廖 華

(中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

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民族地區(qū)生態(tài)紅線制度的地方立法研究

廖 華

(中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

2014年4月24日通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)紅線制度，民族地區(qū)應(yīng)發(fā)揮地方立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)，以單行條例的方式對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)紅線制度進(jìn)行細(xì)化，使之更具操作性和針對(duì)性。民族地區(qū)生態(tài)紅線制度立法應(yīng)該在生態(tài)學(xué)研究的基礎(chǔ)上，著重結(jié)合當(dāng)?shù)鬲?dú)有的自然條件、環(huán)境容量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文環(huán)境，厘清生態(tài)保護(hù)與世居民族生存發(fā)展的關(guān)系、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系、公民與政府的關(guān)系、不同政府部門之間的關(guān)系，明確生態(tài)紅線的劃定主體、劃定類型和標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管制度、責(zé)任追究制度和配套的生態(tài)補(bǔ)償制度。

民族地區(qū);生態(tài)紅線;地方立法

生態(tài)紅線是來源于土地紅線的一個(gè)出自中國式話語體系的本土概念，國外并無相同提法，但準(zhǔn)確地說，生態(tài)紅線和土地紅線還是有區(qū)別的。生態(tài)紅線是為維護(hù)生態(tài)安全與物種多樣性，將重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)劃定為重點(diǎn)管控區(qū)域并實(shí)施嚴(yán)格分類管控的制度安排，以確保經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)不觸及生態(tài)安全的底線。從《黨的十八屆三中全會(huì)決定》到2014年4月24日通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱新環(huán)保法)，生態(tài)紅線制度在我國經(jīng)歷了從政策層面到法律層面的提升。新環(huán)保法明確規(guī)定了生態(tài)紅線制度，但從立法內(nèi)容來看存在操作性弱的問題，其規(guī)定原則而抽象，生態(tài)紅線的法定概念、劃定主體、劃定標(biāo)準(zhǔn)、后續(xù)如何落實(shí)等問題都沒有明確。

同時(shí)，我國國土面積的一半以上居住著少數(shù)民族，這些區(qū)域都是生態(tài)屏障所在地，從西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出以來，這些地區(qū)經(jīng)歷了一段快速發(fā)展的過程，但問題也接踵而來：諸多項(xiàng)目建設(shè)投產(chǎn)造成污染、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)過度發(fā)展導(dǎo)致生態(tài)脆弱，民族地區(qū)的環(huán)境承載力與其特殊生態(tài)地位不相符的趨勢(shì)已然出現(xiàn)。如少數(shù)民族地區(qū)的土地沙化問題，90%以上是因?yàn)槿丝跀?shù)量增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求擴(kuò)大導(dǎo)致草場(chǎng)放牧過度、耕地濫墾、生態(tài)平衡遭到破壞所導(dǎo)致的?；谏鷳B(tài)破壞和環(huán)境污染的不可逆性，民族地區(qū)劃定生態(tài)紅線，遏制生態(tài)環(huán)境惡化的不良趨向已經(jīng)迫在眉睫。民族地區(qū)應(yīng)該發(fā)揮地方立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)，以單行條例的方式對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)紅線制度進(jìn)行細(xì)化，使之更具操作性和針對(duì)性。并且民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的特殊性和當(dāng)?shù)厥谰用褡迮c環(huán)境樸素的人環(huán)關(guān)系也決定了民族地區(qū)生態(tài)紅線劃定立法應(yīng)有其特殊性。民族地區(qū)如何結(jié)合當(dāng)?shù)鬲?dú)有的自然條件、環(huán)境容量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文環(huán)境，在《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(以下簡(jiǎn)稱自治法)的指引下，出臺(tái)地方生態(tài)紅線制度的單行條例，規(guī)范生態(tài)紅線劃定工作及保障紅線的落實(shí)，既是全國生態(tài)紅線制度落實(shí)的一部分，也能極大地推動(dòng)民族地區(qū)生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。

一、民族地區(qū)生態(tài)紅線制度地方立法的理論依據(jù)

(一)為何劃線——從要素保護(hù)到區(qū)域保護(hù)

