趙保海

（河南中醫(yī)學(xué)院 思政部，河南 鄭州450003）

一、現(xiàn)行農(nóng)地保障制度的困境

（一）農(nóng)地保障功能弱化難以承受農(nóng)民的基本保障之重

農(nóng)地的保障功能，是指農(nóng)民以土地產(chǎn)出供給其基本生活資料或者以土地收入作為維持其基本生活水平和抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要手段。對(duì)我國(guó)而言，土地仍是多數(shù)農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的主要生產(chǎn)資料，在社會(huì)保障體系不完善或根本不存在的情況下，農(nóng)地的保障價(jià)值不容小視。所以，土地作為社會(huì)保障的替代物，為中國(guó)農(nóng)民提供了基本的生活保障，從而成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。從這個(gè)角度來(lái)看，因土地調(diào)整而形成的低個(gè)人化的農(nóng)地制度有著相當(dāng)程度的合理性［1］。然而，農(nóng)地的保障功能并沒(méi)有隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展而增強(qiáng)，相反卻在不斷弱化甚至喪失。這是由于兩個(gè)方面的原因，一是農(nóng)民的土地收益在其全部收入中所占的比重明顯下降，農(nóng)地對(duì)農(nóng)民基本保障的貢獻(xiàn)度自然降低。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)各期的數(shù)字計(jì)算可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民人均純收入的比重在1999年以前還占到40%以上，從2000年開(kāi)始便降到40%以下，從2005年以后，一些年份竟降到30%左右。宏觀數(shù)據(jù)如此，從我們?cè)趥€(gè)別地區(qū)調(diào)查的微觀數(shù)據(jù)更是如此，比如我們課題組2012年春通過(guò)對(duì)河南省南陽(yáng)市內(nèi)鄉(xiāng)縣的一部分農(nóng)戶訪問(wèn)可知，這里四口之家四畝地每年小麥?zhǔn)杖?200元，玉米收入2000元，養(yǎng)雞、養(yǎng)羊收入800元，共計(jì)5000 元，而主要?jiǎng)趧?dòng)力外出打工每年收入20000元，農(nóng)業(yè)收入只占到非農(nóng)收入的25%，總收入的20%。而袁隆平根據(jù)湖南省物價(jià)局2010年的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得出的結(jié)論更令人震撼：“農(nóng)民種植水稻，每畝純收益僅為7．5元！”［2］

二是我國(guó)人均耕地面積不斷減少，甚至一部分農(nóng)民失去土地，沒(méi)有了土地，何談土地保障。根據(jù)國(guó)土資源部的調(diào)查，我國(guó)耕地面積持續(xù)減少。2005 年的調(diào)查報(bào)告顯示，截至2005年10月31日，我國(guó)人均耕地面積是1．4畝，僅為世界平均水平的40%。2006年全國(guó)土地利用變更調(diào)查結(jié)果報(bào)告又顯示，截至2006年10月31日，全國(guó)耕地面積為18．27億畝，比上年度凈減少460．2 萬(wàn)畝，人均耕地只有1．39 畝。2010、2011年的土地調(diào)查報(bào)告顯示我國(guó)人均耕地面積又降到1．38畝左右。另外，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)，就會(huì)使部分農(nóng)民永久失去土地，從而徹底失去土地基本生活保障。在農(nóng)地能夠提供的保障越來(lái)越少的情況下，農(nóng)民的基本保障要求卻在不斷提高，其支出在不斷增長(zhǎng)。比如現(xiàn)在農(nóng)民的教育水平要求已由過(guò)去的初中水平提高到了高中水平；農(nóng)民的飲食水平已由過(guò)去的吃飽提高到了現(xiàn)在的吃好（即不光能吃到米、面、饅頭，還要求有肉、蛋、奶類）；農(nóng)民不僅要享受物質(zhì)生活，還要求享受文化生活；等等。這一反一正，愈顯得農(nóng)地難以承受農(nóng)民的基本生活保障之重。

