王禹

（澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心，澳門）

澳門預(yù)算綱要法修改問題探討

王禹

（澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心，澳門）

澳門特別行政區(qū)還缺乏一部與澳門基本法有關(guān)規(guī)定及其精神相配套的預(yù)算法。目前適用的預(yù)算綱要法制定于1983年，法律滯后明顯。對其進(jìn)行修改是一項(xiàng)社會共識。澳門政府提出七點(diǎn)初步修改意見。預(yù)算法在性質(zhì)上是一部預(yù)算監(jiān)督法，并涉及澳門政治體制中的行政與立法的關(guān)系，而不能簡單地將其理解為僅是一部預(yù)算編制法。應(yīng)當(dāng)從這個(gè)角度對第41/83號法令《預(yù)算綱要法》進(jìn)行修改。

澳門；基本法；預(yù)算；監(jiān)督

澳門回歸后財(cái)政總量持續(xù)增長，而隨著財(cái)政總量的增長，尤其是近一二年來，有關(guān)如何加強(qiáng)立法會對政府的財(cái)政監(jiān)督，一直是澳門社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。然而，在預(yù)算的具體編制與執(zhí)行上，澳門特別行政區(qū)還缺乏一部與澳門基本法有關(guān)規(guī)定及其精神配套的財(cái)政預(yù)算法。現(xiàn)在有關(guān)預(yù)算的編制與執(zhí)行，仍沿用制定于30年前的第41/83/M號法令《訂定有關(guān)本地區(qū)總預(yù)算及公共會計(jì)之編制及執(zhí)行，管理及業(yè)務(wù)賬目之編制以及公共行政方面財(cái)政業(yè)務(wù)之稽查規(guī)則》，即所謂的《預(yù)算綱要法》。修改該法令，成為立法會進(jìn)一步對政府加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的必要舉措。

有關(guān)澳門財(cái)政預(yù)算制度的研究，法學(xué)界已經(jīng)發(fā)表的論文很少。個(gè)別的論文，如羅曉京先生的《澳門財(cái)政預(yù)算制度分析》，關(guān)冠雄先生的《預(yù)算公開的法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義》①等，皆側(cè)重于現(xiàn)有制度具體運(yùn)作情況的介紹，尚較少從澳門基本法的角度，探討財(cái)政預(yù)算法的修改等問題。本文試圖結(jié)合澳門基本法的有關(guān)財(cái)政預(yù)算和決算的規(guī)定，探討澳門財(cái)政預(yù)算法的修改原則，進(jìn)而提出《預(yù)算綱要法》修改的具體框架，以圖達(dá)到拋磚引玉的效果。

一、財(cái)政預(yù)算和決算的概念

預(yù)算制度的起源，通常認(rèn)為源于英國，預(yù)算在英文中是“budget”②。原是指錢袋革囊，英國財(cái)政大臣出席議會財(cái)政法案的時(shí)候，常將各項(xiàng)文件放在皮袋中，該詞在18世紀(jì)逐漸演變?yōu)閷Ｖ肛?cái)政收支計(jì)劃書，而由各國紛相引用，成為國家財(cái)政預(yù)算的專有名詞［1］。財(cái)政預(yù)算是政府活動計(jì)劃的一個(gè)反映，是政府對未來一定時(shí)期內(nèi)收支安排的預(yù)測與計(jì)劃。預(yù)算的執(zhí)行過程受法律的嚴(yán)格制約，不經(jīng)法定程序，任何人無權(quán)改變預(yù)算規(guī)定的各項(xiàng)收支指針，從而通過預(yù)算的法制化管理使政府的財(cái)政行為置于社會的監(jiān)督之下。財(cái)政決算，是根據(jù)年度預(yù)算最終執(zhí)行結(jié)果編制的會計(jì)報(bào)告。財(cái)政決算可以檢查和總結(jié)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況。

財(cái)政問題之所以成為一個(gè)憲法問題，是因?yàn)檎旧聿皇巧a(chǎn)經(jīng)營組織，一般不創(chuàng)造收入，政府必然要向人民要錢。因此，正是圍繞著“錢”，政府與人民形成了兩種性質(zhì)不同的關(guān)系：不經(jīng)人民的同意而取其錢者，不經(jīng)人民的同意而用其錢者，便是專制政府；經(jīng)人民的同意而取其錢用其錢者，便是民主政府［2］。這就是說，政府提出的財(cái)政預(yù)算和財(cái)政決算都要經(jīng)過議會審批或?qū)徸h，政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)的收支狀況的計(jì)劃及其執(zhí)行情況要接受社會的監(jiān)督。

因此，世界絕大多數(shù)國家將預(yù)算制度寫進(jìn)憲法或憲制性法律。預(yù)算在憲法中的位置主要有以下幾種方式：一是在國家機(jī)關(guān)章節(jié)中規(guī)定。二是在專門的財(cái)政章節(jié)中規(guī)定。三是在國家機(jī)關(guān)章節(jié)和財(cái)政章節(jié)中共同規(guī)定［3］。澳門基本法的規(guī)定主要采用了第二種方式，即既在第四章第一節(jié)行政長官、第二節(jié)行政機(jī)關(guān)、第三節(jié)立法機(jī)關(guān)里有所規(guī)定，又在第五章經(jīng)濟(jì)里有所規(guī)定。澳門基本法對財(cái)政預(yù)算制度和其他財(cái)政制度的規(guī)定是比較詳細(xì)和明確的。

第一，澳門特別行政區(qū)保持財(cái)政獨(dú)立。澳門基本法第一百零四條第一款規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)保持財(cái)政獨(dú)立?！边@是我們理解整個(gè)澳門特別行政區(qū)財(cái)政預(yù)算和決算制度的基礎(chǔ)性規(guī)定。這個(gè)規(guī)定說明，澳門特別行政區(qū)保持獨(dú)立的財(cái)政和稅收制度，不納入國家統(tǒng)一的財(cái)政管理和稅收征收體制，由特別行政區(qū)自行進(jìn)行管理，自行配置和利用特區(qū)內(nèi)部的資源和財(cái)力，并由特別行政區(qū)自行決定有關(guān)支出［4］。因此，澳門基本法第一百零四條第二款規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)財(cái)政收入全部由澳門特別行政區(qū)自行支配，不上繳中央人民政府?！痹摋l第三款規(guī)定中央人民政府不在澳門特別行政區(qū)征稅。另外，澳門基本法第七條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)境內(nèi)的土地和自然資源，除在澳門成立前已依法確認(rèn)的私有土地外，屬于國家所有，由澳門政府負(fù)責(zé)管理、使用、開發(fā)、出租或批給個(gè)人、法人使用或開發(fā)，其收入全部歸澳門政府支配?！必?cái)政獨(dú)立還意味著必須實(shí)行獨(dú)立的稅收制度。因此，澳門基本法第一百零六條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)實(shí)行獨(dú)立的稅收制度。澳門特別行政區(qū)政府參照原在澳門實(shí)行的低稅政策，自行立法規(guī)定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務(wù)事項(xiàng)。專營稅制由法律另作規(guī)定?！?/p>

