郭彩琴，卓成霞.2

（1.蘇州大學(xué)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化研究中心，江蘇　蘇州　215123；2.山東社會(huì)科學(xué)院，山東　濟(jì)南　250002）

國(guó)家—社會(huì)關(guān)系視域下的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)困境及路徑

郭彩琴1，卓成霞1.2

（1.蘇州大學(xué)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化研究中心，江蘇蘇州215123；2.山東社會(huì)科學(xué)院，山東濟(jì)南250002）

新型城鎮(zhèn)化不僅涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各相關(guān)領(lǐng)域中復(fù)雜的具體社會(huì)關(guān)系，而且直接蘊(yùn)含著國(guó)家-社會(huì)力量干預(yù)等宏觀社會(huì)關(guān)系。而國(guó)家-社會(huì)宏觀關(guān)系的處理方式及其效果直接決定了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向與發(fā)展水平，從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。新型城鎮(zhèn)化面臨著農(nóng)村土地違規(guī)開(kāi)發(fā)引起民怨、人的城鎮(zhèn)化滯后引發(fā)社會(huì)不公、過(guò)度開(kāi)發(fā)引發(fā)生態(tài)危機(jī)等重大問(wèn)題的困擾，因此必須從國(guó)家-社會(huì)關(guān)系入手，釋放社會(huì)力量，充分發(fā)揮社會(huì)組織的公共服務(wù)功能、利益協(xié)調(diào)功能、公共決策參與功能、緩解社會(huì)沖突等功能，提高新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平。

新型城鎮(zhèn)化；國(guó)家-社會(huì)關(guān)系；社會(huì)力量

國(guó)家-社會(huì)關(guān)系是人類(lèi)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)重要而長(zhǎng)久的話題，它是在一定社會(huì)制度下，國(guó)家政權(quán)的治理與社會(huì)自治關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程。在不同的社會(huì)制度下、不同的社會(huì)發(fā)展階段中，有不同的國(guó)家-社會(huì)關(guān)系變遷的類(lèi)型與模式。任何一個(gè)國(guó)家，無(wú)論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，在追逐現(xiàn)代化的進(jìn)程中，都是國(guó)家力量與社會(huì)力量的此消彼長(zhǎng)的平衡過(guò)程，旨在達(dá)到國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的和諧格局。新型城鎮(zhèn)化不僅涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各相關(guān)領(lǐng)域中復(fù)雜的具體關(guān)系，而且直接蘊(yùn)含著國(guó)家-社會(huì)等宏觀社會(huì)關(guān)系。國(guó)家-社會(huì)宏觀關(guān)系的處理方式及其效果直接決定了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向與發(fā)展水平，從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。因此，從國(guó)家-社會(huì)關(guān)系入手，正確分析城鎮(zhèn)化面臨的相關(guān)問(wèn)題，積極發(fā)揮社會(huì)組織在其中的重要功能，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必由之路。

一、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的強(qiáng)弱與影響國(guó)家治理的相關(guān)性分析

新型城鎮(zhèn)化是五位一體的發(fā)展布局，其本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，涉及人在各個(gè)領(lǐng)域的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)政府主導(dǎo)下的發(fā)展模式下，強(qiáng)化社會(huì)力量的增長(zhǎng)具有劃時(shí)代的意義。我國(guó)在特定的發(fā)展階段經(jīng)歷了強(qiáng)國(guó)家的模式，帶來(lái)了國(guó)家強(qiáng)盛、民族復(fù)興的大局，但弱社會(huì)模式的副產(chǎn)品就是給予民眾權(quán)利的忽視和不足。新型城鎮(zhèn)化的決策是一種城市反哺農(nóng)村的策略，它的目的不但是強(qiáng)國(guó)，更根本的是對(duì)人民各項(xiàng)權(quán)利的回歸。不解決農(nóng)村的落后問(wèn)題，基層的社會(huì)問(wèn)題就會(huì)愈來(lái)愈突出，群體性事件就會(huì)愈來(lái)愈多，就會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。在國(guó)家與社會(huì)的統(tǒng)一中，既需要“國(guó)家權(quán)威生成”，也需要“社會(huì)力量壯大”。

（一）國(guó)家-社會(huì)關(guān)系博弈的價(jià)值取向

理論界一致認(rèn)為，有關(guān)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的思想首先出現(xiàn)于西方社會(huì)，長(zhǎng)期以來(lái)，西方古典自由主義學(xué)派把國(guó)家與社會(huì)看成一種二元對(duì)立的關(guān)系。例如，洛克、孟德斯鳩、托克維爾等古典學(xué)派，塑造了“社會(huì)先于國(guó)家”的關(guān)系框架；黑格爾則塑造了“國(guó)家高于社會(huì)”的關(guān)系框架，而馬克思則在深刻分析社會(huì)矛盾產(chǎn)生的原因后認(rèn)為，國(guó)家與社會(huì)在一定歷史時(shí)期是可以融合的。恩格斯認(rèn)為，“國(guó)家決不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的一種力量。確切說(shuō)，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國(guó)家是承認(rèn)：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一個(gè)表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)”［1］（P170），為了整個(gè)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，就需要樹(shù)立強(qiáng)國(guó)家的權(quán)威。歷史表明，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的強(qiáng)弱更迭是基于不同體制國(guó)家的社會(huì)發(fā)展需要而進(jìn)行的一種糾偏行為，這種主動(dòng)調(diào)節(jié)行為的動(dòng)機(jī)是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的一種支撐。

