李偉國(guó)

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京100031)

讓我有自由來(lái)認(rèn)識(shí)、發(fā)抒已見、并試據(jù)良心作自由的討論，這才是一切自由中最重要的自由①［英］密爾頓.論出版自由［M］.吳之春譯.北京:商務(wù)印書館，1989.45.。

——約翰·密爾頓

要保守秘密，政府就必須能夠在媒體故意曝光秘密時(shí)懲罰媒體②［美］理查德·波斯納.并非自殺契約:國(guó)家緊急狀態(tài)時(shí)期的憲法［M］.蘇力譯.北京:北京大學(xué)出版社，2010.130.。

——理查德·波斯納

2013年6月，“斯諾登事件”最早由《衛(wèi)報(bào)》美國(guó)分社正式曝光，成為美國(guó)有史以來(lái)最大的泄密事件，引起全球輿論嘩然。《衛(wèi)報(bào)》獲取了斯諾登持有的大量涉及美國(guó)及其盟國(guó)英國(guó)的秘密信息。美國(guó)和英國(guó)政府在《衛(wèi)報(bào)》披露相關(guān)秘密信息前和過(guò)程中，采取了多方面的舉措，然而并沒(méi)有阻止相關(guān)信息的泄露?！缎l(wèi)報(bào)》在披露相關(guān)秘密信息時(shí)，經(jīng)受了巨大的壓力，這種壓力的主要來(lái)源就是新聞自由和國(guó)家保密權(quán)之法律原則的碰撞。正如《衛(wèi)報(bào)》總編輯艾倫·拉斯布里杰(Alan Rusbridger)所說(shuō)，“我很榮幸，《衛(wèi)報(bào)》是最早發(fā)表斯諾登泄密事件的自由新聞報(bào)紙之一。在合理尊重個(gè)人安全和保護(hù)真正敏感的情報(bào)資料前提下，我們視‘打破保密禁忌’為己任，而這也是斯諾登所希望的。”③Luke Harding，The Snowden Files:The Inside Story of the World's Most Wanted Man，vintage books，2014，p.2.回顧“斯諾登事件”全過(guò)程，其中關(guān)于新聞自由和保守國(guó)家秘密之間的博弈，仍然值得探討。

一、媒體與政府博弈經(jīng)過(guò)概述

為了更好地認(rèn)識(shí)和分析這次“斯諾登事件”，有必要對(duì)這起事件中《衛(wèi)報(bào)》與美、英兩國(guó)政府博弈的經(jīng)過(guò)作出簡(jiǎn)單的回顧。

