郭立強，梁瑩（.天津理工大學(xué)法政學(xué)院，天津300384；.南開大學(xué)高等教育研究所，天津30007）

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政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展策略研究

郭立強1，梁瑩2
（1.天津理工大學(xué)法政學(xué)院，天津300384；2.南開大學(xué)高等教育研究所，天津300071）

摘要：教育本身蘊含著公共產(chǎn)品的屬性，這就在一定程度上要求政府對于其供給進行一定的保證，特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下對農(nóng)村學(xué)前教育的忽視，更加急迫的要求政府在農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展中起到主導(dǎo)性的作用。當前，我國農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展存在著五大基本模式，但由于五大模式發(fā)展的不完善，其在經(jīng)費、教學(xué)設(shè)施、師資、管理體制等方面存在著一定的問題。因此，為了解決這一問題，就應(yīng)當嘗試轉(zhuǎn)變辦學(xué)模式，即通過學(xué)前教育和小學(xué)教育的融合辦學(xué)、公辦和私營學(xué)前機構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展、經(jīng)費的專項撥付、教師的靈活管理、課程的科學(xué)設(shè)置、安全問題的切實管理和相應(yīng)的頂層設(shè)計來實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村學(xué)前教育；教育公平；政府責(zé)任；政府主導(dǎo)

當前社會對學(xué)前教育日益重視，學(xué)前教育辦學(xué)的發(fā)展也呈現(xiàn)加速發(fā)展趨勢，但學(xué)前教育辦學(xué)質(zhì)量問題仍然十分突出，出現(xiàn)了類似校車安全事故、教師體罰事件，甚至被爆出喂食幼童“聰明豆”的事件，這一系列的事件凸顯出當前我國學(xué)前教育辦學(xué)狀況令人擔憂。特別是在長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，現(xiàn)有農(nóng)村學(xué)前教育辦學(xué)數(shù)量嚴重不足，加之農(nóng)村幼兒基數(shù)大、稅費改革后農(nóng)村財政吃緊等原因，令農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展過程中的矛盾越發(fā)突出。這就要求我們政府切實的履行職責(zé)，通過被賦予的公共權(quán)力，來提供相關(guān)的公共物品、制定嚴格的規(guī)章制度，大力發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，提高農(nóng)村學(xué)前教育辦學(xué)質(zhì)量，從而有效的實現(xiàn)《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要2010—2020》提出的針對學(xué)前教育的發(fā)展目標。

一、政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展內(nèi)涵及其合理性

要進一步對政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略進行理解和思考，我們就需要對政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的基本概念以及其內(nèi)在的合理性進行分析。

（一）政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的內(nèi)涵

所謂政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展，其內(nèi)在的包含了三個基本概念，政府主導(dǎo)、農(nóng)村學(xué)前教育、農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展。首先，政府主導(dǎo)，就是指政府在社會生活的某一方面發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局，并進而引導(dǎo)全局向其意志方向進行發(fā)展的職責(zé)作用。當然，主導(dǎo)并不是包攬一切，更不能包攬，而是要進行恰當?shù)穆毮軇澐忠赃M行主導(dǎo)。其次，農(nóng)村學(xué)前教育，即在農(nóng)村地區(qū)，以社會與家庭共同作為教育主體，對未入小學(xué)的3—6歲兒童進行的一種教育和保育活動。最后，農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展，即農(nóng)村地區(qū)——本文主要指從事農(nóng)業(yè)活動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，學(xué)前教育的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量上的完善與優(yōu)化。

通過對以上三個概念的分析，我們可以比較確切的對本文所要研究的政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展有一個初步了解，其核心內(nèi)涵就是通過發(fā)揮政府在農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展中的作用，并輔之以相應(yīng)的模式選擇，來實現(xiàn)農(nóng)村學(xué)前教育的健康合理發(fā)展。

