于欣

（中國人民大學法學院，北京　100872）

論美資博彩企業(yè)對澳門政治生態(tài)的影響及法治應對之策

于欣

（中國人民大學法學院，北京100872）

博彩業(yè)是澳門經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。2002年澳門開放賭權(quán)后，美資財團大舉進入澳門并逐漸發(fā)展壯大，占據(jù)澳門博彩市場的半壁江山。在攫取經(jīng)濟利益的同時，美資博彩企業(yè)開始謀求政治上的影響力，關(guān)注甚至干預澳門內(nèi)部事務，給澳門的繁榮穩(wěn)定帶來隱患。中央政府高度重視這一問題，提出要堅決防范和反對外部勢力干預澳門。從法治視角分析，遏制美資博彩企業(yè)通過商業(yè)途徑進行政治滲透的應對之策是：綜合運用國家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策手段實現(xiàn)澳門經(jīng)濟多元化，從根本上減少澳門對博彩業(yè)的依賴；同時在博彩業(yè)中有序引入多種資本，以平衡、制約美資的發(fā)展；完善博彩業(yè)競爭和反壟斷法律制度，促進澳門博彩市場健康持續(xù)發(fā)展。

澳門；美資博彩業(yè)；賭權(quán)開放；法治

澳門博彩業(yè)歷史悠久，聞名世界，被冠以“東方蒙地卡羅”和“亞洲拉斯維加斯”之美譽。進入20世紀，博彩業(yè)在澳門經(jīng)濟中的比重及貢獻度逐漸攀升，自60年代起，澳葡政府稅收的近半數(shù)來自于博彩業(yè)。2002年，澳門政府開放賭權(quán)，將此前的博彩專營權(quán)一分為三，開啟了博彩業(yè)的競爭時代。此舉猶如向博彩市場注入了一支催化劑，賭場數(shù)量、賭客人數(shù)，以及行業(yè)收益開始激增，博彩業(yè)發(fā)展成為澳門經(jīng)濟的絕對支柱產(chǎn)業(yè)。2008年，澳門各類博彩項目毛收入達到1098億澳門元，是開放賭權(quán)前博彩毛收入的近5倍。2011年，博彩收入達2678.7億澳門元，較2010年大幅成長42%。2013年的博彩收入再創(chuàng)歷史新高，達到3607億澳門元，占當年澳門生產(chǎn)總值的87.2%，同年來自博彩專營權(quán)的直接稅收入1344億澳門元，占當年政府財政收入的86.4%①。在繁榮的背后，博彩業(yè)“一業(yè)獨大”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)給澳門的經(jīng)濟安全及政治生態(tài)帶來風險。在賭權(quán)開放過程中，隨著美資大舉進入澳門博彩市場并迅速崛起，其市場份額和話語權(quán)大幅攀升，在獲取經(jīng)濟利益的同時，開始在政治上謀求影響力，干擾澳門的政治生態(tài)和社會環(huán)境，對澳門的繁榮穩(wěn)定產(chǎn)生隱患。本文試圖通過對澳門賭權(quán)開放歷史的回顧，分析美資在澳門博彩業(yè)中的影響，繼而從法治的角度提出應對措施。

一、澳門賭權(quán)開放的歷史回顧

（一）澳門回歸前博彩業(yè)發(fā)展概況

澳門博彩業(yè)發(fā)展可以追溯到16世紀的開埠初期，由于當時政府沒有法規(guī)監(jiān)管，形式上表現(xiàn)為自由開設(shè)的賭檔和賭臺。1847年，澳葡政府首次將澳門博彩業(yè)合法化。19世紀后期，澳門博彩業(yè)日漸發(fā)達，賭餉開始成為政府收入的重要來源。1930年，“廣東賭王”霍芝庭的豪興公司首次取得全部博彩游戲的專營權(quán)。1937年，葡澳政府對博彩業(yè)進行改革，將所有博彩專營權(quán)集中，統(tǒng)一承投。最終由泰興公司獲得專營權(quán)，到1961年底屆滿。1961年2月，葡萄牙政府接受時任澳門總督馬濟時②建議，批準開創(chuàng)澳門為“恒久性的博彩區(qū)”，計劃將澳門打造成以博彩和旅游為主的低稅制地區(qū)。馬濟時認為“凡博彩，其結(jié)果為偶然性，純粹幸運致勝者”，此即今天“幸運博彩”之由來③。同年7月，葡澳政府頒布法規(guī)，決定待年底泰興公司專營權(quán)到期時，將博彩通過公開競投批給專人承辦。最終，由葉漢、葉得利、何鴻燊、霍英東等港資商人組成的新財團獲得專營權(quán)。為全面承辦澳門博彩業(yè)，新財團于1962年成立“澳門旅游娛樂有限公司”（簡稱“澳娛”），開始了長達40年的專營時期。