2013年6月5日，《衛(wèi)報(bào)》美國(guó)分社計(jì)劃曝光美國(guó)外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法院秘密簽發(fā)的授權(quán)令，即要求美國(guó)電信巨頭威瑞森公司(Verizon)須每日向美國(guó)國(guó)家安全局上交數(shù)百萬(wàn)用戶的通話記錄，其中包括國(guó)際長(zhǎng)途通話記錄。在該報(bào)道刊發(fā)之前，《衛(wèi)報(bào)》曾就公開該涉密文件與美國(guó)政府部門進(jìn)行過(guò)溝通。當(dāng)日下午1時(shí)，《衛(wèi)報(bào)》記者斯賓塞·阿克曼(Spencer Ackerman)打電話給美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)④United States(U.S.)National Security Council簡(jiǎn)寫NSC。1947年7月根據(jù)國(guó)家安全法案成立，主要職責(zé)是:統(tǒng)一有關(guān)美國(guó)國(guó)家內(nèi)政、軍事和外交政策，向總統(tǒng)提出建議。參見http://www.whitehouse.gov/administration/eop/nsc，最后訪問(wèn)日期2015年2月21日。首席發(fā)言人凱特琳·海登(Caitlin Hayden)，但海登沒(méi)有接電話。隨后，阿克曼給海登發(fā)了一封郵件，說(shuō)明了有關(guān)情況。下午4時(shí)，海登發(fā)來(lái)電子郵件，說(shuō)白宮希望阿克曼盡快和司法部、國(guó)家安全局等單位溝通。于是阿克曼致電司法部，并與國(guó)家安全局的新聞官朱蒂·埃梅爾(Judy Emmel)交談。埃梅爾未做任何回應(yīng)。此后，海登從白宮給《衛(wèi)報(bào)》美國(guó)分社總編杰妮·吉布森(Janine Gibson)打電話。提議下午5時(shí)15分舉行電話會(huì)議，白宮指派聯(lián)邦調(diào)查局副局長(zhǎng)肖恩·喬伊斯(Sean M Joyce)、國(guó)家安全局副局長(zhǎng)克里斯·英格利斯(Chris Inglis)、國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室總法律顧問(wèn)羅伯特·S·利特(Robert S Litt)參加會(huì)議。白宮團(tuán)隊(duì)基本論調(diào)就是，《衛(wèi)報(bào)》就威瑞森公司的報(bào)道并非公正，既具有誤導(dǎo)性又有失準(zhǔn)確;而吉布森表示公眾對(duì)這份法庭庭諭非常感興趣，而且沒(méi)有證據(jù)說(shuō)明公開這份文件會(huì)造成傷害。最終，白宮的團(tuán)隊(duì)在這場(chǎng)會(huì)議中敗下陣來(lái)，陷入無(wú)法打破的僵局。同時(shí)，美國(guó)當(dāng)局試圖對(duì)英國(guó)施加壓力。英國(guó)安全機(jī)構(gòu)軍情五局給《衛(wèi)報(bào)》倫敦總部的安全版編輯尼克·霍普金斯(Nick Hopkins)打了電話;美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局人員給《衛(wèi)報(bào)》的第二號(hào)人物，副總編輯保羅·約翰遜(Paul Johnson)打了電話。晚7時(shí)剛過(guò)，《衛(wèi)報(bào)》美國(guó)分社按計(jì)劃刊載了事件報(bào)道⑤Luke，The Snowden Files，pp.126－141.。

與此同時(shí)，在英國(guó)的《衛(wèi)報(bào)》倫敦辦公室拿到了斯諾登持有的文件，其中包括大量英國(guó)政府通信總部⑥Government Communications Headquarters(GCHQ)，亦被譯作(英國(guó))政府通訊總部、國(guó)家通信總局等，英國(guó)信號(hào)情報(bào)機(jī)構(gòu)。參見http://www.gchq.gov.uk/Pages/homepage.aspx，最后訪問(wèn)日期2015年2月21日。參與互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控的秘密文件。英國(guó)政府就此事派出內(nèi)閣秘書長(zhǎng)杰里米·海伍德(Jeremy Heywood)爵士，負(fù)責(zé)與《衛(wèi)報(bào)》進(jìn)行溝通。在6月21日的溝通過(guò)程中，海伍德十分惱火，但至于是否對(duì)《衛(wèi)報(bào)》采取法律行動(dòng)，其并沒(méi)有作出絕對(duì)的表態(tài)。他說(shuō)，現(xiàn)在是否讓事態(tài)“進(jìn)一步發(fā)展”，取決于總檢察長(zhǎng)和警方。他強(qiáng)調(diào)說(shuō)，“《衛(wèi)報(bào)》的確持有贓物”。會(huì)面無(wú)果而終，事后英國(guó)政府并沒(méi)有使用嚴(yán)厲的法律權(quán)力。當(dāng)天下午5時(shí)28分，關(guān)于英國(guó)政府通信總部的Tempora項(xiàng)目在《衛(wèi)報(bào)》網(wǎng)站上曝光，立刻引起反響。7月12日，海伍德陪同首相新聞官克雷格·奧利弗(Craig Oliver)共同出現(xiàn)在《衛(wèi)報(bào)》辦公區(qū)，明確表示《衛(wèi)報(bào)》必須返還政府通信總部的資料，政府的態(tài)度在逐步變得強(qiáng)硬。海伍德說(shuō)，“這件事我們可以愉快地解決，或者我們?cè)V諸法律。”7月13日，英國(guó)內(nèi)閣副國(guó)家安全顧問(wèn)奧利弗·羅賓斯(Oliver Robbins)給《衛(wèi)報(bào)》打來(lái)電話，稱如果不交出文件，政府將關(guān)停《衛(wèi)報(bào)》。7月20日，政府通信總部的工作人員監(jiān)督《衛(wèi)報(bào)》員工將存有涉密資料的電腦各個(gè)部件一塊塊地砸碎，然后再把砸碎的部件投入消磁器。就這樣，《衛(wèi)報(bào)》在英國(guó)政府威脅下，銷毀了斯諾登提供的政府機(jī)密資料⑦Luke，The Snowden Files，pp.171－193.。

