郭忠林

(東莞理工學(xué)院城市學(xué)院 金融與貿(mào)易系，廣東東莞 523429)

制度是一個(gè)“平臺(tái)”，在其上活動(dòng)的相關(guān)組織希冀利用既定的制度安排來使其活動(dòng)所得收益最大化或者達(dá)到其期望收益。當(dāng)現(xiàn)有制度約束其活動(dòng)或者不能使其所得收益最大化或者獲得期望收益時(shí)，則產(chǎn)生了對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行創(chuàng)新的動(dòng)力和壓力。當(dāng)希望變革制度的力量強(qiáng)于希望維持制度現(xiàn)狀的力量時(shí)，遇到合適的契機(jī)則制度創(chuàng)新就極有可能發(fā)生［1］377。

綜合現(xiàn)有關(guān)于制度創(chuàng)新的主要說法，本文對(duì)制度創(chuàng)新的界定如下:制度創(chuàng)新既包括揚(yáng)棄舊的制度形式或者結(jié)構(gòu)，從而創(chuàng)造出新的制度形式或結(jié)構(gòu)，此為制度的“脫胎換骨”;也包括對(duì)現(xiàn)有制度形式或架構(gòu)的優(yōu)化或改進(jìn)，此為制度的“升級(jí)改造”。

東莞園區(qū)的制度創(chuàng)新也包括以上兩個(gè)方面——園區(qū)制度的“脫胎換骨”或者“升級(jí)改造”。囿于其級(jí)別和政策限制，其制度創(chuàng)新更多的是針對(duì)后一種意義而言。當(dāng)然，也不排除探索出新的制度形式或結(jié)構(gòu)。

一、東莞園區(qū)制度安排的現(xiàn)狀

東莞園區(qū)從設(shè)立到運(yùn)作，舉辦者根據(jù)東莞的實(shí)際進(jìn)行了相應(yīng)的制度安排，其主要做法可以概括為以下幾點(diǎn)。

(一)以政府主導(dǎo)型為主

東莞的五大園區(qū)主要是在政府主導(dǎo)之下設(shè)立發(fā)展起來①目前在東莞的園區(qū)中只有粵海園區(qū)引入了外來資本進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。。它主要屬于“官辦”，而不是民間力量“自發(fā)”形成的。園區(qū)定位、發(fā)展方向、建設(shè)方案都由東莞市政府主導(dǎo)確立。幾個(gè)園區(qū)的投資主要來自政府，并由政府直接或者間接進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作。幾個(gè)園區(qū)的高層管理人員由政府任命，大都保留公務(wù)員編制。園區(qū)都有一定的行政級(jí)別，其主要負(fù)責(zé)人的行政級(jí)別，也與之相應(yīng)。

(二)行政及社會(huì)管理職能主要由管委會(huì)執(zhí)行

當(dāng)前，東莞園區(qū)的行政和社會(huì)管理職能主要由園區(qū)管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱為管委會(huì))來執(zhí)行，而園區(qū)的開發(fā)經(jīng)營(yíng)職能則由公司來執(zhí)行。二者類似政企分開。各園區(qū)的管委會(huì)是東莞市政府的派出機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)行使有關(guān)行政和社會(huì)管理職能。東莞市級(jí)擁有的行政審批的權(quán)限大多下放給了園區(qū)管委會(huì);市政府未下放或非市政府擁有的管理職能所涉及的業(yè)務(wù)由管委會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。各園區(qū)的審批管理權(quán)限有所不同，松山湖高新區(qū)和虎門港的權(quán)限稍微大些，其他幾個(gè)園區(qū)的權(quán)限目前相對(duì)小些。

(三)開發(fā)經(jīng)營(yíng)職能采取企業(yè)化市場(chǎng)化的方式運(yùn)作

除了園區(qū)工委和管委會(huì)分別司職黨政，為了更好地建設(shè)園區(qū)，往往在園區(qū)層面成立園區(qū)集團(tuán)公司或者投資公司，下設(shè)相應(yīng)的子公司。基本按照企業(yè)化市場(chǎng)化來運(yùn)作。由這些公司擁有園區(qū)的資產(chǎn)，這些公司又由所在園區(qū)的管委會(huì)或(和)國(guó)資委控股。例如，松山湖控股有限公司(松湖控股)負(fù)責(zé)松山湖高新區(qū)開發(fā)與經(jīng)營(yíng)。虎門港成立了虎門港集團(tuán)有限公司，作為虎門港開發(fā)建設(shè)主體。東莞生態(tài)產(chǎn)業(yè)園由東莞生態(tài)產(chǎn)業(yè)園控股有限公司來進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營(yíng)。

