王共蒙1，劉舒婷2

(1.西藏大學(xué)　馬克思主義學(xué)院，西藏　拉薩　850000；

2.華中師范大學(xué)　政治學(xué)研究院，湖北　武漢　430079)

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戶(hù)籍改革與城鄉(xiāng)協(xié)同：我國(guó)平等現(xiàn)代化的邏輯理路

王共蒙1，劉舒婷2

(1.西藏大學(xué)馬克思主義學(xué)院，西藏拉薩850000；

2.華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，湖北武漢430079)

[摘要]現(xiàn)代化是一個(gè)普遍的歷史進(jìn)程，但也是非均衡發(fā)展的過(guò)程，其中農(nóng)民往往扮演“棄兒”的角色。黨的十八大報(bào)告指出，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。在我國(guó)，農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化仍然受到戶(hù)籍政策的制約，不同程度地?zé)o法享受到與戶(hù)籍粘連的福利和保障，造成城鄉(xiāng)對(duì)立的制度性壁壘。平等的現(xiàn)代化不應(yīng)該只是城市從農(nóng)村吸納資源，而是城市和鄉(xiāng)村更好地互動(dòng)——資源要素流動(dòng)，既要讓農(nóng)民進(jìn)得了城市，也要讓城市的資源下沉到鄉(xiāng)村。加快戶(hù)籍制度改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是平等現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力。

[關(guān)鍵詞]戶(hù)籍制度；平等現(xiàn)代化；城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)

一、引言

我國(guó)是后起的現(xiàn)代化國(guó)家，正在現(xiàn)代化道路上進(jìn)行著艱辛探索。這吸引了國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化問(wèn)題的極大興趣，學(xué)者們從自身所處的時(shí)代環(huán)境、國(guó)情基礎(chǔ)、國(guó)別模式等不同角度進(jìn)行了研究，得出對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化道路的不同見(jiàn)解，并提出了系統(tǒng)化的“發(fā)展理論”[1](P14-17)。羅榮渠教授指出：“現(xiàn)代化作為一個(gè)世界性的歷史進(jìn)程，是指人類(lèi)社會(huì)從工業(yè)革命以來(lái)經(jīng)歷的一場(chǎng)急劇變革，這一變革以工業(yè)化為推動(dòng)力，導(dǎo)致傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的全球性的大轉(zhuǎn)變過(guò)程，它使工業(yè)主義滲透到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、思想各個(gè)領(lǐng)域，引起深刻的相應(yīng)變化?！盵2](P16-17)他的觀點(diǎn)為后來(lái)的研究者所繼承，并且形成了長(zhǎng)期討論的“現(xiàn)代化范式”。美國(guó)學(xué)者吉爾伯特·羅茲曼在《中國(guó)的現(xiàn)代化》一書(shū)中，依靠詳實(shí)的專(zhuān)業(yè)文獻(xiàn)，深入地分析現(xiàn)代化“界定性因素”，梳理了中國(guó)“走向現(xiàn)代化”的“基本路線”和“獨(dú)特道路”[3](P1-3)?？偟恼f(shuō)來(lái)，理論界認(rèn)為現(xiàn)代化是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，并且將其視為一個(gè)普遍的歷史進(jìn)程，但是，這個(gè)進(jìn)程又是不平衡的、不全面的。