（二）政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的合理性

在這里，我們要研究的合理性其內(nèi)在的又包含了兩個層次，其一，農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展存在的合理性；其二，政府主導(dǎo)存在的合理性。

首先，農(nóng)村學(xué)前教育作為教育系統(tǒng)的子系統(tǒng)，它是伴隨著教育本身的發(fā)展而形成的，因此良好的學(xué)前教育對個體的成長越來越顯示出重要的意義。

與此同時，學(xué)前教育也是教育公平實現(xiàn)的要求。雖然“公平觀”作為一種主觀的認識，其存在著一定的個體認識差異，但是，這并不能消除存在于“教育公平”本身上所具有的固有內(nèi)涵。本文較為同意褚宏啟教授關(guān)于教育公平的論述，認為教育公平是使受教育者在面對教育資源配置上擁有機會和權(quán)利的平等，并且認可針對不同個體需求，存在資源配置的差異性，同時，對處于經(jīng)濟地位不利情況下的受教育者予以一定補償?shù)挠袡C融合的一種資源配置模式。［1］因此，農(nóng)村，作為城鄉(xiāng)二元發(fā)展時期的貢獻者，其本應(yīng)享受到同城市相同的學(xué)前教育資源。

其次，政府有責(zé)任在農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主斯蒂格利茨坦言，中國政府做了很多，似乎職能過于龐大，但仔細分析卻發(fā)現(xiàn)，中國政府做了一些它不應(yīng)該做的事，而一些應(yīng)該做的事卻沒做，如政府應(yīng)當履行提供教育、醫(yī)療、交通等公共產(chǎn)品的職能。［2］

當前，由于市場經(jīng)濟的趨利性，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展很難單獨依靠市場的作用來進行發(fā)展。這樣以來，作為公共權(quán)力的行使者——政府，就應(yīng)該承擔起與其權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任，在教育事業(yè)發(fā)展的進程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，滿足社會各階層、各區(qū)域?qū)逃Y源的需求，以此實現(xiàn)教育平衡發(fā)展。

二、政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的意義

通過以上分析，我們認為政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育的本質(zhì)是要通過恰當學(xué)前教育模式的選擇來實現(xiàn)教育平衡與發(fā)展和明確并履行政府在農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展過程中應(yīng)當承擔的責(zé)任，進而使教育公平和教育的基本功能得以實現(xiàn)，并通過合理的教育成本分擔來切實實現(xiàn)服務(wù)型政府的構(gòu)建，完成中華民族的偉大復(fù)興。因此，加強對政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育研究具有十分重要的意義。

（一）農(nóng)村兒童全面發(fā)展的需要

農(nóng)村兒童由于受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，在同城市居民子女進行比較時存在著各種方面的劣勢，儼然成為了新一代的弱勢群體。作為我國基礎(chǔ)教育的第一環(huán)——學(xué)前教育，如果農(nóng)村的學(xué)前教育教學(xué)質(zhì)量存在一定問題，這就容易使兒童在面臨同等的后續(xù)的教育機會、就業(yè)機會、甚至生存發(fā)展機會的條件下，表現(xiàn)出低于城市或其他接受過良好學(xué)前教育的群體的向前發(fā)展能力。“學(xué)前期是人一生的受教育過程的關(guān)鍵性階段，學(xué)前教育能讓兒童的小學(xué)教育有一個良好的開端，對兒童實施學(xué)前教育會大大提高他們中、小學(xué)時的學(xué)習(xí)成績和智力?！保?］而想要扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)兒童發(fā)展過程中的不平等、扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)勞動力結(jié)構(gòu)的不平衡，就需要通過一種恰當學(xué)前教育發(fā)展模式的選擇，來進行轉(zhuǎn)變。

