劉秀明周曉龍文曉靜楊 燕

行政訴訟簡易程序調(diào)研及其完善

劉秀明*周曉龍**文曉靜***楊 燕****

**周曉龍,江油市人民法院行政庭副庭長。

***文曉靜,西南科技大學(xué)法學(xué)院講師。

****楊燕,江油市人民法院法官助理。本文是四川省高級人民法院2013年司法統(tǒng)計重點調(diào)研課題。本課題的調(diào)研得到了綿陽市中級人民法院駱軍副院長、蔣玉龍主任、江油市人民法院唐光榮院長的大力支持,在此,課題組的執(zhí)筆人一并致以誠摯的感謝。

我國1989年頒布的《行政訴訟法》規(guī)定對所有行政案件一律適用普通程序?qū)徖?這是符合當(dāng)時的歷史背景和現(xiàn)實需要的。課題組通過數(shù)據(jù)、案例、問卷調(diào)查、座談會等形式對傳統(tǒng)行政審判模式、試點簡易程序進行了實證分析,發(fā)現(xiàn)行政訴訟簡易程序能提高司法效率和行政效率、保障行政相對人訴權(quán)。課題組結(jié)合試點法院關(guān)于行政訴訟簡易程序的實踐探索,從適用范圍、適用法院和審判組織、強化獨立機制和監(jiān)督機制、具體程序規(guī)則四個方面論證了我國行政訴訟簡易程序的制度設(shè)計。

一、我國行政訴訟審判模式反思

(一)我國傳統(tǒng)行政訴訟審判模式的實踐狀況分析

1.我國行政訴訟審判模式現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》于1989年頒布,1990年10月1日正式實施,它的頒布實施標(biāo)志著我國行政訴訟制度的正式確立。該法規(guī)定,人民法院審理行政案件時均應(yīng)適用普通程序,不可適用簡易程序。自《行政訴訟法》頒布實施至今,我國各級人民法院審理行政案件時,嚴(yán)格按照《行政訴訟法》的規(guī)定實行合議制,由審判員或者審判員和人民陪審員組成合議庭對案件進行審判,審結(jié)了一大批行政案件。

2.我國傳統(tǒng)行政訴訟審判模式的產(chǎn)生背景

我國《行政訴訟法》只設(shè)置了合議制的普通程序?qū)徟心Ｊ?而沒有設(shè)置簡易程序制度,有其深刻的歷史背景。首先,90年代初,我國法官隊伍的整體素質(zhì)不高,絕大多數(shù)法官沒有經(jīng)過系統(tǒng)、專業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn),也沒有適合我國國情的行政審判經(jīng)驗可供借鑒,采用合議制適用普通程序?qū)徖硇姓讣?可以充分發(fā)揮集體智慧,保證審判質(zhì)量。其次,《行政訴訟法》施行之初,公民、法人或者其他組織對《行政訴訟法》知之不多或者知之甚少,通過行政訴訟維權(quán)的法律意識不強,不會、不愿、不敢起訴行政機關(guān),行政案件數(shù)量很少,即使所有行政案件均適用普通程序?qū)徖硪膊粫斐砂讣e壓。據(jù)統(tǒng)計,1989年全國人民法院受理一審行政案件的數(shù)量僅為9934件,大部分法院一年受案還不足10件。①《中國法律年鑒》,中國法律年鑒社1990年版,第41頁。最后,當(dāng)時行政機關(guān)不愿意當(dāng)被告,怕當(dāng)被告,往往采取拒絕簽收傳票、拒絕出庭、拒絕簽收法律文書等方式消極應(yīng)訴,甚至利用行政職權(quán)給法院和法官施加壓力,在這種情況下,采用獨任制審理行政案件難以保證審判質(zhì)量和司法公正。而合議庭作為一個集體決策的審判組織,可在一定程度上增強抵制外部干擾的能力,確保法院依法獨立行使審判權(quán)。因此,在當(dāng)時的歷史背景下,我國《行政訴訟法》設(shè)置合議制普通程序?qū)徟心Ｊ?有利于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,有利于監(jiān)督和支持行政機關(guān)依法行政,確保行政審判質(zhì)量和效果,符合當(dāng)時我國國情和審判活動的實際需要。

(二)我國行政訴訟審判模式現(xiàn)狀的調(diào)研分析

課題組根據(jù)綿陽市、廣元市、宜賓市中級人民法院審判事務(wù)管理辦公室提供的數(shù)據(jù),以圖表方式對綿陽市、廣元市、宜賓市基層法院2011—2013年的行政案件受案數(shù)、行政審判法官人數(shù)、審判人員配備等情況進行了調(diào)查、分析,反思傳統(tǒng)行政訴訟制度采用單一審判模式的局限性,對訴訟效率、訴訟成本的影響,以及排斥簡易程序的原因進行探析。

1.案件數(shù)量增長較快,人員配置滯后

圖1、圖2客觀地反映出綿陽市、宜賓市法院系統(tǒng)行政訴訟案件、行政非訴案件收案數(shù)與行政法官人數(shù)的配備情況。從該圖中可以看出,從2011年至2013年,綿陽市法院系統(tǒng)行政訴訟案件數(shù)量由241件增長到385件,宜賓市法院系統(tǒng)行政訴訟案件數(shù)量由169件增長到242件;行政非訴案件的增長速度更快,綿陽市法院系統(tǒng)案件數(shù)從2011年為141件,到2013年已經(jīng)增長至1529件,宜賓市法院系統(tǒng)案件數(shù)從2011年為115件,到2013年也增長至653件。而兩市法院系統(tǒng)配備的行政審判法官人數(shù)并未與案件數(shù)量同步增長,綿陽市法院系統(tǒng)行政法官人數(shù)從26人僅增長至30人,人均辦案數(shù)卻從14件增長至63件,宜賓市法院系統(tǒng)亦然,行政法官人數(shù)僅從18人增長至21人,人均辦案數(shù)卻從16件增長至42件。從上述數(shù)據(jù)分析可得出兩市法院行政案件數(shù)量逐年飛速遞增,

