姚云云，劉金良，班保申

(1.東北石油大學人文科學學院，黑龍江 大慶 163318;2.黑龍江廣播電視大學，黑龍江哈爾濱 150080)

加強社會管理體制創(chuàng)新，是構(gòu)建和諧社會的本質(zhì)要求，也是當前我國社會管理領域正面臨的一場深刻變革和歷史轉(zhuǎn)型。社會組織是影響我國社會管理實效的重要組織基礎。加快社會組織建設已成為創(chuàng)新社會管理體制重要而緊迫的任務。“樞紐型”社會組織的培育和建設，是我國社會管理體制和工作機制的一種改革創(chuàng)新，也是破解D市社會組織發(fā)展困境、推動和促進D市科學、和諧、跨越發(fā)展的必然選擇。[1]

一、社會組織建設與社會管理創(chuàng)新關系厘清

在國際學術(shù)研究領域，研究學者們通常稱呼“社會組織”為“非政府組織(NGO)”“非營利組織(NPO)”“民間組織”“第三部門”“志愿組織”等。目前，在我國很難找到嚴格符合國際定義的社會組織，然而在當下我國經(jīng)濟和社會發(fā)展領域，又確實存在和正在涌現(xiàn)著大量的、類似的，除政府和企業(yè)之外的各種組織。黨的十六屆六中全會首次決定使用“社會組織”這一概念來界定除政府和企業(yè)之外的這類組織，黨的十七大報告對這一概念進行了進一步的確認。從這以后，國家民政等部門隨即啟用“社會組織”這一新概念來替代過去使用的“民間組織”。

隨著改革開放的深入進行，我國社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大變化，其中最明顯的變化就是在社會生活的主要領域興起了大量的社會組織，并且形成了與公共服務供給、社會發(fā)展以及民生需求密切相關的發(fā)展態(tài)勢。

1.充分發(fā)揮社會組織的積極作用

改革開放三十多年來，我國無論是在經(jīng)濟領域還是社會建設領域都取得了舉世矚目的成就，人民生活質(zhì)量顯著提升。然而“隨著經(jīng)濟和政治體制改革的不斷深入進行，我國社會結(jié)構(gòu)和利益格局出現(xiàn)了深刻變動，人們的思想觀念也發(fā)生了深刻變化。新的社會矛盾凸顯，違法犯罪現(xiàn)象也出現(xiàn)高發(fā)頻率，個性化的社會需求出現(xiàn)了多樣性訴求”，[1]迫切需要積極推進社會管理創(chuàng)新?？v觀國際社會的發(fā)展，現(xiàn)代社會管理是趨向于社會化的一種公共治理，它要求政府整合社會資源，提升政府的服務和管理能力。社會組織是一種重要的社會管理組織基礎，充分發(fā)揮社會組織的協(xié)同治理功能，實現(xiàn)社會有效的自我服務與管理，是我國社會管理體制和工作機制的一種改革創(chuàng)新，也是破解D市社會組織發(fā)展困境，促進D市快速、可持續(xù)發(fā)展的一項重要舉措。

2.加快培育和發(fā)展社會組織

從D市當前社會發(fā)展的現(xiàn)實狀況來看，“D市作為一個典型的石油資源型城市，隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展已經(jīng)步入城市化發(fā)展轉(zhuǎn)型的攻堅階段、城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的關鍵時期、社會矛盾突發(fā)的凸顯期。由于社會發(fā)展的歷史和現(xiàn)實原因，D市民在思想觀念和發(fā)展意識等方面，還存在著對石油、石化企業(yè)和政府過度依賴、依靠等傳統(tǒng)老思維和舊觀念，社會人、社區(qū)人等觀念淡薄，在一定程度上嚴重限制和制約了資源型城市D的未來發(fā)展，也給社會管理帶來了巨大障礙?！盵2]基于國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀和D市發(fā)展實際情況，必須打造一種社會管理新模式，積極加快培育和發(fā)展各級各類新型社會組織，充分發(fā)揮其積極功能。