（二）教育公平實現(xiàn)的迫切要求

依據(jù)褚宏啟教授的觀點，教育公平至少要實現(xiàn)權(quán)利平等、機會平等、過程平等三方面，而只有通過這三方面平等的實現(xiàn)，才能有可能實現(xiàn)我們理論上所追求的結(jié)果平等。但就目前而言，農(nóng)村學(xué)前教育存在學(xué)校數(shù)量少、質(zhì)量差，教師水平差、流動大，學(xué)生入學(xué)低、興趣小，課程設(shè)置小學(xué)化傾向嚴重等問題，嚴重阻礙了教育公平的實現(xiàn)。這一系列結(jié)果的原因，同各自地域經(jīng)濟、教育發(fā)展水平有密切關(guān)系，但是缺少國家的宏觀規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策扶持、財政轉(zhuǎn)移支付等，同樣是使當前狀況不斷惡化的重要原因。實現(xiàn)農(nóng)村教育公平的過程中，不能僅僅依靠各個村、鎮(zhèn)的努力，尤其是稅改之后，農(nóng)村財政來源變得更為稀少，經(jīng)濟支付能力降低，這就使得唯有通過合理的成本分擔，恰當?shù)慕y(tǒng)籌規(guī)劃才能真正實現(xiàn)教育公平，實現(xiàn)人力資源紅利的繼續(xù)增長。

（三）社會經(jīng)濟發(fā)展的堅強柱石

我國不僅現(xiàn)在面臨著人口紅利逐步縮小、經(jīng)濟下行的壓力，同時，我國在今后同樣面臨著人力資源貢獻水平下降的威脅。這一現(xiàn)象的重要原因就是，農(nóng)村教育發(fā)展不完善，束縛了人力資源結(jié)構(gòu)的合理化，降低了整體人力資源素質(zhì)和為社會返還人力資源貢獻的可能。美國經(jīng)濟學(xué)家西奧多·舒爾茨，在研究了二戰(zhàn)后西方資本主義國家經(jīng)濟快速發(fā)展的現(xiàn)象之后，認為這些國家之所以經(jīng)濟能夠快速騰飛，主要原因在于對人力資本進行的投資，特別是對農(nóng)民的人力資本的投資。同時，還認為教育是人力資本投資最為重要的一環(huán)。［4］而學(xué)前教育，正是整個教育體系的一個有機組成部分，它處于教育的前沿階段，引導(dǎo)著受教育者進入教育體系這座殿堂。因此，良好的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略，不僅對于個人的成才具有重要意義，同樣對于社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有巨大影響。

（四）履行政府公共責(zé)任的需要

在當前社會，政府角色正在經(jīng)歷著一場新的變革，政府職能定位仍然在進一步完善發(fā)展當中，在這期間，難免會出現(xiàn)越位、錯位、缺位。這就需要，我們政府更加清楚的認識到自身的職責(zé)所在，繼續(xù)發(fā)揚“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”的精神，秉承全心全意為人民服務(wù)的理念，科學(xué)、合法、合理的使用人民所賦予的權(quán)力，認真的履行政府所承擔的公共責(zé)任。而這也就必然要求政府要積極的對農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展進行合理規(guī)劃、安排，實現(xiàn)對廣大公民的負責(zé)、實現(xiàn)改革紅利惠及每一名群眾、實現(xiàn)對公意的履行，最終切實實現(xiàn)政府的公共責(zé)任。

三、我國農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)存模式及困境

當前，我國農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展仍然處于一種初級的、低效率的發(fā)展階段。就教育公平角度而言，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間仍然存在著質(zhì)、量的差距，包括場地、教師、器械、安全等多重指標，如“相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2006年農(nóng)村幼兒園在園人數(shù)為城市幼兒園人數(shù)的1倍，但農(nóng)村幼兒園建筑總面積僅為城市幼兒園建筑總面積的61%?！保?］就政府責(zé)任角度而言，政府在推進農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展中存在著缺位的現(xiàn)象，由于財稅體制改革，財政過多的集中在了中央政府，同時省級、市級、縣級政府基于各自利益考慮，也很少向農(nóng)村投入相關(guān)的專項資金，致使農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展舉步維艱，根據(jù)柏檀等人的研究，“從2000年——2011年我國學(xué)前教育財政經(jīng)費占總教育經(jīng)費的比例一直徘徊于1.3%以下，而同期OECD的水平則在8.09%，遠遠高于我國。同時，以2010年蘇北地區(qū)學(xué)前教育城鄉(xiāng)生均財政投入來看，城市投入人均超過500元，而農(nóng)村卻不足20元?！保?］由此可見，我國農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展仍然面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)存模式

