摘要：風(fēng)險預(yù)防作為基礎(chǔ)性原則正在主宰著法律體系的變革路向和精神維度，引導(dǎo)著環(huán)境規(guī)制從危險規(guī)制向風(fēng)險規(guī)制轉(zhuǎn)變。在環(huán)境規(guī)制實(shí)踐中，風(fēng)險預(yù)防存在綱領(lǐng)規(guī)定模式、規(guī)范裁量模式和制度規(guī)范模式三種適用類型。環(huán)境規(guī)制的格局正圍繞著它們不斷地調(diào)整、改進(jìn)，但也在規(guī)制立法和規(guī)制實(shí)施層面呈現(xiàn)出階段性挫折的一面。這種挫折的根源在于當(dāng)前的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制采取了一種封閉式的技術(shù)規(guī)范進(jìn)路。對此，應(yīng)借助商談式程序進(jìn)路對其進(jìn)行修正和補(bǔ)充，確立以“規(guī)制立法+規(guī)制決策+規(guī)制商談”為主軸的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制新范式。在風(fēng)險預(yù)防之下，這種雙重復(fù)合進(jìn)路對我國的環(huán)境規(guī)制改革實(shí)踐具有重要借鑒意義。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險預(yù)防；環(huán)境規(guī)制；技術(shù)規(guī)范進(jìn)路；商談式程序進(jìn)路

中圖分類號：DF468文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.01.09

過去幾十年間，風(fēng)險預(yù)防原則毫無爭議地在中國環(huán)境法的學(xué)理討論中確立了它的靈魂地位，并被視為環(huán)境法體系發(fā)展的基礎(chǔ)和引領(lǐng)環(huán)境規(guī)制改革的風(fēng)向標(biāo)。更有論者認(rèn)為，環(huán)境法因該原則而“有別于傳統(tǒng)秩序法”，“成為獨(dú)立之法領(lǐng)域” [1]。在國內(nèi)相關(guān)的討論中，對此原則的反思性解讀并不多見。在筆者的閱讀范圍內(nèi)，比較深入討論這個問題的中文文獻(xiàn)有：胡斌.試論國際環(huán)境法中的風(fēng)險預(yù)防原則[J].環(huán)境保護(hù)，2002，（6）：17-20；陳海嵩.風(fēng)險預(yù)防原則理論與實(shí)踐反思[J].北方法學(xué)，2010，（3）：11-18.但這并不意味著已成共識的風(fēng)險預(yù)防不存在知識論方面的缺陷，也不代表我們在應(yīng)用該原則時具備方法論的自覺。相反，在其生成伊始，相關(guān)的詰難與辯護(hù)在知識界從未止息。關(guān)于主要的反對觀點(diǎn)，請參見：Giandomenico Majone.What Price Safety？ The Precautionary Principle and Its Policy Implications[J]. Journal of Common Market Studies， 2002，40（1）：89-109；Frank Cross. Paradoxical Perils of the Precautionary Principle[J]. Washington and Lee Law Review，1996，53（3）：851-930；凱斯·桑斯坦.恐懼的規(guī)則——超越預(yù)防原則[M].王愛民，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2011.在此，筆者并不試圖在學(xué)理方面重述這個共識性的原則，而是嘗試對“風(fēng)險預(yù)防如何影響環(huán)境規(guī)制”這個問題作一框架式分析，整理風(fēng)險預(yù)防在適用中所遭遇的難題，并在此基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步改進(jìn)之思路。

一、風(fēng)險預(yù)防之下環(huán)境規(guī)制的改革訴求從環(huán)境法的發(fā)展史來看，傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制是以禁止、命令、許可等傳統(tǒng)行政干預(yù)措施為手段的“危險（損害）排除”范式這里的“危險排除”范式是以目的為標(biāo)準(zhǔn)定位的，從手段來看，這種規(guī)制范式就是我們常說的“命令-控制”范式，它已被證明無法給我們提供有效且經(jīng)濟(jì)的環(huán)境保護(hù)。（參見：Richard Stewart. United States Environmental Regulation： A Failing Paradigm[J].Journal of Law and Commerce，1996，（15）：585-596.），它的合理性依據(jù)是污染者負(fù)責(zé)原則。這種規(guī)制范式在傳統(tǒng)自由主義法治理念下無疑是“依法行政”的具體表現(xiàn)，具有充分的正當(dāng)性。其后，當(dāng)環(huán)境風(fēng)險隨著科技進(jìn)化和“知識的不確定性”全面干擾社會生活之時，國家的角色隨之從自由秩序之“夜警”和公共福利之“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)榧虞d了“風(fēng)險規(guī)制”功能的復(fù)合體[2]。但遺憾的是，環(huán)境法律系統(tǒng)的改進(jìn)并沒有與國家規(guī)制任務(wù)的變遷保持同步。在傳統(tǒng)法律秩序下，行政分支對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制缺乏明確的操作經(jīng)驗(yàn)，立法系統(tǒng)更無法為風(fēng)險之源和風(fēng)險之后果的規(guī)制提供規(guī)范上的可靠預(yù)期，而通過個案判決分配責(zé)任來應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險的司法進(jìn)路也被證明收效甚微[3]?？傊?，傳統(tǒng)法無法為環(huán)境風(fēng)險預(yù)防提供豐富且精確的措施，在此背景下，風(fēng)險規(guī)制無疑成了當(dāng)下環(huán)境公共政策演變和法律結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)邏輯，也自然成了證成行政國家合法性的著力點(diǎn)[4]。事實(shí)上，知識界和政府一直都在為建構(gòu)風(fēng)險規(guī)制的知識和制度體系而持續(xù)努力，為了規(guī)制環(huán)境風(fēng)險，他們將風(fēng)險預(yù)防從一種“國家承諾”式的政治原則提升為法律系統(tǒng)的一般原則，并將它視為一種“教義上的工具”，借此把環(huán)境保護(hù)這個政治目標(biāo)在不損害法制穩(wěn)固性的同時引入了法律體系[5]。在此基礎(chǔ)上，環(huán)境法——甚至整個法律系統(tǒng)——正在經(jīng)歷一場深刻的變革，即從對環(huán)境損害的救濟(jì)轉(zhuǎn)向?qū)Νh(huán)境風(fēng)險的規(guī)制和預(yù)防。

現(xiàn)代法學(xué)杜輝：挫折與修正：風(fēng)險預(yù)防之下環(huán)境規(guī)制改革的進(jìn)路選擇從這種變革的路向出發(fā)不難判斷，風(fēng)險社會無疑要求委身于其下的法治變革將風(fēng)險預(yù)防和風(fēng)險規(guī)制視為公共生活的基本價值加以倡導(dǎo)，并以此為標(biāo)準(zhǔn)裁剪制度、擬定政策。從某種意義上說，這是社會、世界的外在變化直接對環(huán)境法的內(nèi)在體系提出的歷史性任務(wù)。與這種法治變革路向相對應(yīng)的是：一方面，風(fēng)險預(yù)防在近幾十年來獲得了廣泛的國際支持[6]，在國際環(huán)境法領(lǐng)域迅速占據(jù)了核心地位[7]；另一方面，該原則也迅速成為諸多國家或地區(qū)環(huán)境規(guī)制政策的來源和變革驅(qū)動力，指導(dǎo)著政府“決策于未知之中”風(fēng)險預(yù)防引領(lǐng)的國內(nèi)風(fēng)險規(guī)制發(fā)展與變革不僅體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，還體現(xiàn)在食品藥品安全、生物技術(shù)發(fā)展、職業(yè)安全和健康、有毒物質(zhì)、核能利用等領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域中，“風(fēng)險”和“不確定性”是規(guī)制決策無法避開的關(guān)鍵詞。（參見：David Freestone，Ellen Hey.Origins and Development of the Precautionary Principle[G]//David Freestone，Ellen Hey.The Precautionary Principle and International Law： The Challenge of Implementation.The Hague：Kluwer Law International，1996：3-18； Marjolein B.A.van Asselt and Ellen Vos.The Precautionary Principle and the Uncertainty Paradox[J].Journal of Risk Research，2006，9（4）： 313-336.），甚至演變?yōu)檎h(huán)境規(guī)制系統(tǒng)之合法性的評價和理解框架[8]。比如，歐盟委員會早在2002年就通過《關(guān)于預(yù)防原則的委員會聲明》將風(fēng)險預(yù)防原則正式納入公共決策的考量表，歐盟法院也在諸多司法判決中援用此原則，甚至將其視為主導(dǎo)判決的決定性因素[9]。無獨(dú)有偶，在美國的司法判例中，風(fēng)險預(yù)防原則同樣被堅(jiān)定地援用。在著名的Ethyl Corp. vs.EPA案中，法院在審查《清潔空氣法案》時第一次明確了支持“在環(huán)境影響尚未確定的情形下采取積極的預(yù)防措施”的司法立場。參見：Ethyl Corp.v.EPA，541 F.2d 1，24-25（D.C.Cir），cert.denied，426 U.S.941（1976）.由此可見，在世界范圍內(nèi)，風(fēng)險預(yù)防的制度建構(gòu)和適用已經(jīng)上升為不同權(quán)力分支的重要職能，“風(fēng)險”、“風(fēng)險預(yù)防”、“風(fēng)險規(guī)制”等概念正在主宰著法律體系的變革路向和精神維度。endprint