第二，澳門特別行政區(qū)自行制定財(cái)政預(yù)算和決算。既然澳門特別行政區(qū)實(shí)行財(cái)政獨(dú)立，這就意味著澳門特別行政區(qū)有權(quán)自行制定財(cái)政預(yù)算和財(cái)政決算。因此，澳門基本法第七十一條第（二）項(xiàng)規(guī)定立法會審核通過政府提出的財(cái)政預(yù)算案，審議政府通過的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，第（三）項(xiàng)規(guī)定立法會根據(jù)政府提案決定稅收，批準(zhǔn)由政府承擔(dān)的債務(wù)。第六十四條第（四）項(xiàng)規(guī)定政府編制并提出財(cái)政預(yù)算、決算。第五十條第（三）項(xiàng)規(guī)定由行政長官簽署立法會通過的財(cái)政預(yù)算案，并將財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)中央人民政府備案。

澳門基本法規(guī)定澳門立法會審核通過政府提出的財(cái)政預(yù)算案，審議政府通過的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，并根據(jù)政府提案決定稅收，批準(zhǔn)由政府承擔(dān)的債務(wù)。這些規(guī)定與香港基本法有較大的不同。香港基本法第七十三條第（二）、（三）項(xiàng)規(guī)定，立法會“根據(jù)政府提案，審核、通過財(cái)政預(yù)算”，“批準(zhǔn)稅收和公共開支”。香港回歸前，港英政府的財(cái)政預(yù)算案，通常都要提交香港立法局審議通過，經(jīng)港督批準(zhǔn)后成為正式法案。而澳門回歸前，財(cái)政預(yù)算案無需澳門立法會批準(zhǔn)，財(cái)政決算僅提交立法會省覽過目。至于稅收，當(dāng)時(shí)港澳兩地有關(guān)法律都規(guī)定需要立法局或立法會通過［5］。因此，兩部基本法根據(jù)回歸前的財(cái)政制度，作了不同的規(guī)定?！栋拈T組織章程》還規(guī)定立法會有權(quán)核準(zhǔn)總督按照法律規(guī)定借入或借出款項(xiàng)，進(jìn)行其他信用活動③。澳門基本法因此規(guī)定以政府名義對外承擔(dān)的債務(wù)，應(yīng)由立法會批準(zhǔn)。

立法會審核通過財(cái)政預(yù)算案就需要立法會對財(cái)政預(yù)算案進(jìn)行表決。而財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，澳門基本法規(guī)定立法會的權(quán)力是“審議”。澳門回歸后，當(dāng)立法會收到政府提出的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告時(shí)，就由其負(fù)責(zé)有關(guān)工作的委員會就預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告編制意見書，立法會主席收到該委員會的意見書后，在十五日舉行全體會議進(jìn)行表決。表決采用決議形式④。

第三，澳門特別行政區(qū)的財(cái)政預(yù)算必須以量入為出為原則。澳門基本法第一百零五條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)的財(cái)政預(yù)算以量入為出為原則。力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。”這就為澳門特別行政區(qū)財(cái)政預(yù)算案的編制、審核與通過提供了基本原則。這個(gè)原則就是要做到大體上收支平衡，要看有多少收入，再來決定支出多少，避免赤字財(cái)政，以致出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)動蕩與貨幣貶值的現(xiàn)象。

第四，澳門特別行政區(qū)的財(cái)政預(yù)算和決算必須報(bào)中央人民政府備案。澳門基本法第五十條第（五）項(xiàng)規(guī)定行政長官簽署立法會通過的財(cái)政預(yù)算案，將財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)中央人民政府備案。將預(yù)算決算報(bào)中央人民政府備案，這是與澳門特別行政區(qū)的法律地位相一致的，也是行政長官向中央人民政府負(fù)責(zé)的一種表現(xiàn)具體形式。

第五，澳門特別行政區(qū)的財(cái)政預(yù)算案必須由立法會通過，如果立法會未通過政府提出的財(cái)政預(yù)算案，這就說明行政與立法在財(cái)政預(yù)算案上存在重大分歧。澳門基本法規(guī)定了對這個(gè)重大分歧的解決方法，即由行政長官解散立法會，以及由重選的立法會迫使行政長官辭職。

澳門基本法第五十二條規(guī)定，立法會拒絕通過政府提出的財(cái)政預(yù)算案或行政長官認(rèn)為關(guān)系到澳門特別行政區(qū)整體利益的法案，經(jīng)協(xié)商仍不能取得一致意見，行政長官可以解散立法會。行政長官在解散立法會前，須征詢行政會的意見，解散時(shí)應(yīng)向公眾說明理由。行政長官在其一任任期內(nèi)只能解散立法會一次。第五十四條第（三）項(xiàng)規(guī)定因立法會拒絕通過財(cái)政預(yù)算案或關(guān)系到澳門特別行政區(qū)整體利益的法案而解散立法會，重選的立法會仍拒絕通過所爭議的原案，行政長官就必須辭職。澳門基本法還規(guī)定了立法會在未通過政府提出的財(cái)政預(yù)算案時(shí)的臨時(shí)解決措施。澳門基本法第五十三條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)行政長官在立法會未通過政府提出的財(cái)政預(yù)算案時(shí)，可按上一財(cái)政年度的開支標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)臨時(shí)短期撥款?！?/p>