目前，我國農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展仍然處于探索期，各地在結(jié)合自身特點的基礎(chǔ)上形成了不同的發(fā)展模式，根據(jù)何靜等人的研究，將其劃分為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心模式、城鄉(xiāng)一體化模式、農(nóng)村小學(xué)附設(shè)模式、農(nóng)村家庭作坊模式、非正規(guī)學(xué)前教育模式五種。［7］每種模式都有各自的特點、優(yōu)勢、劣勢，他們都是依據(jù)一定的現(xiàn)實條件而成長和發(fā)展起來的，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我們需要對其進行進一步的研究和整合。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，即在經(jīng)濟運行較為良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心，由國家財政進行補貼的公立性質(zhì)的幼兒園，其優(yōu)點在于設(shè)施、師資等軟硬件條件好，但是，這種模式的幼兒園很難照顧到距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心較遠的農(nóng)村地區(qū)。

第二，城鄉(xiāng)一體化幼兒園，即城、鄉(xiāng)、村幼兒園進行聯(lián)合辦學(xué)，通過各種互聯(lián)機制，實現(xiàn)教師、資金等資源的合理流動，實現(xiàn)姊妹園的共生共長，但這種類型幼兒園要求城鄉(xiāng)之間的一種高度互動，而且過于依賴城市的帶動作用。

第三，農(nóng)村小學(xué)附設(shè)幼兒園，這又包括兩類幼兒園，包括真正隸屬共建的幼兒園，以及掛名類幼兒園，這種辦學(xué)模式突出了幼——小銜接，但是也容易出現(xiàn)幼兒園小學(xué)化傾向。

第四，農(nóng)村家庭作坊幼兒園，即以家庭為校舍，通過低廉的價格和距離優(yōu)勢來吸引幼兒入學(xué)的一種辦學(xué)模式，雖然這種模式容易滿足家長個性化的需求，但就目前情況而言，質(zhì)量水準參差不齊，容易引發(fā)問題。

第五，非正規(guī)學(xué)前教育模式，這種教學(xué)模式由于沒有固定的時間、固定地點、固定師資等條件，因此被稱作“非正規(guī)”，如面向偏遠山區(qū)的流動幼兒園。

（二）農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的困境

如上所述，雖然五種模式各有優(yōu)點，但在其發(fā)展道路上仍然面臨著一些問題，就目前農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展來看，其最大的困難突出表現(xiàn)在：學(xué)校、教師、經(jīng)費、管理、課程標準和標準模式構(gòu)建。

1.農(nóng)村學(xué)前教育學(xué)校、教師整體質(zhì)量較差

當前，我國仍然處于社會轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡依然影響著社會生活的方方面面，農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展也不例外?！?008年，全國城鎮(zhèn)學(xué)前三年毛入園率為55.6%，農(nóng)村僅為35.6%，”［8］兩者相差了20個百分點，這在一定程度上說明了目前農(nóng)村學(xué)前教育辦學(xué)點的不足，同時，根據(jù)羅英智教授對遼寧省農(nóng)村學(xué)前教育的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的幼教職工和幼兒比達到1誜25.5，不到國家標準的三分之一，而教師本身學(xué)歷也多以中專和高中為主，且半數(shù)以上沒有任職資格證書。［9］這一系列突出的問題，成為了制約農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的巨大阻礙。