二、邏輯轉(zhuǎn)換下的先決問題：環(huán)境規(guī)制中風(fēng)險預(yù)防的適用類型風(fēng)險預(yù)防到底是如何影響甚至決定環(huán)境規(guī)制重心和范式轉(zhuǎn)移的？在回答這個問題時，環(huán)境規(guī)制實(shí)踐的系統(tǒng)性和復(fù)雜性要求我們對其作一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、學(xué)術(shù)上的邏輯轉(zhuǎn)換，即“風(fēng)險預(yù)防在環(huán)境規(guī)制中是如何適用的”。風(fēng)險預(yù)防不同適用方式所主張的內(nèi)容及其體現(xiàn)的制度能力將決定環(huán)境規(guī)制在制度中的內(nèi)在邏輯和外在結(jié)構(gòu)，亦是評價風(fēng)險預(yù)防對環(huán)境規(guī)制改革的影響效果的前提，更是分析風(fēng)險預(yù)防之下環(huán)境規(guī)制的現(xiàn)實(shí)困局和未來走向的切入點(diǎn)。在這種背景下，厘清風(fēng)險預(yù)防的適用方式，無疑是理解環(huán)境規(guī)制發(fā)展與變革的先決問題。

（一）綱領(lǐng)規(guī)定模式：以“國家承諾”為形態(tài)的政治化適用

在政治哲學(xué)意義上，環(huán)境風(fēng)險的不斷增加和復(fù)雜化引發(fā)了國家的合法性危機(jī)，而保護(hù)基本權(quán)利、提供社會福利這兩個傳統(tǒng)意義上的國家任務(wù)已不能給其提供有效的合法性補(bǔ)充，國家的任務(wù)面臨新的擴(kuò)張。在這個背景下，很多國家將風(fēng)險預(yù)防作為一種政治意義上的“國家對人民的承諾”提出來，并把它納入各黨派和政府的綱領(lǐng)性文件之中，比如，德國政府1970年制定的近期綱領(lǐng)和1986年發(fā)布的《環(huán)境風(fēng)險預(yù)防》等綱領(lǐng)性文件都強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險預(yù)防作為政治原則的重要性。在澳大利亞，風(fēng)險預(yù)防也被引入到《生態(tài)可持續(xù)發(fā)展國家戰(zhàn)略》和《政府間環(huán)境協(xié)議》這兩個綱領(lǐng)性文件之中，作為行政決策者的工作原則[10]。在這種適用方式之下，風(fēng)險預(yù)防的要旨是“盡可能地仔細(xì)評估，以避免對環(huán)境造成嚴(yán)重且不可逆的損害”，同時“對不同的備選方案的風(fēng)險權(quán)衡后果進(jìn)行評估”[10]254。

政治化的適用方式通過對政治意識形態(tài)和社會心理的滲透為國家設(shè)定了新的價值取向。具體而言，就是要求國家在風(fēng)險社會之下因勢而為，將環(huán)境風(fēng)險規(guī)制視為其合法性的當(dāng)然補(bǔ)充，在對傳統(tǒng)社會發(fā)展模式、制度規(guī)范、社會倫理和文化心理結(jié)構(gòu)徹底反思的基礎(chǔ)上德國社會學(xué)家貝克引領(lǐng)這類批評與反思的思潮，他的理論為我們重新理解這個社會的核心機(jī)制（財(cái)富分配還是風(fēng)險分配）提供了智識資源。（參見：貝克.風(fēng)險社會[M].何博聞，譯.南京：譯林出版社，2004：15-57.），重新謀劃社會發(fā)展藍(lán)圖，保障環(huán)境安全和公民的環(huán)境權(quán)利，實(shí)現(xiàn)代內(nèi)公正和代際公正。

但需要注意的是，政治意義上的風(fēng)險預(yù)防常常被當(dāng)作國內(nèi)和國際政治談判的新籌碼，出現(xiàn)在繁雜的軟法性文件之中，因此，政府或政黨實(shí)施風(fēng)險預(yù)防綱領(lǐng)的行為還不能在法理上與現(xiàn)行法律秩序相抵觸。在成為法律原則或制度之前，任何以風(fēng)險預(yù)防為理由限制自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)或者宣布所實(shí)施的限制措施合法的行為都是非法的。風(fēng)險預(yù)防的泛道德化、泛政治化及其類似的表達(dá)方式尚不能對環(huán)境規(guī)制產(chǎn)生直接的、決定性影響。

（二）規(guī)范裁量模式：以“國家義務(wù)”為形態(tài)的憲法化適用

一般認(rèn)為，憲法產(chǎn)生于“前工業(yè)化”時代，因此它的落腳點(diǎn)是保障個人自由，對社會風(fēng)險尚未作出系統(tǒng)性回應(yīng)。隨著風(fēng)險社會的到來，憲法客觀上要對“如何應(yīng)對風(fēng)險”這個現(xiàn)代性問題提供妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。理論界和立憲者都在探尋一個面向社會風(fēng)險的憲法，構(gòu)建應(yīng)對社會風(fēng)險的國家責(zé)任和基本權(quán)利。從現(xiàn)有立法例來看，我國《憲法》第26條“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”之規(guī)定可以被視為《憲法》對于環(huán)境風(fēng)險的粗略規(guī)范。但它的內(nèi)容尚不明確，沒有對環(huán)境風(fēng)險預(yù)防的國家目標(biāo)和進(jìn)路作出完備的憲法安排。相較而言，《德國基本法》第20A條所言之“國家為將來之世世代代，負(fù)有責(zé)任以立法，及根據(jù)法律與法之規(guī)定經(jīng)由行政與司法，于合憲秩序范圍內(nèi)保障自然之生活環(huán)境”，則更為精當(dāng)?shù)卣宫F(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防的憲法適用。該條在理論界被解釋為德國的“立國精神”，它的性質(zhì)是在民主國、社會國、法治國、聯(lián)邦國之后，確認(rèn)德國“環(huán)保國”的屬性。（參見：黃錦堂.環(huán)境憲法[G]//蘇永欽.部門憲法.臺北：元照出版有限公司，2006：709-748.）一方面，它雖然沒有賦予人民那種“向國家主張”的主觀權(quán)利，但作為基本價值，它對基本權(quán)利條款之“客觀法”屬性的解釋有指引功能。在德國的憲法理論中，基本權(quán)利具有“主觀權(quán)利”與“客觀法”的雙重性質(zhì)，在客觀法的屬性方面，基本權(quán)利被認(rèn)為是德國基本法所確立的客觀價值秩序，對國家權(quán)力產(chǎn)生直接約束力[11]。因此，在積極的層面看，本條的具體功能是通過立法委托（當(dāng)然還有后續(xù)的行政拘束、司法引導(dǎo)）的方式推動國家盡一切可能去創(chuàng)造和維持有利于基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的條件。另一方面，從消極的維度來看，它導(dǎo)出了國家在環(huán)境風(fēng)險領(lǐng)域的保護(hù)義務(wù)，暗示國家負(fù)有保護(hù)國民的生命、健康、自由以及財(cái)產(chǎn)等方面的基本權(quán)利以及憲法所承諾的制度免受環(huán)境風(fēng)險侵害的義務(wù)[12]。

