張玉強(qiáng)

摘要：政策“碎片化”是政策系統(tǒng)的零散狀態(tài)，具體表現(xiàn)為政策價(jià)值、目標(biāo)、資源、政策要求與執(zhí)行的內(nèi)部碎片化以及部門政策、地方政策、部門與地方政策、先前與后續(xù)政策之間的關(guān)系碎片化，嚴(yán)重影響政策整體功能優(yōu)化和政策關(guān)系的協(xié)調(diào)。究其根源有部門功能分工、中央政府政策控制力下降、部門利益追求和官員自身因素限制、政策協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏等多方面原因。因而，進(jìn)行當(dāng)前碎片化政策的清理，理順政策權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，以公共利益為基點(diǎn)尋求多方利益的合法均衡，實(shí)現(xiàn)區(qū)域?qū)用娴恼邊f(xié)調(diào)機(jī)制，擴(kuò)大公共政策過程中公民參與是防治政策碎片化的基本對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政策“碎片化”；表現(xiàn)；原因；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D60

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-5381（2014）05-0102-08

所謂“碎片化”（Fragmentation），原意為完整的東西破成諸多零塊。目前，該詞被廣泛用于社會(huì)學(xué)、傳播學(xué)、行政學(xué)等研究領(lǐng)域。在社會(huì)學(xué)研究中，“碎片化”表現(xiàn)為社會(huì)階層的分化，以及各個(gè)分化的階層內(nèi)部分化成社會(huì)地位和利益需求各不相同的群體，“當(dāng)一個(gè)社會(huì)的人均收入在1000-3000美元時(shí)，這個(gè)社會(huì)便進(jìn)入由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過渡期，這個(gè)過渡期的基本特征就是社會(huì)的‘碎片化，即包括精神家園、信用體系、話語方式、消費(fèi)方式等在內(nèi)的傳統(tǒng)的社會(huì)觀念、社會(huì)關(guān)系、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)都已經(jīng)瓦解，轉(zhuǎn)而走向一個(gè)利益族群、文化需求、社會(huì)成分碎片化分割的社會(huì)。”[1]在傳播學(xué)研究中，“碎片化”是用來描述當(dāng)前中國社會(huì)傳播語境的一個(gè)形象性的說法，“隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來，數(shù)字技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、傳輸技術(shù)的大量應(yīng)用，大大強(qiáng)化了受眾作為傳播個(gè)體處理信息的能力，碎片化現(xiàn)象不但讓受眾群體細(xì)分呈現(xiàn)為碎片化現(xiàn)象，也引發(fā)著受眾個(gè)性化的信息需求，整個(gè)網(wǎng)絡(luò)傳播呈現(xiàn)為碎片化語境?！盵2]在行政學(xué)研究中，“碎片化”是政府部門職、權(quán)、責(zé)的一種分割狀態(tài)，具體表現(xiàn)為政府部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割，一級(jí)政府部門間分割，或是一級(jí)地方政府間分割?！叭绻煌毮艿牟块T在面臨共同的社會(huì)問題時(shí)各自為政，缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作，致使政府的整體政策目標(biāo)無法順利達(dá)成，那么碎片化政府就此形成?！盵3]而將“碎片化”的概念引入到政策學(xué)研究領(lǐng)域中，便產(chǎn)生一個(gè)新概念，即“政策碎片化”。理解政策碎片化內(nèi)涵、表現(xiàn)和引發(fā)原因，對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)化和協(xié)調(diào)化目標(biāo)，以及完善政策執(zhí)行和政策評(píng)價(jià)等方面都具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、政策“碎片化”的內(nèi)涵