二、D市社會組織建設與管理面臨的困境

當下，社會組織在承接政府轉(zhuǎn)移職能、拉動國家和地方經(jīng)濟發(fā)展、促進社會進步等方面發(fā)揮著積極重要的作用，社會組織儼然成為影響我國社會管理實效的重要組織基礎。隨著經(jīng)濟社會不斷向前發(fā)展，D市各級各類社會組織也積極涌現(xiàn)，迅速發(fā)展，且有規(guī)模不斷擴大趨勢。近年來，D市社會組織數(shù)量激增，市政府也加大了對社會組織的規(guī)范和管理。但從總體上看，本市社會組織還處于發(fā)展的初期階段。與北京、上海、深圳等發(fā)達地區(qū)相比，無論從數(shù)量上還是從質(zhì)量上都存在著較大的差距。同時，D市在對社會組織建設和管理方面還存在著登記管理限制、自身發(fā)展能力欠缺、政府優(yōu)惠扶持政策缺失、專業(yè)人才缺乏、法律體系滯后等問題，嚴重制約社會組織的自身發(fā)展和功能發(fā)揮。

1.制度障礙

雖然D市政府積極支持和鼓勵各級各類社會組織的發(fā)展，然而在實際操作中，社會組織的準入制度仍然過于嚴格。D市在社會組織登記管理上一直按照我國《社會團體登記管理條例》，針對社會組織的登記管理實行“歸口登記、雙重負責、分級管理”的制度，要求社會組織在登記注冊時必須先找到一個與自身業(yè)務相關的主管單位，經(jīng)業(yè)務主管單位同意后向民政登記管理機關申請。對于這樣的管理條例和規(guī)定，一定程度上加強了政府對社會組織的監(jiān)督管理和限制，同時也帶來了另外一種后果，就是給社會組織設置了一個太高的門檻，限制了眾多社會組織的正規(guī)登記注冊之路，使大批現(xiàn)今活躍在D市各領域的社會組織望而卻步無法獲得合法身份，從而游離于政府管理部門的之外，成為“非法組織”，從而影響了其在社會公共事務中應有效能的正常發(fā)揮。[3]

2.資源和政策難題

資源是任何一個社會組織生存和發(fā)展都需要的重要基礎。一個社會組織只有獲得了包括資金、人才、優(yōu)惠政策等在內(nèi)的充足的資源才能滿足其自身生存發(fā)展的需求，維持組織正常運行，實現(xiàn)其公益宗旨。然而事實是，世界各國社會組織在發(fā)展過程中都普遍面臨資金缺乏問題，在中國這一問題則更為突出。

雖然近年來D市政府十分重視本市社會組織的發(fā)展，給予其一定的優(yōu)惠政策，各級文件中也反復提出“培育發(fā)展和監(jiān)督管理并舉”的措施，然而實際情況是，目前除了部分農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會和少量社會組織能獲得一些政府資金支持之外，大部分社會組織沒有得到任何扶持。同時，在制度層面上社會組織也缺少相關的扶持優(yōu)惠政策和人才保障措施等方面的內(nèi)容。同時，D市多數(shù)社會組織也缺乏職業(yè)化的專業(yè)人才，限制了其高質(zhì)量服務的提供，也影響了其項目和活動的開展。

3.法律困境

近幾年，我國社會組織的規(guī)模和數(shù)量不斷提升，挑戰(zhàn)著現(xiàn)有的法律制度框架。我國關于社會組織管理等方面的法律法規(guī)只有國務院1998年出臺的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和2004年頒布的《基金會管理條例》、民政部與其他部門聯(lián)合下發(fā)的數(shù)量不多的規(guī)范性文件等，目前國內(nèi)嚴重缺少對社會組織管理等內(nèi)容方面專門的、全面的、嚴謹?shù)姆煞ㄒ?guī)。由于現(xiàn)有的法律規(guī)章制定時間較早且主要以程序性規(guī)范為主，實體性規(guī)范明顯不足，缺少對社會組織性質(zhì)、地位、權(quán)利及義務等方面的基本問題明確的規(guī)范，也缺乏行業(yè)自律環(huán)境。而在社會組織的人員編制、職稱評定、社會保障等方面也沒有明確的、配套的法規(guī)與政策。在這樣的制度環(huán)境下，D市更是缺少完善的關于本市社會組織登記評估、發(fā)展規(guī)范等相關法律制度，造成了當前社會組織生存發(fā)展的不確定性環(huán)境，面臨無法可依、有法難依的法律困境。