綜上，這種憲法化適用方式實(shí)質(zhì)上是將風(fēng)險預(yù)防視為相關(guān)環(huán)境立法的基礎(chǔ)性裁量規(guī)范，目的是敦促立法者提供符合公眾期待的良法。在這個功能之下，公民得以要求國家經(jīng)由立法要求污染者提供防護(hù)措施、對排污許可設(shè)定條件與程序規(guī)范、為環(huán)境規(guī)制的決策主體和程序設(shè)定合法性標(biāo)準(zhǔn)、為政府環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的寬嚴(yán)松緊設(shè)定風(fēng)險評估體系等。在規(guī)范裁量模式的意義上，風(fēng)險預(yù)防對擬訂環(huán)境法律和政策、塑造環(huán)境規(guī)制的方案具有導(dǎo)向意義，是判定環(huán)境法律關(guān)系、創(chuàng)制環(huán)境風(fēng)險規(guī)制措施的準(zhǔn)據(jù)。

與政治化適用類似，風(fēng)險預(yù)防的憲法適用亦非坦途。一方面，關(guān)于風(fēng)險預(yù)防憲法制度的范疇和實(shí)現(xiàn)方式仍未明確，它的內(nèi)在機(jī)制和合法性缺乏有效的表現(xiàn)形式，造成了相關(guān)憲法實(shí)踐的非規(guī)范性[13]。另一方面，它也會引起基本權(quán)利沖突和規(guī)則混亂。以我國憲法規(guī)范為例，從法教義學(xué)的視角出發(fā)，“人權(quán)條款”（國家尊重和保障人權(quán)）與“環(huán)境條款”（國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害）的結(jié)合能夠推衍出“公民環(huán)境權(quán)”。當(dāng)立法者為了保障公民環(huán)境權(quán)而依據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則制定法律和規(guī)制措施時，不可避免地會侵犯公民其他的基本權(quán)利（尤其是企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)），形成環(huán)境權(quán)對抗、限制經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的困局。但是對于如何化解基本權(quán)利沖突，理論界和實(shí)務(wù)界尚不能提供有效的方法。此外，風(fēng)險預(yù)防原則內(nèi)涵的“模糊性”（vagueness）決定了它無法作為相關(guān)規(guī)制決策的直接基礎(chǔ)[14]，因?yàn)橐?guī)制者無法在擬議和實(shí)施規(guī)制的過程中確定“何種程度的預(yù)防才是適當(dāng)?shù)摹?。加上環(huán)境風(fēng)險的類型和規(guī)制機(jī)構(gòu)具有多樣性比如在中國，具有環(huán)境保護(hù)行政職能的機(jī)關(guān)就非常多。，它們對規(guī)制規(guī)則和措施的需求不盡相同。這兩個因素給規(guī)制決策者任意解釋風(fēng)險預(yù)防原則提供了契機(jī)，規(guī)制者建構(gòu)的規(guī)制體系無疑將被烙上“實(shí)用性、漸進(jìn)性和可顛覆性”的印跡[15]，從而缺少統(tǒng)一性。endprint

（三）制度規(guī)范模式：以“責(zé)任義務(wù)”、“證明責(zé)任”和“技術(shù)強(qiáng)制”為形態(tài)的具體化適用

明確國家的政治責(zé)任和憲法義務(wù)僅僅是風(fēng)險預(yù)防適用的初級階段。當(dāng)上述兩種適用方法遭遇無法克服的難題時，政府試圖通過建立健全具有強(qiáng)制性、約束性的制度規(guī)范的方式，使風(fēng)險預(yù)防轉(zhuǎn)換為一種法律上的責(zé)任義務(wù)或許可授權(quán)條件。從世界范圍內(nèi)的立法例來看，這種具體化適用進(jìn)路也得到了重視。比如，德國的《有害影響預(yù)防法》、《聯(lián)邦自然保護(hù)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和垃圾處理法》、《環(huán)境影響評價法》等重要法律先后確立了相關(guān)制度。在美國，盡管它常常在國際領(lǐng)域中質(zhì)疑風(fēng)險預(yù)防原則，但該原則卻構(gòu)成了20世紀(jì)70年代美國第一波環(huán)境立法的基礎(chǔ)，《清潔空氣法案》、《水污染防治法》等規(guī)制性法律都在一定程度上將風(fēng)險預(yù)防原則予以具體化適用。（參見：Daniel Bodansky.The Precautionary Principle in US Environmental Law[G]//Timothy ORiordan， James Cameron.Interpreting the Precautionary Principle.London：Earthscan Publications Ltd.，1994：204.）我們姑且將其稱為“制度規(guī)范模式”。

1.圍繞“責(zé)任義務(wù)”建構(gòu)的管理性規(guī)制措施

這些規(guī)制措施主要包括環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評價、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等。環(huán)境規(guī)劃是風(fēng)險預(yù)防具體化適用的第一步，它代表國家的環(huán)境規(guī)制策略已從消極的“污染管制”轉(zhuǎn)向了積極的“環(huán)境管理”[16]。環(huán)境影響評價則要求政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)開發(fā)者在擬定政策或開發(fā)計(jì)劃時事先評估其對環(huán)境的可能影響，以此來預(yù)防環(huán)境損害的發(fā)生。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)（包括排放標(biāo)準(zhǔn)和品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)）則通過科學(xué)技術(shù)要求的法律化為排污者設(shè)定了一個“明顯可預(yù)見危險的最低限度”[16]426，給排污者設(shè)定了可預(yù)測的行為邊界，并且通過行政處罰、刑事責(zé)任等方式來保證標(biāo)準(zhǔn)得以遵守。

這三者之于環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的意義在于：（1）它們是國家借助相關(guān)科學(xué)技術(shù)專家利用科學(xué)方法分析或預(yù)測的數(shù)據(jù)、結(jié)果，來把握環(huán)境風(fēng)險的程度、社會的承受邊界和管制目標(biāo)的有效制度。透過對可能污染的數(shù)量、性質(zhì)、環(huán)境條件等方面要素的綜合分析，使原本抽象的環(huán)境風(fēng)險的概念經(jīng)由數(shù)據(jù)具體化為可供義務(wù)人遵循與主管機(jī)關(guān)執(zhí)行的具體行為義務(wù)。（2）它們在一定程度上有助于環(huán)境風(fēng)險的范圍在法律上的確定，是平衡環(huán)境利益與技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等對抗性利益的有效方法。（3）它們各自界定出政府規(guī)制介入的時點(diǎn)。

2.圍繞證據(jù)建構(gòu)的方法性規(guī)制措施

這種規(guī)制措施的常規(guī)形式是轉(zhuǎn)移證明責(zé)任、降低證明標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)推定。

其一，在傳統(tǒng)法律理論之中，規(guī)制者擔(dān)負(fù)著某一行為和產(chǎn)品具有“危險性”進(jìn)而需要采取適當(dāng)規(guī)制措施的證明責(zé)任參見：APA，5 U.S.C.§556（d）.，但在風(fēng)險預(yù)防之下，一部分環(huán)境規(guī)制法律將證明責(zé)任轉(zhuǎn)移給生產(chǎn)者及其支持者，要求他們對“相關(guān)行為或產(chǎn)品對于環(huán)境而言是安全的”承擔(dān)證明責(zé)任。比如在美國，《有毒物質(zhì)控制法》（TSCA）規(guī)定環(huán)保署在篩選新化學(xué)品時，應(yīng)要求物質(zhì)或混合物的生產(chǎn)商或加工商對有危害風(fēng)險、暴露風(fēng)險的化學(xué)品進(jìn)行測試，以確定是否對健康或環(huán)境有不利影響。參見：TSCA，15 U.S.C.§§2604-2605.又如，《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》（FIFRA）并沒有將證明新型殺蟲劑有害的責(zé)任配置給環(huán)保署，而是要求生產(chǎn)者證明新型殺蟲劑不會“給環(huán)境帶來不合理的不利影響”。參見：FIFRA，§3（C）（5）（C），7 U.S.C.§136a（c）（5）（c）.這種“規(guī)制者→被規(guī)制者”、“危險性→安全性”的主體和標(biāo)準(zhǔn)雙重轉(zhuǎn)換意味著，在風(fēng)險預(yù)防影響之下，環(huán)境法律的規(guī)制假設(shè)變得更為嚴(yán)苛，即“除非能證明不應(yīng)該實(shí)施規(guī)制，否則就應(yīng)該實(shí)施規(guī)制”。當(dāng)然需要注意的是，證明責(zé)任轉(zhuǎn)移并不是建立在對風(fēng)險嚴(yán)重性的簡單考量之上，它毋寧要求立法者和規(guī)制者綜合考量“風(fēng)險是新型的還是舊有的”、“風(fēng)險是否常見”、“風(fēng)險是人為的還是自然的”、“風(fēng)險是否顯而易見”等相關(guān)要素。若非如此，在立法論上，不對風(fēng)險作出類型和程度區(qū)分，一刀切地將證明責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給被規(guī)制者，將會混淆各種利益的位階關(guān)系，從而引發(fā)權(quán)利或利益沖突。

