張澤忠

(江西師范大學(xué) 政法學(xué)院，江西 南昌 330022)

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非洲武裝沖突下的我國(guó)境外投資安全保護(hù)機(jī)制

張澤忠

(江西師范大學(xué) 政法學(xué)院，江西 南昌 330022)

非洲是當(dāng)今世界政局嚴(yán)重動(dòng)蕩的地區(qū)之一，對(duì)中資企業(yè)帶來(lái)了極大的政治風(fēng)險(xiǎn)，而我國(guó)目前卻沒(méi)有建立完善有效的境外投資擔(dān)保機(jī)制。對(duì)此本文指出我國(guó)需要建立完善的安全保護(hù)機(jī)制以保護(hù)我國(guó)在非企業(yè)的利益，包括積極參與國(guó)際擔(dān)保機(jī)制、完善“中-非BITs”機(jī)制和中國(guó)信保保險(xiǎn)機(jī)制、建立境外投資虧損救濟(jì)機(jī)制、中資企業(yè)加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的法律盡職調(diào)查。

武裝沖突；對(duì)非投資；政治風(fēng)險(xiǎn)；擔(dān)保機(jī)制

晚近，在世界經(jīng)濟(jì)向全球化向多極化發(fā)展的新形勢(shì)下，非洲成為我國(guó)中資企業(yè)“走出去”的最多、最重要目的地之一，投資領(lǐng)域涉及能源(石油、天然氣)、采礦業(yè)、制造、基礎(chǔ)設(shè)施(公路、鐵路、航空、電網(wǎng)、電站)、通訊(光纖傳輸、移動(dòng)通訊)等。2009～2012年，中國(guó)對(duì)非直接投資流量由14.4億美元增至25.2億美元，年均增長(zhǎng)20.5%，存量由93.3億美元增至212.3億美元，增長(zhǎng)1.3倍[1]。2013年，中國(guó)對(duì)非洲實(shí)現(xiàn)了33.9%的較快增長(zhǎng)。[2]

雖然非洲大部分地區(qū)政局目前看起來(lái)較為平穩(wěn)，但相當(dāng)部分非洲國(guó)家或地區(qū)的武裝沖突仍然頻繁，造成當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)動(dòng)蕩不穩(wěn)，對(duì)所在地的中資企業(yè)帶來(lái)了極大的政治風(fēng)險(xiǎn)。而我國(guó)對(duì)外投資的政治風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保法律機(jī)制尚未發(fā)展成熟，亟待提升和完善。

一、非洲武裝沖突嚴(yán)重

非洲是當(dāng)今世界上政局嚴(yán)重動(dòng)蕩的地區(qū)之一，戰(zhàn)爭(zhēng)、政變以及違憲爭(zhēng)奪權(quán)力一直是該地區(qū)棘手的難題。自冷戰(zhàn)結(jié)束后多達(dá)31個(gè)非洲國(guó)家經(jīng)歷或卷入過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)(內(nèi)戰(zhàn))、暴亂(叛亂)、政變等武裝沖突[3]，而且許多武裝沖突目前仍在繼續(xù)著。

(一)武裝沖突的表現(xiàn)形式及近況

1．非洲的戰(zhàn)爭(zhēng)。非洲國(guó)家發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)一般持續(xù)時(shí)間很長(zhǎng)，規(guī)模較大。例如，蘇丹南北雙方因民族、宗教、文化和政治等方面存在差異與矛盾，導(dǎo)致蘇丹政府與蘇丹南部的蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)(SPLM)進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)20多年的內(nèi)戰(zhàn)，2005年1月雙方剛剛達(dá)成《全面和平協(xié)議》(Comprehensive Peace Agreement)，西部的達(dá)爾富爾地區(qū)又發(fā)生了沖突，并蔓延到鄰國(guó)乍得，最終導(dǎo)致南蘇丹獨(dú)立。安哥拉內(nèi)戰(zhàn)是南部非洲最大規(guī)模的沖突，也持續(xù)了20余年。雖然該國(guó)現(xiàn)在處于戰(zhàn)后重建時(shí)期，但安哥拉政府軍與“安盟”武裝之間的武裝沖突仍時(shí)斷時(shí)續(xù)。

這種長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)，在非洲之角的其他國(guó)家同樣存在過(guò)，例如，2000年5月重新爆發(fā)的厄立特里亞與埃塞俄比亞之間的大規(guī)模武裝領(lǐng)土沖突，雖經(jīng)國(guó)際組織和有關(guān)國(guó)家的斡旋，達(dá)成?；饏f(xié)議，但目前領(lǐng)土爭(zhēng)端依在，彼此敵意未消，雙方仍不斷地相互指控、反指控，甚至軍事對(duì)壘；索馬里甚至經(jīng)歷了一系列戰(zhàn)爭(zhēng)后，導(dǎo)致自20世紀(jì)90年代初開(kāi)始沒(méi)有中央政府，并因此獲得了“崩潰國(guó)家”(collapsed state)的稱(chēng)號(hào)；1998年8月爆發(fā)的剛果(金)內(nèi)戰(zhàn)，先后有盧旺達(dá)、烏干達(dá)、津巴布韋、安哥拉、納米比亞、乍得等多個(gè)國(guó)家卷入，在剛果(金)形成了軍事割據(jù)局面，晚近該國(guó)部族矛盾再次激化，導(dǎo)致新內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)。即使在大規(guī)模沖突平息時(shí)，各種非國(guó)家沖突(non-state conflicts)卻在不同武裝團(tuán)體——反對(duì)派之間、軍閥之間，或不同種族、宗教團(tuán)體之間不斷上演。

