王 清

建立于1958年的戶籍制度，其設(shè)立的初衷是為了配合國家實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的目標(biāo)，①林毅夫、蔡昉、李周:《中國的奇跡:發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》，上海:上海人民出版社、上海三聯(lián)書店，1999年，第55頁。但在實(shí)際運(yùn)行中，地方政府以戶籍作為地方性福利分配的基礎(chǔ)性機(jī)制，造成嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分化和區(qū)域差異，成為中國弱勢群體向上流動的制度障礙。改革開放之后，戶籍制度嚴(yán)重阻礙市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府紛紛推動戶籍制度改革。當(dāng)代中國戶籍制度改革具有兩個(gè)方面的矛盾。第一，中央事權(quán)和地方改革的矛盾。2011年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》明確指出:“國家基本戶籍管理制度屬于中央事權(quán)。”②國務(wù)院辦公廳:《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》(國辦發(fā) (2011)9號)。但是，國務(wù)院對戶籍制度改革一直沒有出臺全國性的改革方案，相反“地方化的‘?dāng)D牙膏式’改革成為當(dāng)前戶籍制度改革的最大特色”。③吳開亞、張力:《發(fā)展主義政府與城市落戶門檻:關(guān)于戶籍制度改革的反思》，《社會學(xué)研究》2010年第6期。第二，戶籍改革的地區(qū)差異性和共同性的矛盾。一方面地方政府所推行的改革具有差異性，有的地方放松人口登記制度，有的放低入戶門檻;另一方面，盡管各地推行的戶籍制度改革具有政策文本上的差異性，但是從內(nèi)容上來看，各地的戶籍制度改革具有共同點(diǎn):沒有從根本上放松對人口自由遷徙的控制，也沒有割斷戶籍制度與利益分配之間的關(guān)聯(lián)性，“每一次改革都是對已有改革的復(fù)制和延續(xù)”。④李曉飛:《中國戶籍制度變遷“內(nèi)卷化”實(shí)證研究》，《廣東社會科學(xué)》2013年第1期。在這個(gè)意義上，各地的戶籍制度改革盡管形式不同但是實(shí)質(zhì)不變。

然而，隨著社會的發(fā)展和中央政策的調(diào)整，近些年地方政府推進(jìn)戶籍制度改革的方式正在發(fā)生較大的變化。地方政府推進(jìn)戶籍制度改革的方式有何變化?為何變化?這是本文要研究的核心問題。以下，筆者將圍繞“地方戶籍制度改革的方式及其影響因素”這一問題梳理已有的研究文獻(xiàn)，分析過去三十年戶籍制度改革的方式，以及戶籍制度改革轉(zhuǎn)型的特征及其動力機(jī)制。

一、問題的提出

關(guān)于戶籍制度改革方式及影響因素已形成了如下研究成果。

(一)已有關(guān)于戶籍制度改革方式的研究

戶籍制度具有三項(xiàng)基本功能，包括人口登記、戶口遷徙和利益分配。圍繞戶籍制度的三項(xiàng)功能，已有關(guān)于戶籍改革方式的研究大體包括如下幾類。第一，從戶口登記展開的改革，如二元變一元式改革、暫住證、①Dorothy J．Solinger，“‘Temporary Residence Certificate’Regulations in Wuhan，May 1983，”The China Quarterly，Vol．101，Mar．1985，pp．98-103．居住證制度等研究屬于這一類型。這類改革并不涉及戶口福利的調(diào)整，改革的目的是為了實(shí)現(xiàn)人口登記一體化。第二，從入戶條件上研究戶籍制度改革方式，包括分類改革和入戶門檻的研究。分類改革論認(rèn)為國家應(yīng)該按照城市規(guī)模，實(shí)行分類改革，以“最低條件、全面放開”為特點(diǎn)的小城鎮(zhèn)戶籍制度改革模式、以“取消限額、條件準(zhǔn)入”為特點(diǎn)的一般大、中城市模式、以“筑高門檻、開大城門”為特點(diǎn)的特大城市模式。②王美艷、蔡昉:《戶籍制度改革的歷程與展望》，《廣東社會科學(xué)》2008年第6期。入戶門檻改革主張各地通過放低入戶門檻以調(diào)節(jié)戶口遷徙功能。③吳開亞、張力:《發(fā)展主義政府與城市落戶門檻:關(guān)于戶籍制度改革的反思》，《社會學(xué)研究》2010年第6期。第三，從利益分配的角度分析戶籍制度改革，這觸及戶籍制度改革的根本內(nèi)容。有學(xué)者提出利益擴(kuò)散和利益分流式改革，認(rèn)為藍(lán)印戶口是利益擴(kuò)散式改革，而剝離戶籍與公共物品間關(guān)系的改革則是利益分流式改革。④王清:《地方財(cái)政視角下的制度變遷路徑分析——以當(dāng)代中國城市戶籍制度為例》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)與社會科學(xué)版)2011年第3期。這類改革的效果如何呢?有學(xué)者認(rèn)為改革開放之后，盡管很多城市實(shí)行地方性的戶籍制度改革，但是戶籍對福利分配的影響并未降低，戶籍制度改革出現(xiàn)內(nèi)卷化，即有改革但無發(fā)展的局面。⑤李曉飛:《中國戶籍制度變遷“內(nèi)卷化”實(shí)證研究》，《廣東社會科學(xué)》2013年第1期。

總體而言，這三類研究都是圍繞戶籍制度的功能調(diào)整而展開，在這三類改革中，關(guān)于人口登記的改革層次較淺，而戶口遷徙和利益分配功能的調(diào)整則涉及戶籍制度改革的本質(zhì)，致使這類改革出現(xiàn)了地方差異化的特征。地方政府為何選擇不同的改革方式呢?