其二，大部分的環(huán)境規(guī)制法律沒有采用轉(zhuǎn)移環(huán)境風(fēng)險證明責(zé)任的規(guī)制方式，而是通過降低環(huán)境風(fēng)險的證明標(biāo)準(zhǔn)來擴(kuò)大規(guī)制的適用范圍。盡管在現(xiàn)有的立法例中，不同的環(huán)境規(guī)制法采用不同的語言來描述規(guī)制行為的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，但它們的旨趣具有高度的一致性，都不要求實(shí)施規(guī)制的證據(jù)具有科學(xué)上的確定性。因此，這種規(guī)制方式的通用表述應(yīng)當(dāng)是“缺乏充分確鑿的證據(jù)，不應(yīng)成為排除規(guī)制的理由”[17]。再以美國立法為例，《危險物質(zhì)控制法》允許環(huán)保署在有相對合理的理由確信化學(xué)品存在或可能存在危及人體健康和環(huán)境品質(zhì)的風(fēng)險時就采取相應(yīng)的規(guī)制措施。參見：TSCA， §6（a），15 U.S.C.§1605（a）.與之類似的是，《清潔空氣法案》也允許環(huán)保署在“有可能危及公共健康或福利的情形下”對汽油添加劑予以規(guī)制。參見：CAA§211（c）（1），42 U.S.C.§7545（c）（1）.

其三，政府還在規(guī)制實(shí)踐中發(fā)展出了新的證據(jù)適用方式，即基于證據(jù)的風(fēng)險推定。在實(shí)踐中，規(guī)制者常常以物質(zhì)的類似程度來推定未知物質(zhì)的危險程度，或者以某種物質(zhì)對動物有害推定其對人類健康亦有風(fēng)險。以動物實(shí)驗(yàn)類推于人類的證據(jù)推定方法肇始于食品安全領(lǐng)域的食品添加劑風(fēng)波及其規(guī)制實(shí)踐。其中，最為人熟知的是“德萊尼條款”，依據(jù)該條款，如果某種食品添加劑在動物中引發(fā)了癌癥，那么這種添加劑就屬于致癌物質(zhì)，是一種嚴(yán)重的健康風(fēng)險。（參見： 21U.S.C.§348（C）（3）（A）.）基于證據(jù)的風(fēng)險推定也獲得了法院的認(rèn)可。在EDF v. EPA案中，哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院就支持環(huán)保署在某種物質(zhì)的危險性尚不明確時適用“類比”的方法進(jìn)行推定，以決定是否將其納入規(guī)制范圍。參見：EDF v. EPA（The “PCB Case”）.美國聯(lián)邦最高法院甚至聲稱，只要推定獲得了大量著名科學(xué)知識的支持，規(guī)制機(jī)構(gòu)就可以自由適用證據(jù)推定規(guī)則，因?yàn)檫^度保護(hù)總歸優(yōu)于保護(hù)不足。參見：Industrial Union Department v. American Petroleum Institute （The Benzene Case）， 448 U.S. 607 （1980）endprint

3.圍繞“最佳可得技術(shù)”建構(gòu)的技術(shù)性規(guī)制措施

規(guī)制者還通常會對污染源提出“最佳可得技術(shù)”（best available technology）的規(guī)制要求，以此更直接地應(yīng)付各種不確定性。所謂“最佳可得技術(shù)”是指那些“發(fā)展到一定規(guī)模的，對環(huán)境規(guī)制最有效，符合經(jīng)濟(jì)、技術(shù)可行性，能夠被合理地獲得并被允許適用到環(huán)境污染防治領(lǐng)域的先進(jìn)技術(shù)”。更具體的論述，請參見：Best Available Techniques Guidance Notes [EB/OL].[2014-04-08].https：//www.epa.ie/licensing/info/bat/.在這種規(guī)制措施之下，規(guī)制者和被規(guī)制者對于采取何種技術(shù)或者是否采用最佳可得技術(shù)都沒有選擇權(quán)，并且對于被規(guī)制者而言，如果他們無法證明“不存在可感知的危害風(fēng)險”，就必須采取最佳可得技術(shù)將風(fēng)險降至最低。

三、風(fēng)險預(yù)防之下環(huán)境規(guī)制的挫折：從規(guī)制立法到規(guī)制實(shí)施的多重困境從世界范圍內(nèi)的規(guī)制實(shí)踐來看，環(huán)境規(guī)制的格局正圍繞著上述三種適用方法不斷重整，取得了令人矚目的成績。但由于立法者、規(guī)制機(jī)構(gòu)和公眾對環(huán)境風(fēng)險的本質(zhì)、類型和規(guī)制序位存在巨大的認(rèn)知差異，加上科學(xué)的確定性與風(fēng)險的不確定性之間、規(guī)制規(guī)范的確定性與民意的不確定性之間的持續(xù)張力，環(huán)境風(fēng)險規(guī)制在規(guī)制擬訂和實(shí)施層面都顯示出階段性挫折的一面。

（一）立法者的風(fēng)險意識滯后且易受外力影響，使環(huán)境風(fēng)險規(guī)制議程具有很大的隨意性

對于立法者而言，風(fēng)險預(yù)防的題中之意是提前擬訂法律以預(yù)防環(huán)境風(fēng)險，但要求立法者對環(huán)境風(fēng)險具有“先見之明”，難免過于苛刻。一般而言，立法者的風(fēng)險意識與危機(jī)程度（風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)危害的概率及其影響）密切相關(guān)。概率越高（損害越高）越容易進(jìn)入立法者的立法議程，反之，概率越低（損害越低）越容易被立法者棄置不顧。此外，立法者的風(fēng)險意識還受媒體輿論、政治團(tuán)體的運(yùn)作能力、政治領(lǐng)導(dǎo)人的表態(tài)、民眾的請?jiān)傅纫蛩氐挠绊懀錆M濃厚的利益衡量和選擇性格[18]。例如，環(huán)境風(fēng)險的相關(guān)知識或者涉及環(huán)境風(fēng)險的案件、事實(shí)被媒體報道，會給立法者提供風(fēng)險規(guī)制的立法動因；一個政治團(tuán)體（或群體）環(huán)境風(fēng)險意識的高低及其政治運(yùn)作能力，將在很大程度上決定某一部環(huán)境風(fēng)險規(guī)制決策能否獲得通過；在我國這種政府主導(dǎo)國家立法的體制下，政治領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度對環(huán)境風(fēng)險立法的影響也是決定性的；民眾的請?jiān)福ㄈ缥覈陙砀黝惌h(huán)境群體事件）也是環(huán)境風(fēng)險規(guī)制立法中不可忽視的社會風(fēng)險因素。立法者的風(fēng)險意識滯后和各種影響因素決定了環(huán)境風(fēng)險進(jìn)入立法議程具有很大的隨意性，一些危害極小的環(huán)境風(fēng)險受到嚴(yán)格規(guī)制，而一些危害極大的環(huán)境風(fēng)險卻沒有進(jìn)入規(guī)制議程。

