王上仁

臺灣法官評鑒制度與問題——以“法官法”為核心

王上仁*

一、臺灣法官法的立法緣起及法官職位保障界線

(一)恐龍法官之白玫瑰運動

近年來,臺灣地區(qū)爆發(fā)多起司法官集體貪瀆①2012年爆發(fā)蔡光治、陳榮和、李春地等3名臺灣高等法院法官集體貪瀆事件,三人于2013年10月被分別判處20年、18年及11年6月有期徒刑,參見臺灣地區(qū)《中國時報》電子版2013年10月18日,http://news.chinatimes.com/society/110503/112013101800127. html,下載時間:2014年3月5日。及開庭辱罵當事人②如高雄地方法院法官柯盛益當庭不當言論,包括“沒有多少遺產(chǎn),為什么要一直爭取”“不會做老婆,才會讓丈夫想往外跑”等言論,最后也僅被撤職一年,參見王文玲、曹敏吉:《不會做老婆 法官當庭屢開罵》,臺灣地區(qū)《聯(lián)合報》2011年第A10版。等違反法官倫理事件,導致民眾普遍對于司法觀感不佳,以下事件更可謂“壓倒駱駝的最后一根稻草”。

2010年2月6日,高雄市一名男子林義芳在甲仙區(qū)圖書館以手指性侵一位六歲女童③依臺灣地區(qū)“刑法”第10條第5項第2款規(guī)定:“以性器以外之其他身體部位或器物進入他人之性器、肛門,或使之接合之行為即成立性交定義?！?被捕后經(jīng)檢方依“刑法”第222條第2款規(guī)定以“加重強制性交罪”求處7年10個月有期徒刑④臺灣地區(qū)“刑法”第222條第2款規(guī)定:“犯前條之罪而有下列情形之一者,處七年以上有期徒刑;二、對未滿十四歲之男女犯之者。”。案件進入一審,高雄地院合議庭認為,證人并未看到女童反抗,男子并未違反女童的意愿,改依“刑法”第227條第1款的規(guī)定:“對于未滿14歲之男女為性交者,處3年以上10年以下有期徒刑,判處3年2個月有期徒刑”,檢方不服判決,提出上訴①案件上訴后,臺灣高等法院高雄分院考慮被害女童僅6歲,有輕微智能不足,將她送長庚醫(yī)院做鑒定,發(fā)現(xiàn)女童遭性侵時的感受是“他摸我的時候很恐怖”。合議庭認為,被害人年幼,欠缺性自主決定與判斷力,在被告體形壯碩的情況下,女童感到恐懼而聽任擺布,明顯是以違反意愿的方法性侵,改重判林男7年6個月有期徒刑。。此判決經(jīng)媒體報道后,當時引起廣大社會輿論。2010年8月5日,“最高法院”以邵燕玲審判長等五人合議庭,審判另一件三歲女童性侵案時,認定“女童的證詞、驗傷診斷書均無法證明被告有違反女童意愿”,以“實際上未違反意愿,只能成立對未滿十四歲男女性交罪為由,發(fā)回更審”此判決再度引發(fā)民眾的燎原怒火,臺灣網(wǎng)民們在社群網(wǎng)站上聯(lián)署“撤換恐龍法官”并發(fā)起“白玫瑰運動”集會游行,2010年9月25日當天近1萬5000名民眾聚集臺北市凱達格蘭大道上,要求“立法院”制定“法官法”,淘汰不適任法官②周美惠、李明賢:《嗆法官 護幼童 白玫瑰心聲 馬聽見了》,載臺灣地區(qū)《聯(lián)合報》2010年09月26日第A1版。。

馬英九于當天發(fā)表聲明,表示肯定“白玫瑰運動”的要求,并期盼立法院盡速完成“法官法”草案之審議③陳志平:《馬支持兒童性侵案修法》,臺灣地區(qū)《聯(lián)合晚報》2010年09月25日第A1版。。“司法院”于當日亦發(fā)布新聞稿對此運動表示響應,表明“司法院”為了健全法官人事制度,正積極推動“法官法”草案的立法,草案中已納入評鑒監(jiān)督及淘汰機制,并于日前完成與行政院及考試院的會銜程序,已于9月23日函送“立法院”審議,以期早日完成立法。經(jīng)過多方討論后,“法官法”于2011年6月14日經(jīng)“立法院”三讀通過,并于2012年7月6日正式施行。

限于文章篇幅,“法官法”雖有“司法院”大法官及檢察官之適用規(guī)定,然本文以下內(nèi)容主要針對一般實任法官,不討論此二者。此法的評鑒制度雖也有法官全面評核(“法官法”第31條)與法院團體績效評比(“法官法”第32條),然而此二者與淘汰不適任法官之個案評鑒較無關系,亦不在討論之重點。

(二)法官職位保障

翁岳生教授曾言:“司法權之核心在于審判,而審判之核心在于法官。”④湯德宗、黃國昌主編:《司法改革十周年的回顧與展望》,“中央”研究院法律研究所2010年版,第48頁。轉(zhuǎn)引自賴恒盈:《法官法關于法官評鑒與退場機制之檢討》,載《月旦法學雜志》2011年第196期。當代文明社會與遠古社會其中一項最大的不同,即無論是私人間的紛爭或是國家與人民的紛爭解決,如今均仰賴理性的司法解決機制,而非冤冤相報的私人報復或國家武力侵害⑤張建偉主編:《刑事訴訟法》,北京教育出版社2011年版,第7頁。。近代的法學思潮,已不將人民當為是訴訟之客體,而將人民提升為主體的地位①我國臺灣學者邱聯(lián)恭教授提倡人民是程序上的主體,應受尊重為程序主體,享有程序主體權。參見邱聯(lián)恭:《司法之現(xiàn)代化與程序法》,臺灣三民出版社1992年版,第111～113頁。,保障其訴訟權,例如德國《基本法》第19條第4項規(guī)定:“無論何人,其權利受到公共權力侵害的,均可提起訴訟?！钡聡_科信教授也指出,國家禁止私仇了,也因此負擔三項任務:一是承擔保衛(wèi)國民的義務;二是設立國家對違法者進行偵查及審判之法令;三是經(jīng)由訴訟之終結(jié)確定來實現(xiàn)和平②德克勞斯·羅科信:《刑事訴訟法》,吳麗琪譯,法律出版2003年版,第4頁。。