(二)地方政府選擇戶改方式的影響因素

一些學(xué)者認(rèn)為改革開放后地方政府放松戶籍管制的改革具有發(fā)展型政府的色彩，并分析了地方政府選擇發(fā)展型戶籍改革的影響因素。

1．財(cái)政激勵

有學(xué)者通過對1992年戶口買賣的研究，發(fā)現(xiàn)地方政府進(jìn)行戶口買賣的目的是為了解決地方建設(shè)資金不足、增加地方財(cái)政收入。⑥左鵬、周菁:《戶口買賣與戶籍制度改革——來自P市的調(diào)查》，《中國人口科學(xué)》2000年第2期。有學(xué)者討論了財(cái)政競爭與戶口政策之間的相關(guān)性，認(rèn)為在地方政府追求新增財(cái)政結(jié)余最大化的假設(shè)下，地方政府通過戶口政策，限制人口流動，實(shí)現(xiàn)地方目標(biāo)最大化。⑦王麗娟:《人口流動與財(cái)政競爭——基于財(cái)政分區(qū)和戶口政策的比較視角》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第3期。財(cái)政激勵強(qiáng)調(diào)地方政府基于財(cái)政需求，推動戶口買賣。那么，不同的地方政府的財(cái)政需求如何呢?財(cái)政能力越強(qiáng)的地方政府，是否越傾向于推動戶籍制度改革呢?有學(xué)者對此持反對意見，認(rèn)為“地方財(cái)力的提升并不會必然降低城市落戶門檻”。⑧吳開亞、張力:《發(fā)展主義政府與城市落戶門檻:關(guān)于戶籍制度改革的反思》，《社會學(xué)研究》2010年第6期。

2．勞動力供求

有學(xué)者指出地方就業(yè)率是影響戶籍管制程度的重要因素:本地勞動力就業(yè)率低，地方政府就會出臺嚴(yán)格的戶籍制度，排斥外來勞動力;相反，本地勞動力就業(yè)率高，地方政府則實(shí)行相對寬松的戶籍制度，吸納外來勞動力。⑨蔡昉、都陽、王美艷:《勞動力流動的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海:上海人民出版社，2003年，第153-182頁。2004年以后，在勞動力稀缺的情況下，“許多沿海城市政府把戶籍制度改革當(dāng)作穩(wěn)定勞動力供給的制度手段”，[10]蔡昉:《戶籍制度改革與城鄉(xiāng)社會福利制度統(tǒng)籌》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2010年第12期。不斷改善外來務(wù)工人員公共服務(wù)質(zhì)量，完善勞動力市場，推動了新一輪放松管制的戶籍制度改革。

已有研究為我們深入分析戶籍制度改革提供了理論基礎(chǔ)與方法資源。但是，已有研究至少存在如下兩個(gè)方面的不足。第一，已有研究把地方政府看成理性經(jīng)濟(jì)人，分析地方政府謀利的行為，但是忽略了所處社會環(huán)境對地方政府行為的影響，社會環(huán)境包括中央任務(wù)和輿論壓力。第二，已有研究把戶籍制度看成地方政府謀利的工具，但是并沒有注意到戶籍制度改革進(jìn)程中的轉(zhuǎn)型。本文基于已有研究，提出戶籍制度改革至少經(jīng)歷兩個(gè)階段，一是發(fā)展型戶籍改革，二是兼顧型戶籍改革，并逐一分析每類改革的特征，嘗試彌補(bǔ)上述不足。

二、發(fā)展型戶籍改革的制度邏輯

(一)發(fā)展型戶籍改革的界定

2000年前，地方戶籍制度改革是一種發(fā)展型改革。發(fā)展型戶籍改革是地方發(fā)展型政府在戶籍制度改革中的慣性行為。地方發(fā)展型政府是對改革開放之后地方政府行為的理論概括，指在壓力型體制的行政壓力和政治錦標(biāo)賽的政治激勵下，中國地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中出現(xiàn)政府干預(yù)和主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)的一種行為模式。地方政府嵌入市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，甚至成為市場經(jīng)濟(jì)的主體，不僅引導(dǎo)而且主導(dǎo)、不僅指導(dǎo)而且直接指揮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅主動而且成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角，出現(xiàn)“地方政府即企業(yè)”①Andrew Walder，“Local Governments as Industrial Firms，”American Journal of Sociology，Vol．101，1995，pp．268-269．的角色混亂，地方政府追求財(cái)政收益最大化、重視流動性強(qiáng)的要素，不重視流動性弱的主體，②王清:《超越地方發(fā)展型政府:理論框架與經(jīng)驗(yàn)分析》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2014年第6期。地方政府從代理型政權(quán)經(jīng)營者轉(zhuǎn)向謀利型政權(quán)經(jīng)營者。③楊善華、蘇紅:《從代理型政權(quán)經(jīng)營者到謀利型政權(quán)經(jīng)營者》，《社會學(xué)研究》2002年第1期。