(四)政策優(yōu)勢(shì)吸引企業(yè)、資金和人員入駐

東莞的園區(qū)在法律法規(guī)及政策的范圍內(nèi)，依靠一些政策優(yōu)勢(shì)，來吸引企業(yè)、資金、人員和有關(guān)單位入駐。主要包括:

1. 審批權(quán)限相對(duì)集中統(tǒng)一并有一定自主權(quán)限。由于審批權(quán)力下放和審批部門比較集中，有關(guān)事項(xiàng)的審批相對(duì)其他地方更快捷更人性化。有幾個(gè)園區(qū)的相關(guān)權(quán)限還較大。對(duì)于土地審批這一重要權(quán)力，松山湖高新區(qū)管委會(huì)可以自行審批用地200 畝及以下的項(xiàng)目和非用地項(xiàng)目①見《東莞松山湖科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)引進(jìn)項(xiàng)目?jī)?yōu)惠暫行辦法》(東府〔2010〕95 號(hào))。。

2. 有一定的財(cái)稅政策支持。主要體現(xiàn)在對(duì)園區(qū)內(nèi)入駐企業(yè)的用地優(yōu)惠、稅負(fù)優(yōu)惠和財(cái)政扶持三個(gè)方面。

3. 金融支持體系逐步完善，金融服務(wù)改革有所突破。一是各園區(qū)都得到了銀行的融資支持。二是以銀行和政府為主體，對(duì)高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行資助。三是在園區(qū)金融服務(wù)改革創(chuàng)新方面，有較大突破。四是引入風(fēng)險(xiǎn)投資和外資。

4. 有相應(yīng)的人才引進(jìn)優(yōu)惠政策。各園區(qū)都非常注重人才的引進(jìn)，制定了相應(yīng)的人才引進(jìn)優(yōu)惠政策，對(duì)高科技人才給予所得稅優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)②見《松山湖高新區(qū)引進(jìn)和培育高層次人才推進(jìn)“梧桐計(jì)劃”的實(shí)施辦法(試行)》。。

(五)協(xié)同創(chuàng)新初見端倪

東莞五大園區(qū)正在聯(lián)合企業(yè)、科研院所、銀行和風(fēng)險(xiǎn)投資基金等金融資源，形成協(xié)同創(chuàng)新，并取得一定成效。在這一點(diǎn)比較突出的是松山湖高新區(qū)。該園區(qū)已經(jīng)和有關(guān)高等科研院校協(xié)商，設(shè)立了華中科技大學(xué)研究院等協(xié)同創(chuàng)新基地。在園區(qū)的協(xié)調(diào)下，這些資源的交流整合為促進(jìn)科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等奠定了較好的基礎(chǔ)。

(六)園區(qū)與周邊區(qū)域的融合逐漸深入并有制度性突破

東莞園區(qū)屬于從原來的鎮(zhèn)區(qū)剝離出來的飛地，雖有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，但離不開所在地政府和群眾的支持，切不斷與鄰近周邊的聯(lián)系。園區(qū)與周邊區(qū)域具有天然的割不斷的聯(lián)系，社會(huì)配套服務(wù)離不開周邊區(qū)域，商務(wù)交流會(huì)自發(fā)進(jìn)行，政務(wù)交往也逐漸增加。東莞園區(qū)與周邊區(qū)域的融合日漸深入，已有園區(qū)正嘗試制度性的突破。

虎門港和沙田鎮(zhèn)在融合方面走得比較前列，目前沙田鎮(zhèn)和虎門港一體化已經(jīng)進(jìn)入到了行政管理體系一體化。鎮(zhèn)港行政體系改革方案已于2013年10月10日正式獲東莞市政府批復(fù)。目前鎮(zhèn)港共有16 個(gè)單位開展合署辦公③沙田鎮(zhèn)虎門港16 單位合署辦公，見《東莞日?qǐng)?bào)》2013年11月4日的相關(guān)報(bào)道。。

