薄善華，孫朝娟

（1.山西大同大學(xué) 政法學(xué)院，山西 大同037009；2.山西大同大學(xué) 教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，山西 大同037009）

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已經(jīng)成為解決 “三農(nóng)問題”的必經(jīng)之路，隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，也逐步使人民實現(xiàn)了小康生活。在逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，解決好土地的流轉(zhuǎn)問題十分關(guān)鍵，不僅能促進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化生產(chǎn)、增加農(nóng)民的收入，并且能有效的推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

一、我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中土地流轉(zhuǎn)的情況分析

近年來，全國范圍內(nèi)在農(nóng)村土地市場中引入了市場機(jī)制，并開始逐步建設(shè)以實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為目的的有形市場，隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大，經(jīng)營主體已逐步多元化，流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系也在不斷完善，由此產(chǎn)生的效益也在不斷增加。

（一）為土地流轉(zhuǎn)建立交易的平臺，建立有形市場

在農(nóng)村土地的使用問題上，存在一個矛盾，其一是土地經(jīng)營大戶的土地需求得不到滿足，其二是有些農(nóng)民的土地閑置得不到合理利用，這一矛盾促進(jìn)了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立，為土地的轉(zhuǎn)入及轉(zhuǎn)出建立一個合法有效的平臺，使土地得到良好的利用。［1］這就需要各個省在條件成熟的地區(qū)進(jìn)行試點工作，由政府部門出面建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，該中心在政府部門的領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立統(tǒng)一的窗口，采用統(tǒng)一的工作流程，并承擔(dān)信息發(fā)布的任務(wù)，在政府的監(jiān)督下簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，從而促進(jìn)了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入一個合法、快捷的軌道。

（二）建立土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

在土地流轉(zhuǎn)市場的運(yùn)營過程中，信息的及時性、準(zhǔn)確性成為了市場健康、快捷運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，為了實現(xiàn)信息的實時性，建立了以縣、鄉(xiāng)、村三級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并且以村為單位，村會計兼職信息聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)收集本村的土地供需信息，及時更新，定時匯報，并且由鄉(xiāng)及縣級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心統(tǒng)一發(fā)布，這樣土地流轉(zhuǎn)信息的搜集、整理、發(fā)布就形成了一個完善的體系，使得農(nóng)民在最快的時間內(nèi)獲得準(zhǔn)確的信息，從而加快了土地流轉(zhuǎn)速度。［2］

（三）建立健全的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)作機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制伴隨著土地市場的建立也在不斷的完善中，同時，為相應(yīng)產(chǎn)生的崗位如信息聯(lián)絡(luò)員，收益評估員等崗位設(shè)立了獎懲機(jī)制，這也為土地的順利流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)；隨著土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)模的不斷擴(kuò)大，完善的信息系統(tǒng)建設(shè)已成為土地流轉(zhuǎn)市場信息實現(xiàn)實時、快捷的保障。將土地流轉(zhuǎn)信息全部實現(xiàn)現(xiàn)代化，信息的更新、匯總到最后的發(fā)布都實現(xiàn)信息化，這也方便了人們對于土地信息的掌握，便于向土地流轉(zhuǎn)的參與者提供全方位的信息服務(wù)；在土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)過程中，還建立了規(guī)范的市場交易程序。實現(xiàn)了從信息收集整理，價值評估，合同簽訂鑒證等一系列完整的土地流轉(zhuǎn)程序，這一過程實現(xiàn)全程免費。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）認(rèn)識不足，缺乏對土地流轉(zhuǎn)的重視

我國的土地流轉(zhuǎn)尚處于初級階段，特別是在農(nóng)村，很多農(nóng)民在傳統(tǒng)思想的影響下，不愿意將土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，認(rèn)為土地是 “命根子”，這就造成了部分土地難以進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在一定程度上也反映出基層單位在對土地流轉(zhuǎn)的宣傳上重視不夠，很多基層單位的工作人員甚至對于土地流轉(zhuǎn)的概念、方式等還比較模糊，疏于宣傳管理，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)更是不愿接近，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。［5］這種認(rèn)識上的不足，嚴(yán)重阻礙了土地的順利流轉(zhuǎn)。

（二）產(chǎn)權(quán)不明確，缺乏具體的法律法規(guī)