（二）農(nóng)地所賦予的保障功能對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的消極作用

1．農(nóng)地的保障功能影響了土地經(jīng)營(yíng)效率的提高。如果要在制度上把土地作為農(nóng)村人口的社會(huì)保障載體，那么擁有一定數(shù)量的相對(duì)平均的土地就成了每一個(gè)農(nóng)村人口基本生存權(quán)的體現(xiàn)，即土地的公平價(jià)值就較其效率價(jià)值得到了優(yōu)先凸顯。這也是第二次世界大戰(zhàn)以后各個(gè)經(jīng)過(guò)民主革命洗禮的國(guó)家普遍實(shí)行“耕者有其田”的土地制度的根本原因。我國(guó)在上世紀(jì)70年代末80年代初的農(nóng)村土地制度改革是為了突出實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的保障作用（因?yàn)橐鉀Q我國(guó)幾千年來(lái)歷屆政權(quán)都沒(méi)能解決的人民的溫飽問(wèn)題），保證起碼公平，土地就按照肥瘠程度、位置的遠(yuǎn)近被分割成細(xì)碎的小塊，均衡搭配給每一戶、每一個(gè)人，使誰(shuí)也占不到太大的便宜，誰(shuí)也吃不了太大的虧［3］。而且根據(jù)農(nóng)村人口的生死、增減變動(dòng)情況對(duì)承包地不斷地進(jìn)行調(diào)整。這種“均分制”、小規(guī)模的家庭型傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重地影響了土地利用效率的提高［4］。

2．農(nóng)地的保障功能阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。農(nóng)村實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，人地之間的綁定、束縛關(guān)系得以解除。由于二三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益性，已經(jīng)有大量農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，但他們基本被排除在城鎮(zhèn)人口社會(huì)保障體系之外。農(nóng)民也是理性經(jīng)濟(jì)人，且更居安思危，故他們都視土地為自己最后一道生活安全保障，寧可粗放經(jīng)營(yíng)或者干脆拋荒、撂荒、棄耕，也不愿意放棄農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這使目前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移大都以兼業(yè)轉(zhuǎn)移方式為主。這必將嚴(yán)重制約我國(guó)工業(yè)化與城市化的進(jìn)程。

二、農(nóng)地資本化在農(nóng)地保障制度創(chuàng)新中的價(jià)值

目前的農(nóng)地保障制度困境重重，而以全面的社會(huì)保障制度剔除或者代替農(nóng)地保障制度又不現(xiàn)實(shí)，只有對(duì)農(nóng)地保障制度創(chuàng)新一途。我們認(rèn)為，農(nóng)地資本化是農(nóng)地保障制度創(chuàng)新的較好方向。農(nóng)地資本化是指把農(nóng)村土地作為資本來(lái)獲取一定經(jīng)濟(jì)報(bào)酬的經(jīng)營(yíng)過(guò)程。農(nóng)地資本化的方式有很多，主要包括農(nóng)地租賃、農(nóng)地股份合作制、農(nóng)地信托、農(nóng)地使用權(quán)買賣、農(nóng)地使用權(quán)證券化等。農(nóng)地資本化在農(nóng)地保障制度創(chuàng)新中的價(jià)值表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）有助于實(shí)現(xiàn)兼業(yè)農(nóng)民和弱勢(shì)農(nóng)民由農(nóng)地實(shí)物保障向價(jià)值保障的轉(zhuǎn)換

農(nóng)地保障包括實(shí)物保障和價(jià)值保障兩種形式。實(shí)物保障是指直接的、傳統(tǒng)意義上的保障，也就是只把土地當(dāng)成生產(chǎn)基本生活資料的物質(zhì)條件，用土地生產(chǎn)出來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品來(lái)滿足農(nóng)民的基本生活之需；價(jià)值保障是指間接的保障，也就是把土地視為一種可以為農(nóng)民帶來(lái)相應(yīng)收益的生產(chǎn)要素，在他們擁有的土地承包權(quán)不變的前提下，通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)得到保障其基本生活的相應(yīng)收益。農(nóng)地資本化可以變革農(nóng)地保障的形式。