（二）澳門回歸的后賭權(quán)開放過程

1999年12月21日澳門回歸祖國之后，特區(qū)政府開始謀劃博彩業(yè)的發(fā)展前景，并成立“澳門博彩委員會”專門負責研究及咨詢工作。2001年8月，澳門立法會通過具有里程碑意義的法律文件——《娛樂場幸運博彩經(jīng)營法律制度》，決定待2001年底澳娛專營權(quán)屆滿后，發(fā)放三個經(jīng)營牌照，以競爭的方式促進博彩業(yè)發(fā)展，并對博彩專營權(quán)的發(fā)放、博彩公司資質(zhì)、經(jīng)營模式以及博彩稅等基本內(nèi)容作出規(guī)定，為未來澳門博彩業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。特區(qū)政府隨即頒布行政法規(guī)，規(guī)定了牌照競投程序，并成立了由8人組成的競投委員會。博彩牌照競標工作于同年11月2日正式展開，12月7日結(jié)束時共收到來自全球的21份標書，其中不乏國際大型博彩財團的身影。

2002年8月，澳門特區(qū)政府宣布競標結(jié)果，原澳娛新組建的澳門博彩股份有限公司（簡稱“澳博”）、銀河娛樂場股份有限公司（簡稱“銀河”）、永利度假村（澳門）股份有限公司（簡稱“永利”）三家公司獲得經(jīng)營牌照。同年12月，由于“銀河”的兩大股東——香港呂志和家族和美國內(nèi)華達州威尼斯人集團的合作關(guān)系發(fā)生變化，特區(qū)政府修改了與“銀河”簽訂的經(jīng)營合約。按照法律關(guān)于“分營權(quán)”的規(guī)定，批準“銀河”以“轉(zhuǎn)批給”的方式將牌照一分為二，分為主牌和副牌，由“銀河”持有一張主牌，向威尼斯人集團旗下“威尼斯人澳門股份有限公司”（簡稱“威尼斯人”）發(fā)放一張副牌。主副牌照除名稱不同以外，其他權(quán)益和責任均為一致，可以各自獨立經(jīng)營賭場［1］。之后，特區(qū)政府又對其他兩張牌照如法炮制，拆分為主副兩張賭牌，這樣，原有的三張牌照變?yōu)榱鶑埮普?。“澳博”將副牌轉(zhuǎn)批給美高梅金殿超濠股份有限公司（簡稱“美高梅”），“永利”轉(zhuǎn)批給新濠博亞（澳門）股份有限公司（簡稱“新濠博亞”）。澳門政府通過拆分的方式，巧妙地規(guī)避了“三張賭牌”的法律規(guī)定，形成了世界上唯一的“一牌兩公司”的法律景觀［2］。

二、美資在澳門博彩業(yè)中的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）美資進入后澳門博彩業(yè)市場的多元化格局

經(jīng)過博彩牌照的拆分和批轉(zhuǎn)，澳門博彩業(yè)六分天下的經(jīng)營格局形成，六家博彩公司分別是3家持主牌的“澳博”、“永利”、“銀河”，以及3家持副牌的“美高梅”、“威尼斯人”，以及“新濠博亞”。從資本來源看，投資者來自香港、美國、澳大利亞以及澳門本土。其中，“澳博”是以賭王何鴻燊為首的澳門本土企業(yè)，在澳門經(jīng)營多年?！坝览钡闹饕蓶|是美國拉斯維加斯傳奇人物史蒂芬·永利?！般y河”在合作關(guān)系變化前有兩大股東，香港的呂志和家族占三分之二的股權(quán)，美國內(nèi)華達州的威尼斯人集團占三分之一的股權(quán)。轉(zhuǎn)批牌照后，“銀河”成為一家純港資企業(yè)，而持副牌的“威尼斯人”的股東則是美國拉斯維加斯金沙集團?！懊栏呙贰笔呛硒櫉龅呐畠汉纬偱c美國美高梅（MGM）的合資公司，其中，美國美高梅持有80%的股權(quán)?！靶洛┎﹣啞笔前拇罄麃哖BL集團、澳門新濠國際發(fā)展有限公司與何鴻燊之子何猷龍的合資公司。在6張正、副賭牌中，美資企業(yè)至少持有兩張半的份額，幾乎占據(jù)澳門博彩業(yè)的半壁江山，與華資財團平分秋色。

（二）美資博彩企業(yè)在澳門的經(jīng)營發(fā)展狀況

美資財團的進入不僅改變了澳門博彩市場的格局，為澳門博彩業(yè)注入了雄厚資金和新的動力，而且從整體上提升了澳門博彩業(yè)的發(fā)展質(zhì)量?！巴崴谷恕痹诮?jīng)營國際會展方面經(jīng)驗豐富，實力雄厚；“永利”在發(fā)展休閑度假領(lǐng)域以其獨特的創(chuàng)意和模式聞名于世，這促進澳門博彩業(yè)朝著多元化的方向發(fā)展，推動澳門博彩業(yè)進入高品質(zhì)的發(fā)展時代，這也說明澳門政府在決定開放賭權(quán)之時已對未來的持牌者有清晰的選擇意向。