二、美英兩國(guó)政府采取的不同措施及原因

“斯諾登事件”不僅在政府和媒體中間掀起了層層波瀾，也激起了人們對(duì)媒體公開信息與政府保護(hù)國(guó)家秘密這一矛盾的再度關(guān)注。不難看出，美英兩國(guó)政府在處理“斯諾登事件”中對(duì)相關(guān)媒體的態(tài)度上，美國(guó)政府較為“溫柔”，而英國(guó)則表現(xiàn)出較為強(qiáng)硬的態(tài)度;同時(shí)，《衛(wèi)報(bào)》在對(duì)待美國(guó)政府和英國(guó)政府的態(tài)度上，比較而言，在對(duì)待英國(guó)政府部門上顯得更加慎重，這一方面與《衛(wèi)報(bào)》作為英國(guó)媒體有一定關(guān)系，但更重要的是基于美國(guó)和英國(guó)對(duì)于新聞自由法律規(guī)制的不同。

(一)美國(guó)關(guān)于“斯諾登事件”的處理及體現(xiàn)的法律規(guī)制

從“斯諾登事件”發(fā)生后美國(guó)的反映來(lái)看，美國(guó)雖然通過(guò)政府渠道給《衛(wèi)報(bào)》施壓，但并沒(méi)有起訴《衛(wèi)報(bào)》，而僅僅是以間諜罪等罪名起訴了斯諾登。美國(guó)政府的處理方式基本與“維基揭密”時(shí)的處理方式類似，即僅僅是以間諜罪等罪名起訴“維基揭秘”創(chuàng)始人阿桑奇，而對(duì)參與的媒體都是大開綠燈，個(gè)中因由不得不從美國(guó)關(guān)于保障新聞自由的憲法第一修正案說(shuō)起。

1.憲法的矛盾是美國(guó)頻頻發(fā)生泄密案的重要原因

1791年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)憲法第一修正案，該條文規(guī)定:國(guó)會(huì)不得制定關(guān)于下列事項(xiàng)之法律:確立宗教或禁止信仰自由;剝奪人民言論或出版自由;剝奪人民和平集會(huì)及向政府請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。至此，美國(guó)的新聞自由被賦予至高無(wú)上的憲法權(quán)利⑧［美］唐·R·彭伯.大眾傳媒法(第十三版)［M］.張金璽，趙剛譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.41.。因此，統(tǒng)治當(dāng)局對(duì)新聞媒介的管理方式較為柔和，一般避免直接硬性地干預(yù)新聞媒介的活動(dòng)。只有媒體觸犯法律，確實(shí)泄密而損害了國(guó)家利益，政府才可以追訴其法律責(zé)任，可是這必須是在媒體確實(shí)違法發(fā)表了泄密的內(nèi)容以后。這是一種事后追訴懲罰的制度;政府不可以有禁止報(bào)紙發(fā)表消息的動(dòng)作，即不可以搞“預(yù)檢”。事后追訴是由法庭來(lái)作出判斷，法庭只有在犯罪行為發(fā)生以后才可能接受指控、立案審理;而政府行政部門沒(méi)有權(quán)力來(lái)確立新聞標(biāo)準(zhǔn)，所以事前預(yù)檢在制度上不容許存在。正因?yàn)槿绱耍绹?guó)由于媒體造成的未授權(quán)信息被披露事件層出不窮，危害嚴(yán)重。據(jù)司法部在答復(fù)參議院情報(bào)特別委員會(huì)咨詢的報(bào)告中指出，2001年9月至2008年2月間，聯(lián)邦調(diào)查局共調(diào)查了85起涉及媒體泄密的事件，即平均每年13起⑨Gray Ross，Who Watches the Watchmen—The conflict between National Security and Freedom of the Press，Ni Press，p.10。

