張 琪

(首都師范大學(xué)管理學(xué)院，北京 100048)

韓國在經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型過程中，由于高層領(lǐng)導(dǎo)忽視甚至縱容腐敗的蔓延，使得腐敗問題愈演愈烈，嚴重阻礙了政治、經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展。為徹底解決腐敗問題，韓國從20世紀60年代開始推行一系列的反腐措施，其中最重要的組成部分就是公職人員財產(chǎn)申報制度。公職人員財產(chǎn)申報制度等反腐戰(zhàn)略的完善和實施，使得困擾韓國多年的腐敗問題得到有效遏制，據(jù)透明國際發(fā)布的2014年清廉指數(shù)排名，韓國在被調(diào)查的177個國家中排在21位，①屬于比較廉潔的國家。目前，我國也面臨著腐敗的困擾，黨和國家中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出要把反腐敗斗爭當作主要任務(wù)來抓，公職人員財產(chǎn)申報制度是重要的制度工具之一。[1]同時，韓國與中國同屬東亞發(fā)展中國家，有類似的發(fā)展歷史和相似的歷史文化背景，因此，考察韓國公職人員財產(chǎn)申報制度的構(gòu)建歷程及其遇到的阻力，對我國公職人員財產(chǎn)申報制度的建立具有一定的借鑒作用。

一、韓國公職人員財產(chǎn)申報制度的發(fā)展歷程

韓國公職人員財產(chǎn)申報制度從1960年正式提出到現(xiàn)在基本成熟歷經(jīng)了半個多世紀，通過對相關(guān)文獻的考察和分析，韓國公職人員財產(chǎn)申報制度的發(fā)展大體可以分為以下三個階段。[2]

(一)初步探索階段(1960－1979)

李承晚政府的統(tǒng)治使得獨立后的韓國產(chǎn)生了嚴重的腐敗問題，且由于李承晚政府并無意開展真正的反腐工作，導(dǎo)致腐敗日益猖獗，引發(fā)公眾的強烈不滿。1960年，韓國爆發(fā)“4·19革命”，李承晚政府倒臺。新上任的張勉政府吸取李承晚政權(quán)覆滅的教訓(xùn)，著手開展反腐工作，采取了一系列肅貪反腐措施，其中最具深遠意義的就是1960年民主黨向國會提交的《公務(wù)員財產(chǎn)登記法案》。該法案要求行政部門二級以上公務(wù)員和教育、軍隊、司法、國企等部門一定級別以上的公職人員自愿申報本人、配偶以及同一戶籍內(nèi)直系親屬的財產(chǎn)，且申報內(nèi)容不予公開。由于當時并不具備實施財產(chǎn)申報制度的主客觀條件，該法案最終未能通過。

1961年，樸正熙執(zhí)政，他在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時也不斷加強反腐敗工作，力圖塑造廉潔的政府和公務(wù)員形象。1964年7月，樸正熙政府出臺了《關(guān)于公務(wù)員財產(chǎn)申報的國務(wù)總理指示》，該指示所規(guī)定的申報義務(wù)主體較1960年的提案有所擴大，要求行政部門三級以上公務(wù)員和相當級別的公務(wù)員、四級行政機關(guān)長等自愿申報財產(chǎn)，申報結(jié)果不公開。由于缺乏法律支持以及制度本身存在的缺陷，此次公職人員財產(chǎn)申報制度只實施了一次便中斷。

雖然這一階段的公職人員財產(chǎn)申報制度均以失敗告終，但它為以后韓國財產(chǎn)申報制度的建立奠定了制度基礎(chǔ)，同時，也使社會公眾加深了對公職人員財產(chǎn)申報制度的了解和認可。

(二)基本確立階段(1980－1992)