松山湖高新區(qū)和周邊鎮(zhèn)區(qū)的融合由經(jīng)濟(jì)方面的自發(fā)行為逐漸發(fā)展到由雙邊管理部門自覺引導(dǎo)。松山湖高新區(qū)和大朗鎮(zhèn)于2012年4月簽署了《松山湖高新區(qū)·大朗鎮(zhèn)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，啟動(dòng)了10 個(gè)具體合作項(xiàng)目。松朗一體化的勢(shì)頭日漸明朗。

二、東莞園區(qū)現(xiàn)行制度安排評(píng)價(jià)

(一)東莞園區(qū)現(xiàn)行制度安排的優(yōu)勢(shì)

1. 園區(qū)功能多元化、綜合化。如果說早期的工業(yè)區(qū)主要是從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，那么現(xiàn)在的東莞五大園區(qū)則承載了多重使命:園區(qū)自身經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)，帶動(dòng)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或者轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)與鄰近區(qū)域的融合，探索管理的新體制等。各園區(qū)多被寄望能帶來政治、文化、社會(huì)、生態(tài)創(chuàng)新和優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也就是“五位一體”的全面發(fā)展。

2. 園區(qū)運(yùn)作市場(chǎng)化。東莞園區(qū)在運(yùn)營(yíng)過程中，實(shí)施了許多市場(chǎng)化舉措。其中，投資主體公司化為園區(qū)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置了邊界，避免了法律意義上的財(cái)政背書和政府兜底。一些園區(qū)(如粵海高端裝備技術(shù)園區(qū))還引入了非本地政府性質(zhì)的公司來參與其開發(fā)和建設(shè)。這樣做有以下幾點(diǎn)好處:多元化的投資主體完善了公司治理結(jié)構(gòu)，有利于更加民主的決策;壯大了融資渠道和數(shù)量，更能順利推進(jìn)園區(qū)建設(shè);各投資主體能積極利用其人脈和渠道來招商引資，使園區(qū)能盡快走上正軌。值得注意的是，松山湖高新區(qū)正強(qiáng)化用市場(chǎng)化的方式來處理管委會(huì)和控股公司的關(guān)系。松山湖高新區(qū)管委會(huì)逐年向控股公司購(gòu)買服務(wù)，還將園區(qū)大部分公用運(yùn)營(yíng)場(chǎng)所和市場(chǎng)化比較明顯的項(xiàng)目全部由控股公司代管，由原來財(cái)政提供補(bǔ)貼的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓晒咀载?fù)盈虧、取消任何財(cái)政補(bǔ)貼。既減輕財(cái)了政壓力，又提高了工作效率。

3. 園區(qū)管理效率較高。由于各園區(qū)的管理部門得到了相當(dāng)大的管理和審批授權(quán)，能自主行使主要的行政和社會(huì)管理職能，因此，東莞各園區(qū)管理部門的辦事效率相對(duì)非園區(qū)而言，還是比較高的。入駐各園區(qū)的企業(yè)或者項(xiàng)目在審批的各個(gè)環(huán)節(jié)大都能得到快捷的服務(wù)，基本上能在園區(qū)內(nèi)一站式完成。對(duì)有些重大項(xiàng)目，由于牽扯面較多，往往由管委會(huì)出面組織相關(guān)部門，以聯(lián)合辦公形式敦促項(xiàng)目推進(jìn)。

4. 能較充分地調(diào)配眾多資源、協(xié)調(diào)各種關(guān)系。在東莞市政府的主導(dǎo)下，東莞的園區(qū)能調(diào)配行政資源、財(cái)政資源、金融資源、人力資源、科研資源，為園區(qū)的發(fā)展做了相當(dāng)?shù)馁Y源儲(chǔ)備和支持。園區(qū)涉及到的方方面面的關(guān)系，包括與所在地周邊區(qū)域、與上級(jí)相關(guān)部門的關(guān)系等，大都能得到較好的協(xié)調(diào)。