1．有助于兼業(yè)農(nóng)民農(nóng)地保障形式變遷。對(duì)于大量外出打工的兼業(yè)農(nóng)民而言，既要依賴土地作為保障的最后一道屏障，又不能全心經(jīng)營(yíng)土地，農(nóng)地生產(chǎn)效率損失嚴(yán)重，以土地產(chǎn)出保障他們的基本生活的效果肯定大打折扣。這就必然要求進(jìn)行土地保障形式的創(chuàng)新。土地資本化，如土地租賃、信托、股份合作、證券化等的實(shí)施，使農(nóng)民在將耕地使用權(quán)轉(zhuǎn)移出去的同時(shí)，還擁有資本化了的以價(jià)值形式存在的土地資本，既使土地在較大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者手里獲得了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的較高效益，又使農(nóng)民獲得了相應(yīng)的不錯(cuò)的土地參股或者轉(zhuǎn)讓收益，農(nóng)民的土地權(quán)益也不受損害，實(shí)現(xiàn)了由土地實(shí)物保障到土地價(jià)值保障的轉(zhuǎn)換。

2．有助于弱勢(shì)主體農(nóng)地保障形式變遷。對(duì)農(nóng)村大量沒(méi)有耕種能力的老年人、病殘人等弱勢(shì)群體而言，勞動(dòng)能力的逐步喪失使他們無(wú)法直接經(jīng)營(yíng)土地從而獲取基本生活保障。農(nóng)地資本化可以使他們以土地?fù)Q保障。這些農(nóng)民可以在自愿放棄耕種的前提下，通過(guò)承包權(quán)入股或者長(zhǎng)期租賃等，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中到股份合作經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶手中來(lái)，由他們進(jìn)行適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶通過(guò)資本分紅以及租金方式得到土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益以保證他們的基本生活，從而實(shí)現(xiàn)老人、病人等無(wú)勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力低下的農(nóng)民的土地保障形式的創(chuàng)新。

（二）有利于實(shí)現(xiàn)已市民化農(nóng)民和失地農(nóng)民的保障由土地保障向社會(huì)保障的過(guò)渡

在廣東、浙江、山東、上海、江蘇等大城市郊區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，失地農(nóng)民和已經(jīng)市民化的農(nóng)民工越來(lái)越多。失地農(nóng)民面臨著社會(huì)保障和土地保障都缺位的兩難境地自不待言，而對(duì)于已經(jīng)市民化的農(nóng)民來(lái)講，他們的非農(nóng)收入大幅提高，使土地收益在總收益中所占比重下降到很低，這使他們對(duì)土地的依賴性大大減弱，因此就有了放棄土地基本保障的可能。根據(jù)上海市農(nóng)調(diào)隊(duì)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)對(duì)面臨失地危險(xiǎn)和基本上已市民化了的上海農(nóng)民的調(diào)查，大多數(shù)的農(nóng)民都提出既不愿種地又不想輕易放棄土地。這充分反映了這些農(nóng)民對(duì)放棄或者失去土地保障后的擔(dān)心和無(wú)奈。對(duì)這部分農(nóng)民而言，關(guān)鍵是要通過(guò)一定的制度安排使他們實(shí)現(xiàn)從土地保障向社會(huì)保障的過(guò)渡。以土地資源、資本換保障是一種合適的方案。具體做法有多種，如：土地資本貨幣化，就是以土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)有效期內(nèi)歷年潛在收益的貼現(xiàn)值之和代表土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的資本價(jià)值，將此作為征地補(bǔ)償費(fèi)的參照標(biāo)準(zhǔn)，并且把土地征用補(bǔ)償費(fèi)的一定比例一次性地劃入被征地農(nóng)民的社保賬戶；也可將土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)轉(zhuǎn)化為土地信托受益權(quán)或股權(quán)，并將此信托或入股經(jīng)營(yíng)所得的定期收益的一部分劃進(jìn)農(nóng)民的個(gè)人賬戶中，按期繳納；或者是土地的“債權(quán)化”，即把土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民對(duì)用地單位的債權(quán)或用地單位的債務(wù)，由用地單位保證一定的債權(quán)回報(bào)，從而體現(xiàn)土地對(duì)農(nóng)民的保障功能［5］。一些先進(jìn)地區(qū)如廣東省、浙江省等還探索了通過(guò)發(fā)行土地債券來(lái)籌集社會(huì)保障資金以解決被征地農(nóng)民的保障問(wèn)題。