二、預(yù)算案的編制、提出與審核通過

財(cái)政預(yù)算涉及到人民與政府的關(guān)系，而人民往往是通過當(dāng)?shù)氐拿褚獯頇C(jī)關(guān)來代表的，在具體的制度運(yùn)作上，財(cái)政預(yù)算主要涉及政治體制中的行政與立法的相互關(guān)系。這還要表現(xiàn)在行政部門負(fù)責(zé)編制財(cái)政預(yù)算、向立法部門提出財(cái)政預(yù)算并獲得審議通過。如果預(yù)算案未獲通過，就會引起行政與立法的嚴(yán)重沖突及斗爭，甚至導(dǎo)致政局不穩(wěn)。財(cái)政預(yù)算綱要法的修改，應(yīng)當(dāng)站在這樣的高度看待問題。

（一）預(yù)算案的編制

澳門基本法第六十四條第（四）項(xiàng)規(guī)定政府編制并提出財(cái)政預(yù)算、決算，第五十條第（十四）項(xiàng)規(guī)定行政長官批準(zhǔn)向立法會提出有關(guān)財(cái)政收入或支出的動議。這就明確了財(cái)政預(yù)算由政府編制，以及由行政長官批準(zhǔn)后向立法會提出。

關(guān)于預(yù)算案的編制，第6/2006號行政法規(guī)《公共財(cái)政管理制度》第十二條（澳門特別行政區(qū)財(cái)政預(yù)算的編制）規(guī)定：（1）澳門特別行政區(qū)財(cái)政預(yù)算應(yīng)以綜合形式編制及提交，并可特別細(xì)分項(xiàng)目以詳細(xì)說明；（2）享有財(cái)政自治權(quán)的部門及機(jī)構(gòu)，其預(yù)算須按權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)制度編制，并列入澳門特別行政區(qū)財(cái)政預(yù)算；（3）以綜合形式編制澳門特別行政區(qū)財(cái)政預(yù)算的規(guī)則，以及編制其細(xì)目的規(guī)則，須由行政長官以公布于《澳門特別行政區(qū)公報(bào)》的批示訂定。

2009年8月31日政府公報(bào)刊登了第324/2009號行政長官批示《核準(zhǔn)〈澳門特別行政區(qū)財(cái)政預(yù)算的組成、內(nèi)容及編制規(guī)則〉及〈澳門特別行政區(qū)總賬目的組成、內(nèi)容及編制規(guī)則〉》，該批示被第121/ 2011號行政長官批示廢止。根據(jù)第121/2011號行政長官批示第六條（預(yù)算的籌組）規(guī)定，（1）澳門特別行政區(qū)財(cái)政預(yù)算的編制由財(cái)政局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和匯編；財(cái)政局負(fù)責(zé)制定有關(guān)預(yù)算籌組的各項(xiàng)格式、要求和指引；（2）各公共行政部門及機(jī)構(gòu)每一財(cái)政年度的預(yù)算提案，經(jīng)有權(quán)限實(shí)體核準(zhǔn)后須提交予財(cái)政局；預(yù)算提案應(yīng)說明其活動的主要及次要計(jì)劃，作為預(yù)算的依據(jù)；（3）每一財(cái)政年度預(yù)算籌組的日程，透過行政長官批示公布。

根據(jù)這些規(guī)定，關(guān)于財(cái)政預(yù)算案的具體編制過程，是在每年的年中（5月或6月），特區(qū)政府透過行政長官批示，正式定出準(zhǔn)備翌年度政府施政方針、預(yù)算和行政當(dāng)局投資與發(fā)展開支計(jì)劃的日程表，并著手編制財(cái)政預(yù)算⑤。

（二）預(yù)算案的提出

澳門基本法第六十四條第（四）項(xiàng)規(guī)定政府編制并提出財(cái)政預(yù)算，第七十一條第（二）項(xiàng)規(guī)定立法會審核、通過政府提出的財(cái)政預(yù)算案。第七十五條規(guī)定凡不涉及公共收支、政治體制或政府運(yùn)作的議案，可由立法會議員個(gè)別或聯(lián)名提出。這就是說，財(cái)政預(yù)算案只能是政府向立法會提出，議員不能也無法向立法會提出增加或減少財(cái)政預(yù)算費(fèi)用的議案。

立法會在細(xì)則性審議政府提出的財(cái)政預(yù)算案時(shí)，可以要求政府派出代表列席立法會，并對有關(guān)預(yù)算問題作出解釋和說明，議員也可以提出自己的意見和建議。

（三）預(yù)算案的審核通過

議案通常被認(rèn)為分為普通議案和立法議案。立法議案是指具有法律性質(zhì)的議案，即法案，通過后即我們通常所說的法律，普通議案則是指解決特定問題的議案，如人事任免與財(cái)政預(yù)算等［6］。不過，澳門立法會在審核政府提出的財(cái)政預(yù)算案時(shí)，是以立法程序進(jìn)行的，立法會議事規(guī)則也沒有規(guī)定特別的財(cái)政預(yù)算案審議程序。

預(yù)算案因此是以法案的形式出現(xiàn)的，澳門特別行政區(qū)政府向立法會提出財(cái)政預(yù)算案，被稱為《××年財(cái)政年度預(yù)算案》法案，立法會主席則根據(jù)議事規(guī)則予以接納。其后，上述法案要在立法會全體會議上經(jīng)引介以及進(jìn)行一般性討論及表決，并需要獲得一般性通過。一般性通過后，立法會主席透過批示，將有關(guān)細(xì)則性審議交給其所屬的常設(shè)委員會，并要求在一定期限內(nèi)完成審議工作和提交意見書。細(xì)則性審議完成后，最后需要在全體大會上進(jìn)行細(xì)則性討論和表決。通過后由立法會主席簽署后，再送行政長官簽署⑥。財(cái)政預(yù)算案通過后，報(bào)中央人民政府備案。

（四）預(yù)算案未通過的情況

政府提出的財(cái)政預(yù)算案，如果立法會拒絕通過，這就說明行政與立法出現(xiàn)了重大分歧，發(fā)生了憲政危機(jī)。澳門基本法規(guī)定了如下解決方案：第一，行政長官可按上一財(cái)政年度的開支標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)臨時(shí)短期撥款；第二，政府與立法會進(jìn)行協(xié)商，如果協(xié)商不能取得一致意見的，則由行政長官解散立法會；如果重選的立法會再次拒絕該財(cái)政預(yù)算案的，行政長官則必須辭職。