三、基于“樞紐型”社會組織構(gòu)建的社會組織建設管理創(chuàng)新路徑思考

“樞紐型社會組織”是社會建設領域的一個新興的詞匯，最早見于2008年9月北京市委、市政府出臺的《北京市社會建設實施綱要》和《關于加快推進社會組織改革與發(fā)展的意見》等文件。該文件提出要充分發(fā)揮人民團體等“樞紐”社會組織的重要作用，積極構(gòu)建樞紐型社會組織工作體系的新思路。2009年3月《北京市關于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》更進一步界定了“樞紐型社會組織”的內(nèi)涵，提出“樞紐型社會組織是指在我國具有合法地位，在同類別、同性質(zhì)、同領域社會組織中發(fā)揮著橋梁紐帶作用的，在業(yè)務上和管理中處于核心地位、能承擔業(yè)務主管職能的一種聯(lián)合性社會組織。”[4]“樞紐型社會組織”是對我國社會治理機制的創(chuàng)新，也是優(yōu)化公共服務供給機制的有益探索。

現(xiàn)階段，D市正在積極探索社會治理新機制，就社會建設問題多次出臺專門文件，明確要求為社會組織的培育和發(fā)展提供優(yōu)惠政策和服務。但從總體上說，D市的樞紐型社會組織建設工作還處在萌芽時期，需要不斷探索和完善。

1.樞紐型社會組織建設的前提

構(gòu)建“樞紐型”社會組織工作，是創(chuàng)新社會組織管理體制和工作機制的一項重要措施，其宗旨在于將一些性質(zhì)相同、業(yè)務相近的社會組織聯(lián)合起來，形成合力，推動和促進其他社會組織的共同發(fā)展。D市在2010年曾召開了“青年自組織座談會暨樞紐型社會組織推選會議”，會上推選出了 D市首家“樞紐型”社會組織——團市委，從而也開啟了本市組建“樞紐型”社會組織的新篇章，探索“樞紐型”社會組織建設和管理的新里程。

構(gòu)建和培育D市樞紐型社會組織，首先要求把構(gòu)建和培育樞紐型社會組織、創(chuàng)新社會組織管理服務納入D市社會建設的總體規(guī)劃，并把其作為社會管理和治理的重點工作，嘗試進行創(chuàng)新試點，按照以點帶面、整體推進的原則進行推廣，逐步探索出具有D市特色，符合我國國情的社會組織服務管理的新模式。

2.樞紐型社會組織建設的基礎

樞紐型社會組織的構(gòu)建，需要加快探索并籌建社會組織孵化基地平臺，[5]以“樞紐型社會組織孵化大廈”為核心，輻射、擴展至市轄區(qū)5區(qū)4縣，建立縣區(qū)社會組織孵化基地分中心，最終形成市、區(qū)、縣級層次，開放有序的社會組織網(wǎng)絡和管理梯隊。在籌建社會組織孵化基地平臺的過程中，市轄區(qū)5區(qū)4縣政府應積極整合各地社會組織資源，充分利用市級社會組織孵化網(wǎng)絡優(yōu)勢，探索建立符合本地實際情況的社會組織孵化分基地，為公益類社會組織提供初期孵化、政策扶持、能力建設、人員培訓、項目指導等集約化服務，為“樞紐型”社會組織開展服務和管理職能搭建平臺，指導幫助社會組織不斷發(fā)展壯大。

3.樞紐型社會組織建設的重點

國內(nèi)外社會組織發(fā)展的經(jīng)驗實踐證明，樞紐型社會組織的培育不僅需要政府的政策和資源支持，同時更需要社會各界力量的大力合作。D市社會資源豐富，既有大型石油企業(yè)，也有多所高等院校，同時還有數(shù)量眾多的專業(yè)型社會組織機構(gòu)，這些都將成為培育和發(fā)展樞紐型社會組織的重要資源。基于此，可以充分利用、整合D市政府、社會工作委員會、石油石化等大型企業(yè)、東北石油大學和黑龍江八一農(nóng)墾大學等為代表的高等院校以及社會等多方資源，創(chuàng)建多層次的社會組織培育發(fā)展聯(lián)合機制，為處在萌芽期和初創(chuàng)期的社會組織，提供包括辦公場所、設備、能力建設、資金支持、人才培訓、項目指導、技術(shù)支持等方面最需要的資源。[6]另外，D市社會組織管理等方面的相關法律規(guī)范不完善，甚至是空白，針對這種情況應盡快、逐步完善《D市關于“樞紐型”社會組織管理辦法》等相關法律規(guī)范，以保障本市社會組織的健康和快速發(fā)展。