但審判人員配置滯后,并未與案件數(shù)量同步增長。從全國范圍來看,行政案件數(shù)量逐年大幅增長,案件類型不斷拓寬,多達(dá)50余種。據(jù)統(tǒng)計,“2002年至2011 年,全國法院受理一審行政案件1048761件,審結(jié)1052409件,結(jié)案率為100%。受理數(shù)量較前十年(1992年至2001年)增長50.72%?！雹俳匦?《中國行政審判:十年的創(chuàng)新、前進和發(fā)展》,載《人民法院報》2012年第5版。與此同時,同期的行政審判人員卻未見同步增長,人員配置滯后。

圖1 2011年至2013年綿陽市基層法院行政案件收案數(shù)、行政法官人數(shù)情況

圖2 2011年至2013年宜賓市基層法院行政案件收案數(shù)、行政法官人數(shù)情況

2.增加當(dāng)事人訴訟成本,浪費司法資源

圖1、圖2中關(guān)于綿陽市、宜賓市兩市法院系統(tǒng)近三年行政訴訟案件、行政非訴案件收案數(shù)來看,綿陽市法院系統(tǒng)2011—2013年共受理行政訴訟案件861 件,行政非訴案件共受理1900件;宜賓市法院系統(tǒng)2011—2013年共受理行政訴訟案件634件,行政非訴案件共受理1044件。在兩市法院系統(tǒng)受理眾多的行政案件中,必然會有繁簡、難易之分,如果對所有案件不分難易,一律采用合議制按普通程序?qū)徖?需要由審判員或者由審判員與人民陪審員3人組成合議庭,在3個月內(nèi)審結(jié)案件。這樣,對所有案件人民法院均投入相同的司法資源和審判力量,勢必會造成司法成本增加、訴訟程序復(fù)雜、訴訟周期較長。相應(yīng)的,原告、被告、第三人為了參加訴訟,需要投入較多的時間、精力和金錢,訴訟成本必然也會增大。如果案情簡單、爭議較小、原告的訴訟預(yù)期利益不大的案件,即使原告勝訴,扣除委托律師的代理費、本人參加訴訟的務(wù)工費、差旅費等費用,也可能出現(xiàn)贏了官司輸了錢的局面,得不償失,當(dāng)事人經(jīng)過成本核算,必然會選擇放棄走司法救濟的途徑維權(quán)。其結(jié)果是增加了當(dāng)事人的訴訟成本,耗費了司法資源,不利于切實保護行政相對人的合法權(quán)益,更不利于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。例如,行政機關(guān)對法律關(guān)系簡單、明確,違法事實清楚,情節(jié)輕微的案件,依照《行政處罰法》和有關(guān)單行法律、法規(guī)的規(guī)定,適用簡易程序?qū)`法行為人給予當(dāng)場處罰。行政相對人對處罰決定不服提起行政訴訟,人民法院依照現(xiàn)行法律規(guī)定按照普通程序?qū)徖?等于把簡單的案件復(fù)雜化,法院與各當(dāng)事人都會投入大量的時間、人力、財力,雖然從某種程度上體現(xiàn)了法院對司法公正的價值追求,但卻無法體現(xiàn)法院對司法效率的價值追求。相反,如果法院對行政案件的繁簡、難易程度進行梳理分類,對法律關(guān)系簡單明確、違法事實清楚、爭議不大的案件采用簡便快捷的簡易程序進行審理,不僅可以縮短訴訟周期,減少當(dāng)事人的訴訟成本,還可以提高行政審判效率,節(jié)約司法資源;對案情復(fù)雜、爭議較大等不適宜采用簡易程序?qū)徖淼陌讣?適用普通程序?qū)徖?可以充分發(fā)揮合議庭的集體智慧作用,保證案件審判質(zhì)量和效果,充分體現(xiàn)法院對公平、正義、效率的價值追求。

再以行政非訴審查案件為例,根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第93條的規(guī)定,法院受理行政機關(guān)申請執(zhí)行其生效具體行政行為的案件后,應(yīng)當(dāng)組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查,并就是否準(zhǔn)予強制執(zhí)行作出裁定。據(jù)統(tǒng)計,江油法院受理的非訴執(zhí)行案件包括計生、國土、勞動監(jiān)察、工商、畜牧等行政機關(guān)作出的行政決定,其中,大部分是計生局申請執(zhí)行的社會撫養(yǎng)費征收決定。這類案件的基本事實清楚、法律關(guān)系簡單明確,如果采用獨任制,由一名審判人員對征收決定的合法性審查,可以節(jié)約一定的司法資源,提高工作效率。在審判實踐中,基本上是由承辦人首先進行審查,并提出處理意見,然后由合議庭進行評議,相當(dāng)于普通程序簡易化。如果組成合議庭進行審查,不僅需要另外兩位審判人員全程參與審查,還需要制作合議筆錄,法院的審判效率必然會受到影響。