澳門基本法規(guī)定行政長官在解散立法會時(shí)須向公眾說明理由，而且在其一任任期內(nèi)只能解散立法會一次。澳門基本法第五十二條規(guī)定了行政長官解散立法會的兩種情況：（1）行政長官拒絕簽署立法會再次通過的第五十一條所指的法案；（2）立法會拒絕通過政府提出的財(cái)政預(yù)算案或行政長官認(rèn)為關(guān)系到澳門特別行政區(qū)整體利益的法案。如果行政長官在其一任任期內(nèi)已經(jīng)解散過立法會一次，那么，當(dāng)政府向立法會提出的財(cái)政預(yù)算案被立法會拒絕通過時(shí)，澳門基本法要求行政與立法進(jìn)行協(xié)商，由于行政長官不能再行使解散立法會的權(quán)力，在這種情況下，政府的預(yù)算案主要按照立法會提出的協(xié)商意見進(jìn)行修改。這也是“行政與立法互相配合又互相制約”的政治體制設(shè)計(jì)原則的具體體現(xiàn)。

三、財(cái)政預(yù)算法的修改原則

《預(yù)算綱要法》的制定首先要遵循預(yù)算的基本準(zhǔn)則。比較世界各國的憲法或憲法性法律，預(yù)算的原則包括法定性原則、年度性原則、完整性原則、平衡性原則和公開性原則［3］。澳門立法會在通過有關(guān)預(yù)算時(shí)亦應(yīng)當(dāng)遵守這些基本原則。

（一）預(yù)算法定性原則

預(yù)算法定性原則通常包括三層含義：（1）預(yù)算必須經(jīng)過法定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，而且一經(jīng)批準(zhǔn)，即具有法的效力。這一機(jī)關(guān)通常就是議會。（2）議會以立法程序批準(zhǔn)。（3）預(yù)算的主體、內(nèi)容、程序、時(shí)間等必須由法律事先加以規(guī)定，預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行、變更、調(diào)整、決算等整個(gè)預(yù)算過程必須依法進(jìn)行，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

第41/83/M號法令《預(yù)算綱要法》第十一條（預(yù)算命令）第1款規(guī)定，“本地區(qū)總預(yù)算須透過法令予以執(zhí)行，且須于預(yù)算所指之經(jīng)濟(jì)年度開始時(shí)執(zhí)行?！雹甙拈T回歸前實(shí)行雙規(guī)立法體制，總督制定的法令與法律具有同等效力，澳門回歸后，行政長官不再制定法令，而代之以制定行政法規(guī)，行政法規(guī)的效力低于立法會通過的法律。預(yù)算法定性原則要求必須是由作為立法機(jī)關(guān)的立法會審核通過預(yù)算。

（二）預(yù)算年度性原則

預(yù)算年度性原則，即預(yù)算應(yīng)按財(cái)政年度編制和審批，不應(yīng)對本財(cái)政年度之外的財(cái)政收支作出任何事先的規(guī)定。財(cái)政年度是預(yù)算收支起止的有效期間，是編制和執(zhí)行預(yù)算所必須依據(jù)的法定時(shí)間期限，通常以一年為標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政年度分為歷年制和跨年制。歷年制是指從1月1日起到12月31日止?？缒曛苿t包括多種情況，如4月1日起到翌年3月31日的4月制、7月1日起到翌年6月30日的7月制等。如美國采用10月制，即從10月1日起到翌年的9月30日止［7］。

第41/83/M號法令《預(yù)算綱要法》第三條規(guī)定就規(guī)定了預(yù)算年度性原則，“本地區(qū)總預(yù)算屬年度預(yù)算，而經(jīng)濟(jì)年度與歷年一致”。這就說明澳門的財(cái)政年度采用歷年制。

（三）預(yù)算完整性原則

預(yù)算完整性原則，要求預(yù)算包括全部財(cái)政收支，完整地反映以政府為主體的全部預(yù)算活動。第41/ 83/M號法令《預(yù)算綱要法》第四條規(guī)定了單一性及整體性原則：“一、本地區(qū)總預(yù)算屬單一性，列明一切收入及開支，包括自治機(jī)關(guān)及自治基金組織之收入及開支，但此等收入及開支之詳細(xì)說明則另行公布。二、如有需要，行政當(dāng)局投資與發(fā)展開支計(jì)劃得列入特別預(yù)算內(nèi)，但須依照該計(jì)劃之性質(zhì)分類列明有關(guān)收入及開支。”

（四）預(yù)算平衡性原則

預(yù)算平衡性原則是指在一個(gè)財(cái)政年度里，政府的預(yù)算收支應(yīng)保持平衡。第41/83/M號法令《預(yù)算綱要法》第五條規(guī)定了平衡原則：“一、本地區(qū)總預(yù)算應(yīng)預(yù)測負(fù)擔(dān)一切開支所需之資源。二、普通收入不得少于普通開支?！卑拈T基本法第一百零五條規(guī)定，“澳門特別行政區(qū)的財(cái)政預(yù)算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)?！钡?1/83/M號法令《預(yù)算綱要法》規(guī)定的平衡原則，與澳門基本法第一百零五條的規(guī)定不完全一致，有必要將澳門基本法第一百零五條的規(guī)定及其精神寫進(jìn)將來的預(yù)算法。

（五）預(yù)算公開性原則

預(yù)算公開性是指預(yù)算及其執(zhí)行情況必須采取一定的形式公之于眾，使公眾了解財(cái)政收支情況，接受公眾監(jiān)督。預(yù)算的公開性原則在“一國兩制”框架下，不僅僅是指預(yù)算向本澳社會及市民公開，而且還要向中央人民政府公開。澳門立法會通過的預(yù)算案是以法律的形式通過和公布的，立法必須是公開的，而且法律的生效，則必須經(jīng)過公布程序。向中央人民政府公開，就是指澳門基本法規(guī)定的財(cái)政預(yù)算必須經(jīng)立法會審核通過，立法會審核通過后必須由行政長官簽署，并報(bào)中央人民政府備案。

四、澳門《預(yù)算綱要法》具體運(yùn)行過程中的問題分析

《預(yù)算綱要法》公布在1983年11月21日憲報(bào)上，其中文標(biāo)題為《訂定有關(guān)本地區(qū)總預(yù)算及公共會計(jì)之編制及執(zhí)行，管理及業(yè)務(wù)賬目之編制以及公共行政方面財(cái)政業(yè)務(wù)之稽查規(guī)則》。