2.農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費、管理狀況令人擔憂

我國長時期以來教育經(jīng)費的投入一直不足，在中央，由于政府本身的自利傾向，其始終在尋求更大的財政支配權(quán)，而推脫應(yīng)有責(zé)任，故而針對農(nóng)村學(xué)前教育的專項經(jīng)費則是鮮有撥付；在地方，由于教育投入對于GDP拉動的即期效應(yīng)不高等原因，地方政府從短期利益出發(fā)，也形成了對農(nóng)村學(xué)前教育的漠視態(tài)度。這樣以來，農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展就進入了惡性循環(huán)階段，沒有經(jīng)費保證，無論是學(xué)校發(fā)展、還是現(xiàn)有學(xué)校的管理都面臨著巨大的壓力，因此，也就引發(fā)了一系列的相關(guān)問題，例如校車安全問題。

3.農(nóng)村學(xué)前教育課程、目標尚未確定標準

教育自身有其獨特的規(guī)律性，學(xué)前教育亦然。但由于小學(xué)入學(xué)壓力、家長壓力、幼兒園競爭之間的壓力、以及部分幼兒園自身師資、設(shè)備水平的限制，使得學(xué)前教育小學(xué)化傾向日益嚴重，日益異化為小學(xué)起步教育。但正如“幼兒教育之父”陳鶴琴先生所言，“書本主義的教育是死的教育”，在這里陳先生更希望實現(xiàn)一種“活教育”，而“活教育”才能真正實現(xiàn)做人、做中國人、做世界人的目的。［10］這種以兒童為主體，以兒童天性為出發(fā)點，來培養(yǎng)他們的自主意識，正是“活教育”比“死教育”的高明之處，也正因為如此，我們才要警惕學(xué)前教育的異化發(fā)展，從而明確目標，避免使兒童的成長受到不應(yīng)有的傷害。

4.農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展模式的方向選擇模糊

正如上文所述，目前五種模式雖各有發(fā)展，但是各自發(fā)展的前景、成長的目標都存在很大的未知性，更不用說五種模式的融合發(fā)展。這在一定程度上制約了公共財政投入的方向、影響了政府對于農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃設(shè)計和政策安排，最終不可避免的影響農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展。因此，確定農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展模式，成為了促進其發(fā)展的必然選擇。

四、政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的路徑選擇

政府主導(dǎo)下的農(nóng)村學(xué)前教育的良好發(fā)展需要基本滿足兩個條件，首先，要實現(xiàn)教育公平，透過教育公平推動農(nóng)村教育、經(jīng)濟、社會的全面發(fā)展，實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)；其次，要實現(xiàn)政府責(zé)任，通過政府對于農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展責(zé)任的切實履行，推動責(zé)任政府、法治政府、效能政府、服務(wù)型政府的構(gòu)建，最終實現(xiàn)政府治理體系、治理能力的現(xiàn)代化。

具體而言，我們要從以下七個方面來推動農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展：

（一）農(nóng)村學(xué)前教育與小學(xué)教育融合辦學(xué)

所謂融合辦學(xué)，就是指農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校實行學(xué)前、小學(xué)一校內(nèi)教學(xué)、同時，實現(xiàn)小學(xué)教師、幼兒教師的資源共享型的培訓(xùn)，努力實現(xiàn)身份的雙重轉(zhuǎn)換，也就是要使單個教師同時勝任兩種不同類型的教育工作，最終實現(xiàn)教育資源利用的最大化。我國農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的經(jīng)歷十分曲折，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示“1995年到2010年，農(nóng)村教學(xué)點由原先的19.4萬所銳減到6.5萬所”［11］，之后，國家頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》（以下簡稱《意見》）指出：“堅決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校。已經(jīng)撤并的學(xué)?；蚪虒W(xué)點，確有必要應(yīng)予以恢復(fù)?！?/p>