2004年5月，首個美資財團開發(fā)的博彩項目“威尼斯人”投資2.65億美元修建的首間娛樂場——金沙娛樂場揭幕，當天即吸引了3.5萬名客人入場，令澳門賭資一夜之間翻了一番，如此規(guī)模令澳門人瞠目結(jié)舌，澳門從此誕生了一個新名詞——“金沙效應”。根據(jù)里昂證券的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2004年到訪澳門的1600萬游客中，有40%去了金沙賭場，以賭桌數(shù)量與賭場收入計算，該賭場目前已經(jīng)成為世界第一大賭場。僅7個月之后，金沙賭場就收回了全部投資。到2007年上半年，“威尼斯人”已獲取利潤5.9億美元，超過了美國拉斯維加斯大本營的全部利潤。2006年9月，“永利”投資12億美元建成的永利澳門度假村酒店開業(yè)，將美國拉斯維加斯綜合度假村的模式引入澳門，集酒店、博彩、休閑、零售、餐飲、會展于一身，極盡奢華。2007年8月，投資20億美元的威尼斯人度假村酒店竣工，把意大利水城威尼斯的景物風情整體復制到澳門?！巴崴谷恕边€計劃聯(lián)合國際知名酒店巨頭，投資200億美元，將路凼填海區(qū)建成“東方拉斯維加斯金光大道”。2007年12月，“美高梅”旗下的娛樂場酒店也全面投入運作。

（三）美資博彩企業(yè)在澳門的市場份額

截至2013年底，全澳門共有35家幸運博彩娛樂場。其中，“澳博”占20家，“銀河”占6家，“威尼斯人”占4家，“新濠博亞”占3家，“永利”和“美高梅”各有1家。單從娛樂場數(shù)目看，似乎“澳博”占有絕對優(yōu)勢，但事實并非如此?！鞍牟睂儆谠诎拈T經(jīng)營多年的老牌博彩企業(yè)，旗下多為單一、傳統(tǒng)的娛樂場，而美資企業(yè)多以綜合性的度假村、酒店為其賭場的承載方式，故在娛樂場的數(shù)量上相比略少。根據(jù)澳門經(jīng)濟統(tǒng)計暨普查局和各持牌博彩公司的年度業(yè)績報告，2013年澳門博彩毛收入3607億澳門元，“澳博”博彩收益895.6億澳門元，繼續(xù)在博彩市場保持領(lǐng)先地位，約占市場總額的四分之一。幾大美資公司的博彩收益合計約為1460億澳門元，占市場總額的四成。另外值得注意的是，雖然在博彩收益指標上“澳博”大幅領(lǐng)先，但從年度利潤看，優(yōu)勢則不明顯。2013年，“威尼斯人”以179億澳門元的利潤排名第一，以簡單加成法計算，美資企業(yè)拿走了整個市場一半的利潤④，說明美資企業(yè)的經(jīng)營模式在贏利能力上更勝一籌，且具有更長遠的發(fā)展前景。

三、美資博彩企業(yè)對澳門社會產(chǎn)生的影響

毋庸置疑，美資財團的到來從根本上提升了澳門博彩業(yè)的整體實力和發(fā)展質(zhì)量，澳門特區(qū)政府也因此擴大了財政收入。但是隨著美資在澳門不斷發(fā)展壯大，其話語權(quán)也不斷提升，美資財團逐漸將觸角伸入到澳門經(jīng)濟和社會發(fā)展的方方面面，對澳門內(nèi)部事務尤其是政治表現(xiàn)出過分的關(guān)注甚至干預。

（一）資金外流，削弱了中央對澳門的支持力度

長期以來，澳門博彩業(yè)的主要客源來自香港。2003年開放赴澳自由行后，內(nèi)地成為澳門博彩市場客源和賭資的最主要來源地。據(jù)統(tǒng)計顯示，2012年澳門入境游客人數(shù)達到2932萬人，其中內(nèi)地游客占到64%［3］。內(nèi)地賭客頻頻光顧澳門賭場，許多賭客一擲千金，大量資金流入澳門，又通過美資財團流到美國本土。據(jù)保守估算，中國內(nèi)地每年有6千億人民幣的資金流向國外及港澳地區(qū)的賭場及賽馬場，相當于2013年經(jīng)濟總量全國排名第一的廣東全省的GDP。與香港不同的是，多年來澳門博彩業(yè)的發(fā)展不但難以回饋內(nèi)地經(jīng)濟，而且還造成新的社會矛盾，長期下去，必然對中國的經(jīng)濟建設(shè)產(chǎn)生負面影響。澳門之所以能夠以博彩立業(yè)，與中央政府的政策支持息息相關(guān)，為支持澳門經(jīng)濟發(fā)展，中央政府允許澳門發(fā)展博彩業(yè)，并對澳門持續(xù)開放自由行，這等同于默許內(nèi)地游客以旅游的名義去澳門參賭，實際上是中央政府對澳門特別行政區(qū)的利益?zhèn)魉?。但是，以賭資形式流入澳門的內(nèi)地資金，卻被美國財團輕松賺取，這與中央的初衷相去甚遠。

（二）美資干預澳門內(nèi)部事務，不利于澳門政治穩(wěn)定及社會和諧

美資博彩企業(yè)對澳門政治及社會事務的關(guān)注和干預主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.以澳門為平臺，窺探內(nèi)地情報

