)存在所謂起訴難的問題,可以說起訴高門檻是現(xiàn)行立案制度的“內(nèi)傷”?，F(xiàn)在人們理解的立案登記制的特點(diǎn)在于,在形式上不再對(duì)起訴條件進(jìn)行審查,而是直接予以立案,在案件進(jìn)入審理程序后對(duì)起訴條件進(jìn)行審查,實(shí)際上是將起訴審查的階段移后,雖然在形式上解決了起訴難問題,但這樣會(huì)面臨邏輯上的矛盾,即雖然立案進(jìn)入了訴訟程序,卻不知道起訴是否符合條件。因此,當(dāng)前應(yīng)當(dāng)解決的實(shí)質(zhì)問題是起訴條件的問題即起訴高階化的問題。立案登記制只有與起訴條件的修正聯(lián)系起來才有其邏輯上的合理性。如果不降低起訴條件,而是像新行政訴訟法那樣,只是換一個(gè)說法——登記立案(新《行政訴訟法》第51條規(guī)定,人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的,應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?對(duì)當(dāng)場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的,應(yīng)當(dāng)接收起訴狀,出具注明收到日期的書面憑證,并在七日內(nèi)決定是否立案;不符合起訴條件的,作出不予立案的裁定),依然不會(huì)對(duì)起訴難的現(xiàn)狀有任何改觀,因?yàn)榉ㄔ哼€是要對(duì)起訴條件進(jìn)行審查,這不過是在不改變起訴條件的情形下新瓶裝舊酒而已。

在現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定的起訴條件中,實(shí)際上主要是關(guān)于訴訟要件的規(guī)定,而訴訟要件的審查從程序法理、程序正義的要求上來講,應(yīng)當(dāng)在進(jìn)入訴訟程序之后進(jìn)行審理,而不是在起訴受理階段進(jìn)行審查,這正是我國起訴制度上的錯(cuò)位,即在起訴階段對(duì)訴訟要件進(jìn)行審查,這是典型的張冠李戴。如果在起訴受理階段對(duì)訴訟要件進(jìn)行審查,再?zèng)Q定是否予以立案,也就必然將當(dāng)事人擋在了訴訟的大門外,將訴訟審理程序前移到了受理階段。正確的制度安排應(yīng)當(dāng)是,關(guān)于起訴條件僅規(guī)定有明確的原告和被告,當(dāng)事人的起訴只要符合訴狀要求,按照規(guī)定交納案件受理費(fèi)即應(yīng)當(dāng)予以立案。只有起訴條件簡單,才可以有效化解和應(yīng)對(duì)訴權(quán)難以保障的問題。而問題的關(guān)鍵并不在于是立案審查制,還是立案登記制。降低起訴條件以后,依然要審查,但如果起訴條件簡單,那么這種審查也會(huì)變得快捷,完全可以在起訴當(dāng)時(shí)作出是否立案的決定。

人們尤其是審判實(shí)務(wù)工作者對(duì)實(shí)行登記立案制憂心忡忡,擔(dān)心一旦實(shí)行有可能使大量不能或不需要開庭審理的案件進(jìn)入訴訟程序,導(dǎo)致法院無法招架,并由此帶來諸多問題,進(jìn)一步折損法院的審判權(quán)威。其實(shí)這些擔(dān)心是多余的,只要對(duì)訴訟制度進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,這些問題都能夠化解。有這種擔(dān)憂完全是因?yàn)槲覀儸F(xiàn)行制度的設(shè)置存在缺陷。的確,當(dāng)事人的起訴案件有相當(dāng)一部分是不需要法院對(duì)其實(shí)體權(quán)利義務(wù)進(jìn)行審理的,因?yàn)檫@些案件可能不符合訴訟要件的要求,例如當(dāng)事人不適格(原告或被告不是正當(dāng)被告)、沒有訴的利益、不屬于法院主管、不屬于受訴法院管轄、屬于一事不再理或重復(fù)訴訟等,即原來屬于起訴條件的部分內(nèi)容,在開庭審理之前(部分案件可能在開庭審理時(shí)才能發(fā)現(xiàn))如果發(fā)現(xiàn)屬于這些情形之一者,法院就可以裁定駁回當(dāng)事人的訴訟,此種情形應(yīng)當(dāng)屬于當(dāng)事人的訴訟不合法;如果經(jīng)過審理認(rèn)為符合訴訟要件,法院就必須對(duì)實(shí)體問題(本案問題)進(jìn)行審理,原告訴訟請(qǐng)求不能成立的,判決駁回訴訟請(qǐng)求;原告請(qǐng)求成立的,判決予以認(rèn)可。