此后，該法令分別經(jīng)第49/84/M號法令、第61/ 86/M號法令、第22/87/M號法令及第6/2006號行政法規(guī)修改。第6/2006號行政法規(guī)由行政長官制定并頒布，其標(biāo)題為《規(guī)范公共財(cái)政管理制度》，對澳門特別行政區(qū)所有公共行政部門（包括享有行政或財(cái)政自治權(quán)的部門及機(jī)構(gòu)）的財(cái)政活動的管理、監(jiān)察及責(zé)任作出了規(guī)范。該行政法規(guī)還宣布廢止了第41/83/ M號法令《預(yù)算綱要法》第十九條、第二十七條至第三十三條、第三十七條、第三十九條及第四十條。

立法會的幾任主席都指出《預(yù)算綱要法》的修改問題。曹其真主席在其《立法會主席十年工作情況的總結(jié)報(bào)告》里指出，“立法會對政府的財(cái)政監(jiān)督仍然相對薄弱，對政府收支狀況以及重大公共工程的開支監(jiān)督因沒有有效機(jī)制而無法進(jìn)行”，“回歸后雖經(jīng)立法會多次呼吁盡快制定符合基本法需要的預(yù)算法律制度，但至今仍缺乏這一必要的制度，致使立法會在某種程度上無力對政府財(cái)政的運(yùn)用進(jìn)行有效的監(jiān)督制約”，“盡快制定符合基本法需要的預(yù)算法，以消除現(xiàn)行制度中的弊端，并由此強(qiáng)化立法會的批準(zhǔn)監(jiān)管力度，是一項(xiàng)當(dāng)務(wù)之急。”⑧劉焯華主席在卸任后接受記者采訪時(shí)說：“目前澳門政府只需立法會通過財(cái)政預(yù)算總數(shù)，在執(zhí)行過程中可以不經(jīng)立法會直接修改預(yù)算，將一個(gè)項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)挪到位另一個(gè)項(xiàng)目，只要總數(shù)不變。所以，應(yīng)該要修改預(yù)算綱要法”⑨，并指出，“目前政府花錢未能精打細(xì)算甚至大手大腳的問題比較突出”，“預(yù)算綱要法非改不可”⑩。澳門特區(qū)政府經(jīng)濟(jì)財(cái)政司譚伯源司長亦多次表示，要研究設(shè)立儲備制度，并將完善整個(gè)財(cái)政綱要法，并承諾在新一次修訂預(yù)算綱要法中，政府會配合立法會審核預(yù)算的工作，包括加強(qiáng)預(yù)算事前制訂、年中介紹及事后審核等，政府有決心加強(qiáng)預(yù)算及執(zhí)行透明度，讓公眾了解政府開支（11）。

第41/83/M號法令《預(yù)算綱要法》，即《訂定有關(guān)本地區(qū)總預(yù)算及公共會計(jì)之編制及執(zhí)行，管理及業(yè)務(wù)賬目之編制以及公共行政方面財(cái)政業(yè)務(wù)之稽查規(guī)則》，存在以下幾個(gè)突出問題：

第一，該法令是建立在《澳門組織章程》的基礎(chǔ)上，與澳門基本法有關(guān)規(guī)定及其精神不完全一致。澳門組織章程第十六條第1款e）項(xiàng)規(guī)定總督有權(quán)管理當(dāng)?shù)刎?cái)政，第三十條第1款g）項(xiàng)規(guī)定立法會有權(quán)截至每年12月15日，核準(zhǔn)行政當(dāng)局按照總督為著翌年而作的建議，征收收入與支付公共開支，且在有關(guān)許可的法規(guī)內(nèi)，訂定編制與執(zhí)行預(yù)算應(yīng)遵守的原照和標(biāo)準(zhǔn)，第30條第2款b）項(xiàng)規(guī)定立法會尚有權(quán)限省覽當(dāng)?shù)孛恳唤?jīng)濟(jì)年度的賬目，該等賬目應(yīng)附同有權(quán)限審議的實(shí)體倘能編成之報(bào)告書，連同其他必需的參考數(shù)據(jù)，截至下年度12月31日為止一并送閱。《澳門組織章程》第四章還專設(shè)“財(cái)政”一章，其中第54條規(guī)定澳門地區(qū)有本身的資產(chǎn)及負(fù)債，根據(jù)法律規(guī)定須對其行為及合同所引致的債務(wù)與義務(wù)負(fù)債，而總督有處置其財(cái)產(chǎn)與收入的權(quán)限，第五十六條第1款規(guī)定當(dāng)?shù)刎?cái)政受根據(jù)法律訂定的計(jì)劃而編制的本身預(yù)算冊管制，第五十七條第1款規(guī)定根據(jù)法律規(guī)定，預(yù)算冊應(yīng)每年編制及由總督命令施行，等等。根據(jù)《澳門組織章程》的有關(guān)規(guī)定，第41/83/M號法令主要規(guī)定澳門本地區(qū)總預(yù)算的編制及執(zhí)行問題、澳門本地區(qū)公共會計(jì)、管理賬目及營業(yè)年度賬目的編制問題，以及澳門公共行政領(lǐng)域的財(cái)政活動的內(nèi)部監(jiān)察問題，沒有涉及到政府與立法會的關(guān)系（12）。1999年10月31日全國人大常委會在審查澳門原有法律時(shí)，就宣布過第41/83/M號法令的第10條第1款和第二十一條第2款因抵觸基本法而無效（13）。