3.合議制名不副實,損害司法權(quán)威

2007年4月24日,最高人民法院印發(fā)《關(guān)于加強和改進行政審判工作的意見》(以下簡稱《意見》)的通知,要求各級人民法院要進一步健全行政審判機構(gòu),配備足夠的行政審判人員。到2007年年底,除個別地方法院確因人員編制太少難以達(dá)到要求外,基層法院必須保證組成一個合議庭,中級以上法院要配備兩個以上合議庭。表1、表2是課題組對綿陽市、廣元市兩級法院在2011年、2012年、2013年度行政庭審判人員配備情況的數(shù)據(jù)調(diào)研。表1、表2客觀反映出綿陽市法院系統(tǒng)在2011—2013年度分別有4個、3個和5個法院按照《意見》的要求配齊了人員,廣元市法院系統(tǒng)在2011—2013年度都僅只有2個法院按照《意見》的要求配齊了人員;綿陽市法院系統(tǒng)行政審判庭只配備了1名審判人員的法院數(shù)量在2011年有4個、2012年也是4個、2013年下降到3個,廣元市法院系統(tǒng)行政審判庭只配備了1名審判人員的法院數(shù)量在2011—2013年都是4個;綿陽市法院系統(tǒng)行政審判庭配備了2名審判人員的法院數(shù)量在2011年度有3個、2012年度是4個、2013年度是3個,廣元市法院系統(tǒng)行政審判庭配備了2名審判人員的法院數(shù)量在2011—2013年度均是1個。由此可見,兩市法院系統(tǒng)中多數(shù)基層法院行政審判庭并沒有配齊一個合議庭,中級法院要配置兩個以上合議庭更是不可能的,行政庭人員配置符合要求的法院未達(dá)到半數(shù),《意見》執(zhí)行的效果很不理想。由于多數(shù)基層法院的行政案件數(shù)量少,工作量不飽和,不愿給行政庭配齊合議庭,而《行政訴訟法》明確規(guī)定審理行政案件必須采用合議制。在審判實踐中,一些法院采取變通的方式,借用本院其他庭室審判人員或具有審判職稱的綜合部門人員或者邀請人民陪審員組成合議庭。這種臨時拼湊的人員一般不具有從事行政審判工作的經(jīng)驗和專業(yè)知識,只負(fù)責(zé)參與案件庭審和在合議庭評議筆錄上簽字,對案件處理結(jié)果并不關(guān)心,絕大多數(shù)案件的裁判仍然由承辦人獨自負(fù)責(zé)完成。這雖然從形式上是符合《行政訴訟法》的規(guī)定,但實質(zhì)上合議庭其他成員是陪而不審、合而不議,合議制名不副實,合議庭并沒有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用,損害了司法權(quán)威和法律的嚴(yán)肅性。

表1 2011—2013年綿陽市法院系統(tǒng)行政庭審判人員配備情況

表2 2011—2013年廣元市法院系統(tǒng)行政庭審判人員配備情況

二、增設(shè)行政訴訟簡易程序的問卷調(diào)查

課題組通過對綿陽市、廣元市、宜賓市法院系統(tǒng)近三年來行政案件受案數(shù)、行政法官人數(shù)、合議庭人員配備等情況的調(diào)研,發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行的行政審判模式訴訟周期長,程序復(fù)雜,法院與各方當(dāng)事人投入的時間、人力、財力較多,訴訟成本高,存在很大的局限性,單一的合議制審判模式已經(jīng)很難滿足社會各界對法院司法效率的期待。那么,有無必要增設(shè)行政訴訟簡易程序制度;增設(shè)該制度到底存在哪些價值;哪些類型的案件可以適用簡易程序?qū)徖?如何在確保司法公正的前提下,增設(shè)高效、便捷的行政訴訟簡易程序制度;行政訴訟簡易程序制度應(yīng)當(dāng)包含哪些內(nèi)容?

課題組將上述問題制成調(diào)查問卷,共發(fā)放問卷260份,收回203份,回收率是78.07%(見表3)。

表3 調(diào)查問卷發(fā)放情況

課題組對收回的203份問卷進行分類統(tǒng)計,絕大多數(shù)調(diào)查對象認(rèn)為有必要增設(shè)行政訴訟簡易程序制度,并簡要闡明了同意增設(shè)簡易程序制度的理由,少數(shù)當(dāng)事人對適用簡易程序?qū)徖泶嬖陬檻],擔(dān)心獨任審判員如果不能抵御行政機關(guān)的影響和壓力,會作出不利于己方的裁判。大部分人認(rèn)為有必要增設(shè)行政訴訟簡易程序制度的調(diào)查對象闡述的理由主要有以下幾點:

(一)有利于合理配置司法資源,提高司法效率

課題組收回的問卷中有135份認(rèn)為增設(shè)行政訴訟簡易程序有利于優(yōu)化配置司法資源,提高司法效率。從圖3可以看出,有69份來自于對審判人員的問卷調(diào)查,占了很大的比例?？梢娫趯徟袑崉?wù)中,審判人員已明顯感到當(dāng)前人民法院面臨的審判任務(wù)繁重,而司法資源有限,必須根據(jù)案件的難易、繁簡進行分類,科學(xué)合理地配置有限的司法資源,高效、快捷地處理好簡單的行政案件,將節(jié)省下來的司法資源投入到重大、疑難、復(fù)雜案件上,才能更好地實現(xiàn)審判資源效益最大化。

圖3 135份問卷調(diào)查對象組成情況

(二)有利于減輕行政相對人負(fù)擔(dān)、保障其訴權(quán)