（二）立法者無法確定環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的目標(biāo)與范圍

環(huán)境風(fēng)險規(guī)制立法受到公眾和專家兩種相互沖突的風(fēng)險認(rèn)知方式的影響。面對未知的環(huán)境風(fēng)險，立法者不具備關(guān)于風(fēng)險的完整知識，因此也就無法借助既有的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)來擬訂風(fēng)險規(guī)制規(guī)則，它需要求助于公眾對風(fēng)險規(guī)制的訴求和專家對風(fēng)險的科學(xué)評價。然而，公眾和專家對環(huán)境風(fēng)險的本質(zhì)、嚴(yán)重程度、評價方法的認(rèn)知完全不同。公眾對這些問題的認(rèn)知往往基于（恐慌、與害怕相關(guān)的）經(jīng)驗(yàn)或直覺，專家則更多地通過科學(xué)的分析方法進(jìn)行判斷。不同的認(rèn)知路徑?jīng)Q定了公眾和專家在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制目標(biāo)的厘清、范圍的劃定和方法的選擇等方面會存在重大差異。在這種情勢下，公眾借助價值判斷（合法性標(biāo)準(zhǔn)）來影響立法者，以使環(huán)境風(fēng)險規(guī)制立法符合公眾的心理期待；專家則借助科學(xué)的知識（科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)）來影響立法者，以使環(huán)境風(fēng)險規(guī)制立法符合理性。在合法性考量和科學(xué)性考量之間，立法者很難充分平衡兩者的關(guān)系，致使立法者無法給出環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的“合宜目標(biāo)和范圍”[19]。

（三）立法者無力對環(huán)境風(fēng)險領(lǐng)域作整體式、體系化考慮，致使環(huán)境風(fēng)險規(guī)制體系混亂

立法者擬訂環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策時往往采取“一事一案”的立法思路，缺少對環(huán)境風(fēng)險領(lǐng)域的整體式、體系化考慮。其一，立法者將環(huán)境風(fēng)險規(guī)制職能賦予不同的主體，造成環(huán)境風(fēng)險規(guī)制決策的分散化，增加了不同規(guī)制決策之間沖突的可能性。比如，我國實(shí)行“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的環(huán)境規(guī)制體制，不同規(guī)制機(jī)構(gòu)依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)行使職權(quán)，環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的實(shí)施很難統(tǒng)一。其二，立法者提供的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制決策有時缺乏可行性，有時又過于嚴(yán)苛。比如美國《清潔空氣法案》要求環(huán)保署在規(guī)制有害物質(zhì)排放時可以依照“安全邊界”標(biāo)準(zhǔn)要求企業(yè)“零排放”，而環(huán)保署則認(rèn)為這種立法要求極為不合理，既違背了風(fēng)險預(yù)防的初衷，也過分限制了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此在規(guī)制實(shí)踐中拒絕適用[20]。其三，囿于組織結(jié)構(gòu)、程序條件和能力的限制，立法者無法持續(xù)地收集和分析信息以便給環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)定詳盡的規(guī)制議程。其四，立法者無法把握風(fēng)險預(yù)防的“內(nèi)在不一致性”（inherently incoherent）[21]而使環(huán)境風(fēng)險規(guī)制決策陷入癱瘓。風(fēng)險預(yù)防原則本身在邏輯上有“內(nèi)在不一致性”的瑕疵，一種風(fēng)險規(guī)制措施可能引發(fā)“替代風(fēng)險”[22]或者提高另一種風(fēng)險的發(fā)生概率，進(jìn)而使規(guī)制陷入“風(fēng)險vs.風(fēng)險”的混亂之中。 關(guān)于風(fēng)險預(yù)防引發(fā)的副作用及相關(guān)解釋，請參見：John Graham，Jonathan Wiener. Risk vs. Risk：Tradeoffs in Protecting Health and the Environment[M]. Cambridge：Harvard University Press，1995； Goklany.The Precautionary Principle： A Critical Appraisal of Environment Risk Assessment[M].Washington， DC：Cato Institute，2001.比如，對核風(fēng)險的過度規(guī)制將加重大規(guī)模使用化石燃料帶來的空氣污染問題。

（四）環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中存在大量規(guī)制失靈現(xiàn)象

主要表現(xiàn)為：（1）過度規(guī)制與規(guī)制不足并存，這是環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的顯著特點(diǎn)。一方面，規(guī)制機(jī)構(gòu)對相關(guān)事業(yè)者的干預(yù)超出了應(yīng)有的程度，限制了事業(yè)者的自主經(jīng)營權(quán)；另一方面，嚴(yán)苛的規(guī)制規(guī)則一旦被實(shí)施，就“不得不順理成章地規(guī)制到一個不合理的地步”[19]120，因此被規(guī)制機(jī)構(gòu)束之高閣。規(guī)制規(guī)則的懸置造成了事實(shí)上的規(guī)制不足，比如，“最佳可得技術(shù)”措施忽視了不同企業(yè)之間和不同地區(qū)之間的差異，嚴(yán)格實(shí)施會使大量企業(yè)面臨倒閉，因此環(huán)保署干脆對很多物質(zhì)不加規(guī)制。（2）規(guī)制成本與效益失衡。布雷耶曾指出，規(guī)制者為了清除“最后10%”的環(huán)境風(fēng)險，常常付出與之不相稱的高昂成本[23]。在政府的風(fēng)險規(guī)制資源有限和配置能力不足的背景下，“零風(fēng)險”的規(guī)制策略并不具有可行性。（3）規(guī)制措施不協(xié)調(diào)。一方面是不同環(huán)境風(fēng)險規(guī)制機(jī)構(gòu)對環(huán)境風(fēng)險的認(rèn)知不同，因此在評估方法和應(yīng)對策略的選擇上各有差異；另一方面則是同一機(jī)構(gòu)在不同環(huán)境風(fēng)險的規(guī)制策略之間缺少協(xié)調(diào)性。（4）規(guī)制議程混亂。規(guī)制實(shí)施中同樣存在議程隨機(jī)性的問題，環(huán)境風(fēng)險規(guī)制議程在很多時候并不是根據(jù)風(fēng)險的嚴(yán)重程度與規(guī)制的可行性確定的，而是受到公眾的恐懼、政治、歷史或偶然因素驅(qū)使[23]25-29。（5）規(guī)制中的裁量權(quán)失控。行政自由裁量權(quán)滲透于風(fēng)險規(guī)制進(jìn)程的各個環(huán)節(jié)。在行政立法過程中，規(guī)制機(jī)關(guān)需要根據(jù)立法給定的風(fēng)險預(yù)防目標(biāo)來確定實(shí)現(xiàn)的路徑和手段，它對風(fēng)險預(yù)防的理解、對立法機(jī)關(guān)的指令以及風(fēng)險規(guī)制的手段、技術(shù)和路徑的選擇，都涉及自由裁量。在規(guī)制實(shí)施過程中，規(guī)制機(jī)關(guān)要對立法尚不明確或者留待選擇的問題進(jìn)行事實(shí)、價值和法律方面的判斷、取舍與執(zhí)行。但由于條件和能力的限制，規(guī)制機(jī)關(guān)常常無法獲得可以對未來事態(tài)的發(fā)展作出確定性預(yù)測的事實(shí)和可比照的類似經(jīng)驗(yàn)[24]。盡管不確定性不能成為阻礙風(fēng)險預(yù)防的理由，規(guī)制機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的盲目擴(kuò)張確實(shí)也給規(guī)制權(quán)力的合法性帶來了沖擊。尤其是在證明行為和環(huán)境風(fēng)險之間因果關(guān)系的證據(jù)尚未明確之前，如果采取強(qiáng)硬的風(fēng)險規(guī)制，不但成本高昂關(guān)于環(huán)境風(fēng)險規(guī)制成本過于高昂的討論，請參見：凱斯·桑斯坦.權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國[M].鐘瑞華，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2008：92-93.，而且由于規(guī)制者對產(chǎn)生風(fēng)險的“特殊因素”、“關(guān)系”、“模式”和“參數(shù)”缺乏科學(xué)的認(rèn)知理解[25]，很多規(guī)制決策難免滑入主觀隨意的“不確定性”深淵一般來看，不確定性分為“多變性引起的不確定性”（variability uncertainty）和“知識有限引起的不確定性”（epistemic uncertainty）。前者與多變甚至隨機(jī)的系統(tǒng)行為相關(guān)，后者與人的認(rèn)知能力和理性極限相關(guān)。（參見：W. E. Walker，P. Harremoes，J. Rotmans，J. P. van der Sluijs，M. B. A. van Asselt，P. Jansen and M. P. Krayer von Kraus.Defining Uncertainty： A Conceptual Basis for Uncertainty Management in ModelBased DecisionSupport[J]. Integrated Assessment，2003， 4（1）：5-17.）這兩者共存于風(fēng)險規(guī)制之中，并且知識和不確定性之間并不是連通器式的相互關(guān)系，即知識的增進(jìn)并不意味著不確定性的減少，相反，在風(fēng)險規(guī)制中，知識的增進(jìn)可能會進(jìn)一步加劇規(guī)制決策的不穩(wěn)定性。，進(jìn)而遭遇合法性與合理性質(zhì)疑，最終軟化比例原則對規(guī)制活動的約束。endprint