2．非洲的暴(叛)亂。非洲最近幾十年來(lái)發(fā)生過(guò)多次暴力沖突，涉及國(guó)家包括利比里亞、塞拉利昂、幾內(nèi)亞比紹、科特迪瓦、多哥、尼日爾、盧旺達(dá)、加納、剛果(金)、幾內(nèi)亞和馬里等。晚近，非洲北部國(guó)家接連發(fā)生多起暴(叛)亂，進(jìn)而引起新舊政權(quán)更迭的事件。其中2011年1月16日素以穩(wěn)定和安全著稱(chēng)的北非國(guó)家突尼斯首都，爆發(fā)了20多年來(lái)最大規(guī)模的示威游行，進(jìn)入緊急狀態(tài)，并全國(guó)暴發(fā)騷亂。這場(chǎng)被西方稱(chēng)之為“茉莉花革命”的騷亂很快波及到北非其他國(guó)家，尤其是埃及、利比亞。

受突尼斯“茉莉花革命”影響，2011年1月底，埃及爆發(fā)示威游行，抗議國(guó)內(nèi)普遍存在的腐敗、失業(yè)率高漲，部分抗議活動(dòng)演變成血腥沖突，并導(dǎo)致執(zhí)政長(zhǎng)達(dá)30年之久的穆巴拉克政府垮臺(tái)。而在利比亞，2011年2月中旬，利比亞反對(duì)派在班加西、的黎波里等其他主要城市發(fā)動(dòng)大規(guī)模反政府沖突，該武裝沖突持續(xù)數(shù)月，直到2011年8月底，利比亞卡扎菲政府被反對(duì)派武裝推翻。

3．非洲的政變。埃及、剛果(布)、剛果(金)、多哥、阿爾及利亞、中非、尼日利亞、加納、布隆迪、馬里、利比亞、索馬里、蘇丹、烏干達(dá)、盧旺達(dá)、埃塞俄比亞、尼日爾、乍得、科摩羅、塞舌爾、毛里塔尼亞、中非、赤道幾內(nèi)亞、幾內(nèi)亞比紹、幾內(nèi)亞、萊索托、突尼西亞、布基納法索、塞拉利昂、岡比亞、科特迪瓦均先后發(fā)生過(guò)政變，甚至一國(guó)發(fā)生多次政變的情形。例如，2012年3月21日，馬里發(fā)生軍事嘩變，民選總統(tǒng)杜爾去向不明；2014年8月30日，萊索托發(fā)生政變，軍方控制了警察總部并包圍首相官邸，首相托馬斯·塔巴內(nèi)逃至南非避難。

4．非洲大陸仍在繼續(xù)的武裝沖突。截止2014年底，非洲大陸仍在發(fā)生的戰(zhàn)爭(zhēng)或沖突包括：(1)尼日利亞博科圣地組織(Boko Haram)叛亂(2009年至今)：針對(duì)尼日利亞政府和尼日利亞基督教社團(tuán)而發(fā)動(dòng)多次武裝襲擊戰(zhàn)爭(zhēng)；(2)中非共和國(guó)叛亂(2012年至今)：反政府軍占領(lǐng)若干主要城市和城鎮(zhèn)，僅僅三周的戰(zhàn)斗之后至12月30日，叛軍控制大約1/3的國(guó)家，并向首都班吉前進(jìn)，使得法國(guó)及鄰國(guó)乍得都紛紛表示要予以增援；(3)剛果(金)戰(zhàn)爭(zhēng)(1998年至今)：最近一次沖突發(fā)生在剛果東部，涉及一個(gè)由Bosco Ntaganda所領(lǐng)導(dǎo)并獲得烏干達(dá)和盧旺達(dá)秘密支持的“M23”反叛組織；(4)利比亞(2011年至今)：在2011年利比亞軍事干預(yù)成功后，新利比亞政府正在美國(guó)及其他盟國(guó)的援助下，竭力控制各種武裝勢(shì)力；(5)圣主抵抗軍(Lord’s Resistance Army)叛亂(1987年至今)：“圣主抵抗軍”目前仍在南蘇丹、剛果、烏干達(dá)和中非共和國(guó)進(jìn)行活躍的行動(dòng)；(6)馬里北部沖突(2012年至今)：2012年馬里政府與北部Taureg部族爆發(fā)沖突，后者現(xiàn)占領(lǐng)馬里北部，其許多士兵攜帶武器和戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)在獨(dú)裁者穆阿邁爾·卡扎菲軍倒臺(tái)后回到馬里對(duì)抗政府軍，并在其控制地區(qū)施行伊斯蘭教法令；(7)索馬里內(nèi)亂(1991年至今)：這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的最新階段是羸弱的中央政府對(duì)抗伊斯蘭青年黨叛軍的基地組織，中央政府其軍隊(duì)系由肯尼亞、烏干達(dá)、布隆迪、埃塞俄比亞和其他非洲國(guó)家提供，而美國(guó)政府則對(duì)這些軍隊(duì)提供資金和訓(xùn)練；(8)南蘇丹與蘇丹之間的邊境沖突(2012年至今)：目前主要發(fā)生在大尼羅河石油管道和有爭(zhēng)議(石油資源豐富)的阿卜耶伊地區(qū)。