一直以來，我國的環(huán)境保護(hù)及相關(guān)立法都是以環(huán)境要素的保護(hù)作為依據(jù)，以1982年頒布的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》為開端，我國陸續(xù)頒布了十幾部以單一環(huán)境要素為保護(hù)目標(biāo)的環(huán)境保護(hù)單行法。與此相隨，并不見我國環(huán)境保護(hù)有大的成效。隨著生態(tài)學(xué)的發(fā)展，從生態(tài)系統(tǒng)的角度重新定位環(huán)境管理為越來越多的學(xué)者所接受，一種新的環(huán)境管理模式誕生——從單一的環(huán)境要素保護(hù)到涵蓋諸多環(huán)境要素的區(qū)域保護(hù)。區(qū)域保護(hù)以生態(tài)功能區(qū)為基礎(chǔ)，“生態(tài)功能區(qū)是在一定空間尺度下反映自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)這個(gè)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)學(xué)特征及其規(guī)律的基本單位，其生態(tài)結(jié)構(gòu)特征既與生態(tài)要素相關(guān)，也受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的影響”[1]。這種管理模式對(duì)比傳統(tǒng)的要素管理，優(yōu)勢(shì)是顯而易見的：從生態(tài)系統(tǒng)的角度看，任何環(huán)境要素都不是孤立靜止的存在，其只是所在生態(tài)系統(tǒng)中的一環(huán)，且環(huán)環(huán)相扣，環(huán)境要素之間有能量的傳遞和物質(zhì)的轉(zhuǎn)換；從人與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系看，諸多環(huán)境要素組成的生態(tài)功能區(qū)滿足著人們的不同需要，不同的生態(tài)功能區(qū)應(yīng)設(shè)定不同的人類行為干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，區(qū)域保護(hù)比單一的要素保護(hù)，更符合生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)律，也有助于從可持續(xù)發(fā)展的角度正確處理人與自然的關(guān)系。生態(tài)紅線的劃定就是這種新型環(huán)境管理模式下的制度創(chuàng)設(shè)，科學(xué)地體現(xiàn)了環(huán)境要素之間、人與環(huán)境之間動(dòng)態(tài)的發(fā)展關(guān)系。

(二)如何劃線——從單一指標(biāo)到復(fù)合指標(biāo)

雖然生態(tài)紅線是來源于中國式的話語體系，但與其來源“土地紅線”這一用語中“紅線”的概念有本質(zhì)區(qū)別。雖然都是區(qū)域性的劃線，但土地紅線劃定的目標(biāo)是單一的，是從國土規(guī)劃的角度限制土地利用；而生態(tài)紅線劃定的目標(biāo)是復(fù)合性的目標(biāo)體系，表現(xiàn)為多層次的保護(hù)目標(biāo)，從區(qū)域內(nèi)單個(gè)環(huán)境要素的保護(hù)到區(qū)域內(nèi)整體生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，直至更高層次地體現(xiàn)人與環(huán)境關(guān)系的區(qū)域整體作為生態(tài)功能區(qū)功能的維護(hù)、區(qū)域整體的區(qū)際貢獻(xiàn)價(jià)值，都是生態(tài)紅線劃定的目標(biāo)。以水源保護(hù)地的區(qū)域保護(hù)為例，其保護(hù)指標(biāo)既有區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)完整，也有區(qū)際貢獻(xiàn)價(jià)值——即所保護(hù)的生態(tài)價(jià)值不僅對(duì)自身區(qū)域有意義，而且還應(yīng)對(duì)周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)作用，這樣才能提高該區(qū)域在可持續(xù)發(fā)展中的地位，增強(qiáng)人們的保護(hù)意愿，這也是劃定后的紅線得以落地的關(guān)鍵因素之一。而且，即便是區(qū)內(nèi)的生態(tài)功能也還可以區(qū)分為主導(dǎo)生態(tài)功能和輔助生態(tài)功能。因此，生態(tài)紅線的劃定比土地紅線的劃定復(fù)雜得多，一些學(xué)者更愿意將之看成是一個(gè)系統(tǒng)工程，如環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南認(rèn)為，“生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該設(shè)立人口、資源和環(huán)境三大紅線體系，生態(tài)紅線不僅包括自然生態(tài)功能保障，也應(yīng)該包括環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”[2]。剛剛通過的《環(huán)保法》第五十八條對(duì)生態(tài)紅線劃定的規(guī)定雖然比較原則，但也提到了重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)劃定為重點(diǎn)管控區(qū)域并實(shí)施嚴(yán)格。