發(fā)展型戶籍改革是地方發(fā)展型政府在戶籍制度改革中的行為模式。戶籍制度本是政府實(shí)行社會管理的基本制度，但是地方政府改革戶籍制度的目的并不是為了滿足社會對戶籍制度改革的需求，而是基于地方發(fā)展的目的，通過戶籍制度改革吸引地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的稀缺資源，將作為社會管理的戶籍制度異化成增加地方財(cái)政收入的政策工具。發(fā)展型戶籍改革內(nèi)涵至少包括如下內(nèi)容。

1．從改革目的來看，地方政府將戶籍改革作為增加財(cái)政收益的政策工具

地方政府通過戶籍改革促進(jìn)財(cái)政收益最大化，導(dǎo)致“源于社會管理需求的戶籍制度在轉(zhuǎn)型時(shí)期被城市政府異化為競爭資金、人才，增加本級財(cái)政和緩解對公共產(chǎn)品沖擊的政策工具”。④吳開亞、張力:《發(fā)展主義政府與城市落戶門檻:關(guān)于戶籍制度改革的反思》，《社會學(xué)研究》2010年第6期。興起于20世紀(jì)90年代的藍(lán)印戶口政策和當(dāng)下各個(gè)城市推行的積分入戶政策是發(fā)展型戶籍改革的典型案例。第一，地方政府通過發(fā)展型戶籍改革刺激投資和房地產(chǎn)發(fā)展，間接提高財(cái)政收入。藍(lán)印戶口的入戶條件包括投資入戶和買房入戶。例如，上海市于1994年規(guī)定，外商和港、澳、臺人士在上海投資人民幣20萬美元，外省市單位或者個(gè)人在上海市中心區(qū)和浦東新區(qū)投資100萬元，且營業(yè)兩年，就能申請1個(gè)藍(lán)印戶口，外省市單位或者個(gè)人在上海市嘉定、閔行、寶山、金山、松江區(qū)和南匯、奉賢、青浦縣投資50萬元即可申請一個(gè)藍(lán)印戶口。⑤《上海市藍(lán)印戶口管理暫行規(guī)定》，《中國經(jīng)營報(bào)》2001年6月26日。深圳也做了同樣的規(guī)定，1995年印發(fā)的《深圳市戶籍制度改革暫行規(guī)定》，規(guī)定在深圳“每投資100萬元，可以為本企業(yè) (項(xiàng)目)的管理骨干、生產(chǎn)技術(shù)骨干申請一個(gè)藍(lán)印戶口指標(biāo)”，且要求“申請者的年齡在深圳經(jīng)營特區(qū)須40周歲以下，”⑥深圳市政府:《深圳市戶籍制度改革暫行規(guī)定》，1995年10月24日。以保證申請者是適齡勞動者，能夠?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)做貢獻(xiàn)而不是坐等城市福利。在購房上也有類似的規(guī)定。⑦深圳市政府:《關(guān)于促進(jìn)我市房地產(chǎn)市場發(fā)展的若干規(guī)定》(［1995］深府第239號)，1995年10月9日;深圳市政府:《寶安、龍崗區(qū)“購房入戶”政策實(shí)施細(xì)則》，1995年10月9日;深圳市政府:《關(guān)于促進(jìn)我市房地產(chǎn)市場發(fā)展的若干規(guī)定》，1996年11月6日。第二，地方政府通過發(fā)展型戶籍改革，直接獲得大量財(cái)政收入。藍(lán)印戶口每年繳納的城市增容費(fèi)用就是一個(gè)典型例子，它存在于20世紀(jì)90年代，后被廢止。由于是地方性收費(fèi)，這些費(fèi)用完全歸地方財(cái)政。通過征收城市增容費(fèi)，地方政府獲得了大量財(cái)政收入。例如，自1994年9月8日北京市第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議審議通過的《北京市征收城市容納費(fèi)條例》實(shí)施，到1999年3月30日北京市第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過關(guān)于廢止《北京市征收城市容納費(fèi)條例》的決定，北京市共征收城市容納費(fèi)2700萬元。①筆者無法獲得深圳和上海收取的城市增容費(fèi)的數(shù)額，只有北京的數(shù)據(jù)。但是，由于各地均收取城市增容費(fèi)，因此，北京的數(shù)據(jù)能在一定程度上反映問題。北京收取的城市增容費(fèi)的數(shù)目綜合以下文獻(xiàn)得到:《北京市征收城市容納費(fèi)條例》第四條;《北京取消城市容納費(fèi)》，《人民日報(bào)》1999年3月31日第4版;《北京廢止城市容納費(fèi)》，《中國青年報(bào)》1999年3月31日;《北京停止征收“增容費(fèi)”》，《華西都市報(bào)》1999年3月31日。