(二)武裝沖突原因及影響

非洲武裝沖突的原因十分復(fù)雜，包括經(jīng)濟(jì)落后、石油、礦產(chǎn)與水源等自然資源的爭(zhēng)奪、邊界領(lǐng)土之爭(zhēng)、種族沖突、宗教價(jià)值觀沖突、不同政黨分歧等因素，并且在許多情況下多種原因交織在一起。不過(guò)，非洲晚近在政治上盲從西方做法，采取激進(jìn)的民主化、實(shí)行多黨制，而經(jīng)濟(jì)上卻仍然貧窮和滯后，使政治難于與經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，從而導(dǎo)致利益之爭(zhēng)頻發(fā)，這是非洲武裝沖突的關(guān)鍵因素。當(dāng)然從總體來(lái)看，貧困落后是該地區(qū)社會(huì)動(dòng)蕩乃至沖突戰(zhàn)亂的根源。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議公布，截止目前世界上最不發(fā)達(dá)的48個(gè)國(guó)家中有34個(gè)是非洲國(guó)家*See United Nations Conference on Trade and Development. Map of the LDCs. available at http:// http://unctad.org/en/PublishingImages/LDC_map_1500x936.jpg, 2015-2-8.，在非洲54個(gè)國(guó)家中，最不發(fā)達(dá)國(guó)家占總數(shù)的63%。

非洲頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)、沖突與政變，致使該地區(qū)在世界維和中占有特殊的地位。截止2014年8月31日，仍有10個(gè)軍事維和行動(dòng)，其中聯(lián)合國(guó)部署6個(gè)，它們分別是科特迪瓦(UNOCI)、乍得/中非共和國(guó)(CAR)(MINURCAT)、剛果(金)(MONUC)、利比里亞(UNMIL)、蘇丹(UNMIS)、西撒哈拉(MINURSO)；聯(lián)合國(guó)與非洲聯(lián)盟混合部署1個(gè)，即達(dá)爾富爾與南蘇丹(UNAMID)；非洲聯(lián)盟單獨(dú)部署3個(gè)，它們分別是索馬里(AMISOM)，中非經(jīng)濟(jì)與貨幣共同體(MICOPAX)，布隆迪特別行動(dòng)部隊(duì)(南非負(fù)責(zé))。這些行動(dòng)涉及到7.3萬(wàn)維和部隊(duì)，約占聯(lián)合國(guó)全球維和人數(shù)的70%。*PAUL D. Williams. Peace Operations in Africa: seven challenges, any solutions?[J/OL].Conflict Trends, Issue 3, 2009:3-4; 聯(lián)合國(guó)正在執(zhí)行的維持和平行動(dòng)情況, available at http://www.un.org/zh/peacekeeping/resources/statistics/factsheet.shtml, 2014-10-10.

在《外交政策》與“和平基金會(huì)”編制的2014年的“脆弱國(guó)家指數(shù)”中，列入極度警戒(Very High Alert)的5個(gè)國(guó)家均來(lái)自非洲地區(qū)，它們分別是南蘇丹、索馬里、中非共和國(guó)、剛果(金)、蘇丹；列入高度警戒(High Alert)的非洲國(guó)家5個(gè)，包括乍得、津巴布韋、幾內(nèi)亞、科特迪瓦、幾內(nèi)亞比紹；列入警戒(Alert)的非洲國(guó)家12個(gè)，包括尼日利亞、肯尼亞、埃塞俄比亞、尼日爾、布隆迪、烏干達(dá)、厄立特里亞、利比里亞、喀麥隆、毛利塔尼亞、埃及、盧旺達(dá)；列入極度警告(Very High Warning)的非洲國(guó)家18個(gè)，包括塞拉利昂、馬里、剛果(布)、馬拉維、布吉納法索、利比亞、多哥、安哥拉、吉布提、贊比亞、莫桑比克、斯威士蘭、赤道幾內(nèi)亞、科摩羅、岡比亞、馬達(dá)加斯加、塞內(nèi)加爾、坦桑尼亞；列入高度警告(High Warning)的非洲國(guó)家9個(gè)，包括萊索托、貝寧、突尼斯、圣多美和普林西比、摩洛哥、佛得角、加蓬、納米比亞、加納；列入警告(Warning)的非洲國(guó)家3個(gè)，包括南非、博茨瓦納、塞舌爾*Fund For Peace. List of countries by Failed States Index [EB/OL]. http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_Fragile_States_Index, 2014-10-20.“脆弱國(guó)家指數(shù)”是指一個(gè)從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治三個(gè)主要方面進(jìn)行考量、判斷各國(guó)的脆弱指數(shù)排名列表，在2014年總共有178個(gè)國(guó)家被評(píng)估。一個(gè)脆弱國(guó)家常見(jiàn)指標(biāo)包括一個(gè)國(guó)家的中央政府非常軟弱或無(wú)力，不能實(shí)際控制其大部分的領(lǐng)土、不能提供公共服務(wù)、國(guó)家存在廣泛的腐敗和犯罪、難民和非自愿流動(dòng)人口、急劇的經(jīng)濟(jì)衰退。這個(gè)指數(shù)分為十一級(jí)，分別是極度警戒(Very High Alert)、高度警戒(High Alert)、警戒(Alert)、極度警告(Very High Warning)、高度警告(High Warning)、警告(Warning)、不太穩(wěn)定(Less Stable)、穩(wěn)定(Stable)、非常穩(wěn)定(Very Stable)、可持續(xù)發(fā)展(Sustainable)、非?？沙掷m(xù)發(fā)展(Very Sustainable)。。從中可以看出，被列入警戒線和警告線的非洲國(guó)家合計(jì)52個(gè)，占非洲54個(gè)國(guó)家的96%以上。