（三）有助于提升土地對(duì)專業(yè)農(nóng)民的保障功能

由于自身農(nóng)業(yè)資源稟賦的不同，如經(jīng)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)或者農(nóng)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)等，一部分農(nóng)民還會(huì)選擇留下來(lái)專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這部分農(nóng)民不經(jīng)營(yíng)他業(yè)，肯定依賴土地保障，但土地的保障作用因土地收益的低水平而面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對(duì)他們而言，需強(qiáng)化土地的保障功能。通過(guò)土地出租、轉(zhuǎn)讓、入股等農(nóng)地資本化有利于促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，專業(yè)農(nóng)民可以轉(zhuǎn)入大量的土地，并能夠?qū)⒅傲闼?、分散的土地進(jìn)一步集中連片，便于他們實(shí)行各種形式的農(nóng)地集約經(jīng)營(yíng)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。再者，土地資本化也有利于吸引社會(huì)資本流向農(nóng)村以供專業(yè)農(nóng)民使用，從而增加農(nóng)業(yè)的資金投入，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展［6］。這些都有利于繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)的專業(yè)農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)性收入增加，土地保障功能自然提升。

（四）有助于增強(qiáng)社區(qū)保障能力和實(shí)現(xiàn)土地保障向社會(huì)保障的過(guò)渡

在國(guó)家當(dāng)下無(wú)法向農(nóng)村社會(huì)保障體系大規(guī)模投入資金的條件下，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)保障無(wú)疑是弱化農(nóng)地基本生活保障、推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的可靠途徑。以農(nóng)地資本化推動(dòng)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)能夠增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為社區(qū)保障提供一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。從浙江、山東等省的經(jīng)驗(yàn)看，村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)農(nóng)地資本化經(jīng)營(yíng)，主要是充當(dāng)農(nóng)地資本化經(jīng)營(yíng)、促使農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大增，為發(fā)展社區(qū)保障提供了強(qiáng)大后盾。在長(zhǎng)三角地帶、珠江三角洲及一些大城市周邊的農(nóng)村，村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過(guò)多年的積累和發(fā)展，實(shí)力雄厚，為農(nóng)民提供了多方面的社區(qū)保障，如為困難戶提供救濟(jì)金、為農(nóng)民發(fā)放退休金，甚至還為村民子弟提供學(xué)費(fèi)等。社區(qū)保障的發(fā)展勢(shì)必弱化土地的保障功能。政府應(yīng)在實(shí)行農(nóng)地資本化經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)社區(qū)保障，待條件成熟之后，再向農(nóng)村社保體系投入大量資金，使農(nóng)民能夠享受到和市民一樣的社會(huì)保障，從而使土地基本生活保障徹底退出歷史舞臺(tái)。

二、農(nóng)地資本化的瓶頸約束

通過(guò)農(nóng)地資本化創(chuàng)新農(nóng)地保障制度是我們的理性選擇，但目前我國(guó)農(nóng)地資本化的約束較為嚴(yán)重，須努力克服。

（一）制度性約束

1．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷約束

我國(guó)目前“家庭承包、統(tǒng)分結(jié)合”的農(nóng)地制度安排在實(shí)踐中逐步顯現(xiàn)出一些不足。一是產(chǎn)生了經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、區(qū)域空間分布散等缺陷，致使農(nóng)地資源使用效率不高、生產(chǎn)組織化程度較低［7］。二是農(nóng)戶和集體的產(chǎn)權(quán)分割仍停留在法理層面，缺乏事實(shí)保障機(jī)制，侵權(quán)和變相侵權(quán)行為明顯，形成了事實(shí)上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬不清晰、集體所有權(quán)主體虛置化、農(nóng)民承包權(quán)益難以保障、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)格局，既不能發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的作用，也難以切實(shí)保障農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的財(cái)產(chǎn)性收益權(quán)和處置權(quán)。三是除了《農(nóng)村土地承包法》第41條對(duì)農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓作出了“終止原承包關(guān)系、重新確立新承包關(guān)系”的規(guī)定之外，其他方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)地使用權(quán)都缺乏明確界定，難以節(jié)約交易成本，抑制了農(nóng)地資本化主體雙方融通土地的動(dòng)機(jī)，成為約束農(nóng)地流轉(zhuǎn)及農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育的內(nèi)生制度障礙。再者，農(nóng)地均分承包制度安排或明或暗地強(qiáng)化了政府在農(nóng)地承包過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)地位，突出了政府的主導(dǎo)作用，使市場(chǎng)在農(nóng)地資源配置中的基礎(chǔ)性作用幾乎失靈。