伴隨著世界現(xiàn)代化進(jìn)程，我們國(guó)家的治理模式、管理體制發(fā)生了深刻變化，人民群眾生產(chǎn)、生活的自主空間擴(kuò)大，涌現(xiàn)了大量的社會(huì)組織，從而使得社會(huì)自治程度較比以前大大提高。正如托里·戴蒙德所言：“一個(gè)充滿活力的市民社會(huì)不但提高了民主政治的責(zé)任能力，而且提高了民主政治的代表性和生命力?！保?］社會(huì)成員通過(guò)社會(huì)組織參與國(guó)家和社會(huì)事物的管理，致力于社會(huì)問(wèn)題的解決，使民主制度更加完善，推動(dòng)了政治民主化、現(xiàn)代化。新時(shí)期，如何正確認(rèn)識(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義條件下國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，糾正一些思想上的誤區(qū)和偏差，科學(xué)建構(gòu)符合新型城鎮(zhèn)化要求的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，是擺在我們面前的一個(gè)新的歷史課題。在擺正我國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的前提下，應(yīng)根據(jù)新的歷史條件和任務(wù)，探索和發(fā)展符合我國(guó)國(guó)情和發(fā)展需要的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式，不斷推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和現(xiàn)代社會(huì)組織體制。長(zhǎng)期以來(lái)，強(qiáng)國(guó)家與強(qiáng)社會(huì)共存的關(guān)系模式成為中西方學(xué)派共同熱衷的理想追求。但在現(xiàn)實(shí)層面，達(dá)成如此理想的目標(biāo)是需要各種條件支撐的，因?yàn)閲?guó)家與社會(huì)的力量對(duì)比從來(lái)都不是均衡的，這種博弈的勝利是基于對(duì)國(guó)家穩(wěn)定的一種訴求，是國(guó)家權(quán)力與民眾權(quán)利均衡與讓渡的結(jié)果?！皣?guó)家與社會(huì)關(guān)系的再認(rèn)識(shí)及其再生產(chǎn)，反映了政治發(fā)展邏輯的轉(zhuǎn)換。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系二元分立的結(jié)構(gòu)形態(tài)背景下，國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的新邏輯對(duì)政府職能產(chǎn)生深刻的影響，在政府職能模式歷史上，國(guó)家引導(dǎo)社會(huì)日益成為一種職能?！保?］引導(dǎo)型政府職能模式使得政府在現(xiàn)實(shí)中處理國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，推動(dòng)了政府治理方式日趨合乎正義。

（二）強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)模式對(duì)國(guó)家治理的影響

現(xiàn)代意義上的強(qiáng)國(guó)家，是以擁有一個(gè)強(qiáng)大而有效的政府為標(biāo)志，是一個(gè)制度健全、職能適中、經(jīng)濟(jì)富裕、社會(huì)凝聚力強(qiáng)、國(guó)際影響力大、文化教育發(fā)達(dá)、高度民主、文明的法治國(guó)家。基于我國(guó)特殊的歷史和國(guó)情，我國(guó)一直有強(qiáng)大的政府執(zhí)行政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各種職能，這種強(qiáng)國(guó)家模式汲取國(guó)家全部力量完成了民族獨(dú)立、國(guó)家富強(qiáng)、人民安康的目標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)，在30多年的寶貴時(shí)間里，在強(qiáng)國(guó)家發(fā)展模式下，我們?nèi)〉昧伺e世矚目的成績(jī)，基本了完成了現(xiàn)代化的各項(xiàng)目標(biāo)，人民富裕，國(guó)內(nèi)穩(wěn)定，國(guó)際地位飆升，但同時(shí)也賦予了我們?nèi)跎鐣?huì)的標(biāo)簽。

另一方面，在世界民主進(jìn)程中，這種強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)的模式，越來(lái)越受到質(zhì)疑。喬治·弗雷德里克森認(rèn)為，“傳統(tǒng)公共行政是層級(jí)節(jié)制的、效率低下的、缺乏想象力的，而治理是具有創(chuàng)造力和回應(yīng)力的?！保?］因?yàn)?，這種模式在帶來(lái)國(guó)家強(qiáng)大的同時(shí)，公共權(quán)力濫用導(dǎo)致的腐敗問(wèn)題成為制約國(guó)家社會(huì)進(jìn)步的絆腳石，其他的社會(huì)力量無(wú)法發(fā)揮作用來(lái)抗衡強(qiáng)國(guó)家，導(dǎo)致社會(huì)矛盾和沖突進(jìn)一步積聚，影響了社會(huì)穩(wěn)定。不可忽視的事實(shí)是，作為國(guó)家基石的民眾，利益訴求長(zhǎng)期得不到有效的解決，政府強(qiáng)權(quán)侵占社會(huì)力量的增長(zhǎng)極限，群眾對(duì)政府的負(fù)面情緒和不信任日益嚴(yán)重，社會(huì)群體性事件的飆升，嚴(yán)重破壞了社會(huì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，撼動(dòng)政黨執(zhí)政的合法性。正如羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為：一個(gè)國(guó)家要維系民主就“需要各種各樣的獨(dú)立社團(tuán)和組織，也就是說(shuō)，需要一個(gè)多元的市民社會(huì)”［5］，此時(shí)，需要社會(huì)組織分化強(qiáng)政府的權(quán)力，來(lái)支撐社會(huì)力量的增長(zhǎng)，維持社會(huì)結(jié)構(gòu)的平衡。