芝加哥大學(xué)法學(xué)教授杰弗里·斯通(Geoffrey Stone)將這一問(wèn)題的原因歸咎于美國(guó)憲法和憲法第一修正案之間相互矛盾的原則，“在五角大樓文件泄密案中，聯(lián)邦最高法院指出雖然政府官員有充分的權(quán)力將某些事項(xiàng)設(shè)為秘密，然而一旦這些信息被媒體掌握了，政府就很難再阻止信息的傳播了。這一點(diǎn)看起來(lái)非常尷尬，甚至不合邏輯。如果政府可以依照憲法禁止政府雇員向媒體泄露機(jī)密，那么當(dāng)政府雇員非法泄露機(jī)密已然發(fā)生時(shí)，政府為何無(wú)權(quán)禁止媒體出版機(jī)密?當(dāng)然，我們可以很容易反駁這個(gè)問(wèn)題:根據(jù)憲法第一修正案，只要不會(huì)‘必然對(duì)祖國(guó)和人民造成直接、即時(shí)且無(wú)可挽回的損害’，媒體就有權(quán)公開任何信息。既然憲法第一修正案規(guī)定了新聞自由權(quán)，那么政府怎能只因?yàn)榭赡苡绊憞?guó)家安全，就禁止政府雇員公開信息。不論我們從公眾的知情權(quán)還是政府利益的角度看待國(guó)家秘密，媒體和政府雇員適用同樣的規(guī)則才是符合邏輯的。這種針對(duì)政府雇員和媒體的不同標(biāo)準(zhǔn)制造了這個(gè)難題?！雹釭eoffrey Stone，Government Secrecy vs.Freedom of the Press，Harvard Law and Policy Review 1，no.1(Winter 2007)，p.199.

正是基于此原因，據(jù)報(bào)道，在“維基揭密”事件發(fā)生后，《紐約時(shí)報(bào)》仔細(xì)考慮了維基揭秘的模式是否可以復(fù)制，準(zhǔn)備開通一條“泄密者綠色通道”，讓政府雇員能夠以匿名的方式大批量上傳機(jī)密文件[11]。

2.《反間諜法》難以起到防止秘密信息泄露的作用

如同《衛(wèi)報(bào)》美國(guó)分社在披露有關(guān)涉密文件前考慮的那樣，“最大的問(wèn)題是美國(guó)的《反間諜法》”[12]Luke，The Snowden Files，p.125.。針對(duì)未授權(quán)信息泄露的法律條款集中在《美國(guó)聯(lián)邦法典》的第18編第793至798節(jié)，即人們常說(shuō)的《反間諜法》。1917年，美國(guó)參加第一次世界大戰(zhàn)不到兩個(gè)月，就制定并迅速通過(guò)了《反間諜法》。該法規(guī)定，將美國(guó)情報(bào)資料向外國(guó)政府“提供、發(fā)送、傳遞”均為犯罪。這條法規(guī)相當(dāng)?shù)哪：?，例如，該法是否適用于可能發(fā)表國(guó)家安全消息的新聞?dòng)浾?，就語(yǔ)焉不詳。

但從實(shí)際情況看，在美國(guó)，媒體中還沒(méi)有人因發(fā)表秘密信息被指控或被定罪。事實(shí)上，美國(guó)政府曾分別在1942年、1971年、1975年和1986年至少4次考慮過(guò)采取法律手段回應(yīng)媒體的泄密。而在《反間諜法》通過(guò)后的94年時(shí)間里，針對(duì)政府雇員向媒體泄密的形式指控也只有4起。無(wú)論如何，這些案件沒(méi)有給政府雇員造成太大的威脅，也無(wú)法阻止他們向媒體泄密[13]Gray，Who Watches the Watchmen，pp.16－17.。

正如理查德·波斯納(Richard A.Posner)所說(shuō)，《反間諜法》是具有懲罰有意泄密者的聯(lián)邦法律之一，但與英國(guó)的《官方秘密法》不同，該制定法還沒(méi)構(gòu)成一個(gè)天衣無(wú)縫的禁令，防止泄露恰當(dāng)分級(jí)的機(jī)密材料，也很少導(dǎo)致成功起訴。沒(méi)有《官方秘密法》，這是我們政府嘴巴如此不嚴(yán)的原因之一[14]［美］理查德·波斯納.并非自殺契約:國(guó)家緊急狀態(tài)時(shí)期的憲法［M］.蘇力譯.北京:北京大學(xué)出版社，2010.112.。