也正是由于2012年《意見》實行，對農(nóng)村學(xué)前教育與小學(xué)教育融合辦學(xué)提供了現(xiàn)實的可能性，同時，這種模式的實現(xiàn)本身就具有極大的優(yōu)越性。第一，校內(nèi)人數(shù)能夠得到一定的穩(wěn)定，保證了學(xué)校發(fā)展的可持續(xù)性。第二，由于整個農(nóng)村地區(qū)教師匱乏，融合辦學(xué)可以有效的提高師生比例。第三，由于整個農(nóng)村的物質(zhì)條件差，融合辦學(xué)對提高農(nóng)村教學(xué)機構(gòu)整體的基礎(chǔ)設(shè)施水平具有重要意義。第四，由于農(nóng)村財政有限，融合辦學(xué)可以節(jié)省資金并提高現(xiàn)有資金、資源的利用率，緩解資金、資源壓力。第五，融合辦學(xué)有利于爭取更多的財政專項和一般性資金的支持來緩解當?shù)亟逃Y源緊張的問題。第六，融合辦學(xué)可以實現(xiàn)農(nóng)村兒童接受更為優(yōu)質(zhì)、公平、多元的教育，使其更易成長為新農(nóng)村建設(shè)接班人。

（二）公辦、民營學(xué)前教育機構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展

明確公辦、民營學(xué)前教育機構(gòu)各自的使命，使其向健康的方向發(fā)展。截至目前，公辦學(xué)前教育機構(gòu)多數(shù)集中在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心，而在農(nóng)村地區(qū)則很少有公辦學(xué)前機構(gòu)出現(xiàn)。這一方面的原因是各地財政實力不同，但同時，我們也應(yīng)看到這是一種對公共財政責(zé)任的背棄，是一種對于農(nóng)村地區(qū)本有利益的變相掠奪。政府的公共財政支出必須承擔固有的信托責(zé)任，即“政府的財政活動應(yīng)履行其對公民和社會的承諾”［12］，這里的公民，理應(yīng)包括農(nóng)村的應(yīng)受教育者。

因此，要做到公辦、民營學(xué)前教育機構(gòu)的順利轉(zhuǎn)型，必須堅持兩個基本原則。首先，公辦學(xué)前教育機構(gòu)，其應(yīng)當致力于滿足最低水平程度的教育要求；其次，要大力發(fā)展社會力量辦教育，讓社會資本更多、更公平的進入學(xué)前教育領(lǐng)域，讓公辦、民辦學(xué)前教育教育機構(gòu)共同推動整個教育系統(tǒng)的良性發(fā)展，最終來切實實現(xiàn)教育公平和較好的履行政府責(zé)任。

（三）農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費的專項撥付使用

首先，我們要明確教育資金來源，明確公共財政、社會捐助、家庭負擔的比例，通過合理的教育成本分擔來使學(xué)前教育得到良好發(fā)展。在這里，我們認為三者的比例由大到小應(yīng)該是公共財政、家庭、社會捐助，這樣劃分的原因在于，第一，社會捐助作為一種慈善行為，其本身有不確定性，使其不可能成為成本承擔主體；第二，家庭，尤其是農(nóng)村家庭，其本身物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，如果要其承擔主要部分，一定會使部分家庭放棄學(xué)前教育或是選擇一些資質(zhì)較差、存在安全隱患卻價格低廉的學(xué)前教育機構(gòu)。因此，政府作為公共財政的主體，無疑必然成為教育成本分擔的最主要、最重要的主體，而家庭較之于社會捐助的穩(wěn)定性優(yōu)勢，使其可以成為教育承擔的第二主體。

其次，我們需要加大農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費的投入，特別需要設(shè)立專項的基金予以保證，以此，來確保農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時，要明確專項基金的使用細則，通過對學(xué)生本人和教育機構(gòu)雙方實行補貼來實現(xiàn)基金的有效運作，這樣一來，一方面有利于減輕學(xué)生入學(xué)壓力和學(xué)校辦學(xué)負擔，另一方面可以賦予受教育者更多選擇的權(quán)利，也可以使辦學(xué)機構(gòu)將原先對生源的注意轉(zhuǎn)變到提高教育質(zhì)量上來。