二、我國(guó)現(xiàn)有政治風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保法律機(jī)制及其局限性

由于非洲上述武裝沖突、政權(quán)更迭頻繁發(fā)生，對(duì)我國(guó)在非洲地區(qū)的投資帶來(lái)了極大政治風(fēng)險(xiǎn)。所謂政治風(fēng)險(xiǎn)是指在國(guó)際投資過(guò)程中, 由于東道國(guó)武裝沖突、政權(quán)更迭、政治與社會(huì)不穩(wěn)，以及法律法規(guī)不健全等因素而造成的投資財(cái)產(chǎn)及其權(quán)益的損害。這種政治風(fēng)險(xiǎn)包括東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資的征收、國(guó)有化、限制匯兌與支付或者政府違約等。

目前，我國(guó)是一個(gè)對(duì)外直接投資的新興國(guó)家，并于2014年正式步入資本凈輸出國(guó)行列。然而，在新的情況下，大多數(shù)中國(guó)企業(yè)在對(duì)包括非洲在內(nèi)的境外投資過(guò)程中可能產(chǎn)生的政治風(fēng)險(xiǎn)所采取的防范措施不力，造成重大損失。《中國(guó)企業(yè)國(guó)際化報(bào)告(2014)》指出，在2005年至2014年期間發(fā)生的120起“走出去”失敗的案例中，有25%是因?yàn)檎卧蛩?，?%是在投資審批等環(huán)節(jié)因東道國(guó)政治派系力量的阻撓導(dǎo)致，有17%是在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中因東道國(guó)的政治動(dòng)蕩、領(lǐng)導(dǎo)人更迭等原因遭遇損失[4]。換言之，有超過(guò)50%是因東道國(guó)政治風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致投資失敗。

況且我國(guó)在非洲地區(qū)的許多投資涉及礦產(chǎn)、石油、天然氣等能源，這些行業(yè)系當(dāng)?shù)貣|道國(guó)的重要部門(mén)，敏感性較高，容易發(fā)生被征收、國(guó)有化等情況。最令人記憶猶新的是2011年中資企業(yè)在利比亞內(nèi)戰(zhàn)中發(fā)生的重大損失事件。在2011年2月利比亞內(nèi)戰(zhàn)發(fā)生前，我國(guó)在利比亞開(kāi)展投資合作企業(yè)達(dá)到75家，人員超過(guò)3.6萬(wàn)人，涉及合同金額高達(dá)188億美元，項(xiàng)目主要集中在基建、電信、石油、天然氣領(lǐng)域。但在利比亞戰(zhàn)亂中，許多中資企業(yè)項(xiàng)目被征用、炸毀，甚至搶奪，造成項(xiàng)目停產(chǎn)停工。例如，在米蘇拉塔地區(qū)，中資企業(yè)項(xiàng)目還被反政府軍隊(duì)征用為臨時(shí)指揮所，該項(xiàng)目已基本成廢墟，數(shù)百輛工程車(chē)已被炮火摧毀，幸存車(chē)輛要么被征用，要么被偷走。[5]

面對(duì)非洲復(fù)雜武裝沖突帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)卻沒(méi)有建立健全的投資保護(hù)法律機(jī)制。這主要表現(xiàn)在以下方面：

(一)國(guó)際多邊擔(dān)保機(jī)制成為擺設(shè)

多邊投資擔(dān)保機(jī)制主要是指1988年成立的多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)(Multilateral Investment Guarantee Agreement，MIGA)的投資保險(xiǎn)制度。截止2014年12月2日，MIGA擁有成員國(guó)181個(gè)，我國(guó)于1988年4月30日核準(zhǔn)參加《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《MIGA公約》)，系創(chuàng)始會(huì)員國(guó)；非洲方面，51個(gè)國(guó)家也先后加入了《MIGA公約》。MIGA保險(xiǎn)范圍包括向跨國(guó)直接投資者承保政治風(fēng)險(xiǎn)，即東道國(guó)政府的積極行為或消極行為給投資者造成的損失，具體包括“征收和類(lèi)似措施險(xiǎn)”、“戰(zhàn)爭(zhēng)和內(nèi)亂險(xiǎn)”以及“貨幣匯兌險(xiǎn)”、“違約險(xiǎn)”。