樸正熙之后，全斗煥執(zhí)政，并發(fā)動聲勢浩大的“社會凈化運動”，以證明其政權(quán)的合法性和正當性。在此階段，韓國公職人員財產(chǎn)申報制度有了突破性的進展。1981年底，國會通過了《公職人員倫理法》，對財產(chǎn)登記的主體、內(nèi)容、種類、審查機構(gòu)等做了明確的規(guī)定，標志著韓國正式建立了公職人員財產(chǎn)申報法律制度。該法案于1983年1月1日正式生效，為減少制度實施時的阻力，《公職人員倫理法》施行令規(guī)定采用分階段實施的原則。第一階段(1983)要求副部級以上的官員和市、道警察局長、地方國稅廳長、韓國銀行總裁等登記財產(chǎn);第二階段(1985)將登記義務(wù)主體擴大，要求部分三級和四級以上的公職人員也必須登記財產(chǎn)。[3]雖然此階段的財產(chǎn)申報制度較之前有很大的進步，但遺憾的是，財產(chǎn)申報制度中最為核心的財產(chǎn)公開制度被排除在外，使財產(chǎn)申報制度的實施效果大打折扣。

《公職人員倫理法》實施后，盧泰愚政府分別于 1987、1988、1991 年三次對其進行修訂，[4]將申報主體的范圍擴大到四級以上的公職人員和部分處于重要職位的五六級公職人員。此外，盧泰愚總統(tǒng)還于1988年率先公開自己的財產(chǎn)，為后期財產(chǎn)公開制度的確立奠定了基礎(chǔ)。

(三)健全完善階段(1993至今)

1993年，金泳三執(zhí)政后對《公職人員倫理法》做了全面修訂，第一次以法律的形式確定了財產(chǎn)公開的原則，并將財產(chǎn)登記義務(wù)主體的范圍由原來的三級擴大到九級，增加了財產(chǎn)申報制度的覆蓋范圍。此外，金泳三政府還推行了金融實名制等一系列的配套措施，為財產(chǎn)申報制度的順利實施創(chuàng)造了有利的外部條件。這次大范圍的修訂使得韓國公職人員財產(chǎn)申報制度基本健全。之后，金泳三政府雖多次對《公職人員倫理法》進行修訂，但修訂的內(nèi)容僅限于細節(jié)上的更正或補充，并沒有太大的變動。

繼金泳三之后，金大中將反腐的重點放在預(yù)防上，通過了一系列的防腐措施。2001年，韓國通過了《防止腐敗法》，進一步完善了財產(chǎn)申報制度的配套制度。金大中在任期內(nèi)將可能滋生腐敗的部門所屬公務(wù)員登記范圍由原來的四級擴展到七級，還將原有登記到九級的公務(wù)員部分上調(diào)到七級，使財產(chǎn)登記主體的范圍更加合理。之后，金泳三的后繼者們根據(jù)韓國的實際情況繼續(xù)對財產(chǎn)申報制度進行修訂和完善，使得公職人員財產(chǎn)申報制度在韓國基本成熟，并在預(yù)防腐敗方面發(fā)揮著重要的作用。

二、韓國公職人員財產(chǎn)申報制度確立的阻礙

韓國是亞洲地區(qū)較早開始實行公職人員財產(chǎn)申報制度的國家，經(jīng)過五十多年的醞釀、修訂和完善，目前已經(jīng)形成比較成熟和健全的制度。但韓國公職人員財產(chǎn)申報制度的建立并不是一帆風(fēng)順的，期間也經(jīng)歷了重重的阻礙。

(一)利益集團的阻撓和破壞

任何新制度的實施都會損害一部分利益集團的利益，并遭到他們的強烈反對。公職人員財產(chǎn)申報制度要求一定級別以上的公職人員申報私人財產(chǎn)，并接受相關(guān)機構(gòu)的審查和監(jiān)督，該制度一旦執(zhí)行，部分貪污腐敗的公職人員的不法財產(chǎn)很可能會暴露，其腐敗行為也會隨之曝光。因此，既得利益集團會極力阻止該制度的制定和實施。1960年，民主黨向國會提交《公務(wù)員財產(chǎn)登記法案》時，國會就以現(xiàn)有法令完全足以處罰有不正當行為的公職人員，沒有另立他法必要為由，將其擱置。[5]在此之后，利益集團也多次阻撓財產(chǎn)申報制度的立法進程，直到1983年國會才正式通過《公職人員倫理法》，歷經(jīng)二十多年。