“一國兩制”下的香港和澳門歷來是各國諜報人員活動的前線以及情報中樞，設(shè)在港澳地區(qū)的各國領(lǐng)事館的情報功能已是公開的秘密。目前，美國駐香港總領(lǐng)事館統(tǒng)籌港澳事務，該館是美國在全球最大的一個總領(lǐng)館，工作人員有數(shù)百人之多，與港澳地區(qū)狹小的面積極不相符。據(jù)香港《明報》報道，美國曾以美國在澳門商業(yè)利益日漸增多為由，向中方提出在澳門設(shè)立領(lǐng)事館的要求，不過北京擔心外國力量介入澳門政治，對此沒有表態(tài)。有跡象顯示，美國情報機關(guān)通過美資博彩企業(yè)，深入澳門進行情報搜集。美資賭場里的保安人員很多是美國聯(lián)邦調(diào)查局的退休警員，眾所周知，聯(lián)邦調(diào)查局很多人員都是終身的，無所謂“退休”一說。一個典型的案例，永利集團股東發(fā)生內(nèi)斗，大股東史蒂芬·永利為了應對公司日本董事岡田和生的挑戰(zhàn)，指責岡田向菲律賓官員行賄，違反美國反貪污法，并花重金聘請以美國聯(lián)邦調(diào)查局前局長弗里為首的調(diào)查組到澳門調(diào)查岡田的活動，調(diào)查時間長達一年，并且出具了及其詳細、專業(yè)的調(diào)查報告，內(nèi)容涉及澳門法律制度和管制政策等狀況。史蒂芬·永利與美國中情局前局長老布什關(guān)系頗為密切，此次又聘請全球頂級探員涉足一起簡單的商業(yè)案件，其中必有隱情⑤。更令人擔憂的是，有學者指出，美國情報機構(gòu)利用設(shè)在澳門的美資賭場，威逼誘騙在賭場洗黑錢的內(nèi)地官員及其子弟出賣國家利益，為其所用。另有消息稱，美資賭場容許有外交豁免權(quán)的人員在美資老板及管理層配合下操控賭場的監(jiān)控和錄像，這些方面的安全隱患需引起高度重視。

2.在澳門制造事端，蓄意擾亂社會安定

近年來，美國以保護在澳門投資及居住的僑民利益為借口，頻頻制造事端，插手澳門內(nèi)部事務。2005年，美國財政部指稱澳門匯業(yè)銀行協(xié)助朝鮮洗黑錢、協(xié)助偽鈔流通等支持恐怖主義活動，建議美國公司斷絕與匯業(yè)銀行的聯(lián)系。此舉引發(fā)匯業(yè)銀行擠兌，短短兩天時間內(nèi)被提走三億澳門元，差點在澳門引發(fā)金融危機。澳門報刊警告稱：“這經(jīng)營了幾十年、在港澳地區(qū)根深蒂固的銀行被美國人棒擊一下，就面臨如此局面，美國人的大棒實在太厲害了！……下一個又會是誰？美國人已強勢介入澳門社會，其政治經(jīng)濟聯(lián)手是如此緊密，美國人的言行舉止對澳門的影響日益深遠。被攪亂了多年平靜生活的澳門人應該醒悟：這就是澳門走向世界舞臺、與美國人為伴的代價?！贝耸乱l(fā)了中央的高度關(guān)注，意識到美國勢力已深入到澳門社會，并且成為攪動社會不穩(wěn)定的因素。實際上，美國制裁匯業(yè)銀行，是為配合美國政府在朝核六方會談中談判策略的伎倆，同時，又向澳門社會顯示了自身的巨大影響力，給中國政府一個下馬威。

3.干預澳門內(nèi)部事務，阻撓特區(qū)政府依法施政

美資博彩企業(yè)經(jīng)常要求澳門特區(qū)政府為其開綠燈，通過制定新規(guī)則甚至立法來保護其商業(yè)利益。澳門律師公會主席年華達在2008至2009司法年度開幕典禮上罕有地公開指責一些外來企業(yè)巨頭，產(chǎn)生一種意圖控制本澳經(jīng)濟和政治的沖動、自大的心理，無視本地和中國人的固有文化，企圖將外來的系統(tǒng)規(guī)則強加到本地社會。為了自身利益，這些企業(yè)更以澳門司法體系妨礙貿(mào)易和經(jīng)濟發(fā)展為由，對政府各個部門施加壓力。在2002年澳門開放賭權(quán)之時，特區(qū)政府沒有對賭場借貸做出規(guī)定，賭客只能通過專門的高利貸借錢。永利集團希望能夠通過賭場借貸，以此吸引賭客。為此，史蒂芬·永利在博彩委員會四方游說，希望頒布類似美國內(nèi)華達州的賭場借貸法律。澳門政府對如此激進的做法很猶豫，史蒂芬·永利對此非常不滿，大發(fā)牢騷，甚至暗示只要賭場貸款法律不通過，其在澳門的投資計劃就不會開工，最多只是做些準備工作。時任美國駐港澳總領(lǐng)事祁俊文也到處呼吁，促請澳門政府通過博彩信貸法。迫于壓力，澳門立法會于2004年6月1日通過新法案，允許賭場向賭客貸款，使賭場借貸合法化。這是美資博彩企業(yè)干預澳門政府內(nèi)部施政的典型事例，而這種事例并非鮮見。