基于“碎片化”的本質(zhì)含義，以及其在社會(huì)科學(xué)研究中的使用定位，可以將政策“碎片化”理解為本應(yīng)統(tǒng)一、完整、協(xié)調(diào)的政策目標(biāo)、內(nèi)容或過程，卻被分割和零散化了，以至于出現(xiàn)政策之間相互獨(dú)立、矛盾或沖突的一種系統(tǒng)狀態(tài)。政策碎片化是政策系統(tǒng)完整和關(guān)系穩(wěn)定的一種相對(duì)狀態(tài)，嚴(yán)重影響了政策整體功能和實(shí)施效果，甚至造成了社會(huì)資源破壞和引發(fā)新的社會(huì)問題。（1）政策碎片化，實(shí)質(zhì)是良性政策系統(tǒng)的破壞。無論是地方政策，還是部門政策都是以系統(tǒng)形態(tài)存在著，上下級(jí)部門或政府的政策，以及同一級(jí)部門或政府的不同政策都是該系統(tǒng)的構(gòu)成要素，它們之間只有相互協(xié)調(diào)和配合，才能保證系統(tǒng)的穩(wěn)定性和有效性。而政策碎片化實(shí)質(zhì)就是多樣性的政策出現(xiàn)了上下脫節(jié)、橫向沖突、前后矛盾等問題，造成了政策系統(tǒng)的不完整和破壞。（2）政策碎片化，嚴(yán)重影響和制約政策的正面效果。政策碎片化，一方面由于政策的零散，加大了彼此協(xié)調(diào)的成本；另一方面，由于政策系統(tǒng)的不完整，也導(dǎo)致了政策難以取得全面和理想的效果。更為重要的是，政策的沖突，造成了執(zhí)行的障礙和困境，直接影響了政策的預(yù)期效果。（3）政策碎片化，并是不簡(jiǎn)單的政策多樣化。由于政府層級(jí)設(shè)置以及上級(jí)政策逐層貫徹落實(shí)的需要，必在政策運(yùn)行中形成多個(gè)政策層級(jí)，而由于地域和部門分工不同，在某一范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，也必然有基于不同職能出臺(tái)的本地區(qū)、本部門政策，這樣縱橫交錯(cuò)，形成了政策的多樣化。但政策多樣化是執(zhí)行需要和管理分工的必然產(chǎn)物，其與政策統(tǒng)一、完整并不矛盾，而恰恰是政策實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和完整的前提。我們要研究的政策碎片化不是政策多樣性，而是基于政策多樣性基礎(chǔ)上，研究多樣性政策之間缺乏銜接、協(xié)調(diào)，而導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)政策統(tǒng)一、完整的狀態(tài)。（4）政策碎片化，不同于政策沖突和政策執(zhí)行偏差。政策沖突是政策彼此之間以及政策要素之間的一種緊張關(guān)系，而政策碎片化，是由整體性變?yōu)榱闵⑿缘囊环N狀態(tài)，其是一種潛在的政策沖突，并不必要導(dǎo)致政策沖突的出現(xiàn)，而且其對(duì)于政策沖突而言，更具有系統(tǒng)性和動(dòng)態(tài)性的含義。而政策執(zhí)行偏差，是政策過程中，政策執(zhí)行和政策要求之間矛盾的現(xiàn)象，其破壞了政策過程的完整性，可以看作是政策碎片化的一種表現(xiàn)，而政策碎片化的內(nèi)涵卻更為廣泛，不僅具有程序性意義，更具有系統(tǒng)性和穩(wěn)定性要求。

二、政策“碎片化”的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

政策系統(tǒng)，有內(nèi)在的構(gòu)成要素，同時(shí)各政策之間必然形成一定的聯(lián)系和影響，而要形成完整和協(xié)調(diào)的政策系統(tǒng)，要求各構(gòu)成要素相互統(tǒng)一，各政策之間關(guān)系彼此協(xié)調(diào)。政策碎片化作為政策系統(tǒng)的破壞狀態(tài)，主要表現(xiàn)為政策內(nèi)部要素的碎片化以及政策關(guān)系的碎片化。