(二)英國(guó)關(guān)于“斯諾登事件”的處理及體現(xiàn)的法律規(guī)制

相對(duì)美國(guó)對(duì)新聞自由的限制較少，法院傾向于把新聞自由放于優(yōu)先位置，英國(guó)法律對(duì)媒體的限制和管控相當(dāng)嚴(yán)厲，英國(guó)政府在干預(yù)新聞媒體，限制新聞自由方面程度較高。對(duì)此，《衛(wèi)報(bào)》總編輯拉斯布里杰曾說(shuō)，由于英國(guó)的法律騷擾，《衛(wèi)報(bào)》最終是在相對(duì)安全的紐約分部曝光上述事件的。英國(guó)迫切需要像美國(guó)憲法第一修正案那樣的法律和精神。這樣的法律可以保護(hù)新聞自由，而我們所有的人都賴此獲得保護(hù)[15]Luke，The Snowden Files，p.2.。

1.《官方秘密法》保證了國(guó)家秘密的相對(duì)安全

英國(guó)早在1889年就制定了世界上第一部完整的成文保密法——《官方秘密法》(Official Secret Act 1889)，制止政府雇員向報(bào)界透露消息。這是新聞自由與保守國(guó)家秘密在法律制度上的第一次正面較量。第一次世界大戰(zhàn)前，英國(guó)政府發(fā)現(xiàn)1889年保密法采取的是無(wú)罪推定原則，導(dǎo)致難以對(duì)泄密行為進(jìn)行采證和處罰，因此無(wú)法有效控制信息的安全。于是，由英國(guó)國(guó)會(huì)在1911年對(duì)該部法律進(jìn)行了大的修改，首次引入了有罪推定原則以圖有效打擊間諜竊取秘密的活動(dòng)，其第2條規(guī)定保護(hù)政府所有的機(jī)密資料，導(dǎo)致政府權(quán)力過(guò)于膨脹。英國(guó)國(guó)會(huì)遂于1989年再次修改了此法律，將官方信息中秘密的范圍進(jìn)一步限制，壓縮到4類信息:安全與情報(bào)、國(guó)防、國(guó)際關(guān)系、犯罪與特定調(diào)查權(quán)。

1989年《官方秘密法》規(guī)定，英國(guó)官員泄露情報(bào)信息是犯罪行為，同時(shí)，該法令還有條文可以將記者入罪。因?yàn)闊o(wú)法以特定的公眾利益作為抗辯理由，而這樣的披露行為肯定會(huì)被視為具有破壞性。此時(shí)，依據(jù)該法規(guī)定，唯一可抗辯的就是刊登的文章事實(shí)上不會(huì)具有破壞性[16]1989《官方保密法》第五節(jié)“未經(jīng)合法批準(zhǔn)而披露信息或披露受委托保密的信息”中，第1條規(guī)定了適用情形，包括(1)行為人基于如下原因獲得任何受本法前述各條之規(guī)定而不應(yīng)泄露的信息、文件或其他文書:(a)公務(wù)員或政府合同商未經(jīng)合法批準(zhǔn)而擅自(向他或其他人)泄露的保密信息;(b)經(jīng)公務(wù)員或政府合同商授權(quán)在要求其保密的前提下或在公務(wù)員或政府合同商所從事的工作中理應(yīng)要求其保密的前提下獲得的保密信息;或(c)通過(guò)上述第二種途徑獲得保密信息的人員未經(jīng)合法批準(zhǔn)擅自再次向他或其他人泄露的保密信息。因此，該法未將媒體記者排除在外。第3條規(guī)定，如行為人已取得了應(yīng)予保密的信息、文件或其他文書的，其披露行為僅在如下情況下才構(gòu)成犯罪:(1)其披露行為是有害的;或(2)其披露時(shí)知道，或由合理的理由相信其披露行為是有害的。。