關(guān)于我國(guó)現(xiàn)代化道路的研究，存在將現(xiàn)代化視為城市化和工業(yè)化的習(xí)慣性認(rèn)識(shí)，這主要是學(xué)者們看到了二者給中國(guó)現(xiàn)代化帶來(lái)的巨大動(dòng)力。并且在操作層面上，許多學(xué)者將城市化率作為衡量現(xiàn)代化水平的一個(gè)重要指標(biāo)，因?yàn)槌鞘型ǔＪ枪I(yè)中心、政治決策核心、文化富集地帶。從傳統(tǒng)視角看，現(xiàn)代化的啟動(dòng)核心在于建構(gòu)強(qiáng)力的現(xiàn)代國(guó)家，意圖擴(kuò)大城市在政治格局中的控制力，走國(guó)家整合農(nóng)村社會(huì)的道路：先從農(nóng)村吸納資源為現(xiàn)代化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，而后“城市反哺鄉(xiāng)村”。然而，現(xiàn)代化過(guò)程中無(wú)法避免的結(jié)果是城市日新月異，農(nóng)村步履維艱，即城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大?！爸袊?guó)現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)很大程度就是農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化的建構(gòu)”[4](P14)，現(xiàn)代化起步階段，國(guó)家有意地忽略了農(nóng)村現(xiàn)代化的建構(gòu)，“以工業(yè)化和城市化為主要內(nèi)容的現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)民很容易被拋棄在現(xiàn)代化進(jìn)程之外，成為‘歷史的棄兒’，不能平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，分享現(xiàn)代化的成果”[5](P86)。所以，在現(xiàn)代化中期，如何突破加于農(nóng)民身上的不合理的制度藩籬，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化成為重要課題。

二、戶(hù)籍制度對(duì)平等現(xiàn)代化的阻滯

戶(hù)籍制度是政府管理部門(mén)以出生地的家、戶(hù)為單位標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所轄居民進(jìn)行登記和管理的一項(xiàng)行政制度。單從行政管理理論來(lái)看，人口統(tǒng)計(jì)和公民身份證明是政府職能之一，通過(guò)戶(hù)籍制度合理地固定了人力資源配置。但是在教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)等一些城市戶(hù)口才能享有的排他性制度與戶(hù)籍相掛鉤，農(nóng)村戶(hù)口無(wú)權(quán)利享受這些特殊福利。至此戶(hù)籍制度將我國(guó)人口涂染了農(nóng)民和非農(nóng)民的“身份等級(jí)色彩”， “教育、住房、福利、醫(yī)療及社會(huì)保障等制度均與戶(hù)籍制度掛鉤”[6](P94)造成事實(shí)上的公民權(quán)的不平等，“在戶(hù)籍人口管理上附加了許多利益分配的功能，成為城鄉(xiāng)居民不同利益分配的制度載體”[7](P91)，造成“農(nóng)村人”和“城里人”在社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面的非均等化?！巴ㄟ^(guò)工作單位和居委會(huì)來(lái)控制勞動(dòng)力，通過(guò)戶(hù)口登記、口糧配給和其他方法控制遷徙，”但是，造成的后果卻是“削弱了城市生活至關(guān)重要的靈活性”，“造成社會(huì)失望心理，不利于勞動(dòng)生活率的提高”[3](P336)。雖然我國(guó)戶(hù)籍制度是經(jīng)濟(jì)優(yōu)先序模式的產(chǎn)物，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)在生產(chǎn)力落后階段具有合理性，但在客觀上限制了人口自由遷移，不自覺(jué)地造成了制約我國(guó)發(fā)展的城鄉(xiāng)二元體制[8](P324)。

破除城鄉(xiāng)二元體制、推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)之間的資源要素實(shí)現(xiàn)合理流動(dòng)，這包括勞動(dòng)力、土地、資金、技術(shù)與市場(chǎng)等諸要素。從我國(guó)產(chǎn)業(yè)布局來(lái)看，城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展側(cè)重于不同的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，二者在發(fā)展過(guò)程中對(duì)資源要素的需求存在差異。目前，城市與農(nóng)村依然擁有不同的要素“存量”，如何使二者在發(fā)展過(guò)程中相互聯(lián)系和高效利用，達(dá)到優(yōu)化配置狀態(tài)，是關(guān)鍵問(wèn)題。如果能實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)必然會(huì)促進(jìn)平等的現(xiàn)代化，然而，現(xiàn)行戶(hù)籍制度在城市與農(nóng)村之間筑起“圍城”，在一定程度上阻礙著城鄉(xiāng)資源要素的合理流動(dòng)?，F(xiàn)行的戶(hù)籍制度在事實(shí)上對(duì)城市和農(nóng)村要素構(gòu)成障礙，限制農(nóng)民進(jìn)入城市的法律條文雖已廢除，但附加在戶(hù)籍背后的福利和公共服務(wù)差別成為農(nóng)民市民化的阻滯因素。2014年我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)已經(jīng)達(dá)到2.69億人[9]，農(nóng)民工流動(dòng)具有了合法性，但戶(hù)口問(wèn)題仍然是農(nóng)民考慮遷移進(jìn)城的重要因素，這在事實(shí)上忽視了勞動(dòng)力在擇居問(wèn)題上的民意傾向，尤其是行政性的禁止遷入城市、遷入鄉(xiāng)下、遷入內(nèi)地、遷入邊疆的強(qiáng)力行為，一定程度損害了勞動(dòng)者積極性，應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)公民的遷徙自由權(quán)利。