（三）強(qiáng)社會(huì)-弱國(guó)家模式對(duì)國(guó)家治理的影響

強(qiáng)社會(huì)以擁有完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織為標(biāo)志，是一個(gè)自主性強(qiáng)、組織化程度高、社會(huì)服務(wù)能力強(qiáng)、具有創(chuàng)新活力、公民高度參與國(guó)家政治生活、民主的法治社會(huì)。安東尼·吉登斯認(rèn)為，“由更加靈活的、中心分散的權(quán)威系統(tǒng)取代官僚等級(jí)制的趨勢(shì)很明顯。民主化進(jìn)程再次與制度的自反性聯(lián)系到了一起，且明顯表現(xiàn)出自治原則?！保?］從世界歷史的經(jīng)驗(yàn)考察看，強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)模式下從來(lái)就沒(méi)有產(chǎn)生過(guò)民主體制，只有一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)才有力量制約國(guó)家權(quán)力并建立一種民主體制，強(qiáng)社會(huì)是西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的基本經(jīng)驗(yàn)?！鞍l(fā)達(dá)資本主義國(guó)家現(xiàn)代化的過(guò)程是國(guó)家職能擴(kuò)大的過(guò)程，但與此同時(shí)非政府組織也有了長(zhǎng)足發(fā)展且在國(guó)家與社會(huì)的治理中發(fā)揮的作用越來(lái)越大。發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的實(shí)踐證明了社會(huì)是國(guó)家發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和源泉，只有社會(huì)強(qiáng)大，國(guó)家才能持久強(qiáng)大，才能永遠(yuǎn)保持生機(jī)、活力，才會(huì)避免異化；同時(shí)，社會(huì)力量是制約國(guó)家權(quán)力濫用的最有效的力量，強(qiáng)大的社會(huì)力量的合法存在和發(fā)展是遏制國(guó)家權(quán)力濫用、防止國(guó)家權(quán)力異化為反社會(huì)的力量、確保國(guó)家權(quán)力用于實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)之善的最大的保證。”［7］

另一方面，一個(gè)穩(wěn)定的國(guó)家也需要國(guó)家自主性的控制力，因?yàn)樯鐣?huì)力量的過(guò)于強(qiáng)大，也會(huì)引起政局力量的變動(dòng)。因?yàn)?，社?huì)力量在強(qiáng)大的同時(shí)，帶給民眾過(guò)多的權(quán)利，而沒(méi)有規(guī)制、沒(méi)有制約的情況下，也會(huì)走向社會(huì)的反面，引起社會(huì)的動(dòng)蕩。曼瑟·奧爾森在其《國(guó)家的興衰》一書(shū)中，用他獨(dú)創(chuàng)的集體行動(dòng)邏輯理論得出結(jié)論，“小的利益集團(tuán)有極大的動(dòng)力去從事代價(jià)高昂和效率低下的‘尋租’。更糟糕的是，分利聯(lián)盟會(huì)減緩社會(huì)采用新技術(shù)的能力，減緩為回應(yīng)不斷變化的條件而對(duì)資源的再分配，并因此而降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。利益小集團(tuán)越多和越強(qiáng)，意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展越緩慢。”［8］恩格斯認(rèn)為，“社會(huì)創(chuàng)立一個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)保護(hù)自己的共同利益，免遭內(nèi)部和外部的侵犯。這種機(jī)關(guān)就是國(guó)家政權(quán)。它的產(chǎn)生，對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)就是獨(dú)立的，而且它越是成為某個(gè)階級(jí)的機(jī)關(guān)，越是直接地實(shí)現(xiàn)這一階級(jí)的統(tǒng)治，它就越獨(dú)立［1］（P253）。特別是對(duì)于國(guó)家發(fā)展的整體戰(zhàn)略方面，如果社會(huì)力量糾纏于民主的秩序和對(duì)民眾的訴求上，國(guó)家政府沒(méi)有足夠的發(fā)言權(quán)，就會(huì)貽誤發(fā)展機(jī)遇，導(dǎo)致整個(gè)發(fā)展局勢(shì)的失利。即使在資本主義制度框架下，“市民社會(huì)所具有的制衡國(guó)家權(quán)力的功能，經(jīng)常性地使它們之間處于對(duì)立和緊張的狀態(tài)，為此，西方國(guó)家也在進(jìn)行著不斷的調(diào)適和修正，竭力調(diào)處個(gè)性與共性、公域與私域、普遍利益與特殊利益之間的矛盾和沖突，以厘定政治國(guó)家與市民社會(huì)的關(guān)系，使國(guó)家與社會(huì)及公民之間達(dá)成某種妥協(xié)與均衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)的發(fā)展”［9］。因此，保持國(guó)家的自主性在任何發(fā)展階段都是必要的，任何時(shí)候都不能割裂國(guó)家對(duì)外職能和政治職能。如果一個(gè)國(guó)家在國(guó)際舞臺(tái)上沒(méi)有地位、沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，即使社會(huì)力量、公民意識(shí)再?gòu)?qiáng)大，國(guó)內(nèi)政局都不能保持永久的穩(wěn)定。