(三)在哪劃線——從生態(tài)系統(tǒng)共性到地方特性

雖然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)必須依循生態(tài)學(xué)的普遍規(guī)律，但生態(tài)安全首先是一個(gè)空間概念，生態(tài)功能區(qū)的“區(qū)”恰恰是空間尺度的反映，科學(xué)的生態(tài)紅線劃定必須體現(xiàn)生態(tài)安全的地域差異性。我國幅員遼闊，生態(tài)系統(tǒng)多樣，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，劃定生態(tài)紅線必須因地制宜，考慮地方特性。以大氣污染對(duì)生態(tài)安全的隱患為例，污染源排放的廢氣既可以隨時(shí)間的久遠(yuǎn)而逐漸稀釋，也可以隨空間區(qū)域的漸遠(yuǎn)而擴(kuò)散，產(chǎn)生廢氣的污染源中心區(qū)域和擴(kuò)散到的影響區(qū)域大氣污染程度是完全不同的，且不同的地理環(huán)境也導(dǎo)致影響區(qū)域的范圍有差異。在植被資源豐富的地區(qū)，由于植被的光合作用，大氣污染的危害區(qū)域相對(duì)較小，而在植被資源稀缺的地區(qū)，大氣污染的危害區(qū)域就相對(duì)較大。顯然，在這兩個(gè)區(qū)域劃定生態(tài)紅線時(shí)，就要區(qū)分大氣污染源隱患區(qū)域的不同范圍。同樣，將多少米以上的山體劃入紅線保護(hù)也要區(qū)分平原地區(qū)和山區(qū)地帶。這也是我國環(huán)境保護(hù)部門以省級(jí)行政區(qū)劃為單位劃定生態(tài)紅線的重要原因，其中江蘇省就是我國首個(gè)劃定省級(jí)層面生態(tài)紅線的省份，2013年6月，江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域規(guī)劃正式發(fā)布。

二、民族地區(qū)生態(tài)紅線制度地方立法所涉關(guān)系分析

法律與利益的關(guān)系總而言之是“法律的權(quán)利界定，起于利益分歧，終于利益分配。只要存在利益分歧，就會(huì)存在界權(quán)需求”[3]。生態(tài)紅線劃定的地方立法也不例外。生態(tài)紅線的劃定，表面上看是案牘上的規(guī)劃，實(shí)則涉及復(fù)雜的利益調(diào)整。之所以通過立法規(guī)范生態(tài)紅線劃定及落實(shí)問題，就是要解決不同主體對(duì)環(huán)境資源多重屬性價(jià)值的爭(zhēng)奪，通過協(xié)調(diào)各方主體對(duì)環(huán)境資源的利益需求實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。因此，民族地區(qū)在制定生態(tài)紅線地方立法之前，必須結(jié)合本地實(shí)際情況首先明確紅線劃定所涉各方利益，并確定協(xié)調(diào)各方利益的價(jià)值目標(biāo)。

(一)生態(tài)保護(hù)與世居民族生存發(fā)展的關(guān)系

長久以來，諸多少數(shù)民族在民族地區(qū)生存發(fā)展，他們?cè)诶帽镜刈匀毁Y源為自己提供食材等生活必需品的過程中，自發(fā)總結(jié)并積累下與生態(tài)系統(tǒng)和諧共存的生態(tài)智慧。但經(jīng)濟(jì)增長需求帶來的發(fā)展項(xiàng)目，打破了這種和諧，給這些世代居住在民族地區(qū)的人們生活、生產(chǎn)、文化帶來負(fù)面影響。以草原游牧民族的生活為例，擅長農(nóng)耕的外來人口要將一部分草原開墾為耕地，這首先就侵占了原有居住人口的土地，使得輪牧面積減少，牧民的生計(jì)受到影響。農(nóng)耕人口的大量聚集居住，導(dǎo)致生活垃圾集中大量產(chǎn)生，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，甚至外來人口也會(huì)帶來一些流行病和惡習(xí)，玷污原住居民樸素的民風(fēng)。這些影響正是民族地區(qū)劃定生態(tài)紅線必要性的體現(xiàn)。但家園變生態(tài)功能區(qū)后，原來世代在此居住的少數(shù)民族生存發(fā)展所依存的自然環(huán)境被圈進(jìn)紅線，如果禁止生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的一切開發(fā)利用自然行為，包括采摘植物、捕獲獵物、種植作物這樣一些維持生計(jì)所必須的開發(fā)利用自然的行為，這些世居民族的生存就無法維系，環(huán)境公平觀也無從體現(xiàn)。因此，在民族地區(qū)劃定生態(tài)紅線，要借鑒國家公園是“人居公園”的理念*按照最初IUCN對(duì)國家公園的界定，政府采取措施盡速停止在該地區(qū)從事居住或剝削自然資源的活動(dòng)，并有效執(zhí)行對(duì)該地區(qū)生態(tài)、地形與自然景觀的維護(hù)。可見，國家公園和自然保護(hù)區(qū)是“無人公園”，這遭致土著民的反對(duì)與不合作，公園的保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。上世紀(jì)90年代后，國際社會(huì)逐漸接受“人居公園”理念，開始認(rèn)可土著民對(duì)公園內(nèi)的資源有特別的使用權(quán)。參見金慧華.論發(fā)展項(xiàng)目對(duì)土著居民環(huán)境權(quán)的影響——以世界銀行土著民政策為中心[J].政治與法律,2009(7).，通過立法承認(rèn)當(dāng)?shù)厥谰用褡逶诩t線范圍內(nèi)的特別權(quán)利，當(dāng)然也要對(duì)這種權(quán)利作出限制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與當(dāng)?shù)孛褡迳姘l(fā)展的雙贏。