現(xiàn)任美國駐港澳總領(lǐng)事楊蘇棣曾于2010年多次到澳門，與美資博彩企業(yè)高層及行政長官崔世安會面，就“賭場設(shè)施的建造和賭場運營方面遇到一些麻煩”展開對話，要求澳門政府必須保障美資博彩企業(yè)賭場酒店及管理賭場酒店的人力資源，并解決澳門勞工政策的某些問題［4］。在“一國兩制”下，澳門的法律制度和投資政策屬于澳門的內(nèi)部事務，甚至連中央政府都不能干預。而美資企業(yè)作為外來投資者，理應了解并尊重投資地區(qū)的法律制度，而不應當為了自身利益，以自己的習慣和思維來促使甚至威脅澳門特區(qū)立法，這實際上是對澳門內(nèi)部事務的干預，也是對中國內(nèi)政的干預。

4.覬覦澳門立法會選舉，極力扶植利益代言人

在港澳地區(qū)，立法會有著非常特殊且重要的地位。一是立法會作為特別行政區(qū)的立法機關(guān)，對行政長官形成強有力的制衡，在政治體制中扮演重要角色；二是立法會議員作為社會各階層、各利益集團的代言人，有非常廣泛的代表性，因此立法會換屆選舉被視為政治生活中的重要事件。同時，由于港澳地區(qū)的特殊性，立法會議員可以持不同的意識形態(tài)和政治主張，赫然存在“建制派”與“反對派”陣營。因此，港澳地區(qū)立法會換屆選舉帶有敏感而強烈的政治色彩。隨著美資博彩企業(yè)在澳門坐穩(wěn)做大，其政治訴求也逐漸膨脹，未來勢必要在澳門社團及立法會中尋求和培植代言人，而近年來這種趨勢已可見端倪。美資博彩企業(yè)在澳門擁有龐大的員工隊伍和選民資源，保守估計，美資博彩企業(yè)員工總數(shù)占到澳門博彩從業(yè)人員總數(shù)的一半以上。目前，在澳門的230多家中資企業(yè)員工總數(shù)僅約為1萬人，其中澳門本地員工不到7000人，而僅美資金沙集團一家聘用的本地員工數(shù)量就超過12000人。早在2005年的澳門第三屆立法會選舉，就被認為是“澳博”與“威尼斯人”角逐澳門政壇的前哨戰(zhàn)。當時“威尼斯人”旗下金沙娛樂場的負責人表示已鼓勵手下4200名員工登記成為選民，只是最終因人數(shù)太少未獲得席位提名，但這足以顯示美資已可以利用其自身在經(jīng)濟上取得的優(yōu)勢，加強在政治領(lǐng)域的干預［6］。聯(lián)系去年澳門第五屆立法會選舉后的一些社會熱點事來看［5］，美資覬覦澳門立法會的意圖更加明顯。隨著美資博彩企業(yè)羽翼日漸豐滿，社會影響力和動員力愈加強大，完全有實力暗中資助某些參選人，或發(fā)動員工將選票投給愿意為美國利益代言的參選人。隨后，就可以將議員作為自己的代言人，通過立法的議事規(guī)則，向澳門特區(qū)施加某種壓力，或意圖影響特區(qū)政府的政策，實現(xiàn)自身的經(jīng)濟和政治利益。

四、從法治視角看遏制美資干預澳門的應對之策

中央政府對香港、澳門的方針政策一以貫之并與時俱進。長期以來，中央將保持香港和澳門的長期繁榮穩(wěn)定作為治國理政的重大課題和制定港澳政策的根本宗旨。近年來，中央逐漸意識到，要維護香港和澳門的長期繁榮穩(wěn)定，在加強自身發(fā)展的同時，還要防范外部勢力的干預。中國共產(chǎn)黨的十七大報告提到，要“堅決反對外部勢力干預香港、澳門事務”，這種提法在以往中央的相關(guān)政治文件也有出現(xiàn)，但主要是針對香港的，將澳門也明確提出來這還是第一次。2009年1月，時任國家副主席的習近平視察澳門時發(fā)表重要講話，提出要堅決反對外部勢力干預澳門事務，維護澳門社會的和諧穩(wěn)定。十八大報告更明確指出，中央對港澳政策的根本宗旨是“維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保持港澳長期繁榮穩(wěn)定”。與以往有所區(qū)別的是，在重申要保持港澳長期繁榮穩(wěn)定的同時，另外一個要素——國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益也必須得到體現(xiàn)和保障。這說明，中央開始旗幟鮮明地從國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的高度，關(guān)注澳門的經(jīng)濟安全和政治穩(wěn)定，確保澳門不受外部勢力的干預和滲透。