(二)東莞園區(qū)現(xiàn)行制度安排的不足

1. 行政弊端猶存，激勵(lì)不足。東莞的五大園區(qū)都是政府主導(dǎo)，推動(dòng)力主要來自政府及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行政力量，難免會(huì)從政績(jī)角度考慮較多。這樣就導(dǎo)致從市場(chǎng)運(yùn)行的角度進(jìn)行的思考和設(shè)計(jì)相對(duì)薄弱。園區(qū)行政管理主體與開發(fā)主體往往是合一的。雖然名義上各園區(qū)設(shè)立了開發(fā)公司，但基本上是兩塊牌子一套班子。我們不能否認(rèn)園區(qū)的工作人員會(huì)從講政治的高度，以高度的責(zé)任感和使命感來從事工作。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)和激勵(lì)約束機(jī)制來看，這樣的治理結(jié)構(gòu)存在很大的問題。主要體現(xiàn)在:(1)市場(chǎng)的商業(yè)化績(jī)效激勵(lì)機(jī)制的無限性和政府工作人員薪酬水平有限性的矛盾。(2)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)之間的不對(duì)稱性。一些園區(qū)項(xiàng)目的推進(jìn)可能風(fēng)險(xiǎn)較大，但相關(guān)操作者并不承擔(dān)失敗的責(zé)任。這樣帶來的結(jié)果是:干得好，所得不一定多;干得不好，所得不會(huì)怎么少;干錯(cuò)了，并不一定受到相應(yīng)懲罰。因此，從制度設(shè)計(jì)的機(jī)理來看，這種設(shè)計(jì)類似于大鍋飯?bào)w制:干好干壞一個(gè)樣，干多干少差不多。

2. 法人治理結(jié)構(gòu)有所欠缺。東莞園區(qū)的法人治理結(jié)構(gòu)存在以下幾個(gè)問題:(1)園區(qū)身份界定模糊。園區(qū)是行政區(qū)域?還是工商業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所?目前尚未定性。(2)園區(qū)開發(fā)經(jīng)營(yíng)者亦官亦商、似官似商。如前所述，園區(qū)開發(fā)公司的中高層管理者大多保留公務(wù)員身份，是當(dāng)代的“紅頂商人”。這兩個(gè)角色在一些場(chǎng)合難免會(huì)沖突，使得他們陷入矛盾的境地。(3)對(duì)園區(qū)的考核機(jī)制有待健全。當(dāng)前，東莞各園區(qū)還主要是通過招商引資、經(jīng)濟(jì)增速、財(cái)政稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來考核園區(qū)的業(yè)績(jī)，顯得過于單一。

3. 園區(qū)的各種職能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)。目前，園區(qū)的五種職能中，對(duì)園區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重視程度及其發(fā)展程度明顯要高于其他幾種職能，因此，要加強(qiáng)對(duì)其他職能的重視，統(tǒng)籌各種職能協(xié)調(diào)發(fā)展。

4. 社會(huì)中介組織有待進(jìn)一步引入或培育。東莞園區(qū)管理機(jī)構(gòu)規(guī)模逐漸增大，已有“準(zhǔn)政府”傾向。如果將園區(qū)一些職能交給社會(huì)中介組織去承擔(dān)，則可以提升園區(qū)運(yùn)作效率，減少園區(qū)機(jī)構(gòu)規(guī)模和運(yùn)作成本。就目前來看，東莞園區(qū)內(nèi)的社會(huì)中介組織不多，難以滿足需要;且有些社會(huì)中介組織依附于園區(qū)管理部門，成為半官方機(jī)構(gòu)，難以保證其中立性、客觀性。

5. 政策優(yōu)勢(shì)逐漸弱化。東莞園區(qū)由于設(shè)立時(shí)間不長(zhǎng)，級(jí)別不高，其所享有的優(yōu)惠政策相對(duì)較少并逐漸減少。他們和非園區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)逐漸喪失;和其他老牌高級(jí)別開發(fā)區(qū)(或園區(qū))相比，則更顯被動(dòng)，幾無優(yōu)勢(shì)。寄希望于國(guó)家和政府給予更多的優(yōu)惠政策近成奢望;而若自行設(shè)立優(yōu)惠措施，則與國(guó)家規(guī)定相抵觸，也有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的嫌疑。