截止2015年2月22日，在MIGA提供擔(dān)保的823個(gè)項(xiàng)目中，涉及我國(guó)的項(xiàng)目共有41個(gè)。然而這些項(xiàng)目中39個(gè)系是吸引外資的，換言之，是外國(guó)投資者在投資中國(guó)項(xiàng)目時(shí)為保證其利益不受損而向MIGA投的保，而我國(guó)對(duì)外投資的僅有2項(xiàng)記錄，即2012年9月就投資孟加拉國(guó)的阿術(shù)甘杰(Ashuganj)水電站項(xiàng)目(APSCL)以及2013年就投資肯尼亞的Triumph發(fā)電站項(xiàng)目向MIGA提出了擔(dān)保申請(qǐng)，在此之前，我國(guó)企業(yè)作為投資者在境外投資項(xiàng)目沒(méi)有任何向MIGA投保的記錄。而印度、土耳其、巴西、南非等新興經(jīng)濟(jì)體，甚至非洲的毛里求斯、塞內(nèi)加爾、馬里、埃及等國(guó)家開(kāi)始重視并利用MIGA，向MIGA投保以保證自身利益。*MIGA. Project Information [EB/OL]. http://www.miga.org/projects/index.cfm?stid=1825&srow=1&erow=428, 2015-2-22.

雖然我國(guó)是MIGA的締約國(guó)，居然在長(zhǎng)達(dá)20多年里只有兩項(xiàng)利用MIGA的記錄，這不僅充分表明我國(guó)企業(yè)不善于或不熟悉利用、借助國(guó)際游戲規(guī)則保護(hù)自身的權(quán)益，而且還顯示我國(guó)商務(wù)部等主管部門(mén)缺乏向中資機(jī)構(gòu)進(jìn)行MIGA宣傳的機(jī)制。顯然，MIGA機(jī)制僅成為一種擺設(shè)，這與我國(guó)對(duì)非投資的日益擴(kuò)大以及資本凈輸出國(guó)身份極不相符。

(二)雙邊投資促進(jìn)與相互保護(hù)協(xié)定機(jī)制的局限性

我國(guó)與非洲國(guó)家簽署《雙邊投資促進(jìn)與相互保護(hù)協(xié)定》(BITs)是我國(guó)目前對(duì)非投資保護(hù)的主要法律機(jī)制。而在國(guó)際社會(huì)中，有關(guān)境外投資的政治風(fēng)險(xiǎn)是BITs主要內(nèi)容之一，然而我國(guó)在對(duì)非投資中利用這一法律機(jī)制存在以下局限性：

首先，到目前為止，在非洲地區(qū)的54個(gè)國(guó)家中，我國(guó)分別同塞拉利昂、塞舌爾、尼日利亞、摩洛哥、毛里求斯、科特迪瓦、津巴布韋、加納、佛得角、貝寧、蘇丹、贊比亞、南非、剛果、博茨瓦納、加蓬、埃及、馬里、利比亞、乍得等30個(gè)非洲國(guó)家簽署了BITs。但對(duì)于其他24個(gè)尚未簽訂BITs的非洲國(guó)家，我國(guó)在這些地區(qū)發(fā)生的政治風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法通過(guò)BITs機(jī)制得到控制、保護(hù)。其次，部分與非洲國(guó)家簽訂的BITs，規(guī)定出現(xiàn)戰(zhàn)爭(zhēng)或其他武裝沖突、革命、國(guó)家緊急狀態(tài)或者叛亂而遭受了損失時(shí)只給予最惠國(guó)待遇的保護(hù)，而無(wú)國(guó)民待遇保護(hù)，這對(duì)于我國(guó)投資非洲這一政治風(fēng)險(xiǎn)高地區(qū)的保護(hù)力度不足。最后，即使與我國(guó)簽訂了BITs的非洲國(guó)家，如發(fā)生武裝沖突，新政府極有可能不承認(rèn)前政府所簽訂的BIT，使雙方簽訂的BIT失效。

(三)中國(guó)信保機(jī)制存在不足

為進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持中資企業(yè)開(kāi)拓海外市場(chǎng)，我國(guó)于2001年12月成立了中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中國(guó)信保公司”)作為專(zhuān)門(mén)的投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，并先后出臺(tái)了諸多具體保護(hù)中資企業(yè)投資非洲等海外市場(chǎng)的擔(dān)保機(jī)制。與商業(yè)保險(xiǎn)不同，中國(guó)信保公司的投資保險(xiǎn)有鮮明的政策性，不以贏利為目的，其宗旨在于推動(dòng)中國(guó)企業(yè)“走出去”；其開(kāi)發(fā)的海外投資保險(xiǎn)產(chǎn)品是一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)針對(duì)中國(guó)投資者進(jìn)行非洲等地的海外投資，保障投資者的海外投資免受征收、匯兌限制、戰(zhàn)爭(zhēng)和政府違約等事件造成損失進(jìn)行承保的保險(xiǎn)產(chǎn)品。