二、強(qiáng)國(guó)家模式下城鎮(zhèn)化推進(jìn)中的社會(huì)問(wèn)題

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我們?cè)趶?qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)模式的統(tǒng)領(lǐng)下，在各領(lǐng)域取得了世界矚目的發(fā)展，但在穩(wěn)定機(jī)制層面忽視了社會(huì)力量的平衡作用。目前，區(qū)域發(fā)展中的不平衡，利益集團(tuán)的利益集聚，群眾訴求問(wèn)題的積聚，公共權(quán)力的濫用等問(wèn)題一直存在，在群眾和政府之間形成了一道信任危機(jī)之門(mén)。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，特別在涉及到土地的大利益，舊問(wèn)題和新問(wèn)題的反復(fù)發(fā)酵，群體性事件此起彼伏，亟需社會(huì)力量的自我修復(fù)。在很多民生問(wèn)題上，強(qiáng)政府的越權(quán)慣性使得民眾的情緒愈來(lái)愈急躁。問(wèn)題解決的拖延使得原有矛盾深化，以極端的方式解決沖突不僅問(wèn)題得不到解決，相反使得民眾對(duì)政府的不信任感更加強(qiáng)烈，導(dǎo)致影響社會(huì)穩(wěn)定的不確定因素增多。

（一）農(nóng)村土地違規(guī)開(kāi)發(fā)引起民怨

基層政府在權(quán)力慣性下，不顧已經(jīng)形成的巨大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，把土地買(mǎi)賣(mài)當(dāng)做城鎮(zhèn)化的主要方向，以換取領(lǐng)導(dǎo)更大的GDP戰(zhàn)績(jī)。一些地方政府把農(nóng)村用地征用為城鎮(zhèn)用地，占用了大量的耕地、基本農(nóng)田，來(lái)發(fā)展各種各樣的產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致很多區(qū)域土地城鎮(zhèn)化的速度非?？?。城市擴(kuò)張要占用農(nóng)地，城市建設(shè)的資金要靠征地后的“招、拍、掛”，以至于失地農(nóng)民與日俱增，但失地民眾的利益訴求遲遲得不到答復(fù)，社會(huì)保障體系跟不上。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)民上訪的頭號(hào)焦點(diǎn)，占社會(huì)上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬(wàn)件左右，且呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢(shì)。不可回避的是，集體土地制度弊端日益顯現(xiàn)，尤其是農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置引發(fā)的社會(huì)矛盾，以及大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題，日益影響社會(huì)穩(wěn)定，甚至影響政府的公信力和威信，逐漸演變?yōu)檎螁?wèn)題。

（二）人的城鎮(zhèn)化滯后引發(fā)新的矛盾

當(dāng)前，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化遺留的主要問(wèn)題是公共服務(wù)滯后，保障體系不完善。在今后一段時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化率還將不斷提高，每年將有約1300萬(wàn)人口要從農(nóng)村進(jìn)城，政府必須重視解決他們進(jìn)城之后的就業(yè)、住房、看病、上學(xué)等基本問(wèn)題。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，政府權(quán)力越位，服務(wù)缺位；新型城鎮(zhèn)化，政府必須向民生領(lǐng)域轉(zhuǎn)變職能，讓市場(chǎng)、社會(huì)組織承接部分服務(wù)職能。主要存在的問(wèn)題有：第一，民眾新舊身份利益轉(zhuǎn)移難。農(nóng)民進(jìn)城容易，生存難是普遍的現(xiàn)象。解決新城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民的就業(yè)、住房、戶籍制度等核心問(wèn)題是政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織的主要職能。在村改居、村民變市民之后，失地農(nóng)民上樓后有很多的不適應(yīng)，難以適應(yīng)城市用工需求，就業(yè)壓力大，積累了一些社會(huì)怨氣。第二，傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式依然發(fā)揮作用，帶來(lái)治理上的困難。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)管理以政府為主體，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供范圍較小，僅保持在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基本狀態(tài)，由政府包攬一切必要的社會(huì)管理活動(dòng)。在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，大部分基層政府仍然沿用這種方式?！斑@就導(dǎo)致社會(huì)矛盾不斷積聚，主要集中在兩個(gè)方面：一是民生問(wèn)題，如就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面；二是綜合治理問(wèn)題，如治安管理、環(huán)境治理與保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化建設(shè)等?！保?0］這種城鄉(xiāng)分割、人地分割的城鎮(zhèn)化模式最大弊病是造成社會(huì)不同群體間的利益分化，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)關(guān)系的緊張和斷裂。