(二)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

雖然我們承認(rèn)維持可持續(xù)發(fā)展并不一定是追求最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)增長，有時(shí)甚至要暫緩經(jīng)濟(jì)增長的步伐，但民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生仍是我們的目標(biāo)，生態(tài)系統(tǒng)中的環(huán)境要素首先是自然資源，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)條件。以往由于技術(shù)和人才的缺乏，民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)只能最大限度地從環(huán)境中獲取工業(yè)原料，基本上走的是一條耗能高、污染高的傳統(tǒng)工業(yè)化道路。劃定生態(tài)紅線也正是要遏制這種難以為繼的發(fā)展方式，必須以環(huán)境承載力為基準(zhǔn)，將人類對(duì)自然的開發(fā)利用活動(dòng)限制在自然的闕值之內(nèi)。而不是以生態(tài)保護(hù)為名，停止發(fā)展，反映在立法上就是必須解決民族地區(qū)環(huán)境資源生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。生態(tài)紅線劃定正是協(xié)調(diào)這兩種利益關(guān)系的重要制度：一方面通過限制區(qū)域的劃定，通過保護(hù)范圍內(nèi)不同區(qū)域的差異化制度設(shè)計(jì)，保證生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)的生態(tài)功能；另一方面，在紅線內(nèi)外尋求不同的發(fā)展模式，在保障環(huán)境資源生態(tài)價(jià)值的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)人們對(duì)環(huán)境資源美學(xué)價(jià)值等多重價(jià)值的開發(fā)，多重角度實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。

(三)公民與政府的關(guān)系

我國的環(huán)境管理模式始于20世紀(jì)70年代，目的是為了解決城市工業(yè)發(fā)展中的污染治理問題，以維護(hù)城市的人居環(huán)境，且以政府投入、政府管理為顯著特征。在這種管理模式之下，隱含著科技至上治理污染的理念，忽視自然保護(hù)、忽視公民的本土經(jīng)驗(yàn)，反映在環(huán)境管理中政府與公民之間的關(guān)系是管理與被管理、命令控制與服從的關(guān)系。而劃定生態(tài)紅線進(jìn)行分區(qū)管理，遠(yuǎn)比單純的污染治理要復(fù)雜，也不是簡(jiǎn)單的生態(tài)中心主義環(huán)境觀就能勝任。美國詩人弗羅斯特說人的個(gè)性的一半是地域性，我們甚至可以說自然環(huán)境個(gè)性的全部都是地域性，因?yàn)椴煌赜虻牡匦蔚孛膊煌?、氣候不同、植被類型不同、?dòng)物種類不同，形成的自然景觀自然具有鮮明的地域特點(diǎn)。千百年來，民族地區(qū)的少數(shù)民族在當(dāng)?shù)鬲?dú)有的自然條件中生存，積累傳承了與本地自然環(huán)境和諧共生的生態(tài)智慧，只有他們最了解當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境。雖然這種生態(tài)智慧是樸素的生活經(jīng)驗(yàn)經(jīng)由數(shù)代人傳承下來，缺乏現(xiàn)代生態(tài)學(xué)知識(shí)的指導(dǎo)，并且這種經(jīng)驗(yàn)的傳承也是無意識(shí)甚至被迫的，因?yàn)檫`背這些經(jīng)驗(yàn)人們就會(huì)受到自然的制裁，但正是這些在適應(yīng)性生存過程中積累下來的信息告訴我們什么是對(duì)自然的最明智之舉。通過地方立法在民族地區(qū)劃定一定范圍的區(qū)域進(jìn)行保護(hù)和管理，是當(dāng)?shù)卣穆氊?zé)所在，但為保證劃區(qū)和管理的科學(xué)性，立法應(yīng)設(shè)定當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c生態(tài)紅線劃定的實(shí)體權(quán)利，并設(shè)計(jì)可行的程序保障公民的公眾參與，尊重生態(tài)保護(hù)的本土經(jīng)驗(yàn)和地方性知識(shí)。