此外,法院之功能除了保障民眾訴訟權外,另一點則是防止國家機關對于民眾基本權的侵害。孟德斯鳩曾在《論法的精神》一書中提道③宋世杰:《外國刑事訴訟法比較研究》,中國法制出版社2006年版,第37頁。:“如司法權不與立法權分立,人民自由將不存在;如司法權與立法權合一,則將對人民的生命和自由實行專斷的權利;如司法權同行政權合一,則法官握有壓迫者的力量?！币虼?若要建立司法獨立的法院,不受行政機關或其他外部因素干擾,保障法官之職位與俸祿為其必要條件④參見臺灣地區(qū)“司法院”釋字第601號解釋節(jié)錄:“惟審判獨立與身分保障之關系,密不可分,故《憲法》第81條規(guī)定,法官為終身職,非受刑事或懲戒處分,或禁治產(chǎn)之宣告,不得免職。非依法律,不得停職、轉(zhuǎn)任或減俸。”,使法官審判時僅依循法律,而不受“五斗米折腰”之苦,各先進民主國家多將保障法官之職位與俸給納入憲法保障⑤美國《聯(lián)邦憲法》第3條第1項后段、澳大利亞《憲法》第72條第1項第3款、日本國《憲法》第79條第6項和第80條第2項、大韓民國《憲法》第106條第1項、民國時期《憲法》第81條,均設有法官于任職期間不得減俸或非受懲戒處分不得減俸之明文或相同意旨之規(guī)定。,且“憲法”增修條文第5條第6項亦規(guī)定:“司法院所提出之年度司法概算,行政院不得刪減,但得加注意見,編入中央政府總預算案,送立法院審議?！?/p>

然而法官之保障并非絕對不可動搖,例如,美國《聯(lián)邦憲法》第3條第1款后段以良好的行為(goodbehavior)作為繼續(xù)擔任職位與保障俸給的前提⑥原文為:“TheJudges,bothofthesupremeandinferiorCourts,shallholdtheir OfficesduringgoodBehavior,andshall,atstatedTimes,receivefortheirServicesa CompensationwhichshallnotbediminishedduringtheirContinuanceinOffice.”。又如日本《憲法》第78條規(guī)定:“法官除因身心故障經(jīng)法院決定為不適于執(zhí)行職務者外,非經(jīng)正式彈劾不得罷免。法官的懲戒處分不得由行政機關行使之?！雹咴臑?“裁判官は、裁判により、心身の故障のために職務を執(zhí)ることができないと決定された場合を除いては、公の弾劾によらなければ罷免されない。裁判官の懲戒処分は、行政機関がこれを行ふことはできない?！比毡尽恫门泄俜ā返?條規(guī)定彈劾事由為:“法官顯然違背職務上之義務,或懈怠職務情節(jié)重大者(第一項)無論職務內(nèi)外有損法官威信之行為(第2項)?！雹僭臑?“1.職務上の義務に著しく違反し、又は職務を甚だしく怠つたとき。2.その他職務の內(nèi)外を問わず、裁判官としての威信を著しく失うべき非行があつたとき?！?/p>

可知對法官職位保障是建立在其潔身自愛之前提,若法官違反司法倫理甚至違法犯紀,則對其應予懲戒甚至剝奪其職位,方能保障一般人民之訴訟權與司法公正。

圖1 作者參考“司法院”網(wǎng)站制作

二、法官法中的個案評鑒制度

臺灣地區(qū)“法官法”系參考美、日等國法制,將行為不當,且情節(jié)重大之法官,依法交付評鑒,為維護良好司法風氣、提高司法公信力②參見“法官法”第30條立法理由。?！胺ü俜ā钡?條第1項即開宗明義規(guī)定:“為維護法官依法獨立審判,保障法官之身份,并建立法官評鑒機制,以確保人民接受公正審判之權利,特制定本法?！?/p>

(一)法官的定義

依“法官法”第2條的規(guī)定,本法所稱法官,指下列各款人員:“司法院”大法官、公務員懲戒委員會委員及各法院法官(包括試署法官、候補法官③臺灣地區(qū)實任法官須先經(jīng)歷候補期間5年,候補期滿審查及格者,予以試署,試署期間一年。)。