（一）運用國家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策手段落實經(jīng)濟多元化

要有效遏制美資勢力通過商業(yè)途徑對澳門進行干預和滲透，關(guān)鍵在于實現(xiàn)澳門經(jīng)濟多元化，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從根本上減少對博彩業(yè)的過度依賴。實現(xiàn)澳門經(jīng)濟多元化是個老課題，也是個難課題。早在回歸之前，澳門社會就對產(chǎn)業(yè)多元化多有呼吁，回歸之后，歷屆行政長官和政府班子也都將促進經(jīng)濟多元化作為施政的重要目標之一，但是效果卻不明顯，澳門社會和政府對博彩業(yè)的依賴程度越來越高。究其原因，澳門是狹小的微型區(qū)域經(jīng)濟體，各方面的經(jīng)濟要素和產(chǎn)業(yè)稟賦都比較欠缺，經(jīng)過博彩業(yè)百年立命，資源在不同產(chǎn)業(yè)之間的配置早已固化，僅靠市場經(jīng)濟的自由調(diào)節(jié)和產(chǎn)業(yè)之間的自發(fā)競爭博弈很難改變現(xiàn)狀。因此，要有效落實和推動澳門經(jīng)濟多元化發(fā)展，必須將澳門經(jīng)濟社會發(fā)展納入國家整體發(fā)展框架之中，依靠強有力的國家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策等手段，逐漸改變經(jīng)濟要素分配，從而真正落實經(jīng)濟多元化。

從“十一五規(guī)劃”首次在國家層面明確提出促進澳門經(jīng)濟適度多元化發(fā)展，到《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》、《粵澳合作框架協(xié)議》三個專項規(guī)劃對“十一五規(guī)劃”的落實，再到“十二五規(guī)劃”具體提出澳門的新興產(chǎn)業(yè)，澳門經(jīng)濟發(fā)展逐漸融入國家整體發(fā)展，經(jīng)濟多元化也取得了實質(zhì)性進展。對于澳門來說，其經(jīng)濟社會發(fā)展納入國家整體規(guī)劃意義重大：一是基于規(guī)劃的法治特征，將澳門經(jīng)濟多元化目標上升到法律的高度，澳門發(fā)展得到了前所未有的法治保障。規(guī)劃是政府主導下的一項重要經(jīng)濟暨法律制度，與法治有著天然聯(lián)系?！霸谏鐣袌鼋?jīng)濟條件下，規(guī)劃、政策不能脫法，規(guī)劃、政策也是法”［6］，規(guī)劃由立法機關(guān)通過或以規(guī)范性文件的形式發(fā)布，圍繞規(guī)劃的相關(guān)政策制訂和實施都要納入問責制的法治軌道，這大大提高了對澳門政策支持和資源配置的力度。同時規(guī)劃對澳門政府自身施政的理念和行為提出了規(guī)范化、科學化、法治化要求。為了與國家規(guī)劃實現(xiàn)對接，澳門政府必然要在職能轉(zhuǎn)變、決策程序、工作機制、協(xié)同配合等方面有所改善，從而提升整個行政管理效能。

（二）有序引入多種資本參與博彩經(jīng)營，以平衡、制約美資的發(fā)展

在澳門賭權(quán)開放之初，政府對于未來的持牌者是有偏好和意向的，即看中了美資的雄厚資金、經(jīng)營理念和商業(yè)模式，但對于潛在的風險和隱患卻估計不足。時至今日，澳門的博彩業(yè)發(fā)展環(huán)境已大有變化，如果說在賭權(quán)開放時側(cè)重“引進來”的話，那么經(jīng)過十多年高速發(fā)展后的今天，澳門博彩則開始“走出去”，在模式、管理和服務等方面開始輸出理念和標準。在這種基礎(chǔ)下，澳門特區(qū)政府有條件通過引入多種資本，實現(xiàn)博彩市場的股權(quán)多元化，以平衡協(xié)調(diào)各方勢力，加強對博彩業(yè)乃至整個澳門經(jīng)濟的控制力。