(四)不同政府部門之間的關(guān)系

我國環(huán)保部門執(zhí)法實(shí)行“統(tǒng)一監(jiān)督管理”和“部門分工負(fù)責(zé)”的管理體制，除環(huán)保部門外，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、水利、交通等行政主管部門都承擔(dān)了一定的環(huán)保職責(zé)。這種以單個(gè)環(huán)境要素為保護(hù)對(duì)象的管理體制全然沒有關(guān)注這些自然資源相互之間及個(gè)體與整體之間的關(guān)系，而且由于各部門職能及利益的爭(zhēng)奪，管理失效的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所生態(tài)中心副主任鄒長新坦言：“‘生態(tài)紅線’雖然是個(gè)新事物，但與以往劃定‘生態(tài)保護(hù)區(qū)域’的做法相似。我國的‘生態(tài)保護(hù)區(qū)域’制度在過去若干年中，不斷遭遇部門交叉管理及地方政府土地開發(fā)的挑戰(zhàn)，在現(xiàn)實(shí)中并未起到有效的生態(tài)保護(hù)作用?！盵4]因此，生態(tài)紅線的管理體制必須契合生態(tài)系統(tǒng)的特性。生態(tài)學(xué)研究者認(rèn)為“整體”就是指生態(tài)的“系統(tǒng)”性，并引用系統(tǒng)論創(chuàng)始人L．V．貝塔朗菲對(duì)系統(tǒng)的定義認(rèn)為整體就是“相互聯(lián)系的諸要素的綜合體”[5]。無論是在生態(tài)紅線劃定的過程中，還是在后續(xù)的管理過程中，各職能部門的管理制度、措施都集中于一個(gè)區(qū)域，且環(huán)境要素之間的物質(zhì)轉(zhuǎn)換和能量流動(dòng)使得看似不相關(guān)的管理措施實(shí)際上緊密相關(guān)甚至互為因果。如何處理和解決好各職能部門之間在生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)履行職能的關(guān)系，是生態(tài)紅線制度地方立法必須面對(duì)的。

三、民族地區(qū)生態(tài)紅線制度地方立法應(yīng)解決的問題

(一)明確生態(tài)紅線的劃定主體

“從技術(shù)角度來講，生態(tài)紅線區(qū)在劃定的過程中既要考慮生態(tài)系統(tǒng)本身的敏感性和服務(wù)功能在空間分布上的差異性，也應(yīng)將自然環(huán)境給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)作為重要因素加以引入。具體來說，生態(tài)紅線的劃定應(yīng)綜合考慮區(qū)域內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、土壤覆被類型、坡度、地質(zhì)災(zāi)害、水土流失、海水入侵、風(fēng)暴潮、暴雨山洪、近岸海域脆弱性等多重因子?！盵6]可見， 生態(tài)紅線的劃定工作表面上看是國土規(guī)劃的一部分，但其功能凌駕于單純的國土規(guī)劃之上；其直接目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但也要體現(xiàn)對(duì)當(dāng)?shù)貐^(qū)域資源和環(huán)境優(yōu)勢(shì)的充分利用。生態(tài)紅線的劃定涉及到很多部門，國土規(guī)劃部門或環(huán)境保護(hù)行政主管部門都難以單獨(dú)勝任生態(tài)紅線的劃定工作。所以，應(yīng)由民族地區(qū)的政府對(duì)生態(tài)紅線劃定工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃，這也是落實(shí)《環(huán)保法》“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”和《自治法》“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)本地方的自然資源”的規(guī)定。同時(shí)，基于《選舉法》對(duì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額的分配數(shù)額的規(guī)定，民族地區(qū)生態(tài)紅線劃定地方立法應(yīng)規(guī)定地方政府制定的生態(tài)紅線規(guī)劃交地方同級(jí)人民代表大會(huì)復(fù)議后才產(chǎn)生法律效力。因?yàn)?，《選舉法》的規(guī)定在客觀上保證了民族地區(qū)各級(jí)人大代表中都有少數(shù)民族代表，以西藏自治區(qū)為例，在自治區(qū)四級(jí)人大代表中，藏族和其他少數(shù)民族占94%以上。這體現(xiàn)了各民族的平等地位和少數(shù)民族依法享有管理民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，也為民族地區(qū)生態(tài)紅線制度推行過程中尊重生態(tài)保護(hù)的本土經(jīng)驗(yàn)和地方性知識(shí)提供了制度保障。