（一）政策內(nèi)部的碎片化

1.政策價(jià)值的碎片化

政策價(jià)值是公共政策內(nèi)在、穩(wěn)定的實(shí)質(zhì)性要素，其取向如何直接決定著政策本身的屬性和政策行為?！肮舱叩膬r(jià)值取向就是對(duì)政策系統(tǒng)行為的選擇，即對(duì)社會(huì)資源的提取和分配以及行為管制的選擇?！盵4]因而，科學(xué)確定公共政策價(jià)值十分關(guān)鍵，“政策制定者更是要準(zhǔn)確把握政策應(yīng)有的價(jià)值因素，任何決策都是以突出價(jià)值因素為特征的，無論怎樣強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)化，都無可否認(rèn)決策的價(jià)值考量和決策的價(jià)值旨?xì)w。對(duì)于公共政策的制定來說，價(jià)值考量和價(jià)值旨?xì)w無論何時(shí)都是首要的?！?[5] 從目前政策價(jià)值取向一般認(rèn)知來看，政策價(jià)值取向主要包括公平、公正、平等、民主、效率、自由、秩序、責(zé)任等。由于政策價(jià)值取向的多元化，難以在同一政策內(nèi)部同時(shí)實(shí)現(xiàn)，更有可能因?yàn)槟骋徽邔?duì)某些價(jià)值的追求而侵害了其他的政策價(jià)值，以平等和效率價(jià)值取向?yàn)槔?，阿瑟·奧肯就曾指出：“社會(huì)在許多方面都面臨抉擇：或者以損失一定的效率為代價(jià)獲得更多的平等；或者以放棄一定的平等為前提而謀得更高的效率?！盵6] 因此，公共政策總是面臨著不同的價(jià)值偏好選擇，在公平與效益、權(quán)力與權(quán)利、理想與現(xiàn)實(shí)、個(gè)人利益與集體利益、長期績(jī)效與眼前利益、宏觀視角與微觀考量方面都需要進(jìn)行價(jià)值選擇，由于價(jià)值選擇的不當(dāng)，部分政策存在著價(jià)值碎片化的問題，突出表現(xiàn)為追求效率，犧牲了公平，對(duì)部分人群利益的滿足，而損害的公共利益等。

2.政策目標(biāo)的碎片化

政策目標(biāo)是制定政策時(shí)為政策問題解決所設(shè)定的要求和標(biāo)準(zhǔn)，其是主客觀因素共同影響的結(jié)果，由于政策問題的復(fù)雜以及政策主體價(jià)值多元化，某一項(xiàng)政策常常賦予了多重目標(biāo)，而多重目標(biāo)之間又由于缺乏統(tǒng)籌和整合，也存在著碎片化現(xiàn)象。以成品油價(jià)格政策為例，在要維護(hù)兩大石油集團(tuán)的合法利益，又要平穩(wěn)成品油價(jià)格，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，這兩大目標(biāo)之間難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)。一方面， 中石油與中石化作為上市公司，其一切經(jīng)營活動(dòng)都必須維護(hù)股東權(quán)益，對(duì)股東負(fù)責(zé)；另一方面，行政性壟斷企業(yè)必須要承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，這些社會(huì)責(zé)任包括平抑物價(jià)、穩(wěn)定市場(chǎng)供應(yīng)等等，甚至在必要的時(shí)候，必須要通過犧牲一部分業(yè)績(jī)來保證。這時(shí)，我們的成品油價(jià)格政策目標(biāo)中，既要維護(hù)兩大集團(tuán)的業(yè)績(jī)與利益，又必須管住成品價(jià)格來控制CPI，這其中存在一定沖突。[7] 因此，多重目標(biāo)造成了目標(biāo)碎片化的可能，當(dāng)多重目標(biāo)不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)，彼此之間又顧此失彼的時(shí)候，政策目標(biāo)碎片化就此產(chǎn)生。

3.政策資源的碎片化

為解決特定的政策問題，必須有政策資源的投入，如果要有效地解決問題，需要集中和整合政策資源。然而，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、特定群體的需要以及政策資源的部門控制，常常圍繞某一政策問題，同時(shí)存在若干個(gè)政策，造成政策資源的分散。以社會(huì)保障政策為例，為滿足各地參保群體的意愿和要求， 適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要， 許多地方政府開始紛紛采取變通措施， 例如降低費(fèi)率、單獨(dú)建立小制度的辦法， 以最大限度地覆蓋城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、務(wù)農(nóng)農(nóng)民、失地農(nóng)民等不同群體。于是， 中國社保制度就逐漸呈現(xiàn)出一個(gè)碎片化發(fā)展趨勢(shì)。[8] 就如當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障來說， 家庭養(yǎng)老保障、土地養(yǎng)老保障、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)分散并存于養(yǎng)老保障體系之中，并各自發(fā)揮著獨(dú)特的養(yǎng)老功能。這些社會(huì)保障政策由于參保群體的需要而分散存在，在一定程度上分散弱化了統(tǒng)一的社會(huì)保障資源。