第二，有關(guān)財(cái)政預(yù)算制度的法律規(guī)范散亂。第41/83/M號法令《預(yù)算綱要法》已經(jīng)歷時(shí)30年。除了第41/83/M號法令外，還有第6/2006號行政法規(guī)修改《規(guī)范公共財(cái)政管理制度》，以及第121/2011號行政法規(guī)《澳門特別行政區(qū)財(cái)政預(yù)算的組成、內(nèi)容及編制規(guī)則》，以及有總督的批示，行政長官批示和經(jīng)濟(jì)財(cái)政司司長的批示，等等。如強(qiáng)制使用澳門幣作支付信用卡及類似工具之付款的第16/95/M號法令、將本地區(qū)總預(yù)算之結(jié)算及收入有關(guān)款項(xiàng)之小數(shù)湊成整數(shù)的第57/87/M號法令、訂定采用支票作為一般繳付政府收入規(guī)則的第3/82/M號法令（后經(jīng)第58/98/ M號法令修改），等等，以及大量的行政長官批示和經(jīng)濟(jì)財(cái)政司司長批示［8］。而且，第6/2006號行政法規(guī)還宣布廢止第41/83/M號法令的部分條款，這不僅不符合傳統(tǒng)的法律位階理論，而且因?yàn)樨?cái)政預(yù)算涉及到行政與立法的關(guān)系，財(cái)政預(yù)算的編制、提出和審核，是立法監(jiān)督行政的重要方式，所以應(yīng)該由監(jiān)督者修改監(jiān)督的法律，而不是由被監(jiān)督者修改監(jiān)督自己的法律。有必要在整合這些不同層次的法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定一部統(tǒng)一的預(yù)算法。

第三，預(yù)算約束軟化。根據(jù)目前運(yùn)行的預(yù)算制度，澳門特別行政區(qū)政府在執(zhí)行已經(jīng)立法會通過的財(cái)政預(yù)算的過程中，在不涉及預(yù)算總開支的前提下，可不經(jīng)立法會直接修改預(yù)算，即可以追加或登錄在開支項(xiàng)目的撥款，以開支項(xiàng)目中的剩余撥款作抵銷，也可以經(jīng)行政長官批準(zhǔn)，修改載于享有財(cái)政自治權(quán)的部門及機(jī)構(gòu)內(nèi)本身最初的預(yù)算的收入及開支總額。這樣就容易造成預(yù)算項(xiàng)目之間的互相挪用及重大工程項(xiàng)目追加撥款的約束無力。

如由2003年開始研究興建的澳門凼仔北安碼頭，原計(jì)劃在2007年初竣工，后至2013年完成。期間項(xiàng)目設(shè)計(jì)三易其稿，總建筑面積由原來10萬平方米增加三倍多，造價(jià)亦由最初預(yù)算的5.83億多元提高5倍，至32.8億多元（14）。又如澳門大學(xué)橫琴新校區(qū)在2010年4月最初估算時(shí)的金額為58億澳門元，其后因設(shè)計(jì)要求出現(xiàn)調(diào)整、匯率變動及通脹等因素，需于2011年11月訂定98億澳門元的總預(yù)算上限。然而，整個(gè)新校區(qū)項(xiàng)目的預(yù)計(jì)投資除了工程費(fèi)用外，尚包括顧問咨詢、基礎(chǔ)建設(shè)、工程監(jiān)理及質(zhì)量控制等其他建設(shè)相關(guān)開支，總金額超過102億澳門元（15）。

重大工程項(xiàng)目不斷追加撥款，不僅說明政府在規(guī)劃大型基建工程時(shí)估算整體開支的意識不足，也說明立法會對財(cái)政預(yù)算的監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。立法會賀一誠主席指出，“政府涉及數(shù)千萬元的重大開支會交立法會審議，但預(yù)算批準(zhǔn)后，項(xiàng)目之間的挪用就成為最大漏洞，超支難以控制。過去兩位主席再三強(qiáng)調(diào)?？顚Ｓ?，預(yù)算不足可再向立法會申請，不可以挪用，只要規(guī)定一個(gè)項(xiàng)目用一個(gè)資金，問題將迎刃而解?！保?6）

立法會審核通過2014年財(cái)政年度的預(yù)算案的過程中，政府針對議員多年來提出完善《預(yù)算綱要法》的意見和要求，介紹了有關(guān)預(yù)算綱要法的修改內(nèi)容，并宣布預(yù)計(jì)在2014年年底開展立法程序。這些內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：（1）對《預(yù)算綱要法》的“單一性及整體性”原則重新作出定義，以克服將采用現(xiàn)金收付制會計(jì)制度的“政府一般綜合預(yù)算”與采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的“特定機(jī)構(gòu)匯總預(yù)算”直接相加所可能帶來的缺陷與弊端；（2）在維持現(xiàn)金收付制會計(jì)制度的基礎(chǔ)上，由單式記賬法改為復(fù)式記賬法；（3）按收入的來源及開支的性質(zhì)，就部分現(xiàn)時(shí)沿用的經(jīng)濟(jì)分類作重新整理及編排，并將所有經(jīng)濟(jì)分類分為“外部”及“內(nèi)部”使用；（4）將會取消自治機(jī)構(gòu)的第一補(bǔ)充預(yù)算，以控制預(yù)算開支不得超過立法會通過的預(yù)算開支上限；（5）禁止以某一公共部門預(yù)算撥款作抵消，以用作追加另一公共部門的預(yù)算，同時(shí)也禁止同一公共部門預(yù)算的不同章節(jié)之間的預(yù)算調(diào)撥；（6）行政當(dāng)局投資與發(fā)展開支計(jì)劃（PIDDA）預(yù)算/開支的監(jiān)管，在編制預(yù)算時(shí)，就公共部門估算大型工程、或有投資性質(zhì)的預(yù)算，按項(xiàng)目群（Programs）分類預(yù)算；（7）備用撥款設(shè)訂1%至3%的法定金額，用以承擔(dān)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的突發(fā)公共事件、重大政策調(diào)整增加的開支，以及其他難以預(yù)見的緊急或撥款不足且不得拖延的開支（17）。

財(cái)政問題是澳門基本法上的重要問題。財(cái)政預(yù)算的編制與提出、審核與通過，涉及到政府與立法會的關(guān)系，涉及到政治體制里行政主導(dǎo)原則、行政與立法互相配合又互相制約原則的具體運(yùn)作。在下一步探討修改澳門特別行政區(qū)第41/83號法令《預(yù)算綱要法》的過程中，應(yīng)當(dāng)注意：

第一，預(yù)算法在性質(zhì)上應(yīng)該是一部預(yù)算監(jiān)督法，而不能簡單地將其理解為僅是一部預(yù)算編制法。第41/83/M號法令《預(yù)算綱要法》的修改工作應(yīng)當(dāng)圍繞此問題而展開。而且，澳門特別行政區(qū)預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)在澳門基本法的有關(guān)規(guī)定及其精神上重新確立。