2．農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度供給約束

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策與農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律多處相悖，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策與法律的內(nèi)在邏輯沖突。一是對(duì)流轉(zhuǎn)對(duì)象的限定不同。黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》等政策鼓勵(lì)農(nóng)地向農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶、工商資本等市場(chǎng)主體集中，而現(xiàn)行的法律尤其是《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》則強(qiáng)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要限于本經(jīng)濟(jì)集體組織成員內(nèi)部。二是對(duì)流轉(zhuǎn)形式的規(guī)定不同。相關(guān)政策規(guī)定，允許并鼓勵(lì)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地，積極培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，而有關(guān)法律則更多主張農(nóng)戶以轉(zhuǎn)包、互換、反租倒包、入股等形式參與流轉(zhuǎn)，有意回避農(nóng)地轉(zhuǎn)讓。三是對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)界定不同。現(xiàn)階段的政策提出要“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”，明確了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益性，而我國(guó)法律中的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)則經(jīng)歷了從《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的合同債權(quán)到《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)，一直沒(méi)有確定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益地位。這些政策和法規(guī)的供給不足和相互沖突，影響了市場(chǎng)主體對(duì)農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)的理性測(cè)度，約束了農(nóng)地資本化市場(chǎng)的健康發(fā)展。

（二）農(nóng)地資源自身?xiàng)l件性約束

1．農(nóng)地的位置固定性約束

首先，人們只能利用土地，而不能像其他資源一樣，可以通過(guò)改變其自身性質(zhì)、形狀、地理位置來(lái)滿足人們需要。其次，農(nóng)地的固定性決定了農(nóng)地融通只能實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)變更，即農(nóng)地流轉(zhuǎn)的標(biāo)的只能是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，對(duì)于土地本身的狀況卻無(wú)可奈何。況且，我國(guó)農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移還只能是農(nóng)地使用權(quán)的變動(dòng)。第三，農(nóng)地固定特點(diǎn)決定了其流動(dòng)過(guò)程和結(jié)果都只能是人們?nèi)ミm應(yīng)它，而不能以空間位移的方式實(shí)現(xiàn)與其他生產(chǎn)要素的結(jié)合。這種特性無(wú)疑會(huì)造成生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本較高、農(nóng)地應(yīng)有的生產(chǎn)效率不能發(fā)揮等等。

2．農(nóng)地產(chǎn)出條件性約束

農(nóng)業(yè)的生物過(guò)程決定了農(nóng)地產(chǎn)出表現(xiàn)為相應(yīng)的自然條件性約束，這種約束性基本決定了在技術(shù)進(jìn)步緩慢、規(guī)模經(jīng)濟(jì)不變條件下的最大產(chǎn)出，并因氣候條件惡化、生態(tài)平衡破壞、自然肥力遞減可能引起產(chǎn)出邊際遞減嚴(yán)重，要改善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)水平和條件（如風(fēng)沙、干濕、日照等）、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，須付出巨大的生產(chǎn)成本、代理成本［8］。