4.樞紐型社會組織建設的核心

近年來，我國一直積極創(chuàng)新社會管理模式，推進政府職能轉(zhuǎn)變。其中一項重要的舉措就是改革政府提供公共服務的機制，實施政府購買專業(yè)組織服務。[7]政府購買社會組織公共服務，既是政府改革公共服務供給機制的一種有益嘗試，又是一種促進我國社會組織發(fā)展的重要手段。當前，推進和完善D市社會組織管理模式，政府除了要從政策上支持樞紐型社會組織，給予其適當?shù)囊龑Ш屯苿樱浴吧鐣枨蟆睘閷?，通過政府“項目購買、項目補貼、項目獎勵”等方式支持和培育職業(yè)化、專業(yè)化社會組織和社會工作機構(gòu)，并以樞紐型組織為依托帶領相關領域的社會組織開展基本公共服務，便民服務和社會公益服務來滿足群眾的多樣化需求。其次，以重點扶持、項目引導等方式，支持樞紐型社會組織打造符合其宗旨且能發(fā)揮其優(yōu)勢的公益活動品牌項目，通過樞紐型社會組織的龍頭作用，帶動其他社會組織積極參與。

5.樞紐型社會組織建設的保障

專業(yè)人才是社會組織健康發(fā)展的關鍵因素，也是樞紐型社會組織發(fā)展的人才保障。樞紐型社會組織的正常運行和各項職能的充分發(fā)揮，離不開組織自身的人才，只有具備了專業(yè)化、職業(yè)化、高素質(zhì)的人才隊伍，才能保障社會組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其職能作用、有效地參與社會管理?，F(xiàn)階段，D市各級社會組織中還缺少具備專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)責任，即年輕又有高學歷的專業(yè)型人才，在一定程度上嚴重制約了組織的作用發(fā)揮及長遠發(fā)展。2008年12月，D市在全國地級市中率先成立了市委社會工作委員會，為 D市民生建設搭建了一個專業(yè)平臺，[8]同時也為本市社會工作專業(yè)人才隊伍建設和社會工作專業(yè)發(fā)展提供了一個廣大的發(fā)展空間。D市兩大高校，東北石油大學和黑龍江八一農(nóng)墾大學分別于2004年開設本科社會工作專業(yè)，每年可培養(yǎng)專業(yè)人才近百人。東北石油大學2014年獲批了社會工作專業(yè)學位碩士點(MSW)和社會學人才培養(yǎng)研究基地，將會為D市培養(yǎng)大量社會學和社會工作專業(yè)高層次人才。

[1]大慶日報.中共大慶市委關于進一步加強社會建設的若干意見[DB/OL].http://www.dqdaily.com/dqw/xwzx/szxw/2010－01/30/content_290680_2.htm.

[2]時陽.加強和創(chuàng)新社會管理系列解讀之一:社會管理領域的深刻變革[DB/OL].http://www.dqdaily.com/dqw/xwzx/szxw/2011－10/22/content_877841.htm.

[3]劉金良，姚云云.社會組織的發(fā)展路徑選擇:基于政府購買公共服務的研究[J].遼寧行政學院學報，2011，(5).

[4]李璐.樞紐型社會組織:政府和草根社團的紐帶[N].中國經(jīng)濟導報，2013－02－16.

[5]郝紅波，劉瀟瀟.韓學鍵代表:大慶借老工業(yè)基地區(qū)域優(yōu)勢促產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[DB/OL].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201211/11/t20121111_23837293.shtml.

[6]邵晶巖，李飛.創(chuàng)新叫響大慶社會管理品牌[DB/OL].http://epaper.hljnews.cn/hljrb/html/2012 －04/26/content_820325.htm.

[7]胡薇.政府向社會組織購買服務緣何出偏[DB/OL].http://www.qstheory.cn/sh/shgl/201301/t20130121_207129.htm.

[8]于忠斌.大慶在全國地級市中率先成立市委社會工作委員會[DB/OL].http://www.qthdaily.com/index/2009－03/05/content_65706.htm.