經(jīng)統(tǒng)計,課題組收回的問卷中有155份提到增設(shè)行政訴訟簡易程序有利于減輕行政相對人負(fù)擔(dān)、保障其訴權(quán)。從圖4可看出有98份問卷是來源于當(dāng)事人、律師和法律工作者,占了63%的比例?？梢?大部分當(dāng)事人和律師、法律工作者認(rèn)為,我國現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的一律適用普通程序在一定程度上增加了行政相對人的訴訟成本,不能充分保障行政相對人的權(quán)利。例如:2000年6 月20日下午5時20分,吳某駕駛摩托車途經(jīng)榮縣旭陽鎮(zhèn)榮州路,榮縣交警大隊執(zhí)法人員以吳某未戴安全頭盔為由,實施公安交通管理強制措施,扣留吳某駕駛證、機動車行駛證,同日,榮縣交警大隊以簡易程序作出公安交通管理當(dāng)場處罰決定書,對吳某罰款5元,記1分。吳某不服,以榮縣交警大隊扣留駕駛證、機動車行駛證和扣留摩托車的行為系濫用職權(quán)為由,于6月22日向榮縣人民法院提起行政訴訟。當(dāng)日,法院對吳某不服榮縣交警大隊扣留駕駛證、機動車行駛證行政強制措施、罰款5元和記1分及扣押摩托車的3個行為分別立案受理,原告吳某共計交納案件受理費600元。法院受理案件后,按照法定程序向原、被告送達(dá)了相關(guān)法律文書,于7月14日對3個案件進行合并審理,又于9月15日3個案件進行宣判。從法院立案到判決書送達(dá),案件審理經(jīng)過了86天。本案是行政機關(guān)按照簡易程序當(dāng)場作出的處罰,行政相對人只對交警大隊的處罰決定和強制措施是否屬于濫用職權(quán)存在質(zhì)疑,本案屬于典型的案情簡單、爭議較小的行政案件。由于只能適用普通程序進行審理,導(dǎo)致案件審理周期長,原告張某為此投入了大量的時間和精力,還要支出交通費、律師代理費,訴訟成本已經(jīng)大大超過其訴訟標(biāo)的。通過這個案例,我們不得不反思,按照現(xiàn)行的行政訴訟審判模式審理案件,當(dāng)事人付出的代價已大大超過了需要保護的權(quán)利,訴訟已失去其本質(zhì)意義。而簡易程序從起訴到裁判都相對簡便快捷,且審限較短,能夠降低行政相對人維權(quán)成本,更好地保護行政相對人的權(quán)益。

圖4 155份問卷調(diào)查對象組成情況

(三)有利于提高行政效率、節(jié)約行政管理成本

課題組收回的問卷中有102份認(rèn)為,增設(shè)行政訴訟簡易程序制度,能提高行政機關(guān)行政效率。從圖5可看出有55份問卷來自于行政機關(guān)工作人員,可見我國行政事務(wù)繁多,為了提高行政效率,我國立法也對有關(guān)簡單的行政行為設(shè)置了相應(yīng)的簡易程序。如《行政處罰法》《道路交通安全法》等單行法律均規(guī)定,行政機關(guān)可以適用簡易程序當(dāng)場作出行政處罰決定,這樣不僅能及時處理輕微的違法行為,也能減輕行政機關(guān)的工作壓力,節(jié)約行政管理成本。而對于行政機關(guān)適用簡易程序處理的案件,進入訴訟程序后,仍然適用普通程序?qū)徖?同樣會影響行政效率。設(shè)置行政訴訟簡易程序制度,能夠快速處理一部分行政案件,降低行政管理成本,節(jié)約行政管理資源,提高行政效率。

三、試點法院關(guān)于行政訴訟簡易程序的實踐探索

從1999年最高人民法院頒布的《人民法院第一個五年改革綱要(1999一2003)》規(guī)定在法律規(guī)定的范圍內(nèi),多適用簡易程序?qū)徖戆讣?部分法院就開始探索行政訴訟簡易程序。①最高人民法院在《第一個五年改革綱要》和《第二個五年改革綱要》中提出,司法改革的指導(dǎo)思想是在法律規(guī)范范圍內(nèi),多適用簡易程序?qū)徖戆讣??！兜谌齻€五年改革綱要》中明確提出了完善民事、行政訴訟簡易程序,明確適用簡易程序的案件范圍,制定簡易程序?qū)徖硪?guī)則。如:2004年年初,上海市高級人民法院啟動行政案件簡便程序的試點工作,并制定實施了《關(guān)于適用簡便程序?qū)徖硇姓讣娜舾梢庖姟?。此?浙江、海南、河北等地各級法院也先后開始了行政訴訟簡易程序的探索之路,并都取得了一定的效果。2010年11月,最高人民法院頒布了《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》(以下簡稱《試點通知》),決定在部分基層人民法院試點行政訴訟簡易程序。試點法院都紛紛制定行政訴訟簡易程序操作規(guī)則,采用簡易程序?qū)徖戆讣?但各地試點法院的具體操作模式也各有不同。

圖5 102份問卷調(diào)查對象組成情況

(一)審判組織形式做法不一

上海市高級人民法院在文字上使用的是“簡便程序”,而不是“簡易程序”,在審判組織形式上也沒有采取突破《行政訴訟法》的獨任制,而仍然采取合議制,只是對審理程序進行了簡化和合并。而山東省、海南省、浙江省等地法院則直接稱之為“簡易程序”,在審判組織形式上,只要是簡易程序案件就一律采用獨任制按簡易程序?qū)徖怼?/p>