6. 人才激勵(lì)機(jī)制還有待增加吸引力。集聚人才并調(diào)動(dòng)人才的積極性和創(chuàng)造性，是園區(qū)發(fā)展的根本。當(dāng)前，除了松山湖高新區(qū)，其他幾個(gè)園區(qū)的高素質(zhì)人才的數(shù)量和質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。需要優(yōu)化關(guān)于吸引人才的制度設(shè)計(jì)，使更多更好的人才投身到園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展中來。

7. 投融資體制需要進(jìn)一步完善。園區(qū)在開發(fā)經(jīng)營(yíng)過程中需要大量的資金，需要開辟較完善的融資渠道。當(dāng)前有的園區(qū)已經(jīng)遇到開發(fā)資金的困境。園區(qū)還需為入駐園區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供資本運(yùn)作的平臺(tái)，這一點(diǎn)還大有潛力可挖。

三、東莞園區(qū)進(jìn)一步制度創(chuàng)新的建議

綜上所述，東莞各個(gè)園區(qū)可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行進(jìn)一步的制度創(chuàng)新。

(一)東莞園區(qū)產(chǎn)權(quán)的制度創(chuàng)新

1. 園區(qū)產(chǎn)權(quán)制度多元化。當(dāng)前園區(qū)的產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)有(東莞市政府管理的國(guó)有資產(chǎn))，皆為官辦。傳統(tǒng)國(guó)企的委托代理弊端在園區(qū)有所顯現(xiàn)，解決這個(gè)問題的關(guān)鍵在于園區(qū)產(chǎn)權(quán)制度的多元化。

首先建議適當(dāng)引進(jìn)民間資本(含外資;以下如果不注明都包含外資)。這既是引入民資，也是引入民智，還是引入民治?？梢宰屆耖g資本和國(guó)有資本聯(lián)合來承辦園區(qū)，包括投資的聯(lián)合、運(yùn)作的聯(lián)合。此舉有以下幾點(diǎn)好處:管辦分離;強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí);分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);相互制衡;匯聚信息。對(duì)于一些當(dāng)前運(yùn)行不是很理想的園區(qū)，可以盡早引入民間資本;對(duì)于較為成熟或發(fā)展迅速的園區(qū)來說，也可考慮民間資本的適當(dāng)介入。對(duì)于引入的民間資本應(yīng)合理量化其股份總量和比例。要防止國(guó)有資本和資產(chǎn)被侵蝕吞噬，更要防范“空手套白狼”和“摘桃子”。

其次，建議將所在區(qū)域的行政組織和民眾納入園區(qū)的股權(quán)結(jié)構(gòu)。在園區(qū)的設(shè)立和發(fā)展過程中，失地原住民和當(dāng)?shù)卣o予了極大的理解配合、支持與犧牲，但在園區(qū)的股權(quán)結(jié)構(gòu)中卻沒有他們的“份子”，這對(duì)園區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)和諧發(fā)展是不利的。需要合理測(cè)算他們的股份，將其納入園區(qū)的股本組成之內(nèi)。要讓園區(qū)所在地方政府和民眾分享到園區(qū)發(fā)展的紅利。失地原住民在園區(qū)的股份可以以優(yōu)先股的形式存在，不參與具體決策和管理，這樣有利于減輕拆遷的阻力，減少拆遷的負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)各方的積極性①見中共十八屆三中全會(huì)公報(bào)。將保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)寫進(jìn)了公報(bào)中。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利益包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。公報(bào)中還提出推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換。這意味著強(qiáng)征強(qiáng)拆廉價(jià)征收農(nóng)民土地將日益不可行。在園區(qū)的拓展中如果不考慮到農(nóng)民的利益，勢(shì)必受到極大的阻力。。若經(jīng)過以上的處理，東莞園區(qū)的產(chǎn)權(quán)將更清晰，股權(quán)結(jié)構(gòu)將更合理，激勵(lì)機(jī)制將更為完善，有利于調(diào)動(dòng)各方積極性，為園區(qū)的健康快速和諧發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