（四）農(nóng)村學(xué)前教育教師的管理培訓(xùn)機制

農(nóng)村學(xué)前教育教師的管理培訓(xùn)，需要做好四個方面：規(guī)劃、薪酬、培訓(xùn)、本土化。

所謂規(guī)劃，就是有關(guān)部門根據(jù)對未來人才需求的預(yù)期，以及目前該部門內(nèi)尚存勞動力之間的差額，而進行的一種規(guī)劃設(shè)計，旨在保證部門人才需求得到穩(wěn)定的供給，從而使部門正常運轉(zhuǎn)的活動。具體到農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展而言，就需要政府，特別是縣級政府做好下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，對于教師、教學(xué)管理人員需求的預(yù)測分析，從而有目的的吸引、培養(yǎng)優(yōu)秀人才進行再供給的過程。

所謂薪酬，是指雇主通過現(xiàn)金或其他形式的現(xiàn)金等值物作為報酬，向付出勞動的雇工進行補償?shù)倪^程，其包括工資、獎金、津貼以及其他利益形式。［13］具體到這里，需要對農(nóng)村學(xué)前教育教師進行工資設(shè)定，在額定工資的基礎(chǔ)上，加重績效工資比例，并適當擴大邊遠地區(qū)津貼、補貼。同時，要切實保證教師的勞動福利和養(yǎng)老問題，切實保障教師權(quán)益。

所謂培訓(xùn)，是指按照本部門和員工自身發(fā)展的需要，有目的的對員工進行業(yè)務(wù)、知識、能力方面的教育、訓(xùn)練，以提高其自身素質(zhì)，以使組織目標得以實現(xiàn)和個人能力得到提高的過程。針對農(nóng)村學(xué)前教育教師的培訓(xùn)，首先，要確保教師自身素質(zhì)得以提升，其次，要給予教師一定輪崗、轉(zhuǎn)崗的機會，推行能上、能下、能進、能出的用人模式。

所謂本土化，就是培養(yǎng)教師要更加注重本土教師，特別是鄉(xiāng)村教師的培養(yǎng)。由于感情等紐帶的作用，鄉(xiāng)村教師更易于粘合在本土的崗位上，可以減少教師的流動，對農(nóng)村教育發(fā)展具有十分重要的意義。

（五）農(nóng)村學(xué)前教育課程的科學(xué)理性設(shè)計

教學(xué)課程關(guān)系到培養(yǎng)的目標，作為學(xué)前教育課程，由于其關(guān)系到的是3—6歲的兒童，因此，在課程設(shè)置上，我們更應(yīng)該關(guān)注兒童心理發(fā)展、兒童全面成長以及“去小學(xué)化”三方面內(nèi)容。

在這里，我們認為應(yīng)該學(xué)習(xí)陳鶴琴先生關(guān)于“活教育”的思想，來科學(xué)的安排學(xué)習(xí)課程，即融學(xué)習(xí)于自然、融學(xué)習(xí)于生活，在自然、在生活中進行學(xué)習(xí)，將書本知識和社會生活相結(jié)合，不搞死教育。劉海紅博士在課程安排上總結(jié)出了一套經(jīng)驗，第一，要以健康為首，就像陳先生所言“強國必先強身，強身就要注重幼兒體育”。第二，要以游戲為主要形式，將知識融入游戲中，通過符合兒童身心特點的方式，幫助兒童在游戲中成長，在快樂中進步。第三，要注重藝術(shù)的學(xué)習(xí)，特別是美術(shù)學(xué)習(xí)，其對幼兒的全民身心發(fā)展具有十分重大的意義。［14］