然而，利用中國(guó)信保公司的保險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行海外投資保險(xiǎn)的企業(yè)不多，即利用率非常低。例如，2010年，我國(guó)對(duì)外直接投資累計(jì)凈額約3,047.5億美元，而海外投資保險(xiǎn)的承保責(zé)任余額為173億美元，承保占比僅為5.68%。就我國(guó)在中東、北非地區(qū)投資而言，僅利比亞一國(guó)的大型項(xiàng)目投資合同金額就達(dá)到188億美元，而目前中國(guó)信保公司在整個(gè)中東、北非地區(qū)的中長(zhǎng)期出口信用保險(xiǎn)和海外投資保險(xiǎn)承保金額僅35億美元，可見(jiàn)中資企業(yè)在利比亞工程的投保額嚴(yán)重不足[6]。這與中國(guó)信保機(jī)制設(shè)計(jì)不盡合理密不可分。

首先，對(duì)投保人范圍的界定不科學(xué)。中國(guó)信保公司的《投保指南》將“以中國(guó)法設(shè)立的由香港、澳門(mén)、臺(tái)灣的企業(yè)、機(jī)構(gòu)、公民或外國(guó)的企業(yè)、機(jī)構(gòu)、公民控股的企業(yè)”排除在外的做法，實(shí)際上不恰當(dāng)?shù)乜s小了合格投保人的范圍，此規(guī)定與國(guó)民待遇原則的要求有差距。*具有國(guó)家規(guī)定的境外投資資格的下列投資者，可以投保海外投資保險(xiǎn)：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)(香港、澳門(mén)、臺(tái)灣除外)注冊(cè)成立的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)，但由在香港、澳門(mén)、臺(tái)灣的企業(yè)、機(jī)構(gòu)、公民或外國(guó)的企業(yè)、機(jī)構(gòu)、公民控股的除外；在香港、澳門(mén)、臺(tái)灣和中華人民共和國(guó)境外注冊(cè)成立的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)，如果其95%以上的股份在中國(guó)人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、機(jī)構(gòu)控制之下，可由該境內(nèi)的企業(yè)、機(jī)構(gòu)投保；其他經(jīng)批準(zhǔn)的企業(yè)、社團(tuán)、機(jī)構(gòu)和自然人。參見(jiàn)中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司. 海外投資保險(xiǎn)[EB/OL].http://www.sinosure.com.cn/sinosure/khjl/xbbk/tbzn/286.html，2012-4-23.其次，在對(duì)合格的投資規(guī)定上，只簡(jiǎn)單規(guī)定“必須符合中國(guó)國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略利益”，在投資形式上只規(guī)定“直接投資，包括股權(quán)投資、股東貸款、股東擔(dān)保等，金融機(jī)構(gòu)貸款，其他經(jīng)批準(zhǔn)的投資形式”。再次，中國(guó)信保公司沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)代位求償權(quán)的行使，以及承保險(xiǎn)別與機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在不盡合理現(xiàn)象。最后，中國(guó)信保公司采取單邊保險(xiǎn)模式，沒(méi)有與“中-非BITs”掛鉤，導(dǎo)致中國(guó)信保理賠后無(wú)法有效地行使代位求償權(quán)，結(jié)果往往出現(xiàn)“政府買(mǎi)單、企業(yè)受益”的情況。

三、建立完善的應(yīng)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)法律機(jī)制

盡管非洲許多國(guó)家依然存在政治不穩(wěn)定、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)蕩等風(fēng)險(xiǎn)，但是擴(kuò)大在這些國(guó)家投資依然是我國(guó)必然的選擇，因?yàn)樗粌H是中資企業(yè)和資本“走出去”的最大目的地之一，我國(guó)與這些地區(qū)的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的建立還有助于打破現(xiàn)有西方主導(dǎo)的全球能源與投資格局，大幅提高我國(guó)全球資源配置能力，這才是我國(guó)的核心利益所在[7]。在此背景下，為了盡最大可能降低政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)中資企業(yè)的負(fù)面影響，有必要采取以下對(duì)策：

(一)完善“中-非BITs”機(jī)制

在修訂或簽訂“中-非BITs”時(shí)，像晚近我國(guó)與塞舌爾簽訂的BIT一樣，增加國(guó)民待遇保護(hù)的規(guī)定，即在出現(xiàn)“戰(zhàn)亂”時(shí)亦給予國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇的保護(hù)：一締約方的投資者的投資因另一締約方領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的戰(zhàn)爭(zhēng)或其他武裝沖突、革命、國(guó)家緊急狀態(tài)或者叛亂而遭受了損失，應(yīng)當(dāng)享受另一締約方給予的不低于其給予本國(guó)投資者或者給予最惠國(guó)投資者的待遇。其次，需要進(jìn)一步完善“中-非BITs”關(guān)于投資爭(zhēng)端解決的機(jī)制，使中資企業(yè)在發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，如爭(zhēng)議自爭(zhēng)議一方提出協(xié)商解決之日起6個(gè)月內(nèi)，未能通過(guò)協(xié)商解決，可選擇亞非法律磋商組織(the Asian-African Legal Consultative Organization，AALCO)、投資爭(zhēng)議解決國(guó)際中心(International Centre for Settlement of Investment Disputes，ICSID)、非洲商業(yè)法律統(tǒng)一化組織(the Organization for the Harmonization of Business Law in Africa，OHADA)等國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)裁決，在適用法律方面，可采用類(lèi)似中國(guó)-塞舌爾BIT的表述，規(guī)定“仲裁裁決應(yīng)根據(jù)作為爭(zhēng)議一方的締約方包括其沖突法規(guī)則在內(nèi)的法律、本協(xié)定的規(guī)定和被普遍接受的國(guó)際法原則作出?！?《中華人民共和國(guó)政府和塞舌爾共和國(guó)政府關(guān)于互相促進(jìn)和保護(hù)投資的協(xié)定》第11條。最后，我國(guó)應(yīng)加緊與24個(gè)未簽訂BIT的非洲國(guó)家商簽BIT。