(二)適用范圍上存有差異

上海法院對行政訴訟簡易程序適用的案件范圍采用“概括式+正面列舉式+反面列舉式”的規(guī)定方式,即先以個案行政法律關(guān)系簡單、合法性審查要件明確、事實爭議不大、社會影響較小,類案內(nèi)具有主體同類、訴求同質(zhì)、被訴行政行為同性及可歸并審理等實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為原則,對簡便程序的適用范圍進行概括規(guī)定,再以涉訴標(biāo)的金額、案件類型、當(dāng)事人訴求、被告級別等為參數(shù),從正、反兩面具體列舉可予適用和排斥適用的案件范圍。山東省法院、海南省法院對行政訴訟簡易程序適用的案件范圍采用的是“概括式+正面列舉式”的規(guī)定方式,即首先規(guī)定第一審行政案件中,法律關(guān)系比較簡單、案件事實比較清楚、爭議不大、權(quán)利義務(wù)明確的,可以適用簡易程序。然后,列舉了常見的如涉及財產(chǎn)金額較小的行政處罰等幾類行政案件可以適用簡易程序,與《試點通知》的規(guī)定方式相同。

(三)審理程序簡化方式不同

各地各級法院都在積極摸索審理程序的具體簡化方式,如上海市高級人民法院先將簡便程序劃分為書面審理和言辭審理兩大總體模式,再將言詞審理細(xì)分為一步到庭、文來文往、代表訴訟、示例訴訟及關(guān)聯(lián)訴訟五種具體方式。

(四)增設(shè)行政訴訟協(xié)調(diào)和解程序

上海市、山東省、浙江省等地法院在制定行政訴訟簡易程序操作規(guī)則過程中,都在簡易程序中增設(shè)了協(xié)調(diào)和解程序,如上海市高級人民法院出臺的《關(guān)于適用簡便程序?qū)徖硇姓讣娜舾梢庖姟返?9條規(guī)定:“經(jīng)過審前準(zhǔn)備程序,審判人員認(rèn)為適用簡便程序?qū)徖淼男姓讣?符合上海市高級人民法院《關(guān)于加強行政案件協(xié)調(diào)和解工作的若干意見》規(guī)定的協(xié)調(diào)范圍和條件的,人民法院可以先行協(xié)調(diào)。當(dāng)事人在開庭前經(jīng)協(xié)調(diào)達(dá)成協(xié)議并經(jīng)審判人員審核后原告可以撤回起訴,不再開庭。適用簡便程序?qū)徖淼膯为毿姓r償案件,人民法院可以先行調(diào)解。當(dāng)事人在開庭前經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議并經(jīng)審判人員審核后,雙方當(dāng)事人同意該調(diào)解協(xié)議并經(jīng)雙方簽名或者捺印的,人民法院可制作調(diào)解書,不再開庭。當(dāng)事人要求摘錄或者復(fù)制該調(diào)解協(xié)議的,應(yīng)予準(zhǔn)許。在庭審中達(dá)成調(diào)解協(xié)議的,人民法院可以當(dāng)庭告知將按照當(dāng)事人確認(rèn)的送達(dá)方式發(fā)送行政賠償調(diào)解書。”

四、我國行政訴訟簡易程序的制度設(shè)計

(一)適用范圍

最高人民法院發(fā)布的《試點通知》第1條規(guī)定了行政訴訟簡易程序的適用范圍,概括適用簡易程序的基本條件,列舉明確適用簡易程序的具體情形,賦予法官一定的自由裁量權(quán)?？偟膩碚f,該規(guī)定基本符合簡易程序適用范圍的邏輯架構(gòu)。課題組認(rèn)為,該通知規(guī)定的適用范圍存在一定的局限性,不少可以適用簡易程序的案件被排除在外,而不宜適用簡易程序的案件并未被明確排除。為此,課題組通過與部分律師、行政機關(guān)法制部門的工作人員進行座談,大家一致認(rèn)為:在規(guī)定行政訴訟簡易程序的適用范圍時,應(yīng)當(dāng)先概括性地描述適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣幕咎卣?再以正、反面列舉的方式具體列舉可予適用和排斥適用的案件范圍。

在域外,一些國家的行政法或行政訴訟法規(guī)定了簡易程序。1973年法國行政法規(guī)定行政訴訟簡易程序適用的范圍是簡單的行政案件,①曾繁正、趙向標(biāo)等編譯:《西方主要國家行政法行政訴訟法》,紅旗出版社1998年版, 第369頁。立法規(guī)定的簡單化給法官適用簡易程序留下了自由裁量權(quán)。1994年《荷蘭行政法通則》規(guī)定了臨時救濟、緊急審理程序和簡易程序三種方式。②臨時救濟適用于已經(jīng)起訴或已經(jīng)提出異議或申請行政復(fù)議的案件;緊急審理程序適用于情況緊急需要立刻處理的行政案件;簡易程序適用于法院沒有管轄權(quán)、起訴不合理、訴訟請求不被接受的案件。參見伊好鵬譯:《荷蘭行政法通則》,載羅豪才主編:《行政法論從》(第2卷),法律出版社1999年版。1997年德國行政訴訟簡易程序規(guī)定了“法院裁決”和“范例訴訟”兩種簡易程序。③“法院裁決”適用于事實清楚或者法律適用沒有特別困難的情況,其在案件的調(diào)查階段節(jié)約了時間,有利于快速結(jié)案?！胺独V訟”是一種事先規(guī)范好的格式化的程序,其適用于性質(zhì)或者內(nèi)容相同的大量訴訟。詳見劉宗德、彭鳳至:《行政訴訟制度》,載翁岳生主編:《行政法》(下冊),中國法制出版社2002年版。