第二，預(yù)算綱要法的修改原則應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)算法定性原則、預(yù)算年度性原則、預(yù)算完整性原則、預(yù)算平衡性原則和預(yù)算公開性原則。第41/83/M號法令《預(yù)算綱要法》目前還沒有完全符合這些原則的要求，尤其是預(yù)算平衡性原則，應(yīng)當(dāng)按照澳門基本法的有關(guān)規(guī)定及其精神重寫。

第三，澳門特區(qū)政府在立法會審核通過2014年財(cái)政年度的預(yù)算案的過程中，提出了7點(diǎn)修改內(nèi)容，主要側(cè)重于預(yù)算案的編制方面，屬于枝枝節(jié)節(jié)的修改。應(yīng)當(dāng)從一個(gè)更高的角度，從澳門基本法的有關(guān)規(guī)定及其精神出發(fā)，對財(cái)政預(yù)算法作大的修改。有關(guān)財(cái)政預(yù)算案的編制原則可以寫在該法，而預(yù)算案的具體編制方法和程序，可以由行政法規(guī)去規(guī)定。

第四，第41/83號法令《訂定有關(guān)本地區(qū)總預(yù)算及公共會計(jì)之編制及執(zhí)行，管理及業(yè)務(wù)賬目之編制以及公共行政方面財(cái)政業(yè)務(wù)之稽查規(guī)則》，即我們通常所說的《預(yù)算綱要法》，其法律結(jié)構(gòu)包括第一章預(yù)算，第二章公共會計(jì)，第三章管理賬目及營業(yè)年度賬目，第四章監(jiān)察及責(zé)任，第五章最后過渡規(guī)定。其中第一章預(yù)算包括第一節(jié)預(yù)算規(guī)則及原則，第二節(jié)預(yù)算之編制，第三節(jié)預(yù)算之執(zhí)行，第四節(jié)預(yù)算之修正及執(zhí)行；第二章公共會計(jì)包括第一節(jié)公共會計(jì)之規(guī)則及原則，第二節(jié)開支之記賬，第三節(jié)資金之提??；其余章沒有分節(jié)。可以參考我國預(yù)算法有關(guān)章節(jié)的安排（18），并根據(jù)澳門基本法確立的財(cái)政預(yù)算制度，可將第41/83號法令的法律結(jié)構(gòu)修改為：第一章預(yù)算規(guī)則和原則，第二章預(yù)算案的編制、提出和審議，第三章預(yù)算執(zhí)行，第四章預(yù)算調(diào)整，第五章決算，第六章監(jiān)察及責(zé)任，第七章其他，并圍繞上述章節(jié)展開具體條文的修改。

注：

①羅曉京《澳門財(cái)政預(yù)算制度分析》發(fā)表于《港澳經(jīng)濟(jì)》1998年第7期和第8期上，關(guān)冠雄的文章是在參加國家預(yù)防腐敗局組織的一個(gè)學(xué)術(shù)研討會上發(fā)表的，側(cè)重于介紹。

②中國古代稱“制用”。見《中國大百科全書》（政治學(xué)），中國大百科全書出版社，1992年，第462頁。

③《澳門組織章程》第30條。

④見立法會議事規(guī)則第154條。亦可參考第1/2011號決議《審議〈2010年度預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告〉》，其內(nèi)容為獨(dú)一條：“通過澳門特別行政區(qū)立法會第二常設(shè)委員會就《2010年度預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告》所編制的第4/IV/2011號意見書”。

⑤如以2010年為例，根據(jù)行政長官的批示，預(yù)算的準(zhǔn)備日程為：（1）至2010年6月28日，財(cái)政局將用作編制2011年財(cái)政年度特區(qū)總預(yù)算提案的格式，包括有關(guān)“行政當(dāng)局投資與發(fā)展開支計(jì)劃”之資料，連同有關(guān)的填寫指引一并寄予各部門；（2）至2010年7月16日，經(jīng)有權(quán)限實(shí)體審核后，各個(gè)部門填寫2011年財(cái)政年度開展的“行政當(dāng)局投資與發(fā)展開支計(jì)劃”之資料送交財(cái)政局；（3）至7月30日，各個(gè)部門連同上述已填妥的格式（不包括“行政當(dāng)局投資與發(fā)展開支計(jì)劃”之格式），向財(cái)政局遞交獲監(jiān)督實(shí)體一般性批準(zhǔn)的預(yù)算提案；（4）至7月30日，財(cái)政局向土地工務(wù)運(yùn)輸局送交由各機(jī)關(guān)提供的提案數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)關(guān)乎由土地工務(wù)運(yùn)輸局施行和/或跟進(jìn)的工程、研究、計(jì)劃或方案；（5）至8月16日，土地工務(wù)運(yùn)輸局分析各機(jī)關(guān)交來的各項(xiàng)提案，以便確定評估成本、施工期及參與方式，并送交財(cái)政局一份總提案，該提案包括實(shí)施條件，特別是預(yù)估之施工階段；（6）至9月6日，財(cái)政局呈交為訂定2011年度澳門特別行政區(qū)預(yù)算提案的開支和收入總值、按經(jīng)濟(jì)分類編號分列每章的總負(fù)擔(dān)之建議；（7）至9月17日，財(cái)政局告知關(guān)于載于2011年澳門特別行政區(qū)預(yù)算各部門及各自治機(jī)構(gòu)所能得到的“公營部門——轉(zhuǎn)移”金額的最后決定；（8）至10月8日，各部門及自治機(jī)構(gòu)的權(quán)限機(jī)關(guān)核準(zhǔn)預(yù)算草案并呈具監(jiān)督權(quán)限的實(shí)體根據(jù)行政長官既定指引審議該預(yù)算案，以及送財(cái)政局聽取意見；（9）至10月29日，向行政長官呈交2011年財(cái)政年度預(yù)算案、政府施政方針計(jì)劃、行政當(dāng)局投資與發(fā)展開支計(jì)劃（PIDDA/ 2011）及澳門特別行政區(qū)綜合預(yù)算（OR/2011）。見關(guān)冠雄：《預(yù)算公開的法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義》，來源國家預(yù)防腐敗局網(wǎng)站。

⑥見澳門立法會第1/1999號決議《立法會議事規(guī)則》（經(jīng)第1/2004號決議和第2/2009號決議修改）第四章“程序”第一章“立法程序”，條文第一百零一條到一百三十四條。

⑦第41/83/M號法令原第二十一條第2款還規(guī)定，“如本地區(qū)總預(yù)算之總開支增加，則透過法令修正預(yù)算。”該款已被第1/1999號法律《回歸法》第三條和附件三所廢止。

⑧曹其真.立法會主席工作情況的總結(jié)報(bào)告［EB/OL］.見澳門特別行政區(qū)立法會網(wǎng)站http：//www.al.gov.mo/download/ Balanco-c.pdf.2014-11-01.。

⑨從政三十載退下火線劉焯華指有得有失［N］.現(xiàn)代澳門日報(bào)，2013-8-22.