(二)交付個案評鑒之事由

“法官法”第30條第1項規(guī)定:“若法官有以下情形者,應付個案評鑒:(1)裁判確定后或自第一審系屬日起已逾六年未能裁判確定之案件,有事實足認因故意或重大過失,致審判案件有明顯重大違誤,而嚴重侵害人民權益者。(2)違反職務上之義務、怠于執(zhí)行職務或言行不檢者,情節(jié)重大。(3)未于參加公職人員選舉前辦理辭去其職務或依法退休、資遣①參見立法理由:“法官若有意參加公職人員選舉,不免因經(jīng)營選舉相關事務或活動,而無心于工作,致積壓、延宕承辦案件,影響訴訟當事人權益及司法信譽?！?。(4)違反同法第15條第1項,任職期間不參加政黨、政治團體及其活動之規(guī)定、違反同法第16條兼任其他職務之規(guī)定②“法官法”第16條:“法官不得兼任下列職務或業(yè)務:一、中央或地方各級民意代表。二、公務員服務法規(guī)所規(guī)定公務員不得兼任之職務。三、司法機關以外其他機關之法規(guī)、訴愿審議委員會委員或公務人員保障暨培訓委員會委員。四、各級私立學校董事、監(jiān)察人或其他負責人。五、其他足以影響法官獨立審判或與其職業(yè)倫理、職位尊嚴不兼容之職務或業(yè)務?！被驌p其職位尊嚴或職務信任之行為,包含泄漏應嚴守職務上之秘密,以上情節(jié)重大者。(5)嚴重違反辦案程序規(guī)定或職務規(guī)定,情節(jié)重大。(6)無正當理由遲延案件之進行,致影響當事人權益,情節(jié)重大。(7)違反法官倫理規(guī)范,情節(jié)重大?！?/p>

應注意的是,為了保障法官依據(jù)法律獨立審判,“法官法”第30條第2項明文規(guī)定:“適用法律之見解,不得據(jù)為法官個案評鑒之事由?！狈駝t不但會使當事人以評鑒相要挾,也會造成法官的寒蟬效應,一味地依循舊有判例或揣摩上意。

(三)法官評鑒委員會的組成多元化與透明化

法官評鑒委員會由法官三人、檢察官一人、律師三人、學者及社會公正人士四人組成(“法官法”第33條)。立法理由認為由法官以外的人士擔任評鑒委員,可擴大外界參與監(jiān)督司法、提高人民對于法官評鑒委員會公正性之信賴。法官評鑒委員任期為2年,得連任一次,其產(chǎn)生方式如下:(1)法官代表由全體法官票選。(2)檢察官代表由全體檢察官票選。(3)律師代表,由各地律師公會各別推舉一至三人,再由律師公會全國聯(lián)合會辦理全體律師票選。(4)學者及社會公正人士,由法務部、律師公會全國聯(lián)合會各推舉檢察官、律師以外之人四人,送“司法院”院長遴聘。此外,公務人員(教學研究人員除外)與政黨黨務工作人員不可擔任前述第(3)類與第(4)類之人員。(“法官法”第34條)

(四)得請求評鑒的主體

至于何人可將法官交付個案評鑒這個問題,本法規(guī)定以下四類人員或機關、團體認為有個案評鑒之必要時,得請求法官評鑒委員會進行個案評鑒:(1)受評鑒法官所屬機關法官三人以上。(2)受評鑒法官所屬機關、上級機關或所屬法院對應設置之檢察署。(3)受評鑒法官所屬法院管轄區(qū)域之律師公會或全國性律師公會。(4)財團法人或以公益為目的之社團法人,經(jīng)許可設立三年以上,財團法人登記財產(chǎn)總額新臺幣一千萬元以上或社團法人之社員人數(shù)二百人以上,且對健全司法具有成效,經(jīng)目的事業(yè)主管機關許可得請求個案評鑒者(“法官法”第35條第1項)。立法理由認為,由于這四類人或機關、團體因業(yè)務上經(jīng)常接觸法官或?qū)∪痉ň哂谐尚?較明了法官品德操守等事項,故而列舉之。為防止評鑒之請求流于浮濫,于同條第2項明定請求評鑒應以書狀敘明與第30第2項各款所列情事有關之具體事實,并檢附相關資料。第5項規(guī)定,法官評鑒委員會受理評鑒請求之初,應先審查其有無不付評鑒之情事,不得徑予調(diào)查或通知受評鑒法官陳述意見,以免法官動輒得咎而怯于任事。

此外,為了避免個案敗訴當事人恣意將法官交付評鑒,同條第3項明定當事人、犯罪被害人僅得以書面陳請第1項機關、團體請求法官評鑒委員會進行個案評鑒,若民眾個人徑向評鑒委員會決議,該會將其書狀移請“司法院”依處理人民陳情相關規(guī)定辦理,同時函知聲請人。又“司法院”受理該會移文后,如認有請求個案評鑒之必要,則再以“司法院”名義向評鑒委員會請求個案評鑒(“法官評鑒委員會評鑒實施辦法”第3條)。

又為使法官處理案件,遇輿論或外界不實之批評或指摘,為消除誤解,以免名譽受損,維護人民對于司法之信賴,于必要時得主動陳請“所屬機關”請求評鑒,爰于第4項予以明定。在實務運作上,若法官未陳請所屬機關以該機關名義請求評鑒,而是以法官個人名義由該機關轉(zhuǎn)交請求者,會被認為是當事人不適格,依“法官法”第37條第1款規(guī)定為不付評鑒之決議①例如2013年5月7日,審理前國民黨副主席林益世貪污案以林孟皇為首的三名法官,主動自請移送法官評鑒委員會評鑒,創(chuàng)下司法首例。但由于不符程序規(guī)定,委員會最后作出不交付評鑒決議。參見林志函、劉峻谷:《司法首例—林案3法官自請評鑒》,載臺灣地區(qū)《聯(lián)合報》2013年5月8日第A8版。。

(五)請求評鑒之期間

關于提出對法官個案評鑒請求之期間,“法官法”第36條規(guī)定:“若不涉及法官承辦之個案,自受評鑒事實終了日起算。若涉及法官承辦之個案,自案件終了起算;但同法第30條第2項第1款情形自裁判確定或滿六年時起算?！贝似陂g限制目的是為了及時取得事證俾利調(diào)查之實際需要,與民法上消滅時效有類似性。