根據(jù)我國的實際情況,在參照域外有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,對我國行政訴訟簡易程序的適用范圍建議作如下規(guī)定:下列第一審行政案件中,案件性質(zhì)輕微、基本事實清楚、法律關(guān)系簡單明確、爭議不大的可以適用簡易程序進行審理:(1)涉及財產(chǎn)金額較小,或者屬于行政機關(guān)當(dāng)場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政登記、行政受理、行政強制等案件;(2)行政不作為類案件; (3)行政行為已被確認(rèn)為違法,當(dāng)事人單獨提起行政賠償訴訟,且訴訟標(biāo)的不大的案件;(4)不屬于人民法院行政審判權(quán)限范圍,經(jīng)釋明,當(dāng)事人仍然堅持起訴的案件;(5)行政相對人認(rèn)為事實認(rèn)定上沒有錯誤而適用法律存在錯誤的案件; (6)當(dāng)事人合意選擇適用簡易程序,經(jīng)人民法院審查同意的案件;(7)法律規(guī)定或者人民法院認(rèn)為可以適用簡易程序的行政案件。

下列案件不適用簡易程序?qū)徖?(1)一方當(dāng)事人人數(shù)眾多的集團訴訟案件; (2)涉外、涉港澳臺的案件;(3)二審、發(fā)回重審和按照審判監(jiān)督程序再審的案件; (4)中級以上人民法院受理的一審案件;(5)限制公民人身自由的行政案件; (6)對公民權(quán)利造成較大影響或社會影響較大的行政案件;(7)涉訴標(biāo)的金額較大的行政案件;(8)當(dāng)事人對適用簡易程序持有異議或要求適用普通程序的行政案件以及人民法院認(rèn)為不宜適用簡易程序的行政案件;(9)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用普通程序?qū)徖淼陌讣?/p>

(二)適用法院和審判組織

1.適用的法院

《行政訴訟法》規(guī)定的中級以上法院受理的第一審行政案件一般為本轄區(qū)內(nèi)有重大影響或具有一定專業(yè)性的案件,案情比較復(fù)雜,審理難度比較大,對這類案件的審理不宜適用簡易程序?qū)徖?。同時《試點通知》也規(guī)定了簡易程序的試點法院僅限于基層人民法院,所以,行政訴訟簡易程序只適用于基層人民法院,中級以上人民法院不能適用簡易程序?qū)徖?。建議作如下規(guī)定:基層人民法院對符合適用簡易程序條件的一審案件可以適用簡易程序?qū)徖?中級以上人民法院審理的行政案件不適用簡易程序。

值得注意的是,為了改善行政審判司法環(huán)境、統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)、促進司法公正,最高人民法院于2013年1月出臺了《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》。根據(jù)該《通知》,行政案件相對集中管轄,就是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件,通過上級人民法院統(tǒng)一指定的方式,交由其他基層人民法院集中管轄的制度。值得肯定的是,相對集中管轄的實施,使司法審判獨立于地方政府,改善了司法環(huán)境,優(yōu)化了審判資源,集中精英法官判案確保了司法審判的公正性和高效性,解決了某些基層行政審判庭案件數(shù)量不足和法官隊伍不穩(wěn)定的現(xiàn)實問題。但是,《通知》指出:“非集中管轄法院的行政審判庭仍予保留,主要負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行案件等有關(guān)工作,同時協(xié)助、配合集中管轄法院做好本地區(qū)行政案件的協(xié)調(diào)、處理工作。”這不僅導(dǎo)致基層行政審判庭強弱兩極分化,也沒有體現(xiàn)司法便民的原則。就相對集中管轄的本質(zhì)而言,也只是在現(xiàn)行司法體制框架內(nèi)的微調(diào),沒有完全突破司法審判的地方化,相對集中管轄只是增加了行政機關(guān)干預(yù)審判的環(huán)節(jié)和成本,在法院沒有實現(xiàn)人、財、物獨立于地方的前提下,相對集中管轄只是權(quán)宜之計。就當(dāng)下而言,對于簡單的行政案件,實行原告就被告的一般地域管轄原則,在行政訴訟中適用簡易程序;對于復(fù)雜的行政案件,可以實行相對集中管轄,適用普通訴訟程序?qū)徖?。立法?yīng)具有一定的前瞻性,從法制建設(shè)長遠(yuǎn)考量,行政訴訟的程序設(shè)計應(yīng)當(dāng)實行普通程序和簡易程序并列的兩種程序設(shè)計,在司法獨立的前提下,最終取消相對集中管轄。

2.適用的審判組織

最高人民法院發(fā)布的《試點通知》第3條規(guī)定:“適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?經(jīng)當(dāng)事人同意,人民法院可以實行獨任審理?！笨梢?行政訴訟簡易程序要適用獨任審理制度,還須經(jīng)當(dāng)事人同意。課題組認(rèn)為,節(jié)約司法資源是增設(shè)行政訴訟簡易程序制度的目的之一,其審判組織形式采用獨任制,更加符合節(jié)約司法資源的目的,無須征得當(dāng)事人同意,否則,就背離了增設(shè)簡易程序的初衷。在國外,行政第一審簡易程序?qū)嵭械囊彩仟毴沃茖徖怼?973年法國行政法典中規(guī)定:“行政案件的判決原則上由3名行政法官合議作出,但對于某些簡單的行政案件可由1名行政法官單獨裁決?！?997年德國的《行政法院法》第6條第3款規(guī)定:“獨任制和合議制可以并用,通常一審適用簡易程序的可由一個法官進行審判的獨任制;二審適用簡易程序一般可以由一個法官進行審理,也可由3～5名法官采取合議制進行審理?！币虼?關(guān)于簡易程序的審判組織,建議作如下規(guī)定:適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?人民法院實行獨任審理。