2．從改革形式來看，發(fā)展型戶籍改革選擇性放低落戶門檻

在發(fā)展型戶籍改革中，地方政府偏好流動性強(qiáng)的要素，不重視流動性弱的要素。在市場發(fā)展中，資本和高端勞動力比低端勞動力的流動性強(qiáng)，前者往往是地區(qū)發(fā)展的稀缺資源。地方政府選擇性設(shè)置入戶門檻和入戶條件，讓流動性強(qiáng)的要素進(jìn)入城市，限制流動性弱的要素。例如從2009年開始，各個(gè)地方政府推行的積分入戶制，給予學(xué)歷、緊缺人才更高的分值，這樣既能讓稀缺資本和高端勞動力為該地區(qū)服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，高端勞動力的收入較高，一般可以通過市場的方式實(shí)現(xiàn)自身的利益，且他們納稅較高，不會給城市帶來負(fù)擔(dān)。由于低端勞動力收入較少且納稅較少，但需享受本地政府提供的戶口福利，可能增加城市負(fù)擔(dān)，因此，地方政府通過選擇性的方式吸納高端勞動力排斥低端勞動力，既可以吸納經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的稀缺勞動力，又能減少城市負(fù)擔(dān)。從這個(gè)意義上來說，地方設(shè)定準(zhǔn)入條件 (locally set entry conditions)②Wang Fei-Ling，Organizing Through Division and Exclusion:China's Hukou System，Stanford，Calif．:Stanford University Press，2005，pp．111-112．或準(zhǔn)入條件控制③Wang，Organizing Through Division and Exclusion，p．90．使得發(fā)展型戶籍改革成為“選擇性移民政策”(selective migration policy)。④Linda Wong and Huen Wai-Po， “Reforming the Household Registration System:A Preliminary Glimpse of the Blue Chop Household Registration System in Shanghai and Shenzhen，”International Migration Review，Vol．32，No．4．Winter，1998，p．974．

(二)發(fā)展型戶籍改革的動力

發(fā)展型戶籍改革具有深刻的動力機(jī)制。在壓力型體制的行政壓力和晉升競賽的政治激勵下，地方政府之間為了經(jīng)濟(jì)增長展開激烈的競爭;地方政府掌握戶口遷移審批權(quán);城市戶口是一種稀缺資源，存在戶口利益，地方政府通過發(fā)展型戶籍改革，爭奪資本和勞動力，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長。因此，競爭激勵、行政分權(quán)與戶口利益是地方政府選擇發(fā)展型戶籍改革的動力。

1．競爭激勵

在壓力型體制的行政壓力和晉升競賽的政治激勵下，地方政府之間為了經(jīng)濟(jì)增長展開激烈的競爭。一方面，在壓力型體制下，上級政府向下級政府層層下達(dá)考核指標(biāo)，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)原則下，GDP考核成為地方政府最大的指標(biāo)。另一方面，地方政府面臨政治錦標(biāo)賽的政治激勵，地方政府的GDP增長成為官員晉升的必要條件，因此，地方政府熱衷于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，甚至不惜成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角。經(jīng)濟(jì)增長涉及到土地、資本和勞動力，而資本和高端勞動力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稀缺資源，各個(gè)地方政府競相爭奪這些資源。

2．行政分權(quán)

為何20世紀(jì)80年代以前，戶籍制度在各地出現(xiàn)整齊劃一的局面，但是80年代以后地方政府開始推進(jìn)發(fā)展型戶籍改革呢?這可以從行政分權(quán)得以解釋。行政分權(quán)是指權(quán)力在中央部門和地方政府之間的轉(zhuǎn)移，⑤F．Schrumann，Ideology and Organization in Communist China，2ndedition，Berkeley:University of California Press，1968．它有利于增強(qiáng)地方自主性，使地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的角色。20世紀(jì)80年代以前，中央政府控制著戶口遷移審批權(quán)，這就使得在戶籍制度改革的進(jìn)程中，地方政府幾乎難以發(fā)揮作用。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，各地戶籍制度改革進(jìn)展緩慢，當(dāng)時(shí)農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口只有三個(gè)途徑:升學(xué)、招工和招干。改革開放以后，入戶審批制度發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，各個(gè)市級政府掌握落戶指標(biāo)和落戶審批權(quán)，八九十年代一度出現(xiàn)市領(lǐng)導(dǎo)審批“一支筆”。①公安部三局:《中華人民共和國戶口管理資料匯編 (一九八六年— 一九九二年)》(第四冊)，北京:群眾出版社，1993年，第277-278頁。周黎安認(rèn)為“地方官員必須……擁有較大的行動空間，才能真正對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)有行政責(zé)任。此時(shí)激勵地方官員推動經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展才有意義”。②周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵與治理》，上海:格致出版社、上海人民出版社，2008年，第221頁。各個(gè)市級政府掌握了落戶審批權(quán)，地方政府擁有選擇改革策略的自主權(quán)，這是地方政府以戶籍制度改革作為增加財(cái)政收益工具的前提條件。

3．戶口利益

城市戶口是一種稀缺資源，附著巨大的戶口利益，這是地方政府選擇戶籍制度改革作為財(cái)政增收工具的客觀條件。戶口利益又可以稱為戶口含金量，它是指個(gè)人通過城市戶口獲得的排他性福利，包括教育資源、醫(yī)療資源等。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動勞動力和資本不斷流動，但是戶籍制度仍然是資源分配的基礎(chǔ)。由于城市戶口利益遠(yuǎn)大于農(nóng)村戶口利益，因此，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”“跳農(nóng)門”“吃商品糧”一直是農(nóng)民的向往。人們對戶口需求量普遍高于政府發(fā)放戶口率，在不考慮婚姻狀況下，個(gè)人遷移戶口的意愿均值為0．940，政府發(fā)放戶口的意愿均值是0．384;在考慮婚姻狀況下，個(gè)人遷移戶口的意愿均值為0．774，政府發(fā)放戶口的意愿均值是0．427。③何英華:《戶籍制度松緊程度的一個(gè)衡量》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(季刊)增刊2004年第3卷。政府戶口發(fā)放量低于民眾需求量，戶口處于供不應(yīng)求的狀態(tài)。戶口利益越大，人們對戶口的需求量越大，地方政府越能通過戶籍改革吸納稀缺資源，地方政府把戶籍制度改革作為增加財(cái)政收益最大化的效果越好。反之，戶口利益越低，戶口對人們的吸引力越低，社會對戶口的需求越少，地方政府則難以通過戶籍改革達(dá)到增加財(cái)政收益最大化的目的。