4.政策要求與政策執(zhí)行的碎片化

好的政策效果，即取決于科學(xué)的政策內(nèi)容，也決定于有效的執(zhí)行，更需要政策要求和政策執(zhí)行之間的統(tǒng)一和完整。一方面，政策執(zhí)行嚴(yán)格按照政策核心要求執(zhí)行，保障政策目標(biāo)、原則和基本內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，另一方面，政策執(zhí)行又要顧及客觀情況和實(shí)際變化，有所靈活和創(chuàng)新，但這并不能成為割裂政策完整過程的理由。如果地方政策在政策執(zhí)行中，有意或無意造成了政策的核心要求沒有執(zhí)行，那么政策執(zhí)行就出現(xiàn)了脫離正常軌道的現(xiàn)象，形成政策過程中的碎片化。如2007年11月8日，建設(shè)部，發(fā)展和改革委員會(huì)等部門共同制定《廉租住房保障辦法》，辦法對(duì)廉租房租賃補(bǔ)貼的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)和用途，以及廉租房保障資金的來源和使用都作出了明確規(guī)定。但審計(jì)署在對(duì)19個(gè)省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計(jì)調(diào)查結(jié)果中顯示，有18個(gè)城市向2132戶不符合條件的家庭發(fā)放廉租住房租賃補(bǔ)貼41312萬元、分配廉租住房533套，有132萬戶未將租賃補(bǔ)貼按規(guī)定用于改善住房條件，而是用于家庭其他消費(fèi)，使租賃補(bǔ)貼變成了“生活補(bǔ)貼”，另還有未從土地出讓凈收益中按時(shí)足額提取廉租住房保障資金、廉租住房保障資金用于其他支出等問題存在。[10] 總的來說，這種政策要求與政策執(zhí)行的碎片化，就是政策執(zhí)行偏差，上有政策下有對(duì)策的一同質(zhì)表現(xiàn)。

（二）政策之間的碎片化

1.部門政策之間的碎片化

由于部門職責(zé)分工和中國條塊管理的體制，社會(huì)問題與政府職能對(duì)接起來，大多政策是政府部門運(yùn)作的結(jié)果，表現(xiàn)為部門政策，而各部門政策之間又難免不相互影響和制約，從整體層面看，出現(xiàn)碎片化特征。如為了解決農(nóng)民增收問題， 中央對(duì)農(nóng)村的免稅和補(bǔ)貼政策力度一直在加大。從免除農(nóng)民的“三提五統(tǒng)”、減免農(nóng)業(yè)稅，到實(shí)施直補(bǔ)、間補(bǔ)農(nóng)民政策，一減一補(bǔ)， 較明顯地提高了農(nóng)民的現(xiàn)金收入。但在生育意愿有違規(guī)動(dòng)機(jī)的人群數(shù)量尚未縮小，且農(nóng)村社會(huì)保障等公共服務(wù)還未及時(shí)跟上的情況下， 收入增長帶來的后果可能不是“富而思樂”而是“富而思生”， 有些地方已經(jīng)出現(xiàn)似乎與各國經(jīng)驗(yàn)反常但合乎中國國情的生育意愿與收入同步增長的現(xiàn)象。[9] 可見，每個(gè)部門從自身職能出發(fā)制定的政策，對(duì)其他部門政策的效果有可能產(chǎn)生制約，從而在整體層面上出現(xiàn)部門政策相互分割和影響的格局。

2.地方政策之間的碎片化

對(duì)于某一地域而言，地方政府的政策可以形成一定的政策市場(chǎng)，該政策市場(chǎng)在對(duì)本地域公共事務(wù)和公民行為進(jìn)行規(guī)范同時(shí)，與其他地域的政策市場(chǎng)應(yīng)該形成有序的銜接和協(xié)調(diào)，以便在全國范圍內(nèi)形成規(guī)范某一行為的政策統(tǒng)一，同時(shí)易于營造公平市場(chǎng)和社會(huì)環(huán)境。如果某地僅關(guān)注本地域的事務(wù)，缺乏宏觀、協(xié)調(diào)的理念，那么難免出現(xiàn)政策市場(chǎng)的分割，造成地區(qū)政策之間的碎片化。如對(duì)于環(huán)境污染事故的行政處罰，根據(jù)《上海市環(huán)境保護(hù)條例》第48條規(guī)定，“造成環(huán)境污染事故的，由市或者區(qū)、縣環(huán)保部門按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處以罰款；對(duì)直接經(jīng)濟(jì)損失難以認(rèn)定的，處二萬元以上二十萬元以下的罰款?！倍督K省環(huán)境保護(hù)條例》第42條卻規(guī)定，“造成環(huán)境污染事故的企事業(yè)單位，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他法律、法規(guī)規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門根據(jù)所造成的危害后果處以罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員由所在單位或者政府主管機(jī)關(guān)予以行政處分”。兩個(gè)地方的法規(guī)在對(duì)環(huán)境污染事故的處罰力度和方法上明顯不同。環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)涉及到治理成本和排污企業(yè)的行為選擇，不同的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)造成治污成本差別化，進(jìn)而形成排污企業(yè)對(duì)地方政府的博弈。