(六)評鑒委員會做成的決議種類

法官評鑒委員會對于個案評鑒之請求所做成的決議可分為以下四種情形:

1.不付評鑒決議(第37條)

本條列舉7項不付評鑒決議事由:(1)個案評鑒事件之請求,不合第35條之規(guī)定。(2)個案評鑒事件之請求,逾前條所定期間。(3)對不屬法官個案評鑒之事項,請求評鑒。(4)就法律見解請求評鑒。(5)已為職務法庭判決、監(jiān)察院彈劾,或經(jīng)法官評鑒委員會決議之事件,重新請求評鑒。(6)受評鑒法官死亡。(7)請求顯無理由。由于這些事由評鑒事件之請求涉及違背法定程序、逾法定期間與違反一事不再理原則等,并未涉及案件的具體實質(zhì)內(nèi)容,只需要為形式審查即可(類似訴訟法上的不受理判決)。

2.請求不成立之決議(第38條)

與前條情形不同的是,本條系不存在“法官法”第30條第2項規(guī)定之實質(zhì)事由,自然應為不成立決議。但本條后段規(guī)定,必要時,例如雖然法官有同法第21條第1項第2款情事,但情節(jié)并非重大時,得移請職務監(jiān)督權人依第21條為適當之處分。

3.請求成立有懲戒必要之決議(第39條第1項第1款)

本款規(guī)定若委員會決議有懲戒之必要者,報由“司法院”移送“監(jiān)察院”審查,并得建議懲戒之種類;若“監(jiān)察院”審查亦認為有懲戒必要者,則由“監(jiān)察院”彈劾后移送職務法庭審理(第51條第1項)。

4.請求成立但無懲戒必要之決議(第39條第1項第2款)

針對第3種與第4種決議,立法者認為,為尊重法官評鑒委員會所為之前條決議,“司法院”應依法官評鑒委員會所為之前條決議,分別為移送“監(jiān)察院”審查或交付“司法院”人事審議委員會審議之處置,并無裁量之余地(第39條第1項第2款)。且此兩種評鑒決議作成前,應予受評鑒法官陳述意見之機會(第39條第2項)。

三、法官懲戒與懲處所適用之法律比較與職務法庭

(一)“法官法”施行前,法官適用“公務員懲戒法”與“公務人員考績法”

在“法官法”施行以前,法官與一般公務員相同,對其職位設有官等與職等,法官也一體適用公務員相關法規(guī)?！肮珓諉T懲戒法”乃是針對懲戒程序而設;“公務人員考績法”則規(guī)定有懲處程序。依“公務員懲戒法”第2條,公務員有違法或廢弛職務或其他失職行為者應受懲戒。同法第19條規(guī)定,各院、部、會長官,地方最高行政長官或其他相當之主管長官,認為所屬公務員有第2條所定情事者,應備文聲敘事由,連同證據(jù)送請“監(jiān)察院”審查。但對于所屬九職等或相當于九職等以下之公務員,得徑送公務員懲戒委員會審議。公務員懲戒委員會成員依“公務員懲戒委員會組織法”第7條準用實任法官之保障規(guī)定,且依臺灣地區(qū)“司法院”釋字第396號解釋①“司法院”釋字第396號解釋:“‘憲法’第十六條規(guī)定,人民有訴訟之權,惟保障訴訟權之審級制度,得由立法機關視各種訴訟案件之性質(zhì)定之。公務員因公法上職務關系而有違法失職之行為,應受懲戒處分者,憲法明定為司法權之范圍;公務員懲戒委員會對懲戒案件之議決,‘公務員懲戒法’雖規(guī)定為終局之決定,然尚不得因其未設通常上訴救濟制度,即謂與‘憲法’第十六條有所違背。懲戒處分影響憲法上人民服公職之權利,懲戒機關之成員既屬‘憲法’上之法官,依‘憲法’第八十二條及本院釋字第一六二號解釋意旨,則其機關應采法院之體制,且懲戒案件之審議,亦應本正當法律程序之原則,對被付懲戒人予以充分之程序保障,例如采取直接審理、言詞辯論、對審及辯護制度,并予以被付懲戒人最后陳述之機會等,以貫徹‘憲法’第十六條保障人民訴訟權之本旨。有關機關應就公務員懲戒機關之組織、名稱與懲戒程序,并予檢討修正?！笨芍?此懲戒委員會相當于公務員懲戒案件的特別法庭,成員亦是憲法意義上之法官,且此解釋認為懲戒案件一級一審制已足以保障人民訴訟權。依同法第9條,懲戒的種類有:(1)撤職;(2)休職;(3)降級;(4)減俸;(5)記過;(6)申誡。

至于懲處則是由公務員所屬行政機關為之,依“公務人員考績法”第12條,懲處的種類有四種:(1)申誡;(2)記過;(3)記大過;(4)一次記兩大過免職。除了記大過與一次記兩大過免職之懲處事由法有明文外②參見“公務人員考績法”第12條第3項及同法施行細則第13條第1項第2款。,申誡與記過之標準機關視業(yè)務情形自行訂定,報請上級機關備查。對于一次記兩大過免職之行政處分,公務員可向公務人員保障暨培訓委員會提起復審,再不服可以提行政訴訟;而對于記大過以下之處分,由于并未改變公務員身份關系,僅能依公務員保障法向保訓會提申訴、再申訴,不得提起行政訴訟③參見“司法院”釋字第243號解釋節(jié)錄:“‘中央’或地方機關依‘公務人員考績法’或相關法規(guī)之規(guī)定,對公務員所為之免職處分,直接影響其‘憲法’所保障之服公職權利,受處分之公務員自得行使‘憲法’第十六條訴愿及訴訟之權。該公務員已依法向該管機關申請復審及向銓敘機關申請再復審或以類此之程序謀求救濟,相當于業(yè)經(jīng)訴愿、再訴愿程序,如仍有不服,應許其提起行政訴訟,方符有權利即有救濟之法理。……至‘公務人員考績法’之記大過處分,并未改變公務員之身分關系,不直接影響人民服公職之權利,上開各判例不許其以訴訟請求救濟,與‘憲法’尚無抵觸。”。然而對于司法官,依“司法人員人事條例”第32條,“公務人員考績法”關于免職之規(guī)定,于實任司法官不適用之。但應依“公務員懲戒法”之規(guī)定移付懲戒。