2. 建立利益相關(guān)者共同決策的機(jī)制。為了保證園區(qū)內(nèi)部決策的科學(xué)性、公正性，應(yīng)該傾聽吸納利益相關(guān)者的意見，這些利益相關(guān)者包括:管委會(huì)、國(guó)資委、園區(qū)開發(fā)投資公司的管理者、所在區(qū)域周邊政府與民眾、專家、股東、園區(qū)內(nèi)的代表性企業(yè)等。

(二)東莞園區(qū)管理職能的制度創(chuàng)新

1. 建立精煉高效的園區(qū)管理體制。一些“偽”管理職能實(shí)則為社會(huì)服務(wù)職能，應(yīng)將其分離出去。園區(qū)的管理部門除了保留核心的真正的管理職能外，應(yīng)將一些社會(huì)服務(wù)職能轉(zhuǎn)移和外包。這就涉及到一些部門及其管理人員的精簡(jiǎn)。一些部門須去行政化，要轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)中介組織，還要培育和引入一些社會(huì)中介組織，以之來承接轉(zhuǎn)移出去的一些社會(huì)服務(wù)職能。與之對(duì)應(yīng)，一些管理部門的部分員工身份要去公務(wù)員化。要完美園區(qū)管理人員的優(yōu)勝劣汰機(jī)制。要有全球視野，可在全球范圍內(nèi)招聘優(yōu)秀的管理人才來管理園區(qū)。要敢于將不合格的人員淘汰出局。由于園區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置并沒有完全與上級(jí)政府相對(duì)應(yīng)，因此，不同部門之間的協(xié)同管理十分重要，必須完善其協(xié)同管理機(jī)制。

2. 培育真正的社會(huì)中介組織。要發(fā)展東莞各園區(qū)的社會(huì)中介組織，可以從以下幾個(gè)方面入手:(1)將一些原由管委會(huì)或相關(guān)部門執(zhí)行的社會(huì)服務(wù)功能獨(dú)立或剝離出來，由相應(yīng)的社會(huì)中介組織來實(shí)施;一些相應(yīng)的管理部門可以變更為社會(huì)中介組織。(2)培育和發(fā)展新的社會(huì)中介組織。要考慮園區(qū)的需求，大力培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)或發(fā)展促進(jìn)會(huì)之類的組織。理論上說，新引進(jìn)一個(gè)行業(yè)或者產(chǎn)業(yè)鏈，需要有相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)來服務(wù)協(xié)調(diào)。培育和發(fā)展社會(huì)中介組織要有前瞻性，不僅要考慮能為園區(qū)的現(xiàn)有需求提供服務(wù)的社會(huì)中介組織，還要考慮園區(qū)及園區(qū)內(nèi)主體未來可能的需求，從而在設(shè)立新社會(huì)中介組織或者擴(kuò)充其功能時(shí)更有針對(duì)性。

3. 探索跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)整合新舉措。東莞園區(qū)大都位于幾個(gè)鎮(zhèn)區(qū)的結(jié)合部位，跨多個(gè)鎮(zhèn)區(qū)，牽扯到不同的行政管理主體和管理方式。需要探索園區(qū)與相鄰鎮(zhèn)區(qū)協(xié)調(diào)整合的較好方式。蘇州園區(qū)和中關(guān)村是很好的借鑒。可以和這兩個(gè)園區(qū)的有關(guān)部門進(jìn)行交流，吸取其可資借鑒之處，結(jié)合東莞園區(qū)的實(shí)際，加以合理利用。東莞的園區(qū)要有大發(fā)展，必須打破行政區(qū)劃和行政權(quán)力部門化約束，做到各種資源的相互支持和利用，經(jīng)過融合，達(dá)到你中有我我中有你，園區(qū)和周邊行政區(qū)域合一。雖然這種合一會(huì)遇到很多阻力，但相信假以時(shí)日，會(huì)瓜熟蒂落水到渠成。比如，長(zhǎng)安濱海新區(qū)與深圳的前海新區(qū)緊鄰，二者既是競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，也應(yīng)有合作的機(jī)緣。長(zhǎng)安濱海新區(qū)要注重和前海新區(qū)的聯(lián)系，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠雙贏。