（三）過(guò)度開(kāi)發(fā)引發(fā)生態(tài)危機(jī)帶來(lái)永久隱患

盡管?chē)?guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化要走綠色、節(jié)約道路，但在發(fā)展層面，地方政府的實(shí)施路徑大部分還是要靠土地財(cái)政拉動(dòng)速度與效益。對(duì)農(nóng)田的踐踏，對(duì)生態(tài)的破壞，各地的頻繁霧霾已警示世人。我們感受最多的是，入冬以來(lái)，中國(guó)許多地方出現(xiàn)嚴(yán)重霧霾天氣，PM2.5大大超標(biāo)。這樣一場(chǎng)波及全國(guó)的極端天氣已構(gòu)成名符其實(shí)的災(zāi)害，與此事實(shí)相背離的是，迄今為止，它所受到的關(guān)注與其災(zāi)害性無(wú)疑不相匹配。盡管其嚴(yán)重性一再被強(qiáng)調(diào)，輿論的批評(píng)，對(duì)空氣質(zhì)量的訴求彰顯某種刻不容緩的態(tài)勢(shì)，然而，無(wú)論從民眾日常生活的調(diào)整，還是政府的響應(yīng)，在此期間都存在重視不足的問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)生活中，民眾生活井然有序，盡管有的地方環(huán)保部門(mén)持續(xù)提供最新污染數(shù)據(jù)，并發(fā)布各種健康提醒，然而，是否真正遵從這種提醒并采取相應(yīng)措施，有待每一位遭受此次災(zāi)害的民眾作答［11］。有人戲言，中國(guó)的群眾與官員終于在一件事上達(dá)到了全民“平等”，這件事就是全民吸霾。最近，媒體頻頻報(bào)到某村農(nóng)民集體得病，后查明是源于土地污染。新型城鎮(zhèn)化需要改變以土地供應(yīng)作為支撐的方式，亟須改變先前粗放用地、大量占用耕地的老路。當(dāng)前，“農(nóng)村土地浪費(fèi)嚴(yán)重，亟待通過(guò)政策創(chuàng)新盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地，耕作條件好的復(fù)墾為耕地，其他的可通過(guò)增減掛鉤補(bǔ)充城市建設(shè)用地。從保耕地來(lái)看，在做好占補(bǔ)平衡基礎(chǔ)上，需要提升耕地質(zhì)量。目前來(lái)看，應(yīng)突破制約開(kāi)發(fā)低丘緩坡等未利用土地，緩解用地矛盾。同時(shí)，需注意統(tǒng)籌規(guī)劃、保護(hù)生態(tài)、審慎開(kāi)發(fā)，用好這些寶貴的土地后備資源?！保?2］如果我們不改變目前對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞，今后還會(huì)有更多的災(zāi)害發(fā)生。如果發(fā)展的代價(jià)是以全民的健康作為代價(jià)，我們寧愿不發(fā)展，因?yàn)槿罕娫诎l(fā)展中獲得的利益并不比以前多，至少我們有健康的身體。以上矛盾和問(wèn)題的存在，我們的國(guó)家和政府是了解的，也提出不少解決方案，但為什么問(wèn)題一直層出不窮，就是因?yàn)槲覀儚?qiáng)勢(shì)政府的權(quán)力慣性，管著不該管的，該管的沒(méi)管，形成了職能空白，造成越位與缺位的共存現(xiàn)象。社會(huì)組織在強(qiáng)政府的管理下，也沒(méi)有行使它本該行使的公共服務(wù)職能，這就造成了很多問(wèn)題被擱置、積聚，逐漸集聚成群體性事件，進(jìn)而成為影響社會(huì)穩(wěn)定的導(dǎo)火索。

三、新型城鎮(zhèn)化中強(qiáng)化社會(huì)組織的增長(zhǎng)范式

社會(huì)是國(guó)家的依托。討論關(guān)于國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，主要涉及政府與民眾利益關(guān)系問(wèn)題，即如何有效地協(xié)調(diào)國(guó)家和社會(huì)的利益關(guān)系，進(jìn)一步保障社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，它的實(shí)現(xiàn)不但需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)局面，更需要政府與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整。需要重新整合國(guó)家與社會(huì)力量，建立基于新集體主義的關(guān)系框架。在這種模式下，國(guó)家與社會(huì)都不是社會(huì)治理中唯一的中心，發(fā)展的動(dòng)力同時(shí)存在國(guó)家和社會(huì)的兩極，并且只有通過(guò)兩者在相對(duì)分離基礎(chǔ)上的密切協(xié)作，才能夠?qū)崿F(xiàn)良性，統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展［13］。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的執(zhí)行，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)利益的重新分配，引發(fā)社會(huì)沖突與矛盾，引起社會(huì)不穩(wěn)定，需要借助社會(huì)組織的力量填補(bǔ)政府與市場(chǎng)的職能空缺，完成城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)指標(biāo)。近年來(lái)，社會(huì)組織蓬勃發(fā)展并在社會(huì)各領(lǐng)域發(fā)揮作用，已成為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要力量。在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，研究和解決國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，其核心內(nèi)涵是關(guān)于社會(huì)相對(duì)于政府的自治功能及與其的互動(dòng)程度。薩拉蒙在《全球公民社會(huì)——非營(yíng)利部門(mén)國(guó)際指數(shù)》一書(shū)中，使用“服務(wù)”和“表達(dá)”兩個(gè)簡(jiǎn)化的功能性標(biāo)準(zhǔn)［14］；王名在《社會(huì)組織論綱》中，把社會(huì)組織的基本社會(huì)功能概括為5個(gè)方面①。新型城鎮(zhèn)化客觀上要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展，社會(huì)組織在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中有其顯著的服務(wù)與表達(dá)基層民眾價(jià)值訴求的功能。在目前我國(guó)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”在某些領(lǐng)域明顯存在的情況下，社會(huì)組織憑借其源自民間的身份和非營(yíng)利的性質(zhì)，在參與公共管理、加強(qiáng)社會(huì)治理、強(qiáng)化公共服務(wù)等方面越來(lái)越顯現(xiàn)出其天然優(yōu)勢(shì)。