（六）重視農(nóng)村學(xué)前教育的安全保護問題

目前，突出困擾農(nóng)村學(xué)前教育安全的問題主要集中在經(jīng)費緊張的機構(gòu)當中，由此引發(fā)的問題，通常包括兩類：其一，硬件配備和維護不足產(chǎn)生的安全隱患，如“校車安全”；其二，由經(jīng)費不足導(dǎo)致的爭搶生源過程中產(chǎn)生的安全隱患，如“聰明豆事件”。

因此，我們應(yīng)該首先通過財政支持，扶持必要的機構(gòu)進行物資采購和維護，其次，要加強對相關(guān)機構(gòu)的管理和監(jiān)督，保證該機構(gòu)資質(zhì)水平和日常運行都在標準范圍以內(nèi)，最后，要合理規(guī)劃機構(gòu)布局，在保證市場機制發(fā)揮有效作用的前提下，適度的通過經(jīng)濟、法律和必要的行政手段進行干預(yù)，保證一定密度人口水平上的合理的學(xué)前教育機構(gòu)主體的存在。

（七）完善農(nóng)村學(xué)前教育的相關(guān)頂層設(shè)計

一項好的制度，最有效的保證措施就是通過法律的形式予以確定，賦予其法律上的地位，保證其可以實現(xiàn)常態(tài)化的執(zhí)行。

具體而言，第一，我們需要加強有關(guān)促進學(xué)前教育方面的立法，明確其自身地位，增加頂層設(shè)計，來推動整個體系的良性發(fā)展。第二，我們要設(shè)立該領(lǐng)域的準入門檻，保證領(lǐng)域內(nèi)整體質(zhì)量的水平，從而保證幼兒教育事業(yè)的發(fā)展。第三，我們要設(shè)立中央、省、市、縣、村的聯(lián)動信息平臺，確保各級之間信息順暢，以此作為財政資金撥付的有效依據(jù)。第四，實行首長負責(zé)制，確保責(zé)權(quán)對等，通過壓力，提升動力。第五，繼續(xù)放開教育市場，通過法律保證各市場主體的合法權(quán)益，促進市場經(jīng)濟和教育產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

結(jié)論

教育事業(yè)關(guān)系國計民生，解決教育中存在的問題對于一國之發(fā)展具有十分重要的意義。中國是一個人口大國，其中有近一半為農(nóng)業(yè)人口。因此，解決農(nóng)民教育問題，尤其是解決處于教育事業(yè)前沿的學(xué)前教育問題就成為了一個十分重要的課題。改革開放以來，由于國民經(jīng)濟發(fā)展和國家政策等原因，使得農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)長期處于一種弱勢地位，不斷的支持著城市、工業(yè)的發(fā)展，由此形成了如今的二元經(jīng)濟格局。正是基于此原因，當下的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展不能僅僅依靠市場的力量進行資源的分配，而應(yīng)當使政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過“看得見的手”讓農(nóng)民真正的享受到“看得見的利益”，這不僅僅是對過去發(fā)展所造成的過失的彌補，更是政府履行職責(zé)、實現(xiàn)社會公平、實現(xiàn)教育公平的應(yīng)有之舉。因此，面對當前農(nóng)村學(xué)前教育存在的學(xué)校數(shù)量、教師質(zhì)量、經(jīng)費數(shù)量、教學(xué)課程、發(fā)展方向等問題，就應(yīng)當依靠政府主導(dǎo)，來轉(zhuǎn)變發(fā)展模式和創(chuàng)新管理體制，通過融合辦學(xué)、公辦和私營學(xué)前機構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展、經(jīng)費的專項撥付、教師的靈活管理、課程的科學(xué)設(shè)置、安全問題的切實管理和相應(yīng)的頂層設(shè)計來予以解決。

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編輯：李志文

資政參考

收稿日期：2014-11-08

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.01.018

文章編號：2095-7238（2015）01-0104-07

文獻標志碼：A

中圖分類號：G40-011.8