詳言之，戶(hù)籍制度對(duì)不同要素的阻礙是不一樣的。它對(duì)勞動(dòng)力、土地資源的影響是直接的和根本的，這主要表現(xiàn)在戶(hù)籍制度通過(guò)不平等的權(quán)益分配影響農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和城市知識(shí)型勞動(dòng)力的自由流動(dòng)；同時(shí)戶(hù)籍與土地掛鉤，農(nóng)村土地分割為小塊發(fā)包給農(nóng)戶(hù)，不利于土地的有效整合與開(kāi)發(fā)利用。戶(hù)籍制度對(duì)資金技術(shù)和市場(chǎng)的影響是通過(guò)對(duì)勞動(dòng)力和土地的直接阻礙作用間接實(shí)現(xiàn)的。戶(hù)籍制度將農(nóng)民拴在小塊土地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一定程度上使傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)模式固化和延續(xù)，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)充分吸納資金和技術(shù)。同時(shí)，也影響農(nóng)產(chǎn)品的供給和農(nóng)民對(duì)工業(yè)產(chǎn)品的消費(fèi)，不利于城鄉(xiāng)市場(chǎng)資源的開(kāi)發(fā)。

雖然近些年石家莊、鄭州、廣東、江蘇等地開(kāi)展了戶(hù)籍改革試點(diǎn)工作[10](P21-24)，但在戶(hù)口含金量高的大城市，短期內(nèi)大量人口涌進(jìn)也帶來(lái)公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育資源緊張等“城市病”，試點(diǎn)城市又叫停戶(hù)籍改革，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度仍然存在。這一制度的存在對(duì)于城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展與社會(huì)主義現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有極大的阻滯作用。筆者試圖以上述四大資源要素為核心，分析如何從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展著手，促進(jìn)資源的合理配置，以期在城鄉(xiāng)之間的良性互動(dòng)中推進(jìn)城市和農(nóng)村協(xié)調(diào)現(xiàn)代化。

三、平等現(xiàn)代化的實(shí)踐視角——城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)

我國(guó)現(xiàn)代化同樣是把農(nóng)村的資源向城市轉(zhuǎn)移，保證城市的資源供給，這種傳統(tǒng)做法“限制城市增長(zhǎng)，符合最大限度地使用勞動(dòng)力以求最大增值，同時(shí)又將消費(fèi)壓到最低限度以避免損耗的發(fā)展計(jì)劃”[3](P336)。為實(shí)現(xiàn)此目的，國(guó)家設(shè)立嚴(yán)格的制度進(jìn)行人口管理，戶(hù)籍制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)初期應(yīng)運(yùn)而生，1958年到1978年我國(guó)實(shí)行《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，將人口劃分為“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”，造成的負(fù)面效應(yīng)是“城市憑借戶(hù)籍屏障構(gòu)建了相應(yīng)的排他性勞動(dòng)人事制度和城市福利”[6]，機(jī)械地阻隔了城市化和工業(yè)化?！皩⑹忻褶D(zhuǎn)為農(nóng)民，形成一套逆城市化的制度體制”[7](P91)，現(xiàn)代化后期不排除出現(xiàn)“逆城市化”。因此，必須扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)觀念，實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村平等現(xiàn)代化，把現(xiàn)代化看成城市資源和鄉(xiāng)村資源互動(dòng)流通，使城市現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化通過(guò)資源要素聯(lián)接起來(lái)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