(二)明確生態(tài)紅線的劃定類型和標(biāo)準(zhǔn)

雖然《環(huán)保法》明確規(guī)定紅線分三個(gè)類型，即重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，但在現(xiàn)實(shí)中這三個(gè)類型的區(qū)域是很有可能重合的，并且不同區(qū)域的生態(tài)服務(wù)功能有差異，是否允許人類活動(dòng)行為也不能一概而論。民族地區(qū)生態(tài)紅線劃定的地方立法應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，確定生態(tài)紅線的類型和劃定標(biāo)準(zhǔn)及差別化的管控制度。首先，三種類型的紅線區(qū)域可能有重疊，比如生態(tài)脆弱區(qū)肯定是生態(tài)敏感區(qū)，但生態(tài)敏感區(qū)不一定是生態(tài)脆弱區(qū)。如西北荒漠綠洲交接生態(tài)脆弱區(qū)也是一個(gè)人地關(guān)系敏感的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，我國少數(shù)民族地區(qū)中內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏、青海及新疆這五個(gè)區(qū)域都有大量的荒漠綠洲交接生態(tài)脆弱區(qū)。對(duì)于這些重疊部分是劃為范圍更大的紅線區(qū)域，還是分別劃定？其次，重要生態(tài)功能區(qū)往往同時(shí)兼具幾種生態(tài)功能，如甘肅省甘南藏族自治州黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)其主體功能是水源涵養(yǎng)，但由于該區(qū)較豐富的植被資源，它也可作為生態(tài)多樣性生態(tài)功能區(qū)，民族地區(qū)生態(tài)紅線制度的地方立法應(yīng)該明確這種擁有多種生態(tài)功能的區(qū)域，其法律地位如何確定。再者，被劃定為生態(tài)紅線的地理空間是不是一律禁止任何開發(fā)利用也需要民族地區(qū)的地方立法明確。

江蘇省人民政府2013年8月30日出臺(tái)的《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》對(duì)生態(tài)紅線管控制度的規(guī)定值得參考。該規(guī)劃實(shí)行分類管理，將劃定生態(tài)紅線的地理空間細(xì)分為一級(jí)管控區(qū)和二級(jí)管控區(qū)，分別實(shí)施不同的管理措施。其中，一級(jí)管控區(qū)內(nèi)禁止任何開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，實(shí)行最嚴(yán)格的禁止制度；二級(jí)管控區(qū)以生態(tài)服務(wù)功能為重點(diǎn)，允許進(jìn)行無損于主體生態(tài)功能的開發(fā)利用活動(dòng)。結(jié)合民族地區(qū)的實(shí)際情況，建議民族地區(qū)的地方立法將生態(tài)紅線區(qū)域劃為一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)管控區(qū)：一級(jí)管控區(qū)嚴(yán)禁任何形式的利用，包括世居民族為生活所需進(jìn)行的開發(fā)利用，在這個(gè)區(qū)域如有人口居住則需整體搬遷，全封閉進(jìn)行生態(tài)修復(fù)；二級(jí)管控區(qū)嚴(yán)禁一切開發(fā)建設(shè)，但允許世居民族獲取生活資料；三級(jí)管控區(qū)以生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)，不得進(jìn)行工業(yè)化項(xiàng)目和人口集中居住項(xiàng)目的建設(shè)，但可以結(jié)合資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展有特色的文化旅游產(chǎn)業(yè)。