此外，如果英國(guó)政府知悉這些文件存在，依據(jù)英國(guó)的保密法規(guī)，政府可以請(qǐng)求法官立即發(fā)布禁令，禁止刊登或發(fā)表一切此類材料，并要求將所有文件返還。法官很有可能會(huì)同意這樣的請(qǐng)求。雖然報(bào)紙本身可以申辯自己披露的文件具有公眾利益，并在法庭上對(duì)禁令提出質(zhì)疑，但最好的結(jié)果可能就是，事件將陷入漫長(zhǎng)的、前景不明且代價(jià)高昂的訴訟之中。

2.政府與媒體溝通機(jī)制相對(duì)有效

英國(guó)很早就建立了一個(gè)政府與媒體的溝通機(jī)制即國(guó)防知會(huì)系統(tǒng)(The D-Notice System)，在信息公開之前與媒體閉門協(xié)調(diào)，以免涉及國(guó)家安全的信息被不慎公開，同時(shí)也保障了媒體自由報(bào)道權(quán)。建立的初衷是對(duì)媒體信息公開的控制。它開始采用的方法是盡量回避使用司法手段來(lái)控制媒體，因?yàn)槠溥^(guò)程將費(fèi)時(shí)費(fèi)力，且有來(lái)自公眾的巨大阻力，取而代之的是利用個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)化解沖突。2013年6月16日晚上，最早與《衛(wèi)報(bào)》進(jìn)行接觸的就是執(zhí)掌國(guó)防知會(huì)系統(tǒng)的退休空軍少將安德魯·瓦蘭斯(Andrew Vallance)。瓦蘭斯通過(guò)這個(gè)系統(tǒng)發(fā)過(guò)一份通告，不僅是給《衛(wèi)報(bào)》，還有英國(guó)廣播公司、天空電視臺(tái)等其他英國(guó)廣播公司和報(bào)紙，闡明這些資料是“非公開的、保密的”。絕大多數(shù)英國(guó)媒體都表示遵守通告內(nèi)容[17]Luke，The Snowden Files，p.178.，說(shuō)明了這一系統(tǒng)的有效性。

國(guó)防信息知會(huì)系統(tǒng)的核心機(jī)構(gòu)是國(guó)防部、出版和廣播咨詢委員會(huì)(Defence，Press and Broadcasting Advisory Committee，DPBAC)。該系統(tǒng)的操作原則是:當(dāng)國(guó)防機(jī)關(guān)的代表向DPBAC提出某些信息因涉及國(guó)家安全而須媒體單位謹(jǐn)慎處理時(shí)，媒體代表要及時(shí)對(duì)該質(zhì)詢進(jìn)行回復(fù)。當(dāng)?shù)玫矫襟w代表的確認(rèn)后，DPBAC應(yīng)向省級(jí)以上報(bào)紙，廣播和電視組織的編輯和相關(guān)的平面媒體出版業(yè)者發(fā)出通知要求停止傳播某些涉及國(guó)家安全的信息。該通知通常包括基本背景介紹，委員會(huì)的決定細(xì)節(jié)和委員會(huì)負(fù)責(zé)人的聯(lián)系方式。通知應(yīng)廣泛地送達(dá)到編輯，制片人和出版商手中，同時(shí)也要告知政府部門的主管、軍隊(duì)指揮官、警察總長(zhǎng)和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。該通知的框架中不含有任何法律約束力，相關(guān)機(jī)構(gòu)有權(quán)決定是否完全或部分地接受該通知的要求。通常情況下，通知的內(nèi)容是由國(guó)防代表會(huì)同媒體代表共同起草的，但在一些特殊情況下，可由國(guó)防代表起草，然后送交委員會(huì)秘書長(zhǎng)修改，在征得媒體代表同意后，制作成國(guó)防知會(huì)通知下發(fā)[18]參見國(guó)防部出版和廣播咨詢委員會(huì)官網(wǎng)http://www.dnotice.org.uk/index.htm.最后訪問(wèn)時(shí)間2015年2月21日。。