總之，壓力型體制和政治錦標(biāo)賽使得地方政府越來越嵌入地方經(jīng)濟(jì)增長過程，入戶審批權(quán)的下移讓地方政府享有改革的自主權(quán)，同時(shí)，戶籍制度作為一項(xiàng)壟斷性資源，戶口附著利益，使得地方政府具有通過戶籍改革吸引市場稀缺資源，增加地方財(cái)政收益的可能性。競爭激勵、行政性分權(quán)和戶口利益是地方發(fā)展型戶籍改革的動力機(jī)制。然而，發(fā)展型戶籍改革“對社會政策的正義性、管理控制的成本與社會政治成本等都形成了沖擊”，④彭希哲、趙德余、郭秀云:《戶籍制度改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思考》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2009年第3期。帶來較大社會沖突和社會矛盾，增加地方政府維穩(wěn)的壓力。在強(qiáng)大的社會壓力下，地方政府逐步實(shí)現(xiàn)戶籍制度改革的轉(zhuǎn)型。

三、兼顧型改革:戶籍制度改革方式的轉(zhuǎn)型

2013年十八屆三中全會后，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出“統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域改革”，⑤國務(wù)院:《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(國發(fā)〔2014〕25號)，2014年7月30日，http:∥www．gov．cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944．htm，2015年4月6日。指出完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面是未來戶籍制度改革的方向，標(biāo)志著國務(wù)院對戶籍制度改革方式的認(rèn)識轉(zhuǎn)型。事實(shí)上，在其他地方政府實(shí)行發(fā)展型戶籍改革的同時(shí)，也有一些地方政府實(shí)行不同于發(fā)展型戶籍改革的形式，成都市戶籍改革就是一個(gè)典型案例。2003年成都市開始推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶籍改革，這便是一種兼顧型戶籍改革。接下來，筆者將以成都市戶籍制度改革為例，分析兼顧型戶籍改革的內(nèi)涵及動力機(jī)制。

(一)兼顧型戶籍改革的界定

兼顧型戶籍改革是指在地方發(fā)展和中央試點(diǎn)的動力下，在社會公平的壓力下，地方政府以市域?yàn)閱挝唬猿鞘泻娃r(nóng)村戶籍制度作為改革對象，逐步放低落戶門檻，實(shí)現(xiàn)本轄區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)一體化的戶籍制度改革方式。由于這種改革既具有發(fā)展型戶籍改革下地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般特征，又在一定程度上向弱勢群體賦權(quán)，體現(xiàn)社會公平，因此本文將這種改革稱為兼顧型改革，它具有如下幾個(gè)方面的特征。

1．逐步放低落戶門檻

相比于發(fā)展型改革的落戶門檻，兼顧型改革落戶門檻很低，基本實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)居民自由遷徙。成都市分三個(gè)步驟降低入戶門檻。第一，一元化登記。成都從2004年開始推進(jìn)一元化戶口登記，把農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口統(tǒng)稱為居民戶口?！叭绻且颜鞯氐木褪恰颜鞯剞r(nóng)轉(zhuǎn)居’，未征地的就是‘未征地農(nóng)轉(zhuǎn)非’。同時(shí)我們還在他的職業(yè)一欄添加了‘農(nóng)業(yè)勞動者’這五個(gè)字。后來很多職能部門又把這五個(gè)字作為一個(gè)管理的依據(jù)”。①成都市公安局J的訪談，2012年8月6日。所以這一時(shí)期只是一元化戶口登記階段，還沒有實(shí)現(xiàn)一元化管理。第二，租房入戶，基本實(shí)現(xiàn)自由遷徙。從2006年到2009年，成都市逐步推行租房入戶，規(guī)定“租住成套的私人住房可以入戶”，“在副省級城市中把租房條件放開，目前還是沒有的”。②成都市公安局J的訪談，2012年8月6日。第三，一元化管理。成都市于2010年開始推行全域城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革。對于很多城市來說，入戶中心城區(qū)和郊區(qū)的條件是不一樣的，從同一城市的郊區(qū)入戶中心城區(qū)又有一道門檻。但是，成都“沒有中心城區(qū)和遠(yuǎn)程區(qū)市縣的戶籍遷移上的區(qū)別，都是一樣的政策”。③成都市公安局W的訪談，2012年8月7日。