這一視角所強(qiáng)調(diào)的“全面性”，并不是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和人等方面發(fā)展的全面性，而是側(cè)重于強(qiáng)調(diào)城市與農(nóng)村兩個(gè)系統(tǒng)基于資源要素流動(dòng)及其價(jià)值共享基礎(chǔ)上的發(fā)展的協(xié)調(diào)，目的在于“建立一個(gè)沒(méi)有重大差別的城市網(wǎng)絡(luò)，宜于調(diào)動(dòng)分散的農(nóng)村資源，刺激工業(yè)品向下流動(dòng)”[3](P337)。這一視角對(duì)于研究在長(zhǎng)期存在城鄉(xiāng)二元對(duì)立格局的背景下，如何推動(dòng)我國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)具有重要意義。

四、路徑選擇：改革戶(hù)籍制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)平等現(xiàn)代化

要順應(yīng)城市和農(nóng)村全面現(xiàn)代化的要求，消融歷史上人為設(shè)置的戶(hù)籍壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的良性互動(dòng)，就需要從城市和農(nóng)村兩個(gè)方面入手，改革現(xiàn)行戶(hù)籍制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)促進(jìn)人力資源合理流動(dòng)

1.推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移

(1)消除戶(hù)籍差別，實(shí)現(xiàn)就業(yè)平等化。城市要吸納農(nóng)村勞動(dòng)力，就必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。然而，蔡昉等人的調(diào)查顯示，戶(hù)籍制度仍然是就業(yè)保護(hù)的基礎(chǔ)[11]；李強(qiáng)認(rèn)為戶(hù)籍制度下仍存在對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的四種限制[12]；林燕玲分析了大城市對(duì)農(nóng)民工的工種、行業(yè)的劃分和限制及法律缺失[13]。解決途徑是使進(jìn)城農(nóng)民享有平等擇業(yè)權(quán)，城市勞動(dòng)部門(mén)取消行業(yè)限制，設(shè)立更多針對(duì)農(nóng)民的行業(yè)準(zhǔn)入。這在某種程度上也有利于形成公平競(jìng)爭(zhēng)、有上有下、充滿(mǎn)秩序和活力的勞動(dòng)力市場(chǎng)。目前，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育，戶(hù)籍制度對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的歧視逐步消解，而更多的差別體現(xiàn)在就業(yè)服務(wù)上，比如提供就業(yè)信息、提供基本的工傷保險(xiǎn)和失業(yè)救濟(jì)、監(jiān)督用工單位改善工作環(huán)境、農(nóng)民工合法權(quán)益的維護(hù)等，國(guó)家應(yīng)擔(dān)當(dāng)起統(tǒng)籌解決的義務(wù)，讓農(nóng)民有尊嚴(yán)地在城市就業(yè)，“勞有所得、同工同酬”。

(2)消除戶(hù)籍差別導(dǎo)致的教育不公，實(shí)現(xiàn)教育平等化。公平享有平等受教育權(quán)既是現(xiàn)代國(guó)家保障公民權(quán)的要求，又是平等現(xiàn)代的題中之義，但戶(hù)籍制度仍然是橫亙?cè)诔青l(xiāng)教育體制之間的行政壁壘。政府在務(wù)工子女教育問(wèn)題上實(shí)施“兩為主”①政策，流入地公立學(xué)校降低了門(mén)檻接納他們，但根據(jù)筆者參加的幾次華中師范大學(xué)百村觀察調(diào)研來(lái)看，如天津、南京等大城市仍然變相收取高額“借讀費(fèi)”“贊助費(fèi)”，且不給于“兩免一補(bǔ)”(免學(xué)雜費(fèi)、書(shū)本費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生活費(fèi))。解決農(nóng)民工子女受教育問(wèn)題，必須強(qiáng)化流入地和流出地政府的主體責(zé)任，落實(shí)國(guó)家既定的城市務(wù)工人員子女教育問(wèn)題的政策，設(shè)立農(nóng)民子女教育專(zhuān)項(xiàng)資金，幫扶農(nóng)民工子弟學(xué)校，提高農(nóng)民工子女受教育質(zhì)量。國(guó)家推動(dòng)建立農(nóng)民工子女學(xué)籍管理平臺(tái)，便利流動(dòng)人員子女學(xué)籍管理。打斷高考制度和戶(hù)籍制度勾連，取消城市部分高校對(duì)本地戶(hù)籍考生的招生優(yōu)惠政策。此外，在宏觀制度層面，也可以探索學(xué)界廣泛討論的“教育券”②理論。