在我國，《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等法律都對農(nóng)村土地的歸屬做出了明確規(guī)定，即歸勞動群眾集體所有。這樣的規(guī)定使得我們對于集體所有權(quán)的主體并不是很明確，這就會造成土地流轉(zhuǎn)過程中的受讓方不明確，這樣勢必會在交易過程中出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象。在二十一世紀(jì)，我國先后頒布了 《農(nóng)村土地承包法》及 《物權(quán)法》，確定了土地承包經(jīng)營權(quán)中物權(quán)的法律地位，這就明確了在土地流轉(zhuǎn)中，承包者只擁有土地的部分產(chǎn)權(quán) （即經(jīng)營權(quán)），其他權(quán)利并不被賦予，但是承包經(jīng)營權(quán)是否屬于農(nóng)民的財產(chǎn)，還尚無法律予以規(guī)范，正是由于缺失這部分規(guī)定，使得土地的流轉(zhuǎn)不能順利進(jìn)行。總之，土地流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的問題而尚無法律予以規(guī)定，使得土地的流轉(zhuǎn)得不到有效的保護(hù)。

（三）流轉(zhuǎn)不規(guī)范，缺乏相應(yīng)的組織管理

雖然現(xiàn)在一些地區(qū)已經(jīng)為當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)設(shè)立專管部門，但是由于我國的土地流轉(zhuǎn)還處于摸索階段，所以在大多數(shù)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)仍然存在隨意性和不穩(wěn)定性，且大多數(shù)流轉(zhuǎn)屬于自發(fā)產(chǎn)生，流轉(zhuǎn)合同多樣化，無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，簽署雙方資質(zhì)不明確等現(xiàn)象時有發(fā)生，這樣的土地流轉(zhuǎn)不僅不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也為日后土地流轉(zhuǎn)造成的隱患埋下伏筆。此外，當(dāng)前我國尚未建立由上至下完善的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，雖然在一些省進(jìn)行了試點工作，由于大多數(shù)工作人員都是兼職工作，所以在土地流轉(zhuǎn)這個方面的工作很多都處于有名無實的狀態(tài)，工作人員的少作為，民眾的不熱衷，使得規(guī)范有效的土地流轉(zhuǎn)無法在土地市場實施，雖然土地流轉(zhuǎn)的呼聲很高，但是由于管理上的宣傳不到位，使得農(nóng)民更加傾向于私底下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，為土地流轉(zhuǎn)建立的市場卻被閑置，不僅不能促進(jìn)土地的有效利用，在日后出現(xiàn)糾紛時也得不到法律的保護(hù)。

（四）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

目前，我國的土地流轉(zhuǎn)市場尚不健全，也缺乏相應(yīng)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，這樣也就不能進(jìn)行合理的收費，而我國的土地歸屬集體所有，并不能借鑒國外的經(jīng)驗，只能在我國土地流轉(zhuǎn)的不斷發(fā)展中摸索出自己的經(jīng)驗，正是由于我國的土地流轉(zhuǎn)處于初級階段，并且沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，造成了由于競爭產(chǎn)生的低流轉(zhuǎn)費用或是個別農(nóng)民的漫天要價，這樣不僅損壞了土地流轉(zhuǎn)市場，而且損害了農(nóng)民的切身利益。［6］

（五）缺乏配套的政策制度

在我國，由于尚無建立完善的土地流轉(zhuǎn)市場，所以相應(yīng)的政策法規(guī)也不健全。而在我國的廣大農(nóng)村地區(qū)，很多農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)都私下進(jìn)行，由于這種方式手續(xù)簡單，費用較低，手續(xù)簡單，使得廣大農(nóng)民采用這一方式進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)，這樣不僅不能實現(xiàn)土地規(guī)模化，而且也不能為農(nóng)民的增收添磚加瓦。土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度及土地投資補(bǔ)償制度是提高土地流轉(zhuǎn)收益的保障，由于我國尚未建立這兩項制度，也使得農(nóng)民的土地收益并未顯著提高，同時，當(dāng)前我國的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，大部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，卻由于沒有社會保障使得這部分農(nóng)民的安全感喪失，這就讓他們更加依賴農(nóng)村的土地，不愿將其放入土地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這樣嚴(yán)重有礙于土地的流轉(zhuǎn)。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議及措施

（一）提高廣大農(nóng)民和基層干部認(rèn)識，積極探索多種形式的土地資本化

土地流轉(zhuǎn)順利實施的前提即加強(qiáng)基層工作人員及農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識，讓他們能充分認(rèn)識到在市場調(diào)節(jié)下的土地流轉(zhuǎn)不僅能提高土地利用率，還能在一定程度上增加農(nóng)民的收入，改善農(nóng)民的生活。［7］特別是基層工作人員要充分宣傳土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民在 “依法、自愿”的前提下將土地放入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而推動土地的集約化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展。