3.部門與地方政策之間的碎片化

我國的行政管理，是一種條塊分割體制，條條部門與塊塊地方政府之間，各自畫地為牢，缺乏必要的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，常常出現(xiàn)由于部門利益和地方利益相互沖突的局面，突出表現(xiàn)為各自出臺(tái)政策的相互掣肘。以海洋用地和環(huán)境保護(hù)政策為例，由于陸域資源的短缺和海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，向海洋要資源和發(fā)展空間成為各沿海省市共同的需要。但從可持續(xù)發(fā)展和海洋資源、環(huán)境保護(hù)出發(fā)，需要對(duì)海洋進(jìn)行有序的開發(fā)。國家海洋局作為海洋綜合管理部門，在海洋用地和海洋環(huán)境保護(hù)每年都有明確的政策要求。然而，隨著遼寧的五點(diǎn)一線，山東的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)帶，廣西的北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，還有江蘇的東北沿海經(jīng)濟(jì)帶，天津的濱海新區(qū)等海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略提出，地方政府卻成為過度填海造田，造成海洋環(huán)境污染的主體，其海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與海洋部門政策難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

4.先前政策與后續(xù)政策之間的碎片化

政策需要保持一定穩(wěn)定性，即使調(diào)整和修改，也盡量有一個(gè)漸進(jìn)的過程。這需要政策本身科學(xué)性，也需要考慮政策進(jìn)程的完整和持續(xù)性，如果政策突變，不僅違背了政策穩(wěn)定、漸進(jìn)的要求，而且極易給社會(huì)和政策對(duì)象帶來損害。如連云港市東海縣政府2006年3月出臺(tái)了一個(gè)鼓勵(lì)政策，“要迅速擴(kuò)大以石梁河水庫、安峰山水庫網(wǎng)箱養(yǎng)殖為重點(diǎn)的大水體養(yǎng)殖規(guī)模……努力形成東海水產(chǎn)特色?！蓖?月4日，東?？h則又發(fā)布了一個(gè)名為《關(guān)于清理安峰山水庫網(wǎng)箱養(yǎng)魚的通告》的政策文件，直指“網(wǎng)箱養(yǎng)魚”，要求養(yǎng)殖戶在15日內(nèi)將庫區(qū)內(nèi)的網(wǎng)箱“自行清理完畢”而由于前政策，東?？h安峰山水庫“網(wǎng)箱養(yǎng)魚”從無到有，僅僅兩個(gè)多月的時(shí)間，當(dāng)?shù)厮奈迨畟€(gè)村民就在水面上布了3000多個(gè)“網(wǎng)箱”，共投入800多萬元大搞漁業(yè)養(yǎng)殖。然而，卻因后一政策，遭受到巨大的損失。[11] 可見，先前政策與后續(xù)政策之間的碎片化，導(dǎo)致了一些因先前政策而采取活動(dòng)的行為不能繼續(xù)，更因后續(xù)政策的規(guī)定而遭受無辜的損失。因此，政策部門要盡量保持政策的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)性，對(duì)卻因客觀情況而發(fā)生政策變故之時(shí)，也要注意彌補(bǔ)政策碎片化帶來的損害。