(3)縮小戶(hù)籍差別導(dǎo)致的社會(huì)保障差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障平等化。戶(hù)籍制度遭到一部分人詬病的原因在于與國(guó)民福利體系掛鉤，城市市民與農(nóng)民因戶(hù)籍不同而國(guó)民待遇有差別，尤其是農(nóng)民工進(jìn)入城市后因無(wú)城市戶(hù)籍而無(wú)法享受城市的福利待遇。近幾年，各地在探索屬于地區(qū)特色的農(nóng)民工社會(huì)保障辦法，形成了“多種模式、各行其政”的基本格局，但也面臨“兩低一高”(參保率低、社會(huì)保障待遇低、農(nóng)民工退保率高)的困境。一方面，政府為扭轉(zhuǎn)重GDP增長(zhǎng)和保護(hù)企業(yè)稅收的觀念，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障登記系統(tǒng)，使農(nóng)民在戶(hù)籍所在地享有的基本福利與農(nóng)民同步轉(zhuǎn)移，弱化農(nóng)村地域分割管理的保障制度對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的限制。另一方面，明確社保資金由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方繳納比例，分步獲得城鎮(zhèn)居民享有的基本社會(huì)保障權(quán)利?！皩?duì)于有財(cái)政補(bǔ)貼繳費(fèi)的項(xiàng)目(如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)等)，中央政府應(yīng)該研究制定全國(guó)統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，且補(bǔ)貼外來(lái)人口參加各類(lèi)保障項(xiàng)目。”[14]

2.建立人才流動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)人才下鄉(xiāng)

(1)改變偏差的戶(hù)籍觀念，引導(dǎo)城市知識(shí)人才下移農(nóng)村。城市對(duì)農(nóng)村優(yōu)秀人才的吸納主要通過(guò)考試和市場(chǎng)兩大渠道，大量的青壯年勞動(dòng)力、優(yōu)秀人才流動(dòng)到城市，新農(nóng)村建設(shè)“后繼無(wú)人”。另一端城市卻是“人才過(guò)?！保?015年大學(xué)畢業(yè)生將達(dá)749萬(wàn)，就業(yè)困難[15]。要解決知識(shí)型勞動(dòng)力就業(yè)的這種矛盾局面，理想的途徑是引導(dǎo)知識(shí)型勞動(dòng)力下移農(nóng)村。目前，國(guó)家既有的人才下沉渠道仍不足，僅有“大學(xué)生村官”“三支一扶”“農(nóng)村特崗教師”“西部計(jì)劃”等③，但根深蒂固的城鄉(xiāng)身份觀念使城市人才選擇“漂”在城市也不愿到農(nóng)村。一方面，應(yīng)通過(guò)宣傳手段扭轉(zhuǎn)社會(huì)擇業(yè)觀念，鼓勵(lì)更多城市人才下沉到農(nóng)村。另一方面，尊重市場(chǎng)在人才配置中的決定性作用基礎(chǔ)上，中央加大對(duì)農(nóng)村引智工作的投入，基層政府尊重人才，為下鄉(xiāng)人才提供高待遇、便利的工作條件和文化服務(wù)，利用自身知識(shí)優(yōu)勢(shì)推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。

(2)尊重人才的戶(hù)籍遷移意愿。一方面，戶(hù)政部門(mén)對(duì)于想把戶(hù)籍留在城市的人才，應(yīng)該予以尊重，保障“下鄉(xiāng)青年”在城市享有戶(hù)籍的權(quán)利。另一方面，對(duì)于把戶(hù)口遷移到農(nóng)村的人才，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要盡快辦理新遷居民的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移手續(xù)，完成對(duì)應(yīng)社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移和對(duì)接工作。