(二)法官法施行后原則上排除“公務員懲戒法”與“考績法”適用之余地

觀諸此部“法官法”立法總說明,其內(nèi)容提道:“法官獨立審判,并非一般上命下從之公務員,乃明定法官與國家之關系為法官特別任用關系,而有別于一般公務員?！薄胺ü俜ā钡?1條已明文規(guī)定法官職位不列官等、職等,故已不能適用規(guī)定“公務員懲戒法”中降級之規(guī)定,況且“法官法”第1條第3項又規(guī)定:“本法未規(guī)定者,才適用其他法律?！奔热槐痉ㄒ延袘徒浼皯吞幹?guī)定,應無上開公務員兩法適用之余地。

1.懲戒部分

依“法官法”第50條第1項,法官之懲戒有以下五種:(1)免除法官職務,并喪失公務人員任用資格;(2)撤職:除撤其現(xiàn)職外,并于一定期間停止任用,其期間為1年以上5年以下;(3)免除法官職務,轉(zhuǎn)任法官以外之其他職務;(4)罰款(其數(shù)額為現(xiàn)職月俸給總額或任職時最后月俸給總額1個月以上1年以下);(5)申誡。立法者認為,法官懲戒制度之目的,在于改變法官不當?shù)男袨?但如依其應受懲戒之具體情事,足認已達不適任之程度,應予撤職以上之處分,將其淘汰,以維人民之訴訟權益及司法之公信(同條第2項)。

在臺灣地區(qū)曾任法官或檢察官者,原則上可以轉(zhuǎn)任律師(“律師法”第3條第2項),但其中上開懲戒種類中,第(1)種免職并喪失公務員任用資格與第(2)種撤職之情形最為嚴重,立法者認為如法官離開法院后仍得扮演在野法曹角色,有害司法信譽,亦危害人民權益,故于同條第3項明定,其不得充任律師,而已充任律師者,停止其執(zhí)行職務。又法官受撤職(仍保有公務員任用資格)及免除法官職務轉(zhuǎn)任法官以外職務之懲戒后,也在第3項明定其不得回任法官。

另外,若“司法院”認法官涉有應受懲戒之事由,事證極為明確,或依評鑒規(guī)定辦理緩不濟急者,在給予被付懲戒法官陳述意見之機會,及經(jīng)“司法院”人事審議委員會決議后得不經(jīng)由評鑒委員會徑送“監(jiān)察院”審查(第51條第2項與第3 項)。又依第22條第1項規(guī)定,當法官的職務監(jiān)督權人,發(fā)現(xiàn)法官有第20條第1項第2款之情事,情節(jié)重大者,可以所屬機關名義,請求法官評鑒委員會評鑒,或移由“司法院”依第51條第2項、第3項規(guī)定辦理。當“監(jiān)察院”審查并作出彈劾決定后,送交職務法庭審理懲戒案(第51條第1項)。

2.懲處部分

“法官法”第20條設有法官的職務監(jiān)督權人,除司法院長監(jiān)督所有法院法官與公懲戒會委員外,其他各法院院長(委員長)監(jiān)督同級及所轄下級審法院法官。依第21條規(guī)定,職務監(jiān)督權人,對于被監(jiān)督之法官得為下列兩種處分:(1)關于職務上之事項,得發(fā)命令促其注意;(2)違反職務上之義務、怠于執(zhí)行職務或言行不檢者,加以警告。如果是評鑒委員會依第39條第1項第2款,認為無懲戒必要送交人審會處分者,依“法官法施行細則”第22條,其處分種類也僅是“司法院”院長為促其注意與警告二者爾。被監(jiān)督之法官若被警告后一年內(nèi)再犯,或經(jīng)警告累計達3次者,視同情節(jié)重大(同條第2項)。此時,可能會被移送法官評鑒委員會評鑒(第30條第2項第2款)?？梢姺ü偕霞夐L官對于法官的懲處只限于輕微處分,可將上級不當干預司法的可能,降至最低。

(三)職務法庭

當評鑒委員會作出有懲戒必要之決定或“司法院”經(jīng)人審會決議,送交“監(jiān)察院”作出彈劾決定后,即由職務法庭審理懲戒案件(一般公務員的懲戒,仍是由“監(jiān)察院”彈劾后,由公務員懲戒委員會審理)?？蓳温殑辗ㄍサ姆ü倜麊?先由“司法院”法官遴選委員會遴定12人,每審級各4人,提請“司法院”院長任命(第48條第1項)。每一職務法庭之組成以公務員懲戒委員會委員長為審判長,再由4名10年以上實任法官經(jīng)驗之陪席法官組成合議庭(同條第3項)。且至少一人但不得全部與當事人法官為同一審級(同條第2項),如此可以使部分法官與當事人有相似的工作經(jīng)驗或環(huán)境,且避免全部都是同儕有流弊之嫌。為了避免監(jiān)督權人依“法官法”第20條第1項,將法官交付評鑒后,又擔任職務法庭成員,故明定各法院院長不得為職務法庭之成員(同條第4項)。