4. 健全完善園區(qū)的績(jī)效考核機(jī)制。要改進(jìn)園區(qū)績(jī)效考核中過分注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的傾向。針對(duì)園區(qū)承載的功能，將一些非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)經(jīng)過科學(xué)設(shè)計(jì)后納入園區(qū)的績(jī)效考核指標(biāo)體系。在考核指標(biāo)體系中，還要注意定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的組成與搭配，權(quán)重的設(shè)定等細(xì)節(jié)。而不同園區(qū)有不同的特點(diǎn)，必須根據(jù)各園區(qū)的具體情況來設(shè)計(jì)相應(yīng)的績(jī)效考核指標(biāo)體系。

(三)東莞園區(qū)開發(fā)經(jīng)營(yíng)的制度創(chuàng)新

為了提高園區(qū)開發(fā)經(jīng)營(yíng)的效率和效益，應(yīng)切實(shí)做到以下幾點(diǎn):

1. 園區(qū)成立開發(fā)公司(或資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)投資公司)，須為責(zé)任有限的公司形態(tài)。該類公司實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作、企業(yè)化管理、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。該類開發(fā)公司的股份來源多元化。民間資本可以入股該類公司。國(guó)資委、管委會(huì)、所在地鎮(zhèn)村及居民、民間資本共同構(gòu)成公司的股本來源。特別要鼓勵(lì)和允許所在地鎮(zhèn)村入股，調(diào)動(dòng)其參與投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)的積極性。開發(fā)公司的高管大多依然保留公務(wù)員身份。為給其動(dòng)力和壓力，可以采取放棄公務(wù)員身份但提高薪酬待遇的方式鼓勵(lì)這些高管專心從事園區(qū)的開發(fā)與經(jīng)營(yíng)。

2. 可以考慮引入專業(yè)的開發(fā)經(jīng)營(yíng)公司或者經(jīng)濟(jì)管理人才來進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營(yíng)。

3. 可以考慮引入BOT 的方式來進(jìn)行園區(qū)的開發(fā)經(jīng)營(yíng)。

(四)東莞園區(qū)服務(wù)和扶持的制度創(chuàng)新

1. 建立精準(zhǔn)的引進(jìn)、孵化機(jī)制。除了松山湖高新區(qū)，東莞市其他園區(qū)的企業(yè)孵化機(jī)制尚不健全。因此，要在幾個(gè)園區(qū)建立相應(yīng)的企業(yè)孵化器，為所在園區(qū)企業(yè)服務(wù)。為此，需要政府和園區(qū)出資設(shè)立相應(yīng)的孵化基金，整合園區(qū)內(nèi)的資源，選擇合適的孵化對(duì)象，提高孵化的成功率。鼓勵(lì)企業(yè)長(zhǎng)大后反哺孵化基金，為孵化器的可持續(xù)運(yùn)作提供支持。

2. 強(qiáng)化對(duì)園區(qū)的金融支持。建議設(shè)立針對(duì)東莞各園區(qū)的普遍風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，該基金可由政府財(cái)政、園區(qū)、商業(yè)銀行和企業(yè)的資金構(gòu)成。并促進(jìn)企業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)資本的融合。要對(duì)園區(qū)內(nèi)企業(yè)宣傳風(fēng)險(xiǎn)投資的作用與重要性，使他們消除對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資資金的戒備和疑慮，合理利用風(fēng)險(xiǎn)投資資金來發(fā)展自己的企業(yè)。要向外界的風(fēng)險(xiǎn)資本介紹東莞的各個(gè)園區(qū)及內(nèi)部入駐企業(yè)。要為風(fēng)險(xiǎn)投資和高新技術(shù)企業(yè)二者有效結(jié)合創(chuàng)造良基和良機(jī)。若目前東莞園區(qū)的企業(yè)進(jìn)入全國(guó)性的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)存在一定的難度，可以學(xué)習(xí)中關(guān)村和天津?yàn)I海新區(qū)，開設(shè)本區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，完善資本的進(jìn)入和退出機(jī)制。

［1］道格拉斯·諾斯.制度、制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)績(jī)效［M］.劉瑞華，譯.上海:上海人民出版社，1994.