(二)引導(dǎo)土地資源合理流轉(zhuǎn)

1.規(guī)范城市征地行為，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“分田到戶(hù)”，村民集體一定程度被削弱，農(nóng)民土地權(quán)益往往直接面對(duì)市場(chǎng)化大潮的沖擊。加之現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條和第十條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。土地所有權(quán)形式與使用人分化，既導(dǎo)致征地的利益協(xié)調(diào)難度增大，也容易滋生傷害農(nóng)民土地權(quán)益的不法征地行為。此種現(xiàn)象背后同樣存在戶(hù)籍的影子——有戶(hù)籍無(wú)土地、有土地?zé)o戶(hù)籍，土地權(quán)益保障制度缺位，征地與戶(hù)籍又“糾纏”在一起，需要規(guī)范城市資本力量征用農(nóng)村土地的行為。

一般而言，城市征收農(nóng)民土地的行為包括土地資源獲取與開(kāi)發(fā)兩層含義。一方面，城市在獲取農(nóng)業(yè)用地時(shí)，必須遵循合法、適度、有償?shù)脑瓌t。城市政府應(yīng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策和本地區(qū)實(shí)際情況、根據(jù)土地征收單位的具體情況、參照當(dāng)前土地交易價(jià)格并充分考慮未來(lái)土地升值和通貨膨脹因素，擬定客觀公正的征地補(bǔ)償金賠付標(biāo)準(zhǔn)和程序，嚴(yán)格監(jiān)督補(bǔ)償金的發(fā)放情況。另一方面，在開(kāi)發(fā)農(nóng)村土地的過(guò)程中，必須綜合考慮土地的特性、周邊的自然環(huán)境和城市的建設(shè)目標(biāo)，進(jìn)行科學(xué)的城市發(fā)展規(guī)劃。在建設(shè)過(guò)程中高效、集約使用土地，防止重復(fù)建設(shè)和各種“豆腐渣”工程對(duì)土地的浪費(fèi)，使有限的土地資源能夠發(fā)揮最大效益。

2.完善基層政府在土地流轉(zhuǎn)中的雙重職能

《中華人民共和國(guó)戶(hù)籍法》(建議草案)第五條規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的民政、人力資源和社會(huì)保障、教育、房產(chǎn)及其他有關(guān)部門(mén)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)配合公安機(jī)關(guān)做好戶(hù)籍登記和管理工作。這在事實(shí)上將土地等生產(chǎn)資料與戶(hù)籍掛鉤，造成土地的“合理分散化”，不利于土地規(guī)模化種植。要弱化戶(hù)籍對(duì)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置的阻礙，代償途徑是基層政府在尊重市場(chǎng)決定作用基礎(chǔ)上，完善土地流轉(zhuǎn)中的雙重職能，即內(nèi)向引導(dǎo)功能和外向控制功能。