(二)積極參與國(guó)際擔(dān)保機(jī)制

中資企業(yè)在非洲投資時(shí)要充分利用MIGA機(jī)制，我國(guó)政府也需要積極向投資非洲的中資企業(yè)宣傳MIGA機(jī)制。同時(shí)，中資企業(yè)在對(duì)非投資時(shí)可以向非洲貿(mào)易保險(xiǎn)公司(African Trade Insurance Agent，ATI)投保。ATI成立于2001年1月20日，旨在通過(guò)提供出口信用保險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)、投資保險(xiǎn)和其他金融產(chǎn)品以促進(jìn)非洲大陸的出口和吸引外商直接投資。ATI現(xiàn)擁有正式成員9個(gè)(布隆迪、剛果(金)、肯尼亞、馬達(dá)加斯加、馬拉維、盧旺達(dá)、坦桑尼亞、烏干達(dá)、贊比亞)，并接受這些地區(qū)的投保申請(qǐng)。其可投保的產(chǎn)品包括四大類(lèi)：信用風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、全面不支付、再保險(xiǎn)，具體涵蓋征收、轉(zhuǎn)移限制、戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂或騷亂、禁運(yùn)、不履行仲裁裁決、全面不支付、FDI險(xiǎn)。中國(guó)信保也有必要考慮加入ATI，加強(qiáng)與ATI的合作。*除9個(gè)正式成員外，ATI已簽署但尚未完成批準(zhǔn)手續(xù)的非正式成員8個(gè)，分別是貝寧、科特迪瓦、吉布提、厄立特里亞、加納、利比里亞、蘇丹、多哥；其他成員包括非洲再保險(xiǎn)公司(African Reinsurance Corporation)、安卓集團(tuán)(Atradius Group)、意大利外貿(mào)保險(xiǎn)服務(wù)公司(SACE)、COMESA、東南非貿(mào)易與發(fā)展銀行(PTA Bank)、東南非貿(mào)易國(guó)家貿(mào)易優(yōu)惠區(qū)再保險(xiǎn)公司(Zep Re)。ATI要求投資或交易符合以下標(biāo)準(zhǔn)方能獲得ATI的支持：①對(duì)投資保險(xiǎn)或再保險(xiǎn)，投資者或投資必須在非洲的成員國(guó)境內(nèi)；②對(duì)信用保險(xiǎn)或再保險(xiǎn)，如果是出口信用，則要求交易的賣(mài)方或買(mǎi)方必須在非洲的成員國(guó)境內(nèi)；如果是境內(nèi)信用，則要求賣(mài)方和買(mǎi)方均必須在非洲的成員國(guó)境內(nèi)；③對(duì)涉及金融交易的信用保險(xiǎn)，如果是出口信用，則要求貸方、借方或金融項(xiàng)目必須在非洲的成員國(guó)境內(nèi)；如果是國(guó)內(nèi)信用，則要求貸方、借方和金融項(xiàng)目均必須在非洲的成員國(guó)境內(nèi)。