立法者認為,職務法庭之案件,由于涉及法官之適任性、法官身份之變動或攸關司法形象及法官名譽,因此職務法庭審理案件以不公開為原則。但職務法庭認有公開之必要,或經(jīng)被移送或提起訴訟之法官請求公開時,亦得公開(第57 條)。關于職務法庭之審理,采一級一審制,必須調(diào)查證據(jù),故法庭采言詞辯論以形成心證(第58條)。法庭對于判決不服,可以提出再審,此再審事由與行政訴訟法再審事由相近①“法官法”第61條規(guī)定:“職務法庭之判決,有下列各款情形之一者,當事人得提起再審之訴:一、適用法規(guī)顯有錯誤。二、依法律或裁定應回避之法官參與審判。三、原判決所憑之證言、鑒定、通譯或證物,已證明系虛偽或偽造、變造。四、參與裁判之法官關于該訴訟違背職務,犯刑事上之罪已經(jīng)證明,或關于該訴訟違背職務受懲戒處分,足以影響原判決。五、原判決就足以影響于判決之重要證物漏未斟酌。六、發(fā)現(xiàn)確實之新證據(jù),足認應變更原判決。七、為判決基礎之民事或刑事判決及其他裁判或行政處分,依其后之確定裁判或行政處分已變更。八、確定終局判決所適用之法律或命令,經(jīng)‘司法院’大法官依當事人之聲請,解釋為抵觸憲法。第一項第三款及第四款情形之證明,以經(jīng)判決確定,或其刑事訴訟不能開始或續(xù)行非因證據(jù)不足者為限,得提起再審之訴。再審之訴,于原判決執(zhí)行完畢后,亦得提起之?！薄?/p>

四、相關爭議問題研究

(一)法官若有應受懲戒或懲處之行為,發(fā)生在法官法施行前,然而卻在“法官法”施行才被送交個案評鑒,此時適用何部法律

“法官法”雖對此問題無明文規(guī)定,但臺灣地區(qū)“刑法”第2條即闡明“從舊從優(yōu)”原則;“行政訴訟法施行法”第2條與“刑事訴訟法施行法”第2條,則闡明“程序從新”原則。

實務認為“法官法”第50條之法官懲戒種類包括:喪失公務員任用資格、禁止回任法官與禁止充任律師等;比起“公務員懲戒法”單純的撤職、休職、降級、減俸、記過、申誡等五種懲戒種類還嚴苛,故依“實體從舊從優(yōu)、程序從新”之原則,仍適用“公務員懲戒法”與“公務人員考績法”①參見臺灣地區(qū)“司法院”:《法官評鑒委員會評鑒決議書》,2012年度第000001號,第6～8頁。。由于實體法攸關個人所定罪名或被處分種類,而程序法僅是案件的過程,程序從新對于個人權利較無侵害之疑慮,此見解可贊同。

(二)“法官法”第15條第1項規(guī)定法官于任職期間不得參加政黨、政治團體是否違反比例原則

依臺灣地區(qū)“公務人員行政中立法”第5條(不含政務官)規(guī)定,公務員得加入政黨或其他政治團體,但不得兼任政黨或其他政治團體之職務、介入黨政派系紛爭或兼任公職候選人競選辦事處之職務。然而“法官法”第15條卻連法官入黨都禁止,甚至可為懲戒事由。

臺灣民間對于法院之判決一直有個刻板印象,即“法院是國民黨開的”,經(jīng)?？陕犅勗V訟之當事人或媒體名人將此句在嘴上②例如2013年9月,臺北地方法院裁定王金平黨籍假處分一案獲準后,國民黨委任律師陳明即表示“請大家別再說法院是國民黨開的”。。也許“法官法”實施的目的是想以此以正視聽,然而全面禁止法官參加政治活動,有過于限制法官基本權之嫌,其實只要限制法官積極參與政治活動,例如主持競選集會、散布政治文宣品,即可避免法官被質(zhì)疑其不公正的不當聯(lián)想③類似見解參見姜世明:《法律倫理學》,臺灣元照出版社2010年版,第60～61頁。。對照日本立法例,也未見其禁止法官加入政黨,僅禁止其兼任議員與積極參加政治活動④參見日本《裁判所法》第52條第1款:“裁判官は、在任中、左の行為をすることができない。一 國會若しくは地方公共団體の議會の議員となり、又は積極的に政治運動をすること?！?即使在“司法院”所訂定的“法官倫理規(guī)范”第21條,也未見禁止參加政黨之明文⑤“法官倫理規(guī)范”第2條:“(第1項)法官于任職期間不得從事下列政治活動:一、為政黨、政治團體、組織或其內(nèi)部候選人、公職候選人公開發(fā)言或發(fā)表演說。二、公開支持、反對或評論任一政黨、政治團體、組織或其內(nèi)部候選人、公職候選人。三、為政黨、政治團體、組織或其內(nèi)部候選人、公職候選人募款或為其他協(xié)助。四、參與政黨、政治團體、組織之內(nèi)部候選人、公職候選人之政治性集會或活動。(第2項)法官不得指示受其指揮或服從其監(jiān)督之法院人員或利用他人代為從事前項活動;并應采取合理措施,避免親友利用法官名義從事前項活動?！?。

此時或可參考德國法院對實習公務員參加憲法敵對政黨案之判決要旨,其認為要參考該政黨對于公務員是否有實質(zhì)的拘束力以及該公務員對該政黨是否有一致之認同感,作為是否日后任用之標準①Schmidt-Bleibtreu/Klein,a.a.O.Rn.21.,轉(zhuǎn)引自林明鏘:《憲政改革與公務員制度》,載《法令月刊》43卷2期。。若依此判斷標準,當某政黨的黨章規(guī)定,黨員必須完全聽命行事時,加入此政黨之法官,即有可能在判決時有偏頗之虞,則可禁止或令其退出政黨。