(二)社會公眾的參與度低

韓國建國后，李承晚政府和樸正熙政府先后將重點放在國內(nèi)權(quán)力斗爭和經(jīng)濟發(fā)展上，忽視了國內(nèi)的民主政治建設(shè)，導(dǎo)致國內(nèi)腐敗蔓延，權(quán)錢交易成為常態(tài)。由于政府偏好以專制的方式統(tǒng)治民眾，致使公眾的政治參與渠道缺乏，且公眾普遍對政治比較冷漠。公眾并不關(guān)心財產(chǎn)申報制度的發(fā)展狀況，也沒有意愿和意識要求公職人員申報財產(chǎn)。樸正熙在當政期間，在國內(nèi)塑造威權(quán)主義的國家體制，禁止一切政黨和社團活動，使得公眾的政治參與度迅速下降，公職人員財產(chǎn)申報制度在這十幾年間并沒有較大的發(fā)展，基本處于停滯狀態(tài)。

(三)財產(chǎn)公開環(huán)節(jié)缺失

韓國于1960年正式提出公職人員財產(chǎn)登記制度，但直到1993年，才正式將財產(chǎn)公開制度納入其中，在此之前，財產(chǎn)登記的內(nèi)容一直處于保密的狀態(tài)。財產(chǎn)公開環(huán)節(jié)的缺失不僅為公職人員不實申報、瞞報私人財產(chǎn)創(chuàng)造了條件，增加了相關(guān)機構(gòu)對申報內(nèi)容進行審查的難度，還無法發(fā)揮大眾媒體、社會公眾、民間團體等的輿論監(jiān)督力量，使財產(chǎn)申報制度無法發(fā)揮其應(yīng)有的預(yù)防腐敗的作用。同時，財產(chǎn)公開制度的缺乏還大大降低了公眾對制度的認同感，進一步削弱了公眾對財產(chǎn)申報制度的參與熱情。

三、韓國公職人員財產(chǎn)申報制度對我國的啟示

我國于1994年就將公職人員財產(chǎn)申報制度納入立法規(guī)劃，但直到現(xiàn)在仍未建立相關(guān)的法律制度，公職人員財產(chǎn)申報制度的實踐仍停留在政策規(guī)定的層面上，很難發(fā)揮其預(yù)防腐敗的作用。韓國與中國具有相似的政治文化背景，同樣受到儒家文化的影響，也經(jīng)歷過中國目前正在經(jīng)歷的“社會轉(zhuǎn)型期”，因此，可以從韓國公職人員財產(chǎn)申報制度確立的過程中吸取有益的經(jīng)驗和啟示。

(一)加快財產(chǎn)申報制度的立法進程

1983年之前，韓國公職人員財產(chǎn)申報制度是以行政指令的形式發(fā)揮作用的，但由于缺乏法律的權(quán)威性、強制性和剛性，在二十多年間只實施了一次便宣告中斷，基本處于廢置的狀態(tài)。1983年《公職人員倫理法》生效后，韓國公職人員財產(chǎn)申報制度才得到迅速發(fā)展，大批登記義務(wù)者按照要求申報財產(chǎn)并接受相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)督。目前，我國也面臨著同樣的問題，由于政策性規(guī)定的執(zhí)行力有限，這就為公職人員隱報、瞞報私人財產(chǎn)提供了彈性空間。因此，我國急需將財產(chǎn)申報制度由政策性規(guī)定上升到法律的層面，制定統(tǒng)一的《公職人員財產(chǎn)申報法》，以強制性的法律確保公職人員財產(chǎn)申報制度的順利有效實施。

(二)合理擴大財產(chǎn)申報主體的范圍

韓國財產(chǎn)登記義務(wù)主體的范圍是逐漸擴大的，且隨著國內(nèi)政治經(jīng)濟的發(fā)展和腐敗情況的變化而不斷修改。韓國登記義務(wù)主體的范圍經(jīng)歷了由原則上的二級擴展到九級，而后又上調(diào)到七級的變化，并根據(jù)腐敗發(fā)生的潛在可能性適時增加或減少需要申報的部門人員，具有很強的靈活性和針對性。我國應(yīng)借鑒韓國的經(jīng)驗，合理擴大申報義務(wù)主體的范圍，不可急于求成的將所有公職人員均納入財產(chǎn)申報的主體范圍，應(yīng)根據(jù)我國的政治經(jīng)濟特點和文化傳統(tǒng)，設(shè)置合理的申報義務(wù)主體范圍。