(三)強化獨立機制和監(jiān)督機制

為避免獨任制審判帶來的消極影響,增強判決的公正性,強化當(dāng)事人對簡易程序所作裁判的可接受性,有必要進一步加強司法獨立機制和監(jiān)督機制,確保法治之公正實施。(1)在司法機關(guān)外部環(huán)境上,進一步強化司法獨立,避免行政審判的法官受到當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)的影響,作出不公正的裁判。值得欣慰的是,2013年召開了黨的十八屆三中全會,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理,探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度,保證國家法律統(tǒng)一正確實施。”此文件的出臺,為我國的第三次司法改革指明了方向,落實了重點,對促進司法獨立建設(shè)具有重要、深遠(yuǎn)的歷史意義;(2)在司法機關(guān)內(nèi)部環(huán)境上,實施裁判者終身負(fù)責(zé)制的監(jiān)督機制。在司法審判中,遵循司法規(guī)律,實施審理者裁判,裁判者負(fù)責(zé)機制,減少庭長、院長、審委會的不當(dāng)干擾,最大限度地讓法官獨立公正行使審判權(quán)。為此,要完善防止和糾正錯案的工作機制,深化法官辦案責(zé)任制改革,建立健全辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。建立主審法官選任、考核、管理和退出機制,實施科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的案件質(zhì)量分析和評估體系,不斷完善主審法官辦案責(zé)任制。

(四)具體程序規(guī)則

《試點通知》對行政訴訟簡易程序所作的規(guī)定局限于實踐探索,內(nèi)容比較簡單,有待于在實踐中豐富和完善。課題組以簡化訴訟環(huán)節(jié)、方便當(dāng)事人訴訟、降低訴訟成本、節(jié)約有限司法資源、提高審判效率為目的,結(jié)合我國行政訴訟審判實踐的實際情況,建議對行政訴訟簡易程序的程序規(guī)則作如下規(guī)定:

1.啟動程序

關(guān)于行政訴訟簡易程序的啟動,《試點通知》第1條第1款第3項規(guī)定了當(dāng)事人各方自愿選擇適用簡易程序并經(jīng)人民法院審查同意的啟動方式。課題組認(rèn)為,該規(guī)定賦予了當(dāng)事人的程序選擇權(quán),體現(xiàn)了人民法院對當(dāng)事人程序性權(quán)利的充分尊重和保護,有利于提高當(dāng)事人對行政訴訟的參與度、滿意度,提高人民法院的司法公信力,符合人民法院對司法公正與效率的價值追求,但考慮到當(dāng)事人的總體法律素養(yǎng)仍然不高,如果賦予當(dāng)事人絕對的程序選擇權(quán),①當(dāng)事人的絕對程序選擇權(quán)是指行政訴訟簡易程序的啟動完全由當(dāng)事人決定;當(dāng)事人的相對程序選擇權(quán)是指行政訴訟簡易程序啟動的最終決定權(quán)在于法院。法院有權(quán)在簡易程序的適用范圍內(nèi)決定適用簡易程序,并且可以根據(jù)當(dāng)事人的合意申請,決定對于本不屬于簡易程序適用范圍內(nèi)的案件,是否適用簡易程序。有可能會導(dǎo)致適用簡易程序?qū)徖淼陌讣攘葻o幾,這樣也就違背了簡易程序設(shè)立的初衷。因此,對于當(dāng)事人各方?jīng)]有選擇適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?法院有權(quán)在簡易程序的適用范圍內(nèi)決定適用簡易程序。設(shè)置兩種程序啟動方式,便于程序的靈活啟動,同時也可以避免當(dāng)事人程序選擇的錯誤。

2.訴答程序

《試點通知》規(guī)定了原告可以口頭起訴,這體現(xiàn)了司法便民的原則。有觀點認(rèn)為,口頭起訴應(yīng)當(dāng)限定在行政相對人確實存在書寫困難或者委托他人代寫存在困難的情形下。課題組認(rèn)為,這無疑為口頭起訴設(shè)置了障礙,沒有體現(xiàn)出簡易程序的應(yīng)有價值。同時,為了方便當(dāng)事人起訴,實踐中可以探索采用以表格訴狀的方式起訴?！对圏c通知》規(guī)定了被告提交答辯狀的期限為10日,課題組經(jīng)過調(diào)研,認(rèn)為被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本或者口頭起訴筆錄之日起5日內(nèi)提交答辯狀。理由如下:(1)根據(jù)“先取證,后裁決”的原則,被告行政機關(guān)在行政訴訟中負(fù)有舉證責(zé)任,則簡易程序中被告的答辯期有必要縮短;(2)《試點通知》規(guī)定簡易程序的庭審期間為45日,如果扣除被告的答辯期10日,則法官的審理期限非常有限,尤其是法官在采取先行協(xié)調(diào)的情況下,協(xié)調(diào)不成法官作出判決的時間非常緊張,這是實踐中法官普遍反映的兩難問題,因而有必要縮短被告的答辯期。(3)促使行政機關(guān)依法行政,嚴(yán)格貫徹“先取證,后裁決”的原則。