（三）市場(chǎng)性約束

資本化之最終目的在于為資產(chǎn)的市場(chǎng)交易提供一個(gè)基準(zhǔn)價(jià)格。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一原理認(rèn)為，自由競(jìng)爭(zhēng)、充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)會(huì)使主體的利益達(dá)到最大化，資源的配置達(dá)到最優(yōu)化，一組競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)所達(dá)到的均衡必定能夠?qū)崿F(xiàn)資源的帕累托有效配置。但是，我國(guó)農(nóng)地市場(chǎng)發(fā)育較晚，市場(chǎng)運(yùn)作存在著許多人為的制約，缺乏一個(gè)公開(kāi)、公平、公正、客觀的交易環(huán)境。學(xué)者們普遍認(rèn)為目前中國(guó)的農(nóng)地市場(chǎng)仍然是分割市場(chǎng)、壟斷市場(chǎng)，是權(quán)力介入的“灰市場(chǎng)”，是一種“隱市場(chǎng)”［9］。這一切，不僅直接侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益，而且扭曲了農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的價(jià)格信息傳導(dǎo)機(jī)制，誤導(dǎo)了農(nóng)地資本化融通的正常運(yùn)行［10］。

（四）技術(shù)性約束

土地資本化是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)金融工程，包括不同種類土地價(jià)值的評(píng)估，不同資本化流轉(zhuǎn)方式的價(jià)格計(jì)算，股權(quán)的設(shè)計(jì)、發(fā)行與轉(zhuǎn)讓，投資風(fēng)險(xiǎn)的防范及轉(zhuǎn)移，資本收益的分配等，它要求在運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中每一個(gè)步驟與環(huán)節(jié)都必須做到十分精確和科學(xué)，不能有任何技術(shù)上的欠缺和漏洞。但是，當(dāng)下我國(guó)在土地資本化運(yùn)作技術(shù)方面還存在著這樣或那樣的制約，較有代表性的如土地交易信息系統(tǒng)建設(shè)滯后、信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)缺失、會(huì)計(jì)信息披露欠公開(kāi)、資本收益分配機(jī)制不完善等。這些技術(shù)障礙嚴(yán)重影響著土地資本化的運(yùn)行［11］。同時(shí)，我國(guó)更加缺少土地資本化的高素質(zhì)專業(yè)人才，既掌握土地開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等專業(yè)知識(shí)又熟悉金融證券理論的“復(fù)合型”人才更是少之又少，我們迫切需要盡快培養(yǎng)出一批在今后的農(nóng)地資本化的具體操作和管理等方面能夠發(fā)揮重要作用的優(yōu)秀專業(yè)人才。

三、農(nóng)地資本化的對(duì)策

為了使農(nóng)地資本化順利進(jìn)行以創(chuàng)新農(nóng)地保障制度，需做好以下幾方面工作。

（一）進(jìn)一步明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能和邊界

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)所包括的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收益分配權(quán)五種權(quán)能在我國(guó)當(dāng)前均非完整意義上的權(quán)能，并且相當(dāng)模糊，需要進(jìn)一步廓清，以實(shí)現(xiàn)所有權(quán)主體人格化、使用權(quán)內(nèi)容充分化和財(cái)產(chǎn)性權(quán)益法律化。首先是農(nóng)地所有權(quán)主體人格化。按照我國(guó)法律的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況，應(yīng)該以村民委員會(huì)作為農(nóng)地所有權(quán)主體人格化代表，給予其完整獨(dú)立的法人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，但一定要嚴(yán)格界定其責(zé)、權(quán)、利，由其產(chǎn)權(quán)代表按照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)地占有、使用、收益和處置，賦予其穩(wěn)定承包權(quán)的責(zé)任，為農(nóng)戶向農(nóng)地租賃、購(gòu)買及征用主體索取承包使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償。其次是農(nóng)地使用權(quán)內(nèi)容的充分化。不但應(yīng)當(dāng)逐步規(guī)定農(nóng)地使用權(quán)的抵押、繼承等，使農(nóng)地使用權(quán)的權(quán)能更加完整，而且，對(duì)已規(guī)定的農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租等權(quán)能，要不斷地解除對(duì)它們的眾多限制，使其更加充分。如不能把農(nóng)地流轉(zhuǎn)禁錮在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不能借公平之名頻繁調(diào)整土地，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的批準(zhǔn)制度也應(yīng)漸漸放寬等。再次是農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)益法律化，在法律法規(guī)中不僅要有總則性規(guī)定，更要進(jìn)一步細(xì)致化、具體化。目前亟需解決的是農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)化收益權(quán)利保障問(wèn)題。應(yīng)改變以往的征收、征用規(guī)定，除了少量的國(guó)家必要的調(diào)劑、稅收等費(fèi)用之外，絕大部分土地非農(nóng)化收益都要由農(nóng)民來(lái)享用。