(三)進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)信保保險(xiǎn)機(jī)制

首先，將適格的投保人擴(kuò)大至由我國(guó)港澳臺(tái)企業(yè)、機(jī)構(gòu)、公民或外國(guó)企業(yè)、機(jī)構(gòu)、公民在我國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立或控股的企業(yè)。這主要是基于以下考慮：一是對(duì)其實(shí)行與內(nèi)資企業(yè)一樣投保，是履行國(guó)民待遇的表現(xiàn)；二是這些企業(yè)是根據(jù)我國(guó)法律設(shè)立的，如果其以企業(yè)的名義向非洲投資，則從國(guó)際法看中國(guó)是其投資母國(guó)，對(duì)其有保護(hù)的義務(wù)；三是港澳臺(tái)地區(qū)是我國(guó)領(lǐng)土的重要組成部分，海外投資保險(xiǎn)制度理所當(dāng)然地要維護(hù)港澳臺(tái)地區(qū)投資者在內(nèi)的我國(guó)國(guó)民的利益。其次，完善準(zhǔn)保的投資和投資形式。這可以借鑒國(guó)際上的通行做法，允許投保的必須符合以下要求：從內(nèi)容上看，申請(qǐng)保險(xiǎn)的投資應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)上的合理性，不僅符合我國(guó)國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略利益，而且還要符合東道國(guó)的利益及其發(fā)展政策；從形式來(lái)看，允許投保的還應(yīng)包括現(xiàn)金投資、股權(quán)投資、貸款、實(shí)物投資以及基于契約安排的權(quán)益投資(如勞務(wù)、專(zhuān)利權(quán)、技術(shù)、制造方法、收益、利潤(rùn)及能源開(kāi)發(fā)中關(guān)于產(chǎn)品分配安排應(yīng)得的權(quán)益)等。再次，調(diào)整我國(guó)非洲投資保險(xiǎn)模式，采用以雙邊為主、單邊為輔的混合模式，即由“中-非BITs”或共同參加的國(guó)際公約(如MIGA、非洲貿(mào)易保險(xiǎn)公司(ATI)等)掛鉤確認(rèn)代位求償權(quán)，使中國(guó)信保理賠后行使代位求償權(quán)具有國(guó)際法效力的保證，避免出現(xiàn)“政府買(mǎi)單、企業(yè)受益”的情況。同時(shí)亦要輔以單邊模式，不將“中-非BITs”或共同參加的國(guó)際公約作為惟一投資條件，在國(guó)內(nèi)法上應(yīng)該留有一定的余地，以支持向這些沒(méi)有簽訂“中-非BITs”國(guó)家索賠，擴(kuò)大投資保證的范圍。最后，為了讓中資企業(yè)充分利用中國(guó)信保機(jī)制、國(guó)際擔(dān)保機(jī)制進(jìn)行海外投資保險(xiǎn)，提高擔(dān)保機(jī)制的利用率，我國(guó)商務(wù)部門(mén)、中國(guó)信保、中非合作論壇配套機(jī)構(gòu)及非政府組織應(yīng)對(duì)中國(guó)信保機(jī)制、國(guó)際擔(dān)保機(jī)制進(jìn)行大力宣傳和推廣。

(四)建立境外投資虧損救濟(jì)機(jī)制

除了上述投資保護(hù)機(jī)制外，有必要借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立境外投資虧損救濟(jì)機(jī)制，包括提供各種稅收的優(yōu)惠，對(duì)投資于政治、經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)的非洲國(guó)家或地區(qū)的中資企業(yè)，進(jìn)行稅收補(bǔ)貼，并用外匯儲(chǔ)備、企業(yè)利潤(rùn)以及公共財(cái)政資金作為資金來(lái)源，設(shè)立境外投資虧損救濟(jì)基金，使企業(yè)和政府共同承擔(dān)境外投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

(五)企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的法律盡職調(diào)查

中資企業(yè)在對(duì)非投資時(shí)，除對(duì)東道國(guó)的基本法律制度、產(chǎn)權(quán)制度、對(duì)外國(guó)投資者的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、交易制度、不動(dòng)產(chǎn)制度、外匯政策、稅收政策、勞工政策、環(huán)保政策以及法治水平或司法獨(dú)立性和可操作性等事宜進(jìn)行全面調(diào)查之外，不能忽視對(duì)東道國(guó)及鄰國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)、沖突等政治風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查，切忌在未調(diào)查清楚并制訂有效的防范措施之前就盲目投資。如前所述，中資企業(yè)可選擇的防范措施包括向中國(guó)信保、MIGA、ATI等投保，以及在合同中訂立“庇護(hù)機(jī)制”“合同鎖定”和“保險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁”等條款，以便規(guī)避該等政治風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，中資企業(yè)應(yīng)考慮“退出機(jī)制”，即在權(quán)衡后失大于得時(shí)，有必要及時(shí)撤出在政治風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)的投資。

[1] 國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)與非洲的經(jīng)貿(mào)合作(2013)[N].人民日?qǐng)?bào),2013-08-30(23).

[2] 商務(wù)部對(duì)外投資和經(jīng)濟(jì)合作司.2013年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http://www.fdi.gov.cn/1800000121_33_4266_0_7.html,2015-02-24.

[3] 王鶯鶯.非洲:走出沖突的陰霾[N].人民日?qǐng)?bào),2000-07-13(7).

[4] 王輝耀.中國(guó)企業(yè)國(guó)際化報(bào)告(2014)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014.

[5] 馮中豪.戰(zhàn)亂之后中國(guó)在利比亞利益能否保全?[N].新京報(bào),2011-03-18.

[6] 卡扎菲不日滅亡:中國(guó)在利比亞損失了什么？[EB/OL].http://www.junshijia.com/article/201108/74740_6.html,2011-08-26.

[7] 張茉楠.盡管非洲動(dòng)蕩,中國(guó)仍要堅(jiān)持投資[EB/OL].http://www.eeo.com.cn/observer/shelun/2011/03/02/194795.shtml,2011-09-04.

責(zé)任編輯：胡 曉

2015-03-18

江西省社會(huì)科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“我國(guó)對(duì)非洲投資促進(jìn)與保護(hù)法律體系的構(gòu)建”(課題編號(hào)：14FX07)。

張澤忠(1976- )，男，江西會(huì)昌人，國(guó)際法學(xué)博士后，主要研究方向?yàn)閲?guó)際經(jīng)濟(jì)法。

D922.295

A

1004-941(2015)03-0083-05