(三)為何“法官法”的懲處事由,并無“公務人員考績法”中的記過

由于“法官法”第42條已限定免職的事由僅有以下三種:(1)因犯內(nèi)亂、外患、故意瀆職罪,受判刑確定者。(2)故意犯前款以外之罪,受有期徒刑以上刑之宣告確定,有損法官尊嚴者。但宣告緩刑者,不在此限。(3)受監(jiān)護之宣告者。即使對法官記過也不會有“公務人員考績法”累積兩大過免職的問題②“公務人員考績法”第12條第1項第1款后段:“平時考核獎懲得互相抵銷,無獎懲抵銷而累積達二大過者,年終考績應列丁等。”同法第7條又規(guī)定:“考績列丁等者,免職。”,“法官法”施行后,免職僅能適用于懲戒程序,由職務法庭審理。

(四)法官評鑒委會認為有懲戒必要時,仍需移送“監(jiān)察院”是否有必要

固然依“憲法增修條文”第7條規(guī)定,“監(jiān)察院”是最高彈劾機關,然而并未規(guī)定公務員懲戒程序非得經(jīng)“監(jiān)察院”彈劾不可。且“公務員懲戒法”第19條第1項但書也規(guī)定:“對于所屬九職等或相當于九職等以下之公務員,得徑送公務員懲戒委員會審議。”雖然法官地位崇高,由“監(jiān)察院”再次把關,似乎較能保障法官地位。然而對比成員組織,監(jiān)察委員是由總統(tǒng)任命,再由“立法院”同意(民國“憲法增修條文”第7條第2項),其委員仍帶有濃厚政治色彩,不比評鑒委員會成員來得多元化與民主代表性,且監(jiān)察委員亦不如評鑒委員均為法學背景專業(yè)。

又在公務員懲戒方面,移送“監(jiān)察院”的主體是該公務員的長官,與評鑒委員會的合議組織,其透明化與正當性不可相提并論。從“法官法”施行至今兩年余,法官評鑒委員會一共僅作出13件決議,在請求評鑒的主體上已經(jīng)有了嚴格限制,不許民眾個人直接請求,若還需要移送“監(jiān)察院”審議,等于需經(jīng)過四道程序才能將不適任法官淘汰,如此是否能達到健全司法之目的,不無疑問也。

(五)經(jīng)許可之財團法人或社團法人請求評鑒問題

“法官法”第35條第1項第4款規(guī)定:“此兩種法人須經(jīng)目的事業(yè)主管機關同意,始可請求評鑒?！庇滞瑮l立法理由說明,須視該目的事業(yè)之章程或所由成立之專業(yè)法規(guī)之管轄權而定,如臺灣行政法學會,其章程第6條規(guī)定目的事業(yè)主管機關為教育部。然而教育部或其他部會,并非執(zhí)掌司法之相關部門,讓法律專業(yè)外的部門作為請求評鑒之許可,其妥適性大有疑問。

目前被許可的法人僅有3個,分別為:財團法人民間司法改革基金會、社團法人中華人權協(xié)會與臺灣法曹協(xié)會,其目的事業(yè)主管機關均為“法務部”。

(六)牽涉弊案法官提早申請退休之問題

“法官法”第55條規(guī)定:“法官經(jīng)“監(jiān)察院”移送懲戒者,除經(jīng)職務法庭同意外,在判決前,不得資遣或申請退休?！绷⒎ɡ碛烧J為,為避免被懲戒法官借此規(guī)避懲戒責任,有加以限制之必要。然而,禁止涉案法官退休的時點是在“監(jiān)察院”移送懲戒后,在此之前尚有評鑒委員會評鑒與“監(jiān)察院”審核的期間,如此之立法是否真的可避免法官規(guī)避懲戒責任,實有疑問。其實在“法官法”立法前,司法官案件適用的“公務人員懲戒法”第7條①“公務員懲戒法”第7條:“公務員因案在公務員懲戒委員會審議中者,不得資遣或申請退休。其經(jīng)‘監(jiān)察院’提出彈劾案者,亦同?！币灿邢嗤膯栴},實務上也發(fā)生過公務員在案發(fā)后即辦退休之多起案例,但此次“法官法”立法卻未見有所改進,也未設有追繳機制,令人遺憾。

(七)法院績效評比制度與糾舉不適任法官之人性沖突

雖“法官法”設有職務監(jiān)督權人(法院院長)或所屬機關可對涉案法官交付評鑒(第22條第1項、第35條第1項第2款),然而在第32條又規(guī)定團體績效評比結(jié)果可作為各級法院首長職務評定之參考。又依同條第2項法律授權,“司法院”制定各級法院團體績效評比辦法,此辦法第3條第1項第6目規(guī)定“其他有關審判事務之成效”為評比項目之一。若法院院長糾舉不適任法官請求評鑒,即表示該法官的審判事務處理不佳,日后團體績效評比時反而對自己不利。那么,各法院院長是否還愿意糾舉這些法官,即有疑問。