（一）公共服務(wù)是國(guó)家-社會(huì)力量融合的方向

社會(huì)組織通過(guò)社會(huì)參與和社會(huì)行動(dòng)來(lái)提供企業(yè)不愿做、政府顧不上做或成本太高難以做的公共服務(wù)。從社會(huì)治理來(lái)說(shuō)，“社會(huì)組織有其自身相對(duì)于政府和企業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，它們具有很大彈性，可以根據(jù)社會(huì)服務(wù)需要的變化很快做出調(diào)整，從而使服務(wù)更具有針對(duì)性；它們通常都很貼近社區(qū)和群眾，對(duì)群眾的需要有更深切的理解；它們提供的服務(wù)更加豐富多樣，可以滿足多樣性的需求和針對(duì)不同的特殊需求。”［15］它是為特定群體提供的互益性的社會(huì)服務(wù)，包括向全社會(huì)多數(shù)成員或弱勢(shì)群體提供大量的公益服務(wù)，也包括承接來(lái)自各級(jí)政府等公共部門(mén)的一部分服務(wù)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必然涉及基層民眾利益的不公平轉(zhuǎn)移，在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)是難以做到的，例如失地民眾的權(quán)益就需要各種社會(huì)組織加以援助。尤其是在土地的征用過(guò)程中，由于利益分配達(dá)不成一致，就會(huì)發(fā)生社會(huì)沖突，民眾的公共利益就會(huì)受到損害?！吧鐣?huì)組織因其自發(fā)性、志愿性、草根性和非營(yíng)利性等特點(diǎn)，能夠較好地應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題，彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈的弊端，構(gòu)建基于民眾公益的服務(wù)體系?！保?6］（P102）例如，會(huì)員制社會(huì)組織通常以一定形式結(jié)成社會(huì)共同體，無(wú)論是否接受社會(huì)捐贈(zèng)或志愿者等公益資源，都要向特定對(duì)象提供社會(huì)服務(wù)，這從制度上保障了民眾接受公益的可能性。另外，社會(huì)組織通過(guò)接受政府委托或參與政府采購(gòu)，加入政府公共服務(wù)體系、拓展公共服務(wù)的空間并提高效率，同時(shí)形成與政府合作互動(dòng)、共同發(fā)展的關(guān)系。公共服務(wù)均等化對(duì)服務(wù)的需求越來(lái)越多元化，以及“小”政府的規(guī)約，這使得公共服務(wù)領(lǐng)域的政府委托和政府采購(gòu)日益發(fā)達(dá)，社會(huì)組織因其公益性屬性，成為政府理想的合作伙伴，從而接受政府委托、參與政府采購(gòu)、吸納公共資金用于公共服務(wù)。

（二）利益協(xié)商是國(guó)家-社會(huì)力量融合的關(guān)鍵

新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，這就要求政府提供的公共服務(wù)愈來(lái)愈多，但現(xiàn)實(shí)是，群眾對(duì)政府公共權(quán)力的膨脹、服務(wù)效率的低下等問(wèn)題而失去了對(duì)政府的信任，從而各種不滿情緒蔓延。在這種情況下，急需社會(huì)組織承接一些政府的職能，盡快彌補(bǔ)政府的失靈問(wèn)題，緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。另外，基于熟人社會(huì)的解構(gòu)而建立起的社區(qū)型社會(huì)，抽斷了人與人的親密地緣關(guān)系和宗族鏈條，利益關(guān)系的多元化也使得人際信任度減低。“社會(huì)組織可以給人們提供了歸屬感和利益表達(dá)、集聚、實(shí)現(xiàn)的載體，可以有效防范各種重大社會(huì)矛盾的激化，減少和消除不安定因素，增進(jìn)了社會(huì)和諧?！保?7］城鎮(zhèn)化的大力推動(dòng)，加劇了人口流動(dòng)的密度，打破了原來(lái)的信任關(guān)系，利益爭(zhēng)端引發(fā)的沖突越來(lái)越普遍，從而影響社會(huì)的穩(wěn)定。這種環(huán)境下，急需社會(huì)組織介入，“社會(huì)組織所追求、倡導(dǎo)和堅(jiān)守的公益理念，在其成員和利益相關(guān)者之間達(dá)成具有普遍倫理和價(jià)值意義的公益規(guī)范，在一定程度上成為行為準(zhǔn)則，對(duì)個(gè)人、家庭乃至集體的理性和行動(dòng)發(fā)生約束作用?！保?6］（P103）因此，實(shí)現(xiàn)不同的利益群體進(jìn)行充分協(xié)商，然后互相了解、互相包容、互相吸收、互相讓步，最后達(dá)到共識(shí)，在這個(gè)過(guò)程中社會(huì)組織發(fā)揮著非常重要的作用。例如，基層群眾實(shí)行民主自治，讓他們能夠認(rèn)識(shí)自己的權(quán)力，能夠有序地反映自己訴求，能夠和相關(guān)利益方坐下來(lái)共同協(xié)商討論自己的意見(jiàn)，社會(huì)組織在這個(gè)過(guò)程中發(fā)揮了非常重要的作用，它善于代表群眾去和其他的組織進(jìn)行協(xié)商，善于把我們?cè)V求反映給政府、反映給黨組織，黨組織能夠與我們有利益相關(guān)的其他社會(huì)組織召集一起共同協(xié)商解決共同關(guān)心的問(wèn)題。例如，“溫州人做生意的特點(diǎn)是相互幫助集資，互助意識(shí)非常強(qiáng)，大多能形成一個(gè)大團(tuán)隊(duì)。在溫州，從上到下都注重開(kāi)發(fā)社會(huì)關(guān)系資源。溫州人多地少，歷史上并不富裕，民間資本并不雄厚。溫州發(fā)展的基礎(chǔ)就是依托于社會(huì)關(guān)系資源之上的民間互助、民間組織和民間交往。在很大程度上，溫州人之所以能闖天下，憑借的就是他們充分地調(diào)用了其擁有的民間的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源，將其變?yōu)樗麄兊纳鐣?huì)資本?！保?8］