關(guān)于立案制度,人們以往爭論的是應(yīng)否對(duì)于起訴進(jìn)行審查,但實(shí)際上爭論點(diǎn)與制度的實(shí)質(zhì)是錯(cuò)位的。關(guān)鍵并不在于是否審查,真正的問題是在立案階段應(yīng)當(dāng)審查什么?我們的制度問題在于,本應(yīng)當(dāng)在訴訟以后進(jìn)行審查的內(nèi)容前置為在立案階段進(jìn)行,而因此導(dǎo)致起訴門檻的高階化,從而違背程序正義的要求,這必然引發(fā)社會(huì)的不滿。

調(diào)整后的訴訟制度,可以實(shí)現(xiàn)即時(shí)立案,但并非對(duì)起訴條件不審查。法院當(dāng)事人的起訴,盡管也要審查,但由于起訴條件簡單,幾乎沒有可以審查的內(nèi)容,僅看原告和被告是否明確,如果訴狀有誤,當(dāng)即要求予以更正或補(bǔ)正(堅(jiān)持不更正或不補(bǔ)正的,可裁定駁回訴狀);法院立案之后在訴訟中才對(duì)訴訟要件進(jìn)行審理,在大陸法系國家通常在辯論準(zhǔn)備程序,認(rèn)為不符合訴訟要件的裁定予以駁回訴(不是駁回起訴),對(duì)法院駁回訴(不是駁回起訴)的裁定不服的,可以上訴;最后,對(duì)符合訴訟要件的案件進(jìn)行本案實(shí)體權(quán)利義務(wù)爭議,再進(jìn)行審理作出判決。只要法院根據(jù)民事訴訟法對(duì)訴訟要件進(jìn)行審理,那些無須進(jìn)入實(shí)體審理的案件就可以被擋住,人們的擔(dān)憂也就可以被化解。這樣的制度安排既能保障當(dāng)事人充分行使訴權(quán),不至于造成起訴難,同時(shí)又能保障法院合理行使審判權(quán),節(jié)約司法資源。這種制度安排就是現(xiàn)代民事訴訟的一般安排,是法治發(fā)達(dá)國家通常的制度設(shè)置。

一旦降低了起訴條件,實(shí)行即時(shí)立案制,那么我國法院的審判組織結(jié)構(gòu)也理應(yīng)予以相應(yīng)的調(diào)整,現(xiàn)行的立案庭應(yīng)當(dāng)予以取消,取而代之的是立案事務(wù)處。從事立案的工作人員不再是法官,因?yàn)椴簧婕皬?fù)雜的訴訟要件的審理和判斷,因此此項(xiàng)工作由法院的司法事務(wù)人員完成。通過這樣的改革,相信我國的民事訴訟將變得更加開放,民事司法也將更接近社會(huì),接近民眾。

令人遺憾的是,于2012年民事訴訟法修改之際,這樣的制度設(shè)計(jì)本可以實(shí)現(xiàn),但卻失之交臂。當(dāng)然,由于當(dāng)時(shí)大多數(shù)人并沒有認(rèn)識(shí)到起訴條件與訴訟要件的關(guān)系,也沒有認(rèn)識(shí)到對(duì)訴訟要件的審理和裁判方式問題,所以依然在原有的制度框架內(nèi)進(jìn)行修正。這樣就必然面臨一些人所指出的問題:立案審查變?yōu)榈怯浟钢徊贿^是換了個(gè)說法或表達(dá)方式而已,如同現(xiàn)在新行政訴訟法的規(guī)定一樣,修法者自然難以接受。筆者在民事訴訟法修改之前,距今正好是10年之前,就此問題進(jìn)行過論述(見拙文《起訴條件與實(shí)體判決要件》,載《法學(xué)研究》2004年第6期),并且在民事訴訟法建議稿(見《民事訴訟法的修改與完善》,載《民事程序法研究》第七輯,廈門大學(xué)出版社2011年版)中已經(jīng)明確提出了相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)方案,并呼吁立法予以修改,卻沒有得到回應(yīng)。

亡羊而補(bǔ)牢,未為遲也。現(xiàn)在是再次修正的好機(jī)會(huì),筆者希冀下一次民事訴訟法修改能夠?qū)ζ鹪V立案制度和相應(yīng)的訴訟制度進(jìn)行調(diào)整(包括對(duì)不符合訴訟要件的處理及裁判方式、立案處的功能和司法事務(wù)人員的職能等事項(xiàng)作出規(guī)定),以提升我國民事訴訟法的水平。

2014年冬至 于清華寒舍憂思齋書屋