從內(nèi)部流轉(zhuǎn)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)鼓勵(lì)有出讓或棄耕意向的農(nóng)民與種田大戶(hù)簽訂轉(zhuǎn)讓合同，引導(dǎo)農(nóng)民開(kāi)展機(jī)械化和規(guī)?；?。從向外流轉(zhuǎn)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導(dǎo)農(nóng)民將不宜耕種的土地轉(zhuǎn)讓給城市，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化，對(duì)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民工的宅基地有償退出。從外向流轉(zhuǎn)看，控制農(nóng)村土地的不合理流轉(zhuǎn)。例如城鄉(xiāng)結(jié)合部大規(guī)模征用基本農(nóng)田，影響正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；或是開(kāi)發(fā)商大量圈占土地，炒作地皮哄抬房?jī)r(jià)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)保護(hù)基本農(nóng)田數(shù)量前提下，再考慮農(nóng)地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入，農(nóng)民工對(duì)土地態(tài)度的變化受城市生活預(yù)期的影響。戶(hù)籍制度最初目的是將農(nóng)民固定在農(nóng)業(yè)上，為工業(yè)化和城市化提供剩余產(chǎn)品，但在歷史實(shí)踐中形成了路徑依賴(lài)，即戶(hù)籍制度塑造的農(nóng)民生活預(yù)期和生活目標(biāo)并不因短暫的戶(hù)籍制度改革而發(fā)生變化。加之農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”的土地天然感情，少數(shù)進(jìn)城農(nóng)民(尤其是第一代農(nóng)民工群體)不愿放棄農(nóng)村的土地，當(dāng)遭遇失業(yè)、年齡大、生活習(xí)慣不適應(yīng)等困難時(shí)就會(huì)返回農(nóng)村。對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工，基層政府應(yīng)持“寬容”態(tài)度。應(yīng)允許進(jìn)城農(nóng)民再返回農(nóng)村，并補(bǔ)給宅基地和耕地，讓農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂(yōu)。另外，對(duì)逆城市化下鄉(xiāng)的城市市民，基層政府最擔(dān)心的是擠占國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼，而市民下鄉(xiāng)則對(duì)基層政府“充滿(mǎn)誘惑”，不應(yīng)拘泥于有無(wú)戶(hù)籍，都可以適當(dāng)給予土地承包權(quán)利。

(三)引導(dǎo)城市資金、技術(shù)投入農(nóng)村

戶(hù)籍壁壘強(qiáng)化小農(nóng)生產(chǎn)方式，造成投入農(nóng)村的資金技術(shù)等資源難以被充分吸收。但這并不意味著農(nóng)村不需要引進(jìn)資金、技術(shù)，農(nóng)村引進(jìn)資金技術(shù)，可以釋放更多的剩余勞動(dòng)力，促進(jìn)小農(nóng)耕種向規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

首先，引導(dǎo)適量資金技術(shù)進(jìn)入農(nóng)村，可以釋放更多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，同時(shí)把分散的土地整合為具有一定規(guī)模的農(nóng)地，使農(nóng)地在市場(chǎng)中的營(yíng)利空間增大。其次，落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)資金補(bǔ)助政策，建立健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。目前國(guó)家的糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等惠農(nóng)補(bǔ)貼要穩(wěn)固落實(shí)。當(dāng)然，國(guó)家補(bǔ)貼只是改造小農(nóng)業(yè)的短期輔助手段，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)仍然是建立具備自生能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的大農(nóng)業(yè)。再次，完善銀行主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)小額貸款和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)措施。在農(nóng)民置辦大型農(nóng)業(yè)機(jī)械、購(gòu)買(mǎi)大宗農(nóng)業(yè)物資時(shí)提供低息貸款、延期償還等優(yōu)惠政策，同時(shí)通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)降低農(nóng)民遭遇農(nóng)業(yè)災(zāi)害時(shí)的損失。最后，城市各級(jí)政府要鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)院校通過(guò)各種途徑實(shí)施科技支農(nóng)，向農(nóng)民傳授科學(xué)的種植和養(yǎng)殖技術(shù)；鼓勵(lì)有豐富資金和生產(chǎn)技術(shù)的企業(yè)投資農(nóng)村，幫助農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品的深加工，提升農(nóng)產(chǎn)品的附加值。

(四)促進(jìn)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品在城鄉(xiāng)市場(chǎng)流通

從生產(chǎn)和消費(fèi)的關(guān)系來(lái)看，城鄉(xiāng)消費(fèi)市場(chǎng)的聯(lián)結(jié)，有利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)。目前“城市優(yōu)先”思維下形成的城鄉(xiāng)二元流通體制仍制約著城市和農(nóng)村消費(fèi)，這一體制主要體現(xiàn)在流通設(shè)施、組織、結(jié)構(gòu)、管理體制和渠道方面。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)市場(chǎng)要素聯(lián)動(dòng)，仍然在于撬動(dòng)戶(hù)籍對(duì)人自由流動(dòng)的束縛。