(三)分階段逐步完善財產(chǎn)申報制度

韓國在執(zhí)行《公職人員倫理法》時，采用了分階段實施的原則，先副部級后三級和部分四級公務(wù)員申報財產(chǎn)，逐步擴大需要申報的義務(wù)主體范圍。且韓國在制定財產(chǎn)公開制度時也遵循了循序漸進、分步實施的原則，一開始并沒有將財產(chǎn)公開納入財產(chǎn)申報中，直到1993年才要求申報財產(chǎn)公開，將制度變革的阻力降到了最小。由于我國比韓國面臨更加復(fù)雜的政治局面，國內(nèi)各方主體利益交錯，因此，我國在制定和實施財產(chǎn)申報制度時更應(yīng)全盤考慮，分階段實施，逐步完善，不可急于求成。我國可以先在地方試點，然后以法律的形式在全國推行;可以先縣處級以上干部申報，然后基層干部申報;申報內(nèi)容可以先部分公開，然后完全公開。

(四)制定財產(chǎn)公開制度

財產(chǎn)公開是財產(chǎn)申報制度的核心環(huán)節(jié)，是確保財產(chǎn)申報制度有效實施的關(guān)鍵。雖然財產(chǎn)公開可能會使公眾將關(guān)注點放在官員財產(chǎn)的數(shù)量上，而非合法性上，對官員的工作積極性產(chǎn)生一定的負面影響，但其積極作用是毋庸置疑的。財產(chǎn)公開一方面使官員的財產(chǎn)暴露在陽光下，增加了官員腐敗的成本，可以抑制官員腐敗的動機;另一方面還能發(fā)揮公眾和媒體的監(jiān)督力量，對官員財產(chǎn)的合法性進行監(jiān)督。韓國在1994年實施財產(chǎn)公開制度后，部分腐敗官員迫于壓力，自動離開職位，這反映了財產(chǎn)公開所擁有的巨大力量。[6]因此，我國在制定公職人員財產(chǎn)申報制度時一定要突出財產(chǎn)公開的環(huán)節(jié)，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(五)完善相關(guān)配套制度

公職人員財產(chǎn)申報制度是眾多反腐工具的重要組成部分，其作用的發(fā)揮需要其他配套制度的支持。金泳三政府在執(zhí)行《公職人員倫理法》時推行了金融實名制等配套措施，以防止官員隱匿財產(chǎn)，為財產(chǎn)申報制度的實施創(chuàng)造了有利的外部條件。之后，盧武賢、李明博等政府又相繼出臺了金融交易信息事先查詢制度、不動產(chǎn)信息事先查詢制度等一系列配套制度，使財產(chǎn)申報制度更加完善。目前，我國財產(chǎn)申報制度相關(guān)的配套措施十分缺乏，應(yīng)盡快建立金融實名制、個人信用制、不動產(chǎn)信息查詢制等相關(guān)制度，并將財產(chǎn)申報制度和刑法、反腐敗法等銜接起來，使制度更加完整。

注釋:①參見網(wǎng)址 http://www.transparency.org/cpi2014/results。

[1]王越芬，馬姝悅.習(xí)近平加強黨的純潔性建設(shè)思想及其現(xiàn)實價值[J].哈爾濱學(xué)院學(xué)報，2015，(4).

[2]董瑞.韓國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的構(gòu)建路徑及對我國的啟示[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報，2012，(1).

[3]曹瑋.金泳三政府改革公職人員財產(chǎn)登記與公開制度研究[D].復(fù)旦大學(xué)，2012.

[4]孔凡河.韓國官員財產(chǎn)申報制度的路徑變遷及啟示[J].行政論壇，2010，(6).

[5]王偉，等.中國韓國行政倫理與廉政建設(shè)研究[M].北京:國家行政學(xué)院出版社，1998.

[6]周金戀.韓國公職人員財產(chǎn)登記制度的演變及其啟示[J].河南社會科學(xué)，2006，(6).