結(jié) 論

在法治國家的權力分立(Gewaltenteilung)理念下,行為之處罰必須由立法者在法律上明文規(guī)定,司法者不能以行為與某一法條之構(gòu)成要件相似,而類推適用,刑罰必須嚴格遵守罪刑法定原則②劉幸義:《偷電行為—法律漏洞與禁止類推》,載《月旦法學雜志》1997年第20期。。而臺灣地區(qū)“法官法”之立法,乃起因民眾不滿所謂“恐龍法官之判決”,要求撤換這些恐龍法官,實則遵守刑法構(gòu)成要件的法官何錯之有?即使殺人,在法無明文的情形下,法官都不能判以殺人罪。既然立法者之疏漏,未將對一定歲數(shù)以下幼童之性交行為擬制為“違反意愿”,則法官判決被告僅成立未違反意愿之對幼童性交罪,并無不當。否則著名的德國聯(lián)邦最高法院所判決的竊電案,所闡明的禁止類推適用原則,亦是恐龍判決之一乎?顯然當初以民意為導向的立法,其正當性有所疑問。

然而既已立法,本法亦有值得稱頌之面,例如明定法官為特別任用關系,異于一般公務員,不列官等、職等,與適用法律見解不得作為交付評鑒事由,及法官認為上級所為的職務監(jiān)督影響其審判獨立時,可向職務法庭起訴(第47條第1項第3款與第53條第2項)規(guī)定等。此等規(guī)定彰顯法官之官職無大小問題,可減少法官官僚主義的色彩,彰顯其審判獨立之地位。換言之,不能認為法官由地方法院調(diào)任到高等法院,即是高升①劉幸義:《司法改革與民主制度的關聯(lián)性》,載《月旦法學雜志》1995年第4期。。在評鑒委員的組成部分,也較原“立法院”一、二讀通過之草案更有代表性,大大地去政治化色彩②原草案第31條規(guī)定,法官評鑒委員會的組成,包括法官二人、檢察官一人、律師二人、學者及社會公正人士三人。且第32條規(guī)定,法官代表先由全體法官選出六人,再由“司法院長”遴選;檢察官代表由“法務部”推派;律師代表由“全體律師全國聯(lián)合會”推派;學者及社會工作人士由“司法院長”提名,再由“‘司法院’人事審議委員會”審議并遴聘。參見姜世明:《法官法草案評釋——談與魔鬼交易的失落靈魂》,載《月旦法學雜志》2011年第189期。。

另外,在評鑒程序以及“司法院”依前項規(guī)定徑行移送“監(jiān)察院”審查前應予被付懲戒法官陳述意見之機會中,可知即使并非訴訟程序,也踐行自然正義中的正當程序[英國Ridgev.Baldwin一案中的法院見解,自然正義包括三個要素: (1)在公正法庭受審的權利;(2)被告知指控罪名的權利;(3)對指控進行答辯的權利③(1963)2AllE.R.66,p.114.],此規(guī)定亦值贊許。其實在“法官法”制定前,臺灣地區(qū)“行政程序法”第102條規(guī)定:“行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前,除已依第39條規(guī)定,通知處分相對人陳述意見,或決定舉行聽證者外,應給予該處分相對人陳述意見之機會。”而無論是評鑒所做成的決議還是“司法院”徑送“監(jiān)察院”審查前人事審議委員會所做成的決議,其本質(zhì)都是行政處分。專門針對法官所制定的法律,其正當程序之保障自然不能低于一般行政程序。

然而,本法尚有短缺之處,除了前述所提到的法官評鑒委員會與“監(jiān)察院”疊床架屋之問題與涉案法官申請退休規(guī)避懲戒,亟待修法外,在懲戒事由方面,其用語含糊,是否真的達到法律明確性的要求④依“司法院”釋字第432號解釋,法律明確性必須達到三個要求,即意義非難以理解,且為受規(guī)范者所得預見,并可經(jīng)由司法審查加以確認。故“司法院大法官”曾在第636號解釋中將檢肅流氓條例宣告違憲,節(jié)錄如下:“本條例第二條第三款規(guī)定之欺壓善良、第五款規(guī)定之品行惡劣、游蕩無賴均屬對個人社會危險性之描述,其所涵攝之行為類型過于空泛,非一般人民依其日常生活及語言經(jīng)驗所能預見,亦非司法審查所能確認……與法律明確性原則不符?！?令人質(zhì)疑。舉例來說,法官參加政黨選舉造勢晚會或參加某政黨之街頭游行,是否為“法官法”第30條第2項第4款中的“情節(jié)重大”?又如,法官收受當事人一方之禮物很可能會被認為是同項第7款中的違反“法官倫理規(guī)范”第15條,情節(jié)重大。但如果法官是被當事人一方請吃午飯呢?似乎情節(jié)就沒那么重大,但其實兩者都是有對價關系,如何判斷?加上懲戒處分,最嚴重者可使法官喪失公務員任用資格,影響法官權利甚巨,實有必要再將懲戒事由具體化與分級化。否則我們能夠想象一部刑法典,先將犯罪構(gòu)成要件歸類后,最后規(guī)定“凡觸犯本法者,處有期徒刑或罰金;情節(jié)嚴重者,處死刑、無期徒刑”這種立法方式嗎?

無論如何,此部“法官法”允許律師公會、與外部法人機構(gòu)對法官評鑒委員會提交評鑒聲請,且委員來自多元化,相較于“法官法”施行前的“司法院”內(nèi)部行政命令“法官評鑒辦法”中所規(guī)定的委員由“最高法院”從法官與法學教授中遴選,且又多一道無論有無懲戒必要之決議一律送交人事審議委員會審議決議之手續(xù),且舊規(guī)定的人審會組織較為內(nèi)部化,本部“法官法”中的評鑒規(guī)定不只提升法律位階,其組織也更為透明化與去內(nèi)部化,對于嚇阻言行不當之法官,其功效更進一步。

*作者系臺灣臺中市人,清華大學法學院2012級刑事訴訟法學方向博士研究生。