1.工業(yè)品向農(nóng)村流動(dòng)關(guān)鍵在增加農(nóng)民收入

從根本上看，農(nóng)民收入受到農(nóng)村勞動(dòng)力配置、土地經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入的影響；而國(guó)家各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、稅收減免、社會(huì)保障、農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)等政策對(duì)農(nóng)民增收又有較大的刺激。所以，要促進(jìn)農(nóng)民增收，一方面要落實(shí)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策，提振農(nóng)民務(wù)農(nóng)的積極性；另一方面，從人力、土地、資金技術(shù)等方面提升農(nóng)業(yè)，使農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收，激發(fā)農(nóng)村消費(fèi)潛力。農(nóng)村成為市場(chǎng)的“資金洼地”，農(nóng)民“腰包鼓起來(lái)”自然會(huì)增加工業(yè)品的購(gòu)買(mǎi)力。城市工業(yè)化文明可惠及更多的農(nóng)民，享受到現(xiàn)代化的成果。

2.促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流向城市，發(fā)展高效率的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。分散的小農(nóng)耕種規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)業(yè)在瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中能獲得機(jī)械化、管理服務(wù)、市場(chǎng)信息等優(yōu)勢(shì)，抵御現(xiàn)代化過(guò)程中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，農(nóng)村市場(chǎng)的落后導(dǎo)致了農(nóng)民在市場(chǎng)中凈福利損失[16]。政府用行政手段構(gòu)建城鄉(xiāng)雙向流通體系和農(nóng)村電子商務(wù)體系，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，保護(hù)和補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，消除工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”④。而農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、組織化及帶來(lái)的農(nóng)民市場(chǎng)談判地位提升，需要滿(mǎn)足勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和土地集聚的條件，解決路徑又回歸到起點(diǎn)——戶(hù)籍制度改革。

五、結(jié)語(yǔ)

學(xué)界對(duì)于戶(hù)籍制度如何改革仍沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，存在“取消論”“脫鉤論”和“統(tǒng)一論”[17]等主張，但無(wú)論如何，戶(hù)籍對(duì)農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化構(gòu)成的障礙是毋庸置疑的。城鄉(xiāng)是密切聯(lián)系的整體，它們之間要素互通有無(wú)是現(xiàn)代化的要求。只要我們不再?gòu)闹贫壬先藶閰^(qū)分農(nóng)民和非農(nóng)民，改革戶(hù)籍制度方能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程。

注釋?zhuān)?/p>

①“兩為主”指的是“流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”，見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》(國(guó)發(fā)[2001]21號(hào))。

②這一理論由美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼最早提出，用來(lái)解決流動(dòng)人口的教育問(wèn)題，見(jiàn)《弗里德曼文萃》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，2001。

③目前我國(guó)大學(xué)生等城市里的高知識(shí)人才下沉渠道仍然有限，比如以大學(xué)生村官為例，2012年達(dá)29萬(wàn)(半月談，2012.7)，但面臨諸如被縣鄉(xiāng)借用、待遇差、工作環(huán)境不適用、未來(lái)出路少等問(wèn)題。

④上世紀(jì)八九十年代學(xué)術(shù)界對(duì)此展開(kāi)廣泛討論，爭(zhēng)議較大，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為工農(nóng) “剪刀差”是城鄉(xiāng)不平等的表現(xiàn)之一，通過(guò)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、收入剪刀差、發(fā)展剪刀差、社會(huì)生活剪刀差(祝樹(shù)金，2014)，將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化為工業(yè)化所需要的資金，比如在1980—1990年農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移數(shù)量達(dá)780億(馮海發(fā)，1993)。隨著國(guó)家加大惠農(nóng)補(bǔ)貼力度，這一討論漸趨變?nèi)酢?/p>

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[作者簡(jiǎn)介]王共蒙(1987-)，男，山東泰安人，西藏大學(xué)馬克思主義學(xué)院教師，主要從事中國(guó)特色社會(huì)主義研究；劉舒婷(1990-)，女，湖北黃陂人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院碩士研究生，主要從事農(nóng)村政治學(xué)研究。

[收稿日期]2015-04-27

[中圖分類(lèi)號(hào)]D631.42

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6463(2015)03-0062-06