三、政策“碎片化”的引發(fā)原因

（一）部門功能分工，為政策碎片化提供了可能的前提

當(dāng)代政府機(jī)構(gòu)大都遵循馬克斯·韋伯的官僚制理論來設(shè)計(jì)的。官僚制強(qiáng)調(diào)的是功能性分工，根據(jù)功能的不同來分設(shè)部門與崗位。設(shè)置不同的職責(zé)與部門可以帶來專業(yè)化的好處，但同時(shí)也造就了部門分割和功能沖突的風(fēng)險(xiǎn)。這主要是由于部門固守功能邊界，對(duì)于需要各部門共同參與治理的社會(huì)事務(wù)，帶來了功能銜接、統(tǒng)一的難題。而政府功能分工，在一定程度上表現(xiàn)為政策分工，如果缺乏必要的協(xié)調(diào)統(tǒng)一控制下，很容易導(dǎo)致政策的部門分割以及共同治理中政策碎片化等問題出現(xiàn)。從我國政府的現(xiàn)實(shí)情況來看，立法和政策的部門分割嚴(yán)重，根據(jù)現(xiàn)行憲法、組織法和有關(guān)法律的規(guī)定，中國的立法主體有300 多個(gè)，其中還不包括法律沒有明確規(guī)定的其他授權(quán)立法主體，龐大的立法主體導(dǎo)致法律和規(guī)章政出多門。[12] 正是這種公共政策制定主體的多元化和部門化，政策制定權(quán)限的交叉和重疊，從而為政策碎片化提供了可能，當(dāng)各部門政策僅局限于各自功能范圍和利益考量之內(nèi)，這種可能便轉(zhuǎn)化為必然。

（二）中央政府政策控制力下降，為政策碎片化提供了生存的空間

中央政策需要地方政府貫徹落實(shí)，這不僅需要地方政府忠誠的政策態(tài)度和較強(qiáng)的執(zhí)行能力，更需要中央政府有高度的控制力，這在有分權(quán)特征的多層級(jí)行政體制下尤為重要。然而，當(dāng)前我國中央政府的控制力卻在不斷下降，一方面我國中央政府制定的政策往往只是一個(gè)框架， 許多具體條款均要求省級(jí)政府另行擬定，各省級(jí)政府上仿下效，把政策具體細(xì)化權(quán)推給了下層政府，如此逐漸下沉、層層細(xì)化，政策便由于地方實(shí)際需要，而不斷加碼和變異。這樣，由于中央政府政策過于籠統(tǒng)和寬泛，為地方政府政策變異留下了廣闊的空間。另一方面，改革以來中國實(shí)行的地方分權(quán)化的行政性改革，尤其是財(cái)政分權(quán)改革，使地方政府擁有了一定的自主權(quán)。這樣，地方政府既是一個(gè)地方高度集權(quán)和職能完整的政治實(shí)體，其權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為“一把手”為中心的地方集權(quán)結(jié)構(gòu)，并且存在職能和責(zé)任類似中央的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象。[13] 同時(shí)，又在分權(quán)體制下成為擁有巨大自主權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力主體，如果在上述中央政策過于寬泛和原則前提下，地方政府必然根據(jù)自身利益需求，出現(xiàn)偏離或違背中央政策意圖的行為傾向。

（三）部門利益，是導(dǎo)致政策碎片化的直接誘因

現(xiàn)代社會(huì)是個(gè)追逐資源的社會(huì)，每個(gè)個(gè)體和集體都在通過獲取更多的資源來達(dá)到實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的目的。相對(duì)于人們的欲望，資源卻顯現(xiàn)稀缺性，如果每個(gè)人都想獲得稀缺性資源的話，就會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的局面，這在地方政府關(guān)系中，也有突出體現(xiàn)。一方面，地方政府作為地方獨(dú)立利益的代表，他們?cè)谌珖哔Y源分配中形成了相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，特別在地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分稅制刺激下，地方政府更是要通過各種政策，進(jìn)行資源獲取和壟斷，來加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入提高。這樣，由于缺乏資源共享就使得各部門相互猜忌與封閉，單獨(dú)執(zhí)行政策，而不考慮其它部門。另一方面，現(xiàn)有的政績(jī)考核體制，主要通過以經(jīng)濟(jì)考核和政績(jī)測(cè)評(píng)的方式，考核下級(jí)政府和政府領(lǐng)導(dǎo)的工作，在體制內(nèi)創(chuàng)造了相互競(jìng)爭(zhēng)的氛圍，形成了官員政績(jī)博弈的格局。“同一行政級(jí)別的地方官員，都處于一種政治錦標(biāo)賽之中，給定只有有限數(shù)目的人可以獲得提升，一人獲得提升將直接降低另一人獲得提升的機(jī)會(huì)，一人所得構(gòu)成另一人所失，在成本允許的情況下，參與人不僅有激勵(lì)做有利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事情，而且也有同樣的激勵(lì)去做不利于其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手所在地區(qū)的事情?！盵14] 正是由于部門利益的存在以及大量公共政策是部門起草的現(xiàn)狀，使得公共權(quán)力在政策制定中被部門化了，部門的權(quán)力被利益化，部門的利益被合法化，加之政府之間政績(jī)的競(jìng)爭(zhēng)和博弈，又造成了地方政策之間的相互溝通和協(xié)作的困難。