(三)明確統(tǒng)一監(jiān)管制度

我國目前的環(huán)境管理體制涉及多個(gè)政府部門，部門主導(dǎo)模式導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)條塊分割，“基于維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的功能為出發(fā)點(diǎn)，生態(tài)紅線監(jiān)管體制的建立應(yīng)克服當(dāng)前環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制存在的弊端，打破生態(tài)系統(tǒng)部門分割式管理、分塊式管理的方式，由一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，以利于生態(tài)紅線區(qū)域環(huán)境管理的整體性和生態(tài)服務(wù)功能保護(hù)的系統(tǒng)性?！盵7]結(jié)合民族地區(qū)環(huán)境管理的實(shí)踐，比較可行的做法是專門履行環(huán)境保護(hù)職權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一行使生態(tài)紅線區(qū)域監(jiān)管職能，但前提是在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下。很多專家學(xué)者主張環(huán)保部門應(yīng)該獨(dú)立出來，環(huán)保部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。但從民族地區(qū)的實(shí)際情況來看，環(huán)保部門馬上獨(dú)立出來不現(xiàn)實(shí)，理由主要有二：第一，環(huán)保部門工作人員專業(yè)素質(zhì)普遍不高，對(duì)當(dāng)?shù)卣蕾囆院芨?，很多工作等待?dāng)?shù)卣闹甘竞椭笇?dǎo)。第二，對(duì)于民族地區(qū)的實(shí)際情況，上級(jí)環(huán)保部門不及當(dāng)?shù)卣煜?，若是由上?jí)環(huán)保部門直接領(lǐng)導(dǎo)民族地區(qū)環(huán)保部門開展環(huán)境執(zhí)法，無論是在策略的部署和工作的安排上，都可能導(dǎo)致脫離實(shí)際情況。

為了使環(huán)保部門能承擔(dān)統(tǒng)一監(jiān)管生態(tài)紅線落實(shí)的重任，民族地區(qū)政府首先應(yīng)該著力提高環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)管水平，包括對(duì)新任工作人員選拔標(biāo)準(zhǔn)的提高和對(duì)現(xiàn)有執(zhí)法人員的崗位培訓(xùn)，增加工作人員的環(huán)保專業(yè)知識(shí)，使其具備執(zhí)法的專業(yè)技能，同時(shí)增加編制。其次，用科學(xué)技術(shù)武裝環(huán)保部門，增添儀器設(shè)備及配置，建立區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)綜合監(jiān)測(cè)與評(píng)估系統(tǒng)。雖然每年中央財(cái)政尤其是財(cái)政部、環(huán)保部轉(zhuǎn)移支付到民族地區(qū)的財(cái)政預(yù)算資金及專項(xiàng)資金，總數(shù)額不小，但分解到每一地區(qū)尤其是縣區(qū)一級(jí)就是杯水車薪了。民族地區(qū)基層環(huán)保部門沒有能力做常年監(jiān)測(cè)，一般每3個(gè)月做一次較為全面的環(huán)境監(jiān)測(cè)，或者在環(huán)境糾紛中，接受當(dāng)事人委托進(jìn)行監(jiān)測(cè)*此結(jié)論來源于中南民族大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目《我國民族地區(qū)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力調(diào)查》調(diào)研獲得數(shù)據(jù)。。但只有增加監(jiān)測(cè)次數(shù)，建立日常環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制，才能獲得全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，進(jìn)而掌握生態(tài)紅線劃線區(qū)域的相關(guān)環(huán)境指標(biāo)。因此民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)增加資金投入，從硬件上保障環(huán)保部門有能力設(shè)置多個(gè)固定或非固定的環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)并增加監(jiān)測(cè)的次數(shù)，同時(shí)通過專門設(shè)立的信息公開平臺(tái)讓各部門共享監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，從而為管理部門評(píng)估生態(tài)紅線區(qū)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、管理相關(guān)利用行為以及調(diào)整區(qū)域范圍提供科學(xué)依據(jù)。