（五）錯誤的規(guī)制實(shí)施引發(fā)利益失衡

環(huán)境風(fēng)險規(guī)制法律關(guān)系中的利益相關(guān)者包括規(guī)制機(jī)關(guān)、被規(guī)制之事業(yè)者、風(fēng)險波及者。被規(guī)制者和風(fēng)險波及者的力量對比關(guān)系與它們的組織化程度密切相關(guān)，呈現(xiàn)出不同的博弈樣態(tài)。由于受到規(guī)制俘獲機(jī)制的影響，規(guī)制機(jī)構(gòu)在執(zhí)行寬泛的規(guī)制指令時“不公正地偏向有組織的利益，尤其是那些受管制的或受保護(hù)的商業(yè)企業(yè)利益以及其他有組織集團(tuán)的利益，而損害分散的、相對而言未經(jīng)組織的利益”[8]24-25。規(guī)制機(jī)構(gòu)之所以如此選擇，是因?yàn)橐?guī)制機(jī)構(gòu)、被規(guī)制者和風(fēng)險波及者存在嚴(yán)重的利益分化。在這個三角關(guān)系中，規(guī)制機(jī)構(gòu)代表“制度利益”[26]和公共利益，被規(guī)制者代表產(chǎn)業(yè)利益和企業(yè)利益，風(fēng)險波及者則代表生存利益。被規(guī)制者的組織能力和政治影響力使其在利益博弈中處于強(qiáng)勢地位，可以在公共利益和產(chǎn)業(yè)利益之間自由切換，將規(guī)制機(jī)構(gòu)的利益目標(biāo)從制度利益、公共利益置換為部門利益。

四、技術(shù)規(guī)范進(jìn)路與商談式程序進(jìn)路之間：挫折之源及其修正作為風(fēng)險預(yù)防最為核心的政府規(guī)制遭遇階段性挫折，使得風(fēng)險預(yù)防的相關(guān)要求及其制度推進(jìn)，比如均衡性、非歧視性、一貫性、成本計(jì)算、新科學(xué)知識的再判斷、舉證責(zé)任等方面這是歐盟《關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的公報》中確立的采取風(fēng)險預(yù)防措施的一般要求，現(xiàn)在已被公認(rèn)為風(fēng)險預(yù)防適用時的行動準(zhǔn)則。，都遭到了全面的質(zhì)疑。只有厘清當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的建構(gòu)路徑，以及全面反思規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，才能有效解釋這種挫折的根源并找到補(bǔ)救的方案。

（一）技術(shù)規(guī)范進(jìn)路：環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的挫折之源

筆者認(rèn)為，政府將風(fēng)險預(yù)防嵌入公共行政過程的方式是決定環(huán)境風(fēng)險規(guī)制成敗的關(guān)鍵，因此，環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的挫折之源在于政府采取的以立法規(guī)范為準(zhǔn)則，以科學(xué)技術(shù)為核心，以單一行政規(guī)制為手段的封閉式規(guī)制模式，我們姑且稱其為“技術(shù)規(guī)范進(jìn)路”。

1.在風(fēng)險認(rèn)知與溝通方面，技術(shù)規(guī)范進(jìn)路堅(jiān)持科學(xué)與價值的二分

在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制實(shí)踐中，科學(xué)與價值的二分必然導(dǎo)致專家認(rèn)知模式和公眾認(rèn)知模式的對立。專家認(rèn)知模式認(rèn)為公眾缺乏關(guān)于風(fēng)險的必要知識，公眾對風(fēng)險的判斷是一種價值判斷和主觀感受，價值具有多元性和相對性，主觀感受與客觀上科學(xué)存在之風(fēng)險之間存在巨大差距。所以，公眾對風(fēng)險的認(rèn)知在很多時候是錯誤的或非理性的[27]，規(guī)制決策也會隨之陷入錯誤或非理性。公眾認(rèn)知模式則質(zhì)疑科學(xué)客觀性的存在，認(rèn)為純粹以科學(xué)為依據(jù)的規(guī)制決策有合法性問題[28]。在民主國家中，普通人的直覺更具規(guī)范性，公眾的觀念應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的主要標(biāo)準(zhǔn)[29]。這兩種認(rèn)知模式都否定了風(fēng)險理性之下風(fēng)險知識的平等化特質(zhì)，專家和公眾很難在風(fēng)險成因和規(guī)制選擇方面達(dá)成最低限度的共識，導(dǎo)致政府的風(fēng)險決策常?；霗?quán)力恣意或民主無效率的兩難之中。

2.技術(shù)規(guī)范進(jìn)路重視規(guī)制立法，忽視規(guī)制過程

這種進(jìn)路強(qiáng)調(diào)規(guī)制立法和政策系統(tǒng)的科學(xué)公正性和社會公正性，將規(guī)制機(jī)構(gòu)定位為立法者的“傳送帶”[8]12，它的任務(wù)就是在法律框架內(nèi)對各種信息進(jìn)行梳理、取舍和應(yīng)用。因此，規(guī)制機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)受到嚴(yán)格的限制：根據(jù)無法驗(yàn)證的證據(jù)進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)被控制在最低限度內(nèi)；風(fēng)險規(guī)制的實(shí)施必須建立在嚴(yán)格解釋立法、確定客觀知識和獲取公眾偏好的基礎(chǔ)之上。但是，“風(fēng)險是因可能性的增加、擴(kuò)大而引起的，很難通過規(guī)范來解決與風(fēng)險相關(guān)的問題”，“風(fēng)險所帶來的不確定性、不可計(jì)測性很難通過法律和政府舉措來縮減”[30]，風(fēng)險的邊界也無法通過法律規(guī)范來確定，這在客觀上要求環(huán)境風(fēng)險規(guī)制必須對政治、經(jīng)濟(jì)、社會影響、當(dāng)?shù)靥刭|(zhì)等因素，以及國家發(fā)展?fàn)顩r、公眾的選擇等項(xiàng)目進(jìn)行綜合評估，在規(guī)制過程中達(dá)成規(guī)制共識。

3.技術(shù)規(guī)范進(jìn)路在組織層面倚重科層制，輕視公眾參與

在風(fēng)險理性之下，風(fēng)險知識的平等化是風(fēng)險規(guī)制的基礎(chǔ)，它對于公眾參與環(huán)境風(fēng)險規(guī)制尤為關(guān)鍵。由于在現(xiàn)實(shí)的規(guī)制實(shí)踐中，科學(xué)知識優(yōu)于公眾知識、立法系統(tǒng)重于規(guī)制過程，以致現(xiàn)有的規(guī)制系統(tǒng)必須圍繞科層政府來建構(gòu)，這在很大程度上排除了公眾參與的機(jī)會。穩(wěn)定的科層制固然能夠增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)對國家規(guī)制立法的敏感性和重視程度，但潛伏著的異化危機(jī)時刻威脅著環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的實(shí)際成效。