《官方秘密法》中沒(méi)有關(guān)于國(guó)防信息知會(huì)系統(tǒng)的規(guī)定。該系統(tǒng)就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)是一個(gè)交流平臺(tái)，因此，其所下發(fā)的國(guó)防知會(huì)通知也不具有法律約束意義。另外，是否遵守國(guó)防知會(huì)通知的規(guī)定也不成為免于法律責(zé)任的保障。不遵守國(guó)防信息知會(huì)系統(tǒng)可能導(dǎo)致的唯一結(jié)果是，政府和涉案媒體之間的信任關(guān)系將受到破壞并影響到未來(lái)業(yè)務(wù)的開展。但總體上講，國(guó)防信息知會(huì)系統(tǒng)在運(yùn)作過(guò)程中對(duì)媒體自由和國(guó)家安全的保護(hù)起到很大積極作用。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

(一)我國(guó)新聞報(bào)道與保守國(guó)家秘密關(guān)系的處理現(xiàn)狀

從我國(guó)情況看，我國(guó)的保密法制要遠(yuǎn)遠(yuǎn)先進(jìn)于新聞自由法制。由于我國(guó)具有悠久的保密傳統(tǒng)，使得我國(guó)的保密法制較為健全。關(guān)于媒體的保密責(zé)任，對(duì)此向來(lái)有兩種觀點(diǎn)，一種認(rèn)為應(yīng)當(dāng)秉持新聞自由的原則，只要消息來(lái)源真實(shí)、合法，即使媒體泄露國(guó)家秘密，也不應(yīng)受到懲罰;另一種則持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為如果新聞涉及國(guó)家安全和利益，媒體應(yīng)當(dāng)保密，否則就要承擔(dān)泄密責(zé)任。

在我國(guó)的實(shí)踐中，媒體記者是有可能承擔(dān)泄密責(zé)任的。我國(guó)的媒體很大一部分是黨政機(jī)關(guān)的下屬單位，在工作中可以接觸、知悉國(guó)家秘密。此外，我國(guó)并非像許多國(guó)家那樣，只處罰那些向外界(包括媒體)泄露國(guó)家秘密的內(nèi)部工作人員，而是同時(shí)處罰新聞從業(yè)者。我國(guó)刑法第398條第1款規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違反保守國(guó)家秘密法的規(guī)定，故意或者過(guò)失泄露國(guó)家秘密，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑?！痹摋l第2款補(bǔ)充規(guī)定:“非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員犯前款罪的，依照前款的規(guī)定酌情處罰?！笨梢?，該條犯罪主體為一般主體，并沒(méi)有排除媒體記者。

同時(shí)，我國(guó)對(duì)新聞出版實(shí)行保密審查制度。1992年6月13日由國(guó)家保密局、中央對(duì)外宣傳小組、新聞出版署、廣播電影電視部制定的《新聞出版保密規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)至今仍然在適用?！兑?guī)定》明確指出，新聞出版的保密工作，堅(jiān)持貫徹既保守秘密又有利于新聞出版工作正常進(jìn)行的方針。據(jù)此，新聞出版單位實(shí)行以下4項(xiàng)保密制度。一是自審與送審相結(jié)合的保密審查制度，即新聞出版單位和提供信息的單位，對(duì)擬公開出版、報(bào)道的信息，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)的保密規(guī)定進(jìn)行自審，對(duì)是否涉及國(guó)家秘密界限不清的信息，應(yīng)當(dāng)送交有關(guān)主管部門或其上級(jí)機(jī)關(guān)、單位審定。二是通過(guò)內(nèi)部途徑反映涉及國(guó)家秘密信息的制度，即新聞出版單位及其采編人員需向有關(guān)部門反映或通報(bào)的涉及國(guó)家秘密的信息，應(yīng)當(dāng)通過(guò)內(nèi)部途徑進(jìn)行，并對(duì)反映或通報(bào)的信息按照有關(guān)規(guī)定作出國(guó)家秘密的標(biāo)志。三是采訪涉及國(guó)家秘密信息批準(zhǔn)制度，即被采訪單位、被采訪人向新聞出版單位的采編人員提供有關(guān)信息時(shí)，對(duì)其中確因工作需要而又涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先按照有關(guān)規(guī)定的程序報(bào)批，并向采編人員申明;新聞出版單位及其采編人員對(duì)被采訪單位、被采訪人申明屬于國(guó)家秘密的事項(xiàng)，不得公開報(bào)道、出版。四是新聞發(fā)布制度，即有關(guān)單位要建立提供信息的正常渠道，健全新聞發(fā)布制度，適時(shí)通報(bào)宣傳口徑。由此可見，我國(guó)新聞出版是以保密為前提的，可以說(shuō)是保密義務(wù)本位的。