2．剝離戶口利益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民福利一體化

在兼顧型戶籍改革中，地方政府不斷增加民生偏好的公共財(cái)政支出。民生偏好是相對資本偏好而言的，它是指社會福利支出占公共支出的比重高于一般性支出占公共支出的比重。一般來說，民生偏好支出包括教育支出、就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、城鄉(xiāng)事務(wù)支出等。成都市戶籍制度改革消除附著在戶籍上的城鄉(xiāng)居民福利差，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、住房、義務(wù)教育等9個(gè)方面的城鄉(xiāng)居民福利均等化。④成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室:《成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展實(shí)踐交流材料》(內(nèi)部材料)，2012年，第4-5頁。第一，成都市以常住人口而不是戶籍人口作為基本公共服務(wù)支出的標(biāo)準(zhǔn)，為基本公共服務(wù)均等化提供財(cái)力支持。第二，成都市逐步增加農(nóng)村財(cái)政支出，不斷擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)前教育的受益人群，每1個(gè)鎮(zhèn)街至少建1所幼兒園，同時(shí)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的衛(wèi)生院覆蓋面，3年建設(shè)218個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、100個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、164個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、2802個(gè)村衛(wèi)生站。第三，成都市改變基本公共服務(wù)“市縣職能部門分配給村社”的支出層級，市縣兩級財(cái)政繞開職能部門，直接撥付給村社。2009年村社公共服務(wù)和社會管理專項(xiàng)資金不低于20萬，2011年提高到每村最低25萬，2012年增加到每村至少30萬，2013年增至40萬。⑤成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委:《成都市公共服務(wù)和公共管理村級專項(xiàng)資金管理暫行辦法》(成統(tǒng)籌［2009］59號);成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室:《成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)5周年回顧(2007—2012)》(內(nèi)部材料)，2012年6月，第39-40頁。相應(yīng)地，城市社區(qū)按照每100戶3500元的標(biāo)準(zhǔn)撥付。⑥成都市武侯區(qū)民政局負(fù)責(zé)人的座談會，2015年5月18日。在這部分資金中，“中心城區(qū)按照成都市-區(qū)5∶5分?jǐn)傊С鲐?zé)任，遠(yuǎn)郊市縣以成都市-縣7∶3分?jǐn)傊С鲐?zé)任”。⑦成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委負(fù)責(zé)人L的訪談，2015年5月18日。民眾按照民主議事規(guī)則決定社區(qū)所需公共服務(wù)，因此，一方面，這項(xiàng)改革壓縮了公共服務(wù)支出的行政層級，由成都市、縣/區(qū)直接撥付，民眾自主選擇社區(qū)所需公共服務(wù)，解決了公共服務(wù)支出碎片化和供需不匹配的問題。另一方面，農(nóng)村公共服務(wù)和公共管理村級專項(xiàng)資金金額高于城市社區(qū)，這有利于保障公共服務(wù)專項(xiàng)財(cái)政向薄弱的農(nóng)村傾斜，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。在這個(gè)意義上，很多學(xué)者把成都戶籍改革稱為“最徹底的戶籍制度改革”。⑧高柱:《中國最徹底的戶籍改革方案》，《工人日報(bào)》2010年11月28日第1版。

(二)兼顧型戶籍改革的轉(zhuǎn)型動力

在其他地方政府熱衷于發(fā)展型戶籍改革的時(shí)候，為何成都市要推行兼顧型改革呢?成都市推行兼顧型戶籍改革既是現(xiàn)實(shí)問題逼迫所致，又是地方政府尋找新的增長點(diǎn)的方式，同時(shí)也是貫徹中央意圖的改革。因此，現(xiàn)實(shí)問題逼迫、政績驅(qū)動和貫徹中央意圖是成都市推行戶籍改革的三重動力。

1．現(xiàn)實(shí)問題逼迫:發(fā)展型戶籍改革面臨困境

發(fā)展型戶籍改革帶來偏好替代的問題。偏好替代是指地方政府以自己的偏好取代民眾的偏好。在戶籍制度改革中，公民偏好的價(jià)值是公平，民眾期待放松戶籍管制，實(shí)現(xiàn)人口自由遷徙和基本公共服務(wù)一體化。地方政府卻偏好效率，選擇性放低落戶條件，以此增加財(cái)政收益。因此，發(fā)展型戶籍改革并不能吸納弱勢群體，也沒有為其提供均等的公共服務(wù)。地方政府以發(fā)展效率取代公民的公平訴求，形成偏好替代。偏好替代導(dǎo)致弱勢群體的權(quán)益無法得以實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)大量長期工作和生活在城市但只有暫住身份的群體，引起這類群體對社會的不滿。社會要求實(shí)現(xiàn)均等公共服務(wù)的呼聲越來越大，“你(政府——筆者注)等大家各方面的需求都非常強(qiáng)烈的時(shí)候才開始考慮，你就很被動了”，①成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委負(fù)責(zé)人L的訪談，2012年8月3日。民眾會通過非制度化程序表達(dá)利益訴求，造成社會矛盾沖突，政府的維穩(wěn)成本越來越高。此時(shí)迫切需要有新的解決問題的方式，這是兼顧型戶籍改革的現(xiàn)實(shí)背景。

2．政績驅(qū)動:地方政府尋找新的增長點(diǎn)