4.技術(shù)規(guī)范進(jìn)路不關(guān)注風(fēng)險規(guī)制中的利益衡量

政府在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制之中必然要比較各種不同的利益，并選擇優(yōu)先保護(hù)的利益類型。但是，政府環(huán)境風(fēng)險規(guī)制立法或政策在不同的時期有不同的權(quán)利指向，規(guī)制實(shí)施也時緊時松，所以，權(quán)利的位階在風(fēng)險規(guī)制中處于變動不居的狀態(tài)。此時，當(dāng)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制所涉及的自由權(quán)利（財(cái)產(chǎn)自由和合同自由）與環(huán)境權(quán)利的平衡與取舍無法依據(jù)權(quán)利位階方法解決時，就只能救助于利益衡量的方法。利益衡量方法要求規(guī)制者將風(fēng)險規(guī)制決策與基本法律價值、社會成員的意愿、經(jīng)濟(jì)秩序等要素的關(guān)聯(lián)度予以整體考量，當(dāng)以“后位利益”限制“前位利益”時，應(yīng)賦予規(guī)制決策者較重的說理義務(wù)，反之，當(dāng)以“前位利益”限制“后位利益”時，則承擔(dān)較輕的說理義務(wù)。但在技術(shù)規(guī)范主義進(jìn)路之下，規(guī)制者往往采取一刀切的利益決斷，認(rèn)為環(huán)境利益、健康利益構(gòu)成了對財(cái)產(chǎn)利益、自由權(quán)利的當(dāng)然限制。同時，該進(jìn)路也忽略了利益位階的變動性，即“前位利益”和“后位利益”所對應(yīng)的利益類型并不是固定不變的。也就是說，并不是在所有的環(huán)境風(fēng)險類型之中，環(huán)境利益、健康利益都絕對優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)利益和自由權(quán)利。

5.技術(shù)規(guī)范進(jìn)路缺少合作規(guī)制的空間

環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的技術(shù)規(guī)范進(jìn)路沿襲了自上而下的政府命令控制結(jié)構(gòu)。在這個規(guī)制結(jié)構(gòu)之中，規(guī)制機(jī)關(guān)在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的議程設(shè)置、風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通、風(fēng)險管理等各個環(huán)節(jié)中都處于絕對支配者、領(lǐng)導(dǎo)者的地位；被規(guī)制者和風(fēng)險波及者則處于服從規(guī)制機(jī)關(guān)命令和政策的地位；專家為規(guī)制決策提供合法性與合理性論證；一般公眾則居于規(guī)制結(jié)構(gòu)的邊緣，被動接受規(guī)制者發(fā)布的決策、信息[31]。這種規(guī)制結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代社會治理對網(wǎng)絡(luò)式的合作治理或合作規(guī)制的呼求并不匹配，自上而下的官僚化規(guī)制系統(tǒng)沒有給公、私部門與社區(qū)、非營利組織的參與治理預(yù)留空間，限制了不同主體間的互動互信、資訊流通和資源互補(bǔ)，以致不同主體之間的高度對抗性、規(guī)制規(guī)則僵化、實(shí)施前后矛盾等問題日益涌現(xiàn)，給規(guī)制機(jī)關(guān)帶來了沉重的負(fù)擔(dān)[32]。endprint

（二）商談式程序進(jìn)路對技術(shù)規(guī)范進(jìn)路的修正

以穩(wěn)定性和可預(yù)測性為尺度的法律體系在面對風(fēng)險規(guī)制命題時，它的權(quán)威性和可靠性都被大大削弱了，現(xiàn)有規(guī)制系統(tǒng)的失靈放大性地凸顯了公眾對依靠法治因應(yīng)環(huán)境風(fēng)險的信任危機(jī)，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險規(guī)制法治系統(tǒng)的形式化任務(wù)在尚未完成的情勢下，就陷入了民主（民意）與科學(xué)（專家意志、政府意志）的持續(xù)拉鋸之中。在這個時候，承前所述，單純依靠法律條文、專家知識、行政措施的風(fēng)險規(guī)制已經(jīng)難以滿足實(shí)踐的需要，這就要求我們必須圍繞多元的主體、動態(tài)的相互關(guān)系建立起開放式的規(guī)制結(jié)構(gòu)，以“規(guī)制立法+規(guī)制決策+規(guī)制商談”為主軸確立新的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制范式。

圍繞這個變革命題，相關(guān)學(xué)者提出了諸多有益的修正模式。比如，桑斯坦提出了“恐懼的規(guī)則”以及利用“成本—效益”分析方法制約風(fēng)險預(yù)防的思路[22]101-138。但從其屬性來看，這種思路依然是一種技術(shù)性的修正進(jìn)路，忽視了風(fēng)險規(guī)制實(shí)踐已經(jīng)在一定程度上對權(quán)利體系、權(quán)力制衡、法律控制進(jìn)行了新的解讀甚至改寫。所以，修正現(xiàn)有的環(huán)境規(guī)制系統(tǒng)的工作必須建立在一種新的立憲主義邏輯之上，對此，英國學(xué)者費(fèi)雪教授提出的“商談—建構(gòu)范式”是更有價值的嘗試。在她的理論脈絡(luò)中，規(guī)制立法并不是一套“嚴(yán)格”、“冷冰冰”的命令集合，“而是更接近一部憲法”，為規(guī)制機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)提供了系統(tǒng)性的原則和廣泛的考慮因素；規(guī)制機(jī)構(gòu)也不僅是立法者的代言人，它們是有自由意志的“獨(dú)立政治機(jī)構(gòu)”。商談過程則是多方主體合意交流和對抗交流的過程，與過度回應(yīng)特定政治利益的傳統(tǒng)政治過程相隔離[28]40-42，通過公共理性引導(dǎo)利益沖突，緩和科學(xué)與民主之間的緊張關(guān)系。通過商談過程，風(fēng)險和知識的不確定性轉(zhuǎn)化為確定性的程序性機(jī)制，容納風(fēng)險評估中“事實(shí)和規(guī)范混合的復(fù)雜性”，保證規(guī)制者高效“行使實(shí)質(zhì)性的、持續(xù)解決問題的裁量權(quán)”[28]39，最終提升了規(guī)制實(shí)施的靈活性。

借鑒費(fèi)雪的思路，筆者認(rèn)為，環(huán)境規(guī)制系統(tǒng)圍繞風(fēng)險概念的未來變革應(yīng)側(cè)重于以下幾個主題：其一，融合科層組織和網(wǎng)絡(luò)化組織在處理風(fēng)險時的路徑和績效，發(fā)揮多部門規(guī)制方式、共同體規(guī)制方式以及命令控制規(guī)制方式的集合效應(yīng)；其二，建立風(fēng)險規(guī)制的系統(tǒng)和信息交流機(jī)制，更多地依賴風(fēng)險信息披露而不是由政府單方規(guī)定“何為適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險水準(zhǔn)”關(guān)于信息交流作為風(fēng)險規(guī)制工具的功能優(yōu)勢，請參見：金自寧.作為風(fēng)險規(guī)制工具的信息交流：以環(huán)境行政中TRI為例[J].中外法學(xué)，2010，（3）：380-393.；其三，建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險決策程序，借助一系列的風(fēng)險決策程序，確保風(fēng)險決策的可預(yù)見性，也使專家的科學(xué)判斷和公眾的價值判斷得以交流；其四，風(fēng)險認(rèn)知的多元性和最低限度風(fēng)險共識的統(tǒng)一；其五，構(gòu)造風(fēng)險共同體作為基本的規(guī)制單元，并以此重新審視法律、公共行政及其責(zé)任性等問題，充分考慮風(fēng)險規(guī)制的非法律模型[33]。

筆者將這種修正方案稱為“商談式程序進(jìn)路”，其與“技術(shù)規(guī)范進(jìn)路”共同構(gòu)成了環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的完整系統(tǒng)。圍繞上述5個主題，商談式程序進(jìn)路的宗旨是要在主體多元、公開透明的話語空間中確立符合公共理性和科學(xué)，并且可以在同等條件下不斷再現(xiàn)的共識，以及相應(yīng)的可以統(tǒng)一適用的規(guī)則體系。它的功能優(yōu)勢在于，“通過‘怎樣作出決定的程序共識來實(shí)現(xiàn)‘共同承認(rèn)這樣作出的決定的實(shí)體共識，并使之具有強(qiáng)制執(zhí)行的力量”[34]。它對技術(shù)規(guī)范進(jìn)路的補(bǔ)充使當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的合作規(guī)制、不同知識的對話、規(guī)制過程的開放性、利益衡量等問題在一定程度上得以矯正。