從學術(shù)探討角度看，澳門政府可以嘗試引入三種資本經(jīng)營博彩業(yè)。一是引入與中央關(guān)系良好的港資財團。港資財團投資靈活自由，國際化程度高，熟悉澳門營商環(huán)境，且有呂志和家族的“銀河”作為示范，所以是較為現(xiàn)實和可行的一種方式。2013年底，呂志和取代何鴻燊，成為新一代澳門華人賭王，這讓港資權(quán)貴羨慕不已，相信如果澳門博彩市場向港資財團拋出橄欖枝，港資大佬必然會爭先搶灘。二是引入中資企業(yè)參與經(jīng)營博彩，這是一種目前政策不允許，但現(xiàn)實看必要而且可行的方式。眼下澳門中資企業(yè)市場份額不大，話語權(quán)不強。以南光集團為代表的駐澳門中資企業(yè)的業(yè)務主要以本地市場為主，不能參與博彩產(chǎn)業(yè)，所經(jīng)營的行業(yè)競爭激烈，利潤率低，市場剩余空間非常有限。更嚴重的是，受博彩行業(yè)擠出效應影響，經(jīng)營批發(fā)零售和酒店餐飲的中資企業(yè)面臨著人才流失的困境和被邊緣化的現(xiàn)實。實際上，從維護澳門繁榮穩(wěn)定的角度出發(fā)，思想上可以更解放一些，政策上可以更放開一些，特許某些中資企業(yè)尤其是有在澳經(jīng)營基礎(chǔ)的央企，有限度地參與博彩業(yè)，并由澳門當局加強監(jiān)管，這既不影響“一國兩制”，又可以在經(jīng)濟繁榮和政治穩(wěn)定上取得最大收益。第三種方式是由澳門政府對博彩業(yè)進行投資，參股或者控股一家博彩企業(yè)，參與到市場競爭中去。可以預計，在未來很長一段時間內(nèi)，博彩仍將是澳門的絕對支柱產(chǎn)業(yè)。既然如此，澳門政府可以謀劃長遠，通過政府投資和當股東的方式，參與到博彩經(jīng)營之中，將博彩業(yè)這個經(jīng)濟命脈控制在自己手中。目前，在澳門公共事業(yè)領(lǐng)域，政府作為控股股東的只有澳門廣播電視股份有限公司，除此之外還參股一些公營事業(yè)公司，如石油澳門電力股份有限公司8%的股權(quán)。如此來看，澳門政府投資經(jīng)營博彩并不存在障礙，可以每年從博彩稅收益中專項列支一部分，作為資本金投入。經(jīng)營模式上可以學習淡馬錫，政府只投資不經(jīng)營，指派政府公務人員兼任公司董事，在全球范圍內(nèi)聘請職業(yè)經(jīng)理人負責經(jīng)營，既可以保證政府對公司的控股，又可以實現(xiàn)公司獨立經(jīng)營運作。

（三）完善博彩業(yè)競爭和反壟斷法律制度，維護市場平衡有序發(fā)展

澳門博彩業(yè)歷史上一直以專營和壟斷為主，開放賭權(quán)不過十幾年時間，政府在規(guī)制市場競爭方面尚不成熟，相關(guān)立法也較為薄弱。在處理促進競爭與防止惡性競爭之間的關(guān)系上，政府常常顯得手忙腳亂甚至前后矛盾，這一點從規(guī)范博彩市場“碼傭”上可見一斑⑦。澳門第16/2001號法律《娛樂場幸運博彩專營法律制度》第21條第3款規(guī)定：“禁止呈批公司之間或?qū)儆嘘P(guān)集團之公司之間以任何方式商定之、能對呈批公司之間之競爭造成阻礙、限制或破壞之協(xié)議或行為”，這是澳門法律中關(guān)于規(guī)制博彩業(yè)競爭的主要條文，目的在于限制博彩公司之間的卡特爾行為。但是隨著“碼傭戰(zhàn)”愈演愈烈，為避免陷入惡性競爭，六家持牌博彩公司在2009年成立了被稱為“六神合體”的澳門博彩業(yè)商會，并通過決議將“碼傭”限制在1.25%。這一價格卡特爾行為不僅受到了政府的支持，而且政府隨后頒布行政法規(guī)，授權(quán)經(jīng)濟財政司司長可以用批示的形式限定中介人傭金的上限及支付方式，將傭金上限法定化⑧。這種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的做法招來學者乃至立法會議員的爭議和批評，凸顯了特區(qū)政府在規(guī)制競爭方面的欠缺。從長遠看，為使澳門博彩業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，特區(qū)政府應當盡快完善博彩領(lǐng)域的競爭法和反壟斷法，對各持牌公司的市場份額、賠率、市場推銷手段等做出明確規(guī)定，防止市場出現(xiàn)壟斷或不公平競爭，確保澳門博彩業(yè)在政府的掌控范圍內(nèi)有序競爭。同時，澳門政府應加大執(zhí)行力度，有必要在一定的時間內(nèi)限制賭臺的增長及對新賭場的批準，確保市場有足夠時間消化現(xiàn)有的博彩設(shè)施，減少壟斷形成的機會。

五、結(jié)語

澳門《新華澳報》曾在2008年做過一個評論，將澳門政治經(jīng)濟社會出現(xiàn)的一些問題歸結(jié)為“十大矛盾”，其中之一即是“美資博企引進先進經(jīng)營技術(shù)與國家安全、澳門特區(qū)安全之間的矛盾”。對于美資進入澳門博彩市場帶來的一系列影響，應當客觀并辯證地看待。資本是流動和逐利的，在全球化背景下，任何一個市場的開放都會伴隨著繁榮和隱憂的雙刃劍影響，正如鄧小平那句名言“打開窗戶，新鮮空氣進來了，蒼蠅也飛進來了”?？梢灶A見，隨著澳門在國家整體規(guī)劃中地位的提高以及美國“重返亞太戰(zhàn)略”的實施，隱藏在澳門繁榮背后兩種意識形態(tài)的爭奪和角力仍將繼續(xù)并或?qū)⒓觿?，而對于涉及國家安全的隱患，如何重視都不為過。遠瞻未來，澳門只有緊密依靠祖國，堅定不移地在“一國兩制”的政策框架下切實推動經(jīng)濟多元化發(fā)展，才能保持長期的繁榮穩(wěn)定。