2.審判程序

(1)庭審程序的簡化?！对圏c通知》第5條規(guī)定了簡易程序的庭審環(huán)節(jié),但該規(guī)定過于簡單,缺乏操作性,有必要進一步充實與細(xì)化。首先,在庭審中,簡化法庭調(diào)查、辯論程序,對當(dāng)事人在法律適用方面的分歧,可以省略法庭調(diào)查步驟,當(dāng)事人只需就該法律適用部分進行辯論;其次,對當(dāng)事人雙方?jīng)]有爭議的事實部分可以當(dāng)庭確認(rèn),不再進行法庭調(diào)查和法庭辯論,直接確認(rèn)其訴訟效力。僅對爭議的部分進行法庭調(diào)查、辯論,以使法庭調(diào)查和辯論重點突出、程序集中凝練?？傊?法官在審理過程中根據(jù)庭審的情況靈活把握程序。建議作如下規(guī)定:適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣?采用獨任制審理,一般應(yīng)當(dāng)一次開庭并當(dāng)庭宣判。經(jīng)雙方當(dāng)事人同意,獨任法官可以當(dāng)庭組織調(diào)解。法庭調(diào)查和辯論可以圍繞案件的爭議焦點進行,庭審環(huán)節(jié)可以適當(dāng)簡化或者合并,對當(dāng)事人沒有爭議的事實獨任法官可以當(dāng)庭確認(rèn),無須再就該事實舉證、質(zhì)證。當(dāng)事人認(rèn)為可以不開庭審理的,人民法院可以書面審理。人民法院適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?yīng)當(dāng)在立案之日起45日內(nèi)審結(jié)。

(2)裁判文書簡化。由于適用簡易程序的案件應(yīng)該當(dāng)庭宣判,因而,簡易程序的判決書可以在說理部分予以簡化,這樣有助于減少法官工作量,充分體現(xiàn)簡易程序的高效性。

(3)明確不能簡化的內(nèi)容,確保簡易程序適用的公正性。除在啟動程序上貫徹當(dāng)事人的程序選擇權(quán)外,在庭審中,法律需明確不能簡化的內(nèi)容,以保障當(dāng)事人的程序權(quán)利。①法官有義務(wù)告知當(dāng)事人在庭審中的訴訟權(quán)利義務(wù),以確保當(dāng)事人的知情權(quán)和有效參與權(quán)。②法官的釋明義務(wù)。①所謂釋明義務(wù),指在訴訟過程中,當(dāng)事人在實施訴訟行為前,法院應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人解釋、說明該行為所產(chǎn)生的法律后果。這是法院在訴訟過程中承擔(dān)的一項義務(wù)。如原告提出事實材料有欠缺或有疑義,法官有釋明之責(zé),有欠缺的,法官應(yīng)限期責(zé)令原告補正。目前我國國民的法律素質(zhì)不是很高,在沒有建立律師強制代理制度的情況下,有必要強化法官的釋明義務(wù),以保障當(dāng)事人有效行使訴訟權(quán)利。③當(dāng)事人的最后陳述權(quán)。在簡易程序?qū)徖碇?可以簡化法庭調(diào)查和法庭辯論程序,但當(dāng)事人的最后陳述權(quán)不能被剝奪。剝奪當(dāng)事人的陳述權(quán)屬于嚴(yán)重的程序瑕疵,可構(gòu)成當(dāng)事人上訴和申請再審的法定理由。④當(dāng)事人不同意書面審理的,法庭應(yīng)開庭審理,以確保庭審辯論和質(zhì)證的實效性。

(4)程序轉(zhuǎn)化。①程序的單向轉(zhuǎn)化。在簡易程序與普通程序的轉(zhuǎn)換上,我國民事訴訟的相關(guān)法律規(guī)定簡易程序可轉(zhuǎn)換為普通程序,但已經(jīng)按照普通程序?qū)徖淼陌讣疾坏酶挠煤喴壮绦驅(qū)徖??！对圏c通知》第7條對程序轉(zhuǎn)換所作的規(guī)定,可以借鑒。②程序轉(zhuǎn)化的時間。為保障訴訟程序的順暢進行,有必要規(guī)定程序轉(zhuǎn)化的時間點。建議需要程序轉(zhuǎn)化的,應(yīng)當(dāng)在法庭辯論終結(jié)前提出,法庭辯論后至宣判前不得提出程序轉(zhuǎn)化。②我國三大訴訟法對撤訴時間的規(guī)定較為寬泛,在宣判前,原告(公訴人)都可以撤訴,這不利于訴訟的順利進行,也可能為原告濫用訴權(quán)開啟方便之門。③程序轉(zhuǎn)化的次數(shù)。程序轉(zhuǎn)化只能進行一次,否則既浪費了時間,也損害了司法的權(quán)威。④證據(jù)的處理。簡易程序?qū)徖聿皇苓^多證據(jù)規(guī)則的限制,因而某個證據(jù)材料是否達(dá)到了真實性、合法性和關(guān)聯(lián)性的要求值得懷疑。程序轉(zhuǎn)化后應(yīng)當(dāng)慎重對待證據(jù),必要時可以重新調(diào)查取證。⑤期限的計算。已經(jīng)進行的期限應(yīng)當(dāng)納入普通程序的審理期限,而不是重新計算審理期限。

*劉秀明,西南科技大學(xué)法學(xué)院教授,法學(xué)博士。