（三）影響公共決策是國(guó)家-社會(huì)力量融合的路徑

社會(huì)組織具有影響立法和各級(jí)政府相關(guān)政策的倡導(dǎo)公共政策功能。這種功能主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：“第一，社會(huì)組織作為推動(dòng)社會(huì)公益事業(yè)的主體，積極參與相關(guān)立法和公共政策的制定過(guò)程。在美、法、德等許多發(fā)達(dá)國(guó)家，各級(jí)立法和行政當(dāng)局在其立法和公共政策制定的過(guò)程中，都不同程度地規(guī)定有社會(huì)組織參與和表達(dá)的機(jī)制。第二，社會(huì)組織作為特定群體特別是弱勢(shì)群體的代言人，代表他們表達(dá)其利益訴求和政策主張。有些社會(huì)組織如商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、農(nóng)會(huì)等在一些國(guó)家在立法過(guò)程中結(jié)成聯(lián)盟，彼此之間形成博弈關(guān)系，努力在公共政策制定過(guò)程中謀求更廣泛的社會(huì)公正。第三，社會(huì)組織通過(guò)媒體和社會(huì)輿論關(guān)注相關(guān)立法和公共政策的實(shí)施過(guò)程及效果，倡導(dǎo)和影響政策結(jié)果的普惠性。”［16］（P106）作為政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化策略，達(dá)成城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)需要多方參與，其中包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織三大部門(mén)的職能分工和協(xié)調(diào)。新型城鎮(zhèn)化是稀缺資源的整合過(guò)程，民眾在此公共政策的推行中，在短時(shí)期內(nèi)一定會(huì)有利益得失。一直以來(lái)，政府和市場(chǎng)在公共政策執(zhí)行中占有先天的優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織如何逆轉(zhuǎn)劣勢(shì)，發(fā)揮其公益屬性，達(dá)成群體性的社會(huì)公正是新時(shí)期社會(huì)組織的責(zé)任。新型城鎮(zhèn)化究竟要靠什么路徑實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的分離，貼上公共利益的標(biāo)簽，關(guān)鍵要看政府是否真正執(zhí)行了公共政策利民的本性。現(xiàn)行條件下，生態(tài)文明建設(shè)被提高到國(guó)策高度，如何在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，既達(dá)到一體化發(fā)展的目的，又要實(shí)現(xiàn)生態(tài)的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵要看公共決策的執(zhí)行公平。社會(huì)組織應(yīng)發(fā)揮其影響公共政策執(zhí)行效果的責(zé)任，通過(guò)發(fā)動(dòng)媒體和社會(huì)輿論形成廣泛的社會(huì)壓力，迫使公共政策的公共屬性復(fù)位，在政策博弈中使基層民眾的利益訴求和合法權(quán)利得以表達(dá)。

（四）緩沖社會(huì)沖突是國(guó)家-社會(huì)力量融合的目標(biāo)