⑩澳門立法會主席劉焯華：預(yù)算綱要法非改不可［N］.南方都市報(bào)，2013-8-22.

（11）譚伯源：將研究設(shè)儲備制度以完善財(cái)政預(yù)算綱要法［EB/ OL］，中國新聞網(wǎng)http：//www.chinanews.com/ga/cjxw/news/ 2007/10-17/1051202.shtml.2007-10-17，及“財(cái)爺譚伯源：減稅、補(bǔ)貼紓緩居民生活壓力”［N］.南方都市報(bào).2013-11-26.

（12）澳門回歸前，財(cái)政預(yù)算編制程序從澳門總督發(fā)布總預(yù)算編制批示開始，一般安排在財(cái)政年度的下半年，可分為以下幾個(gè)基本步驟：1.編制的研究及準(zhǔn)備。澳門財(cái)政預(yù)算編制的研究及準(zhǔn)備由財(cái)政司會同經(jīng)濟(jì)司、統(tǒng)計(jì)暨普查司及貨幣暨匯兌監(jiān)理署組成專門工作小組，在社會暨預(yù)算政務(wù)司的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。2.公共部門上報(bào)新財(cái)政年度工作計(jì)劃及開支提案?？傤A(yù)算涉及的各個(gè)部門根據(jù)財(cái)政司的報(bào)表和要求，提交所需資料及有關(guān)解釋。3.各級預(yù)算通過財(cái)政司匯總協(xié)調(diào)。財(cái)政司必須根據(jù)澳督施政方針草案、各部門的開支提案、投資發(fā)展計(jì)劃綱要以及預(yù)算編制工作小組對新財(cái)政年度收入規(guī)模的預(yù)算，擬定新財(cái)政年度的總預(yù)算。4.總預(yù)算的綜合平衡效果審議。財(cái)政司向立法會提交總預(yù)算草案前，必須檢討財(cái)政形勢，并對各級預(yù)算的綜合平衡效果作出測定。見余先予、劉瑞芳.略論澳門的財(cái)政稅收法律制度。見［EB/OL］.http：//www.studa.net/shuiwu/ 060711/10400660.html.2004-10-31.

（13）見全國人大常委會《關(guān)于根據(jù)中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法第145條處理澳門原有法律的決定》（1999年10月31日）。

（14）澳門北安碼頭十年仍然未完工預(yù)算增加五倍［A］.2013-7-18，星島環(huán)球網(wǎng)，及見澳門特別行政區(qū)審計(jì)署審計(jì)報(bào)告：《丹仔北安碼頭的擴(kuò)建規(guī)劃設(shè)計(jì)及財(cái)務(wù)安排》，2013年7月發(fā)布。

（15）審計(jì)署專項(xiàng)報(bào)告踢爆建設(shè)辦“估”橫琴校區(qū)建設(shè)費(fèi)、差距離譜近倍埋尾超102億［N］，現(xiàn)代澳門日報(bào)，2013-1-15，及見澳門特別行政區(qū)審計(jì)署報(bào)告：《橫琴島澳門大學(xué)新校區(qū)建設(shè)費(fèi)用估算》，2013年1月發(fā)布。

（16）新屆立法議員昨就職［N］.澳門日報(bào)，2013-10-17.

（17）澳門立法會第二常設(shè)委員會有關(guān)《2014年財(cái)政年度預(yù)算案》的第1/V/2013年意見書，見澳門特別行政區(qū)立法會網(wǎng)站。

（18）我國2014年修正的預(yù)算法，其法律結(jié)構(gòu)安排如下：第一章總則、第二章預(yù)算管理職權(quán)、第三章預(yù)算收支范圍、第四章預(yù)算編制、第五章預(yù)算審查和批準(zhǔn)、第六章預(yù)算執(zhí)行、第七章預(yù)算調(diào)整、第八章決算、第九章附則。

［1］許志雄等.現(xiàn)代憲法論［M］.臺北：元照出版，1999.361.

［2］蔣勁松.議會之母［M］.北京：中國民主法制出版社，1998.666.

［3］張獻(xiàn)勇.預(yù)算立憲制度比較研究——一個(gè)文本比較分析的視角［A］.2008年中國法學(xué)會憲法學(xué)研究會年會論文.

［4］肖蔚云主編.一國兩制與澳門特別行政區(qū)基本法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1993.307.

［5］楊靜輝，李祥琴.港澳基本法比較研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1997.327.

［6］北京大學(xué)法學(xué)百科全書（憲法學(xué)行政法學(xué)卷）［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1999.654.

［7］王廣輝.比較憲法學(xué)［M］.武漢：武漢水利電力大學(xué)出版社，1998.395.

［8］關(guān)冠雄.預(yù)算公開的法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義［EB/OL］.http：// www.ptlz.gov.cn/lltt/20100914/00083.shtml.2010-09-14.

【責(zé)任編輯：來小喬】

A Study on How to Revise Macau Budget Outline Law

WANG Yu
（One Country Two Systems Research Centre，Macau Polytechnic Institute，Macau）

The Macau Special Administrative Region（SAR）is badly in need of a budget law in accordance with the provisions and spirit of the Basic Law of Macau.The current Budget Outline Law，，was drawn up in 1983.It is obvious that legislation lags behind in this regard.There is a social consensus that the budget law needs revision，and the Macau SAR government has therefore proposed seven suggestions.The budget law is essentially a budget supervising law，involving the relationship between administration and legislation in Macau’s political system，and thus cannot simply be interpreted as a budgeting law.should be revised from this perspective.

Macau；basic law；budget；supervision

D 921.9

A

1000-260X（2015）03-0050-08

2014-07-15

王禹，法學(xué)博士，澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心副教授級研究員，從事憲法和基本法研究。