第一，地方政府尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)是兼顧型戶籍改革的內(nèi)部動力。在改革開放的前三十年，地方政府注重招商引資，然而隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，招商式的發(fā)展模式開始受到越來越多的挑戰(zhàn)，地方政府開始尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。一些地方政府開始將改革轉(zhuǎn)向農(nóng)村。成都兼顧型戶籍改革是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的重要組成部分，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是成都市政府尋找到的新的增長點(diǎn)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要目標(biāo)是促進(jìn)土地規(guī)模集中，“農(nóng)民集中過后會促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營，以前散居土地集中起來會比較難，如果人集中起來了過后，土地就會出現(xiàn)適應(yīng)規(guī)模的集中”。②成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委L的訪談，2012年8月3日。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌直接促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，數(shù)據(jù)顯示，從1990年到2000年成都城鎮(zhèn)化年均增長僅0．54個(gè)百分點(diǎn)，從2007年起至2011年末，成都城鎮(zhèn)人口增加474萬人，城鎮(zhèn)化率提高了6．23個(gè)百分點(diǎn)，年均增長1．56個(gè)百分點(diǎn)。③《四川統(tǒng)計(jì)局發(fā)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)分析報(bào)告，城鎮(zhèn)化率超41%》，《華西都市報(bào)》，2012年6月4日。“把城鄉(xiāng)一體的比較公平的發(fā)展制度構(gòu)架起來，你有了這樣的制度基礎(chǔ)，你以后的發(fā)展才有可持續(xù)性”，“成都也并沒有出現(xiàn)因?yàn)槲覀兺度肓宿r(nóng)村就影響了我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而客觀來講這些年是成都經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快的幾年”。④成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委L的訪談，2012年8月3日。

第二，地方一把手的重視是兼顧型戶籍改革得以推行的重要保障。兼顧型戶籍改革不僅涉及公安部門，也涉及教育部門、衛(wèi)生部門等多個(gè)部門，需要多個(gè)部門統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。部門協(xié)調(diào)是公共管理面臨的普遍難題，成都如何克服政府協(xié)調(diào)的難題推進(jìn)戶籍改革呢?“我覺得領(lǐng)導(dǎo)的意識是非常重要的，不然的話改革就難以推行”，“別的城市來成都學(xué)習(xí)戶籍改革經(jīng)驗(yàn)，只是公安機(jī)關(guān)工作人員帶隊(duì)，這是不行的，必須有市委市政府的支持”。⑤成都市公安局J的訪談，2012年8月6日。成都市委市政府通過哪些方式保證改革順利推行呢?一是成立專門的綜合協(xié)調(diào)部門。2007年成都市成立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會，19個(gè)區(qū) (市)縣也成立了相應(yīng)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)推進(jìn)工作機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也配備了相應(yīng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)工作人員。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會主要負(fù)責(zé)牽頭城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革工作，如擬定規(guī)劃、監(jiān)督考核等。二是干部任命?！霸诟刹康娜斡蒙希阋獓@著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這個(gè)中心來 (工作)，像我們區(qū) (市)縣的主要領(lǐng)導(dǎo)在選用之前都要先通過考試，專門關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)方面的考試，考試不合格的還不行，它還不是干部能力的考試，是專門關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一些思路、政策的考試，你作為主要領(lǐng)導(dǎo)對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路都不清楚、不熟悉、理解不透徹的話肯定不行”。⑥成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委L的訪談，2012年8月3日。三是監(jiān)督考核?！笆形?、市政府有專門的目標(biāo)考核部門對各部門進(jìn)行目標(biāo)考核，我們每年的目標(biāo)考核以這個(gè)總體的戰(zhàn)略為主來構(gòu)架的，各個(gè)部門、各個(gè)區(qū)市縣 (的工作)都要圍繞著(城鄉(xiāng)統(tǒng)籌)這個(gè)總體戰(zhàn)略來 (開展)”。⑦成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委L的訪談，2012年8月3日。

3．貫徹上級意圖:全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)

貫徹上級意圖是推動兼顧型戶籍改革的強(qiáng)大的外部動力。成都從2003年開始推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，2007年6月獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，①成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室:《成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展實(shí)踐交流材料》(內(nèi)部材料)，2012年，第2頁。人力資源和社會保障部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、教育部、科技部、財(cái)政部先后與四川省及成都市政府簽訂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的協(xié)議。②成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室:《成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)5周年回顧 (2007—2012)》(內(nèi)部資料)，2012年，第24頁。上級試點(diǎn)使得地方政府調(diào)整戶籍改革思路，走出了一條不同于其他地方政府的兼顧型戶籍改革路徑。中央給予成都的政策優(yōu)勢是先行先試。“作為試驗(yàn)區(qū)，我們要用足用好中央賦予的‘先行先試’權(quán)，堅(jiān)持‘非禁即試’的態(tài)度，大膽去嘗試和探索”。③黃新初:《發(fā)揮先行先試深化成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革》，《成都日報(bào)》2012年6月11日。成都充分利用中央試點(diǎn)的政策優(yōu)勢，依托“全域成都”的理念，降低落戶門檻，剝離戶口利益，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化，“這在全國都是走在前列的”。④成都市公安局負(fù)責(zé)人J的訪談，2012年8月6日。這些戶籍改革甚至超過了公安部的改革步伐，由于沒有報(bào)批公安部，挑戰(zhàn)了公安部的權(quán)威，引起了他們的強(qiáng)烈不滿。2011年，公安部起草國辦下發(fā)的［2011］9號文，明確規(guī)定“國家基本戶籍管理制度屬于中央事權(quán)，……要對已出臺的有關(guān)戶籍管理制度改革的意見加以清理”，⑤國務(wù)院辦公廳:《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》(國辦發(fā) (2011)9號)?！斑@個(gè)提法應(yīng)該是針對我們所做的超前的改革，我們系統(tǒng)的一把手被叫去 (公安)部里開會，要我們對2010年出臺的《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》文件做解釋。我們領(lǐng)導(dǎo)報(bào)給市委，市委書記親自去部里解釋。不過我們有國務(wù)院綜合試驗(yàn)區(qū)的牌子，打著這個(gè)牌子，說明我們的戶籍改革是中央試點(diǎn)的一部分，公安部也無可奈何”。⑥成都市公安局負(fù)責(zé)人J的訪談，2012年8月6日。由此可見，國務(wù)院試點(diǎn)是成都推行兼顧型戶籍改革最大的外部動力和堅(jiān)強(qiáng)后盾。