（二）給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者眾多的政府支持

農(nóng)地比較收益偏低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出依賴自然、生物條件，轉(zhuǎn)入農(nóng)地生產(chǎn)的欲望不強(qiáng)等關(guān)鍵性約束使農(nóng)地資本化舉步維艱，因此，必須借鑒日本、法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，給農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者眾多的政府投資、支持，以抵消、補(bǔ)償他們經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的種種不利，激勵(lì)農(nóng)地資本化的需求，這樣，我國(guó)農(nóng)地資本化經(jīng)營(yíng)才能逐步發(fā)展。

政府農(nóng)業(yè)投資與支持是指政府為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行財(cái)政投資與支持的過(guò)程和行為［12］。根據(jù)投資支持的過(guò)程和作用方式，我國(guó)應(yīng)實(shí)行農(nóng)業(yè)直接投資和農(nóng)業(yè)間接投資。直接投資是把資金直接投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程，間接投資是把資金投入為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，間接作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我國(guó)應(yīng)根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情形和財(cái)政強(qiáng)弱狀況實(shí)行具體不同的投資與支持模式。經(jīng)濟(jì)情形好、財(cái)政狀況強(qiáng)的地區(qū)要給予大口徑投資，依次為中口徑投資和小口徑投資。小口徑投資只包括撥付農(nóng)、林、水利、氣象等部門的事業(yè)費(fèi)和支援農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)的支出，即常說(shuō)的“兩類資金”。在“兩類資金”的基礎(chǔ)上再給予農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)救濟(jì)、農(nóng)業(yè)科技費(fèi)用，就是中口徑農(nóng)業(yè)投資。中口徑投資再給予各種農(nóng)業(yè)支援和補(bǔ)貼就構(gòu)成了大口徑農(nóng)業(yè)投資。我國(guó)大部分地區(qū)應(yīng)該維持在中口徑投資的水平上，并努力向大口徑投資方向邁進(jìn)。

（三）加強(qiáng)農(nóng)地的價(jià)值化管理

充分認(rèn)識(shí)土地的價(jià)值性，正確反映土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值，是降低農(nóng)地交易成本、建立農(nóng)地資本利用機(jī)制、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的重要前提。對(duì)于農(nóng)地資源，不但需要實(shí)物量指標(biāo)進(jìn)行資產(chǎn)管理，也需要價(jià)值量指標(biāo)實(shí)行價(jià)值化管理。要培育農(nóng)村土地市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，就必須還原土地的商品、資本屬性，使之納入價(jià)值管理的框架，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值化。農(nóng)地價(jià)值量的正確界定，是合理地核算土地資產(chǎn)、考核土地使用的機(jī)會(huì)成本、確定土地交易價(jià)格及核算土地的投入產(chǎn)出的重要前提。同時(shí)，必須進(jìn)一步完善土地價(jià)格體系。應(yīng)根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論、地租理論、土地價(jià)值理論和土地市場(chǎng)供求狀況，合理確定土地的承包使用權(quán)價(jià)格，規(guī)范農(nóng)地市場(chǎng)資本化運(yùn)作。