（二）建立健全法律法規(guī)，將土地流轉(zhuǎn)法制化和規(guī)范化

法律法規(guī)的制定是土地流轉(zhuǎn)順利實施的保障，在經(jīng)濟(jì)及農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的今天，政府部門制定相關(guān)的政策法規(guī)十分必要，［8］除原有的 《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等一系列法律法規(guī)，國家又頒布了 《土地承包法》及《物權(quán)法》，都為土地的順利流轉(zhuǎn)提供了保障，但是缺乏具體的細(xì)則，所以，國家應(yīng)制定與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，如要對土地流轉(zhuǎn)中土地的產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民的使用權(quán)、集體土地的轉(zhuǎn)讓方式等方面進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，是土地流轉(zhuǎn)更加明晰、規(guī)范，從而做到土地流轉(zhuǎn)有法可依、有章可循。

（三）培育和發(fā)展各類型的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

首先要在縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建立集中統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，作為土地流轉(zhuǎn)中介對土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)，并進(jìn)行監(jiān)督、管理，同時要建立起當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)信息庫，及時對土地流轉(zhuǎn)信息進(jìn)行更新，要成立相應(yīng)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)等為土地流轉(zhuǎn)提供價格參考及法律援助，同時還要開通相應(yīng)的土地融資機(jī)構(gòu)為農(nóng)戶解決資金短缺問題等；［9］其次，要建立土地交易所，并安排專職工作人員，定期對土地市場信息進(jìn)行搜集、整理、更新，使土地流轉(zhuǎn)雙方都能及時獲得土地供需信息，為土地流轉(zhuǎn)提供準(zhǔn)確、及時的信息，保證了土地流轉(zhuǎn)的實時性，與此同時，還要建立土地交易的監(jiān)管體系，打擊非法交易行為，增加土地交易的透明度；此外，要建立健全地價評估機(jī)制，為流轉(zhuǎn)主體提供合理、有效的價格參考，不僅能規(guī)范土地流轉(zhuǎn)價格，也能保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)制

首先是要劃定一定范圍并建立交易場所是形成土地流轉(zhuǎn)有形市場的前提，并且，要以交易場所作為媒介來進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，同時，要積極進(jìn)行農(nóng)副產(chǎn)品的開發(fā)及生產(chǎn)，發(fā)展一批大中型產(chǎn)銷一體化的農(nóng)業(yè)企業(yè)，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化的農(nóng)村市場體系；［10］其次是各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門要充分發(fā)揮其組織管理能力，做好協(xié)調(diào)工作，使土地流轉(zhuǎn)雙方的利益都受到保護(hù)，從而保障土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，同時在出現(xiàn)糾紛時要及時做出處理；再次是要完善土地管理制度，具體的工作是：以村為單位進(jìn)行全面的土地清查工作，由土地管理部門成立評估小組對土地進(jìn)行準(zhǔn)確的評估，以集體組織和農(nóng)戶為單位提出產(chǎn)權(quán)登記的申請并最終取得土地產(chǎn)權(quán)證書。

［1］李廷軒，夏建國，張錫州.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制中的問題探討 ［J］.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2011（1）：54－60.

［2］郭勇.城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究 ［D］.昆明：云南財經(jīng)大學(xué)，2014.

［3］杜珊.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究 ［D］.太原：山西財經(jīng)大學(xué)，2014.

［4］曾真.新型城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)村他流轉(zhuǎn)問題研究 ［D］.武漢：華中師范大學(xué)，2014.

［5］王士杰，原東方.新時期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題與對策 ［J］.山東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010（8）：117－119.

［6］徐勇.掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應(yīng)對——農(nóng)村人口流動與鄉(xiāng)村治理的一項相關(guān)性分析 ［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報 （人文社會科學(xué)版），2000 （2）：1－11.

［7］謝滌湘，陳惠琪.高度城市化地區(qū)的土地問題及其思考——以深圳為例 ［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2013（4）：128－132.

［8］張軍.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織研究——以浙江省寧波市為例 ［D］.南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012.

［9］成素英，張秀蘭.山東省城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的土地流轉(zhuǎn)問題及對策 ［J］.山東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011（4）：115－118.

［10］謝錚.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究——以發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營為視角 ［J］.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版），2013（9）：898－901.