(四)明確責(zé)任追究制度

學(xué)者們都認(rèn)識(shí)到生態(tài)紅線劃定后，要守住生態(tài)紅線就必須建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度*如環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長高吉喜認(rèn)為：我國是一個(gè)法治國家，守住紅線也必須靠法律和相應(yīng)的規(guī)章制度。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能守住生態(tài)紅線，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障……要建立責(zé)任追究制度，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。參見文雯.生態(tài)紅線是不能逾越的雷池[N].中國環(huán)境報(bào),2013-06-24(2).如王燦發(fā)認(rèn)為生態(tài)紅線一旦劃定，就不能任意觸碰和僭越，對(duì)越線者應(yīng)當(dāng)建立責(zé)任追究制度。。“新環(huán)保法構(gòu)架了一個(gè)以責(zé)任為主導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展體系，責(zé)任主體更為多樣，責(zé)任類型更為完善，責(zé)任落實(shí)更為有力。”[8]民族地區(qū)生態(tài)紅線制度的地方立法可以借鑒新修訂環(huán)保法建立的責(zé)任體系，從政府、企業(yè)、公眾三個(gè)維度建立責(zé)任追究制度。政府層面，落實(shí)新環(huán)保法的明確規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。對(duì)生態(tài)紅線區(qū)域的基層政府按年度進(jìn)行考評(píng)，建立生態(tài)紅線保護(hù)考核評(píng)價(jià)體系；對(duì)生態(tài)紅線置若罔聞、擅自決策、擅自審批的個(gè)人要追究行政責(zé)任。企業(yè)層面，對(duì)徑自進(jìn)入紅線區(qū)域進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，勒令停止并采取多種方式強(qiáng)制其承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任，并按照造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞的后果追究法律責(zé)任。公眾層面，要加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)習(xí)慣法引導(dǎo)人們樹立紅線意識(shí)。其實(shí)民族地區(qū)生態(tài)紅線制度的建立和落實(shí)有其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，以藏區(qū)為例，在多年的游牧生活中，人們已經(jīng)形成了許多生態(tài)禁忌，這些作為當(dāng)?shù)亓?xí)慣法的一部分規(guī)范著當(dāng)?shù)孛癖婇_發(fā)利用自然資源的行為。作為一種與宗教信仰相關(guān)且世代傳承的自發(fā)規(guī)范，它比國家制定法在當(dāng)?shù)氐挠绊懜?，因?yàn)榱?xí)慣法中的生態(tài)禁忌對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姸杂兄薮笸?，違背這些禁忌不僅會(huì)使當(dāng)事人內(nèi)心產(chǎn)生懼怕神靈懲罰的恐懼感，也會(huì)讓他們?cè)獾接H朋好友的唾棄，這些后果往往比法律責(zé)任對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姼型亓?。不僅如此，生態(tài)禁忌的存在還能夠使當(dāng)?shù)孛癖娦纬删S護(hù)生態(tài)紅線、保護(hù)環(huán)境的責(zé)任感從而成為監(jiān)督政府和企業(yè)活動(dòng)的主體。

(五)明確配套的生態(tài)補(bǔ)償制度

生態(tài)紅線劃定后，被劃為紅線區(qū)域的地方必然發(fā)展受限，從體現(xiàn)環(huán)境正義和保證紅線落實(shí)的角度看，必須建立配套的生態(tài)補(bǔ)償制度?！吧鷳B(tài)補(bǔ)償是指在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場(chǎng)等方式，由生態(tài)保護(hù)受益者或生態(tài)損害加害者通過向生態(tài)保護(hù)者或因生態(tài)損害而受損者以支付金錢、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式，彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為。”[9]從補(bǔ)償主體和受償主體之間的關(guān)系來看，可以分為橫向生態(tài)補(bǔ)償和縱向生態(tài)補(bǔ)償兩種機(jī)制。橫向生態(tài)補(bǔ)償是以流域上下游地區(qū)之間為典型代表的保護(hù)地區(qū)與獲益地區(qū)之間的補(bǔ)償機(jī)制，縱向生態(tài)補(bǔ)償是以政府分級(jí)財(cái)政為前提的上級(jí)政府財(cái)政對(duì)下級(jí)政府財(cái)政的補(bǔ)償。具體到民族地區(qū)，考慮到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍不高，不宜適用橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制*全國層面的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制除外，比如東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)西部發(fā)展受限地區(qū)體現(xiàn)的受益地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償就是橫向補(bǔ)償。，即享受生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)的某一區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)生態(tài)功能區(qū)所在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。應(yīng)由自治區(qū)、自治州層面政府財(cái)政在爭(zhēng)取中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移資金的前提下，下?lián)苜Y金給那些放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)守生態(tài)紅線的基層地區(qū)，具體的轉(zhuǎn)移資金如何分配應(yīng)在單行條例中予以明確。如江蘇省已經(jīng)專門出臺(tái)了《江蘇省生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》，明確規(guī)定每年由省財(cái)政廳撥付資金給那些為了堅(jiān)守生態(tài)紅線而發(fā)展受限的地區(qū)。

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責(zé)任編輯：胡 曉

2015-03-10

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“環(huán)境難民權(quán)利保障研究“(項(xiàng)目編號(hào)：11YJC820065)。

廖華(1977- )，女，江西南昌人，副教授，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槊褡宸▽W(xué)、環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

D921.8

A

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