（四）建立健全農(nóng)地市場(chǎng)中介服務(wù)組織

完善土地市場(chǎng)的交易所、經(jīng)紀(jì)人、信息臺(tái)等中介機(jī)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)專業(yè)化、企業(yè)化、社會(huì)化，是優(yōu)化土地資源配置、推動(dòng)農(nóng)地資本化進(jìn)程的關(guān)鍵［13］。健全的農(nóng)地市場(chǎng)中介服務(wù)組織應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：1．土地投資經(jīng)營(yíng)公司。它是土地流轉(zhuǎn)的交易中介，專門從事進(jìn)入市場(chǎng)的土地使用權(quán)的交易活動(dòng)。2．信息組織。它是專門為農(nóng)地交易提供信息發(fā)布、土地登記公開(kāi)查詢、市場(chǎng)管理規(guī)則、有關(guān)土地政策法規(guī)及土地利用投資方向咨詢等服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。3．土地評(píng)估事務(wù)所。主要是完善資產(chǎn)評(píng)估與資信評(píng)級(jí)業(yè)的政策，進(jìn)行統(tǒng)一管理和服務(wù)，建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，走“少而精”的發(fā)展模式。規(guī)范會(huì)計(jì)師、經(jīng)濟(jì)師、律師的服務(wù)，確定合理的土地價(jià)格，為土地資本化運(yùn)作提供精確的數(shù)量界限。4．土地融資公司。主要從事土地儲(chǔ)蓄與抵押業(yè)務(wù)，對(duì)放棄土地使用權(quán)的農(nóng)民給予低息乃至無(wú)息貸款，以便他們從事第二、三產(chǎn)業(yè)。5．土地保險(xiǎn)公司。主要從事土地投資、經(jīng)營(yíng)的保險(xiǎn)活動(dòng)，同時(shí)也給出讓土地使用權(quán)的農(nóng)民提供補(bǔ)助金以及新職業(yè)的培訓(xùn)費(fèi)，還可以通過(guò)收受逾期抵押土地并將其變賣、出租等活動(dòng)，來(lái)充當(dāng)土地交易中介組織。6．土地租賃公司。租入那些無(wú)力經(jīng)營(yíng)者的土地，轉(zhuǎn)租給那些經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的農(nóng)戶，促進(jìn)土地的集中與規(guī)模經(jīng)營(yíng)。7．土地證券公司。主要從事土地使用權(quán)交易的場(chǎng)所，這種公司可與土地經(jīng)營(yíng)公司合并在一起。

（五）消除技術(shù)障礙，提高人才素質(zhì)

土地資本化本身需要利用現(xiàn)代金融證券分析、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)分析與規(guī)避等理論和技術(shù)，需要跨學(xué)科的復(fù)合型管理人才，因此，管理者素質(zhì)亟待提高。再者，農(nóng)地資本化最終要吸收投資者，若投資者不熟悉操作、素質(zhì)不高，就不可能參與和支持農(nóng)地資本化，所以也要大力提高投資者的素質(zhì)，并引導(dǎo)投資者進(jìn)行理性投資。

［1］姚洋．中國(guó)農(nóng)地制度：一個(gè)分析框架［J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2000（2）．

［2］袁隆平．農(nóng)民種一畝地賺7．5元，政府應(yīng)高價(jià)收糧［N］．北京晨報(bào)，2012－03－04．

［3］黃延廷．農(nóng)地連片流轉(zhuǎn)交易成本大［N］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2011－02－12．

［4］李谷成，等．小農(nóng)戶真的更加具有效率嗎？［J］．經(jīng)濟(jì)學(xué)，2010（1）．

［5］岳意定，黎翠梅．試析農(nóng)地資本化在農(nóng)村土地保障制度漸進(jìn)變遷中的作用［J］．經(jīng)濟(jì)體制改革，2007（3）．

［6］邢軍．積極搭建農(nóng)民工城市融入的文化平臺(tái)［J］．江淮論壇，2014（1）．

［7］林毅夫．制度、技術(shù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展［M］．上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2008．

［8］速水佑次郎，弗農(nóng)·拉坦．農(nóng)業(yè)發(fā)展的國(guó)際分析［J］．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000．

［9］楊繼瑞．農(nóng)地隱性市場(chǎng)化：?jiǎn)栴}、成因及對(duì)策［J］．中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002（9）．

［10］朱強(qiáng)，朱有志．農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化流轉(zhuǎn)的約束性研究［J］．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（6）．

［11］胡亦琴．農(nóng)地資本化經(jīng)營(yíng)與政府規(guī)制研究［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2006（1）．

［12］陳浩天．農(nóng)村公共服務(wù)：基層政府治理的民生意蘊(yùn)［J］．行政科學(xué)論壇，2014（2）．

［13］黃延廷．從日本擺脫農(nóng)地零碎化經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐談我國(guó)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的對(duì)策［J］．經(jīng)濟(jì)體制改革，2011（6）．