古往今來(lái)，任何新政策的實(shí)施與推進(jìn)，都會(huì)影響到社會(huì)各個(gè)階層的利益，政策的利它性在利益主體看來(lái)，都會(huì)對(duì)增加一方的權(quán)益，而損害另一方的正當(dāng)利益。新型城鎮(zhèn)化作為新階段國(guó)家的發(fā)展策略，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)觸動(dòng)一部分的利益，矛盾和沖突的發(fā)生也是不可避免的。長(zhǎng)久以來(lái)，我們傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是以土地財(cái)政拉動(dòng)的，以前積聚的土地矛盾還未真正消除。在農(nóng)民看來(lái)，新型的城鎮(zhèn)化還會(huì)涉及到土地的征用問(wèn)題。即使新型城鎮(zhèn)化的政策是利民的，但部分農(nóng)民卻不認(rèn)同，在他們的內(nèi)心已經(jīng)失去了對(duì)政策執(zhí)行者的信任，一種預(yù)前沖突已經(jīng)產(chǎn)生了。此時(shí)，如果政府與民眾直接接觸，探討土地的征用問(wèn)題，就會(huì)加劇矛盾和積怨，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，政府以前的種種承諾并沒(méi)有兌現(xiàn)，現(xiàn)在又來(lái)騙取土地，心里積聚的怨氣就會(huì)一觸即發(fā)，這就是群體性事件屢屢發(fā)起的誘因。此時(shí)，政策的必須推進(jìn)與民眾的不支持就形成了一種不和諧的沖突，亟需具有公益身份的社會(huì)組織介入，進(jìn)行政策游說(shuō)與宣傳，消除民眾對(duì)政府的敵意。在很多事例的官民沖突中，民眾是弱勢(shì)群體，對(duì)沖突的利益分配最敏感，當(dāng)正常的制度化渠道不足以傳達(dá)其利益訴求的時(shí)候，尤其是當(dāng)其合理利益得不到滿足時(shí)，很容易滋生相對(duì)剝奪感和怨恨心理，進(jìn)而選擇極端手段將沖突升級(jí)，以此來(lái)引起關(guān)注、發(fā)泄不滿?！叭绻鐣?huì)組織通過(guò)與政府溝通、爭(zhēng)取社會(huì)和媒體支持等方式為弱勢(shì)沖突方提供資源和政治機(jī)會(huì)、提升其能力和談判議價(jià)權(quán)，促進(jìn)沖突各方平等協(xié)商，推進(jìn)弱勢(shì)沖突方的利益實(shí)現(xiàn)，社會(huì)糾紛演變?yōu)槿后w性事件的可能性就要小很多。從深層的治理效果來(lái)看，社會(huì)組織通過(guò)為弱勢(shì)沖突方進(jìn)行利益代言和利益維護(hù)，推動(dòng)了政府、媒體、公眾等社會(huì)各界對(duì)沖突議題的討論和反思，推動(dòng)沖突爭(zhēng)議結(jié)點(diǎn)的打開(kāi)，促進(jìn)了沖突治理的程序和過(guò)程公平，”［19］促成公共沖突的深度化解，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

總之，國(guó)家與社會(huì)雖是基于西方歷史傳統(tǒng)而建立的一種治理框架，社會(huì)力量比較強(qiáng)大；我們國(guó)家雖是政府主導(dǎo)下的治理體系，但在實(shí)踐的發(fā)展中，也逐漸借助社會(huì)力量的作用解決政府失靈的問(wèn)題，需要政府簡(jiǎn)政放權(quán)給社會(huì)組織，讓其承接更多的服務(wù)職能，在服務(wù)中增強(qiáng)生存的能力，達(dá)成政府與社會(huì)力量的良性互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)力量的共生共長(zhǎng)，調(diào)節(jié)社會(huì)有機(jī)體的內(nèi)在平衡，共同維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。因此，只有充分認(rèn)識(shí)國(guó)家-社會(huì)關(guān)系調(diào)整與社會(huì)穩(wěn)定之間的必然關(guān)系，理性對(duì)待新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的各類(lèi)問(wèn)題，充分發(fā)揮社會(huì)組織在其中的重要功能，才能保證新型城鎮(zhèn)的發(fā)展方向，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的提高。

注：

①王名認(rèn)為：“一是動(dòng)員和整合社會(huì)資源的功能；二是提供各種社會(huì)服務(wù)及一定的公共服務(wù)職能；三是建構(gòu)和增值社會(huì)資本的功能；四是推進(jìn)公民參與和社會(huì)治理的功能；五是表達(dá)公民訴求、維護(hù)公民權(quán)益并進(jìn)行政策傳導(dǎo)的功能。”王名：《社會(huì)組織論綱》，社會(huì)科學(xué)出版社，2013年版，第99頁(yè)。

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【責(zé)任編輯：張西山】

Predicament and Possible Ways to Advance New Urbanization within the Framework of State-Society Relation

GUO Cai-qin1，ZHUO Cheng-xia1.2

（1.Research Center for Urbanization with Chinese Characteristics，Suzhou University，Suzhou，Jiangsu，215123；2.Shandong Academy of Social Science，Jinan，Shandong，250002）

New urbanization not only involves complicated relations in politics，economy，culture，and other related fields，but also implies macro-level social relations such as national and social intervention.The way to handle macro-level state-society relations and its effect determine the direction and level of the new urbanization，which will have major impact on social stability.New urbanization is faced with many major problems：illegal land development in rural areas fuels popular anger；the lagging urbanization of people tends to bring about social injustice；excessive development leads to ecological crisis.Thus，we should focus on statesociety relation，release social energy，give a full play to the functions of social organizations in public service，interest coordination，public decision-making，easing social conflicts，to elevate new urbanization to a new level.

new urbanization；state-society relation；social forces

D 035.5

A

1000-260X（2015）03-0123-07

2014-11-20

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)基地中國(guó)特色城鎮(zhèn)化研究中心重大項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化視角下社會(huì)體制改革與社會(huì)穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制研究”（GJ213103）

郭彩琴，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)特色城鎮(zhèn)化研究中心研究員，從事地方政府與社區(qū)治理研究；卓成霞，蘇州大學(xué)博生生，山東社會(huì)科學(xué)院副研究員，從事地方政府和社會(huì)管理研究。