表1：技術(shù)規(guī)范進(jìn)路與商談式程序進(jìn)路之要素比較本表中的部分變量借鑒了費(fèi)雪教授的研究成果，同時也是對其所分析變量的補(bǔ)充和完善。

技術(shù)規(guī)范進(jìn)路商談式程序進(jìn)路框架規(guī)制規(guī)范（政策與法律）規(guī)制結(jié)構(gòu)（政策法律、規(guī)制過程）對象客觀的、可計(jì)算的風(fēng)險復(fù)雜的社會政治和價值爭議目標(biāo)消除風(fēng)險達(dá)成可容忍的風(fēng)險判準(zhǔn)行政效率溝通效率方法計(jì)算風(fēng)險過濾風(fēng)險角色專家知識與公眾知識對立風(fēng)險知識的平等化組織科層制網(wǎng)絡(luò)化責(zé)任監(jiān)督規(guī)制者在立法框架內(nèi)行事對決策過程進(jìn)行全過程實(shí)質(zhì)性審查知識為規(guī)制提供依據(jù)的理性專業(yè)知識進(jìn)入規(guī)制過程的所有知識交流自上而下的信息與命令輸出商談五、余論：對我國環(huán)境風(fēng)險規(guī)制改革的啟示回到我國的環(huán)境規(guī)制實(shí)踐中，這是比簡單談?wù)撘话憷碚摵徒?jīng)驗(yàn)?zāi)膫€更為重要的命題。不可否認(rèn)，無論是在制度建構(gòu)層面，還是在規(guī)制實(shí)踐方面，我國的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制與域外先進(jìn)國家相比，仍有較大的差距。但由于中外的環(huán)境法律制度體系存在某種程度的相近性，環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的諸多難題也具有共通性，因此，域外國家在環(huán)境規(guī)制改革中遭遇的困境也會在我國以相似的形式呈現(xiàn)出來。這樣一來，上述風(fēng)險預(yù)防的適用類型以及在其之下的環(huán)境規(guī)制改革的雙重思路，必然對我國的環(huán)境規(guī)制實(shí)踐有很好的啟示意義。

第一，在總體上，應(yīng)堅(jiān)持“技術(shù)規(guī)范進(jìn)路”和“商談式程序進(jìn)路”并重。技術(shù)規(guī)范進(jìn)路的重點(diǎn)在于完善規(guī)制立法和政策，以及為商談確立切實(shí)可行的程序、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。商談式程序進(jìn)路的重點(diǎn)則是建立多元、動態(tài)的彈性結(jié)構(gòu)，包括科層制內(nèi)部的向下放權(quán)和外部的向社會放權(quán)。就前者而言，就是要疏通科層內(nèi)部關(guān)于環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的商談通道，將“法律制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一”和“地方政府根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源的狀況因地制宜地行使環(huán)境行政權(quán)”相結(jié)合，防止環(huán)境立法在向下運(yùn)行的過程中被懸置、異化[35]。在我國環(huán)境保護(hù)職能配置“條塊分割”的格局下，這一策略顯得尤為必要。就后者而言，是要打破獨(dú)斷的風(fēng)險規(guī)制活動，強(qiáng)調(diào)公眾的“在場”，以各種方式就環(huán)境風(fēng)險的性質(zhì)、可容忍程度、規(guī)制措施以及環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的績效與規(guī)制機(jī)關(guān)進(jìn)行對話和論辯，讓公眾理性、競爭性地表達(dá)其對上述問題的觀點(diǎn)，從而不斷在實(shí)踐中保持風(fēng)險規(guī)制的合法性、合理性。在我國環(huán)境公眾參與嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)情境下，這一路徑亦值得重視。

第二，應(yīng)關(guān)注環(huán)境風(fēng)險規(guī)制過程，尤其是規(guī)制過程中處理環(huán)境風(fēng)險問題的不同主張，通過風(fēng)險溝通達(dá)成風(fēng)險認(rèn)知多元性和最低限度共識的統(tǒng)一?；谖覈默F(xiàn)實(shí)國情，我們處理環(huán)境風(fēng)險問題主要有兩種主張：一是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和權(quán)利優(yōu)先為尺度的弱“規(guī)制論”，主張環(huán)境風(fēng)險規(guī)制必須基于科學(xué)上的確定知識；二是以公眾健康權(quán)益和環(huán)境權(quán)益優(yōu)先為尺度的強(qiáng)“規(guī)制論”，主張環(huán)境風(fēng)險規(guī)制應(yīng)建立在公眾價值判斷和心理恐懼之上。這兩種主張實(shí)質(zhì)上代表了環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的事實(shí)認(rèn)定（科學(xué)議程）和政策選擇（民主議程）的沖突和平衡問題。為此，需要通過設(shè)計(jì)風(fēng)險溝通規(guī)則和程序予以化解：首先是借助專家知識來構(gòu)建關(guān)于環(huán)境風(fēng)險的科學(xué)模型（科學(xué)議程）；其次是將之公告于公眾，收集公眾的反饋信息，以此建立環(huán)境風(fēng)險的公眾反應(yīng)模型（民主議程初階）；再次是在科學(xué)模型與公眾反應(yīng)模型匹配的基礎(chǔ)上擬議關(guān)于環(huán)境風(fēng)險概率、程度范圍、損害后果、成本效益等要素的風(fēng)險溝通文件（民主議程進(jìn)階）；最后是規(guī)制機(jī)構(gòu)在最低限度共識的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)制策略選擇。關(guān)于風(fēng)險溝通模型與步驟的理論建構(gòu)，參見：M. Granger Morgan，Baruch Fischhoff， Ann Bosrtom，Cynthia J. Atman.Risk Communication： A Mental Models Approach[M].New York：Cambridge University Press， 2001：20-21.endprint

第三，從組織和程序兩個方面強(qiáng)化風(fēng)險決策之適度中立性，以防止利益集團(tuán)俘獲和規(guī)制機(jī)關(guān)濫權(quán)。在組織層面，可以建立獨(dú)立性、客觀性、透明度較強(qiáng)的風(fēng)險評估委員會，將風(fēng)險評估與風(fēng)險決策適度分離。這種獨(dú)立的風(fēng)險評估委員會的優(yōu)勢在于，它能吸納多元利益主體，將垂直分權(quán)和水平分權(quán)相結(jié)合，并提供利益享有者和權(quán)力享有者客觀論辯的平臺。在程序?qū)用?，可以設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險決策程序，包括科學(xué)群體共同認(rèn)可的評估程序和多學(xué)科（科學(xué)與社會科學(xué)）的分析方法。尤為關(guān)鍵的是，這個決策程序應(yīng)具有階段性和開放性，以便吸納新的科學(xué)知識，全面考量與科學(xué)評估相關(guān)的政治、社會、經(jīng)濟(jì)、倫理價值等因素；并通過風(fēng)險評估和風(fēng)險決策的適度分離，使風(fēng)險評估的結(jié)果和公眾價值判斷在決策程序中得以重新檢視。通過這種程序機(jī)制，可以在風(fēng)險規(guī)制過程中設(shè)定雙重風(fēng)險評估，有利于風(fēng)險決策的客觀化、中立化。當(dāng)然，這種決策還應(yīng)當(dāng)具備公開性，某項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制決策背后的價值選擇、各方意見、科學(xué)證據(jù)等，必須公之于眾。

當(dāng)然，毋庸置疑，中國環(huán)境規(guī)制改革的方向與思路必須與中國的法治建設(shè)保持同步。在這個前提下，中國環(huán)境規(guī)制改革的核心任務(wù)是探索如何將商談式程序進(jìn)路和技術(shù)規(guī)范進(jìn)路嵌入法治進(jìn)程，形成自上而下和自下而上的雙向互動。若非如此，在環(huán)境法治的形式化任務(wù)尚未完成的前提下，商談式程序會給環(huán)境規(guī)制系統(tǒng)帶來實(shí)質(zhì)性難題，即民主的混亂無序、無效率和多元價值的膠著、沖突。ML

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