總之，兼顧型戶籍改革是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的組成部分，這類戶籍改革完全不同于發(fā)展型戶籍改革。地方政府為何要推進(jìn)這類改革呢?現(xiàn)實(shí)問題逼迫是兼顧型戶籍改革的外部壓力;地方政府將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)作為新的增長點(diǎn)，這是兼顧型戶籍改革的內(nèi)部動力;國務(wù)院試點(diǎn)則使改革獲得中央支持，擁有先行先試的優(yōu)勢，這是兼顧型戶籍改革的外部動力。

四、小 結(jié)

發(fā)展型改革和兼顧型改革是戶籍制度改革的兩種方式，兩者既有區(qū)別，又具有關(guān)聯(lián)性。

(一)發(fā)展型改革和兼顧型改革的區(qū)別

第一，從改革動力來看，發(fā)展型戶籍改革把戶籍制度改革當(dāng)成增加財(cái)政收入的工具，兼顧型戶籍改革雖然也有這樣的目的，但更主要的是貫徹中央意圖，兼顧了公民權(quán)利和社會公平。從發(fā)展型改革到兼顧型改革，戶籍制度改革的優(yōu)先順序從“工具性目標(biāo)向權(quán)利和平等的價(jià)值性目標(biāo)逐步轉(zhuǎn)變”。⑦彭希哲、趙德余、郭秀云:《戶籍制度改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思考》，第2頁。第二，改革內(nèi)容不同，發(fā)展型戶籍改革只調(diào)整準(zhǔn)入條件，但是兼顧型改革不僅降低落戶門檻而且剝離戶口利益，改革更徹底。第三，改革主體不同，發(fā)展型戶籍改革一般由人口管理部門即公安部門承擔(dān)，但是兼顧型改革則多由綜合協(xié)調(diào)部門承擔(dān)。

(二)發(fā)展型改革和兼顧型改革具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

第一，在兩類改革中，戶籍制度改革都成為地方政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政策工具，戶籍改革是工具理性的體現(xiàn)，不具有價(jià)值理性的特征。第二，兼顧型改革是對發(fā)展型戶籍改革的發(fā)展，它在一定程度上回應(yīng)了社會需求，體現(xiàn)社會公平。但是由于兼顧型改革是實(shí)現(xiàn)工具理性的手段，因此，兼顧型戶籍制度的進(jìn)一步發(fā)展至少面臨三重挑戰(zhàn)。

1．兼顧型改革面臨福利成本遞增的壓力。戶籍制度改革成本不是一次性支付，而是按期限逐期支付。例如，“成都市為落戶城市集中居住的民眾提供頭幾年的免費(fèi)服務(wù)，包括物業(yè)費(fèi)、停車費(fèi)等。但是，持續(xù)幾年后，這批經(jīng)費(fèi)相當(dāng)高昂”。①成都市溫江區(qū)民政局L的訪談，2015年5月19日。同時(shí)，由于新市民大多是適齡勞動力，因此對于政府所要承擔(dān)的成本來說，大規(guī)模的醫(yī)療、養(yǎng)老和社保支付金會發(fā)生在二三十年后。因此，如何保持政府在戶籍制度改革中的持續(xù)投入，避免后期政府為前期政府政策買單，是兼顧型戶籍改革需要思考和解決的重要問題。

2．兼顧型改革面臨地方改革與中央支持的矛盾。兼顧型戶籍改革是中央試點(diǎn)、地方推動的改革，當(dāng)改革繼續(xù)推進(jìn)過程中，地方政府面臨先行先試的壓力。“這個(gè)體制決定了最終還是要有一個(gè)裁判員來說這個(gè) (改革)是對的還是錯的，那么對的還好;要是錯了，現(xiàn)在的路子我們已經(jīng)探索了多年，群眾也按照這樣在接受，你又說這樣不行了，要回到過去，這樣來講的話，對一個(gè)地方的影響還是非常大的”。另外，“有些 (改革內(nèi)容)跟國家的政策抵觸。要是一些國家政策方向遲遲定不下來的話，進(jìn)一步的探索很難”。②成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委負(fù)責(zé)人L的訪談，2012年8月3日。

3．兼顧型改革面臨工具理性和價(jià)值理性的沖突。地方政府推行的改革不可避免具有屬地化和工具性的特征，即限制戶籍制度改革的邊界，讓省或市域內(nèi)民眾落戶城市，外省或外市的民眾被排除在改革之外。為了走出戶籍制度改革的屬地化和工具化的困境，中央政府需要統(tǒng)籌和承擔(dān)更多基本公共服務(wù)的支出責(zé)任，逐步建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口掛鉤的機(jī)制，這又是一個(gè)有待實(shí)踐發(fā)展和理論研究的重要課題。