(二)存在的問(wèn)題

應(yīng)當(dāng)說(shuō)我國(guó)現(xiàn)行新聞報(bào)道中實(shí)行保密審查制度是與當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下官辦新聞的實(shí)際情況相適應(yīng)的。當(dāng)時(shí)，我國(guó)的媒體是黨和政府的喉舌，所有媒體都屬于國(guó)家所有，重大問(wèn)題要不要報(bào)道，怎么報(bào)道，都要聽黨和政府的。

但是，隨著改革開放的不斷深入，原有的新聞媒體保密管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是境外媒體大量進(jìn)入國(guó)內(nèi)，或設(shè)立分社、辦事處，或與國(guó)內(nèi)新聞單位成立合資機(jī)構(gòu)等多種方式參與國(guó)內(nèi)新聞的采編活動(dòng)，這就決定了不可能所有媒體繼續(xù)實(shí)行新聞出版保密審查制度，甚至一些境外媒體還存在非法獲取我國(guó)家秘密的嫌疑[19]路透社兩年7次猜對(duì)中國(guó)CPI敏感數(shù)據(jù)涉嫌外泄［EB/OL］.［2015－02－21］.http://finance.sina.com.cn/china/jrxw/20110610/11159971164.shtml.。二是隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)的日益普及，新聞傳播已逐步走向大眾化，新聞傳播機(jī)構(gòu)也早已不僅僅是黨報(bào)、黨刊了。如何應(yīng)對(duì)新媒體的挑戰(zhàn)，也是擺在我們面前關(guān)于新聞出版保密審查的一項(xiàng)重要課題。

(三)從美英處理“斯諾登事件”得到的啟示

新聞自由是言論自由、表達(dá)自由的一種重要形式，故各國(guó)憲法中對(duì)言論自由、表達(dá)自由的保障，實(shí)際上即是對(duì)新聞自由的保障。我國(guó)憲法第35條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由。這是對(duì)新聞自由的原則性規(guī)定。對(duì)于新聞自由，需要明確的就是傳媒與國(guó)家關(guān)系中，傳媒所享有的權(quán)利和應(yīng)該遵守的邊界。結(jié)合當(dāng)前新聞自由和保護(hù)國(guó)家秘密關(guān)系之間存在的問(wèn)題，從美英兩國(guó)對(duì)“斯諾登事件”的處理和教訓(xùn)看，筆者認(rèn)為我國(guó)在處理新聞自由和保護(hù)國(guó)家秘密關(guān)系上應(yīng)當(dāng)采取以下原則:

一是要準(zhǔn)確把握好新聞自由的界限。既要減少行政干預(yù)，逐步做到法律沒(méi)有明文禁止的都有報(bào)道的自由，也要明確新聞報(bào)道的禁區(qū)，對(duì)確實(shí)關(guān)系國(guó)家安全和利益的，尤其是涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容要予以限制。值得肯定的是，2010年修訂的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》進(jìn)一步縮小了國(guó)家秘密的范圍，明確了國(guó)家秘密從確定到解除的程序和流程，有助于社會(huì)公眾理解國(guó)家秘密，進(jìn)一步厘清密與非密之間的關(guān)系，推動(dòng)新聞自由與保守國(guó)家秘密的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是要統(tǒng)籌運(yùn)用好事前審查和事后懲戒兩種手段。新聞如果要通過(guò)事前審查才能發(fā)布，新聞自由無(wú)從談起。因此，現(xiàn)存的新聞出版保密審查制度必須做出修改或調(diào)整。解決新聞自由不得妨害國(guó)家安全和利益問(wèn)題，要靠建立完善的法律懲戒機(jī)制，即明確在享有新聞自由權(quán)利過(guò)程中的保密底線;觸動(dòng)保密底線，必然會(huì)受到嚴(yán)厲懲罰，則國(guó)家秘密的保護(hù)才會(huì)更加有效，新聞自由和國(guó)家秘密保護(hù)之間才會(huì)更加和諧。