注：

①本段數(shù)據(jù)來源于澳門統(tǒng)計暨普查局及政府博彩監(jiān)察暨協(xié)調(diào)局公布的統(tǒng)計報告。

②馬濟時（Jaime Silvério Marques），第119任澳門總督，1959年9月18日至1962年4月16日執(zhí)掌澳門。

③廣義概念上，澳門博彩包括娛樂場中的幸運博彩、賽馬、賽狗以及彩票等多種博彩項目，本文中所涉及的博彩象僅指幸運博彩。參見澳門第16/2001號法律《娛樂場幸運博彩經(jīng)營法律制度》第一條。

④6家持牌博彩公司的年度利潤分別是：“澳博”79.2億澳門元（單位下同），“永利”80億，“銀河”104億，“威尼斯人”179億，“美高梅55.3億，“新濠博亞”83億。

⑤關(guān)于永利股東內(nèi)斗和聘請前聯(lián)邦調(diào)查局局長來澳門調(diào)查的詳細經(jīng)過，參見《前美國聯(lián)邦調(diào)查局長曾在澳門展開諜戰(zhàn)》，載《新華澳報》，2013-03-28.

⑥如2014年8月“博彩最前線”發(fā)動的“反莊荷輸入外勞”游行事件，其組織者楊晚亭被指接受某家美資博彩企業(yè)的政治獻金，并通過游行等活動積攢社會人氣，企圖爭取在下一屆立法會選舉中當選，為美資利益發(fā)聲。

⑦碼傭的規(guī)范稱謂是“中介人傭金”，是掌握賭客資源的中介人向賭場介紹客人時抽取的一定比例的報酬。由于澳門博彩業(yè)的收入大頭來自接待大賭客的“貴賓廳”，而貴賓廳的客源主要依靠中介人介紹，所以中介人成為活躍在澳門賭場與賭客之間的重要角色，碼傭也因作為賭場經(jīng)營成本中的重要部分而備受關(guān)注。賭權(quán)開放前，碼傭一直穩(wěn)定在7%左右。但是隨著美資進入并搶占市場，各家賭場紛紛提高碼傭以爭奪中介人和客源，碼傭逐漸攀升到1.3%。在競爭最為激烈時，碼傭曾達到1.4%，接近所能承受的最大限度，許多賭場面臨著倒閉，這種白熱化程度被業(yè)界形象地比喻為賭場之間的“割喉戰(zhàn)”。

⑧參見澳門特別行政區(qū)第27/2009號行政法規(guī)。

［1］張樹安.揭秘澳門賭牌三變六的內(nèi)幕［J］.澳門九鼎月刊（38）. 2010：（12）.

［2］王五一.澳門博彩業(yè)發(fā)展［R］.澳門經(jīng)濟社會發(fā)展報告（2008～2009）.北京：社會科學出版社，2009.4.

［3］澳門2013年旅游統(tǒng)計［DB/OL］.澳門統(tǒng)計暨普查局網(wǎng)站，http：//www.dsec.gov.mo/Statistic.aspx？NodeGuid=7b23463ad253-4750-bd12-958030df5ccb，2014-09-10.

［4］戴子熙.淺析美國對澳門關(guān)注的新動向［J］.港澳觀察，2011，（12）.

［5］戴平.揭秘中美政府角力澳門［N］.國防時報（05），2009-08-29.

［6］史際春.論規(guī)劃的法治化［J］.蘭州大學學報（社會科學版），2006，（4）.

【責任編輯：林莎】

On the Influence of American Gambling Sectors upon Macau's Political Landscape and the Corresponding Legal Solutions

YU Xin
（Renmin University of China，Beijing，100872）

Gambling is a pillar industry for Macau.Since the liberalization of the gambling industry in Macau in 2002，American consortiums have been entering Macau on a large scale and growing increasingly strong，accounting for half of Macau’s gambling market.In addition to economic benefits，American gambling sectors begin to seek political influence，pay attention to and even interfere with Macau’s internal affairs，which poses a threat to Macau’s prosperity and stability.Chinese central government attaches great importance to this issue and proposes to prevent and oppose outside interference in Macau’s affairs.From legal perspective，the countermeasures to contain American gambling sectors’attempt to seek political infiltration in a commercial way are as follows：combine national planning with industry policies to diversify Macau’s economy，and radically reduce Macau’s dependence upon gambling；systematically introduce various types of capital to balance and check the development of American capital；improve competition in gambling business and anti-trust laws to promote a healthy and sustainable development of Macau’s gambling industry.

Macau；American gambling sectors；the liberalization of the gambling industry；legal solution

D 67；D 92

A

1000-260X（2015）03-0058-07

2015-01-16

澳門基金會項目“國家‘十二五’規(guī)劃與澳門社會經(jīng)濟暨法治發(fā)展研究”

于欣，中國人民大學經(jīng)濟法專業(yè)博士研究生，從事經(jīng)濟法研究。