（四）官員自身的因素，是導(dǎo)致政策碎片化的主要力量

在政府官僚體制的結(jié)構(gòu)中，政策以民主和合法的形態(tài)存在，但其制定和執(zhí)行過程中，政府官員有著決定性作用，他們不僅決定著政策議程和價(jià)值的選擇，更負(fù)責(zé)政策過程的整個(gè)組織和協(xié)調(diào)，其自身的因素將直接影響著政策的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。這主要集中表現(xiàn)為三大影響因素：一是利益因素，如同部門利益一樣，由于政策的利益影響以及其中存在著利益博弈空間，官員利益因素會(huì)影響政策的合理性，而當(dāng)一個(gè)官員在政策運(yùn)行中，不能很好協(xié)調(diào)公共利益和個(gè)人利益之間的關(guān)系，甚至為謀取私利而不顧公共利益損失的時(shí)候，公共政策的科學(xué)性和整體性就無從談起；二是能力因素，政府官員的能力，不僅直接決定著政策問題解決、理解和執(zhí)行的程度和效果，而且其統(tǒng)籌、宏觀和協(xié)作能力，以及面對(duì)政策沖突的協(xié)調(diào)控制能力，都將直接影響政策碎片化的產(chǎn)生和解決；三是人格化因素。官員的理性、情感等人格化因素，直接影響了對(duì)社會(huì)問題的科學(xué)判斷，而憑借感情、直覺的判斷，也常常使得政策置于困境或?qū)е抡哳櫞耸П恕?/p>

（五）政策協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏，使政策碎片化難以避免

政府部門的分割，造成了政策分割和沖突的潛在風(fēng)險(xiǎn)。如果缺乏政策協(xié)調(diào)機(jī)制，就會(huì)難以避免這種風(fēng)險(xiǎn)。從協(xié)調(diào)溝通的角度看，政府部門在進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)時(shí)，需要花費(fèi)的時(shí)間與精力就越多，需要的成本就越高。出于成本的考慮，政府部門更傾向于彼此封閉、少溝通。加上政府部門利益和信息壟斷的需要，也常常有意阻礙信息共享和溝通。雖然，為解決政策協(xié)調(diào)溝通的問題，各地政府也在嘗試建立政策協(xié)調(diào)機(jī)制，最突出代表就是各地方協(xié)調(diào)委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組的建立。但其政策協(xié)調(diào)能力和效果都受到一定的制約，一方面，其權(quán)力和責(zé)任都來自各地方政府的讓渡和協(xié)商，實(shí)質(zhì)性的管理權(quán)力仍然留在原有的部門，這使其在政策協(xié)調(diào)中的能力和行為都受到限制。另一方面，現(xiàn)有的協(xié)調(diào)組織更多不是在統(tǒng)一、完整政策制定上發(fā)揮作用，而是在協(xié)調(diào)原有部門政策之間的沖突，這無異于舍本逐末，忙于沖突的協(xié)調(diào)，而沒有從根本上防止政策碎片化的產(chǎn)生。

四、政策“碎片化”防治的基本對(duì)策

（一）進(jìn)行當(dāng)前碎片化政策的清理

為了解決政策碎片化問題，急需對(duì)現(xiàn)有碎片化政策予以修改或廢止，這樣既可以達(dá)到對(duì)現(xiàn)有政策協(xié)調(diào)的目的，又可以即時(shí)達(dá)到減少政策執(zhí)行中的資源浪費(fèi)，同時(shí)也能達(dá)到協(xié)調(diào)立法的效果。這里首先是做好政策的評(píng)估工作，應(yīng)針對(duì)碎片化問題，應(yīng)有專門的評(píng)估指標(biāo)，對(duì)政策價(jià)值、目標(biāo)、資源分配以及與其他政策之間的關(guān)系進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估，有效發(fā)現(xiàn)碎片化的政策，并診斷碎片化的程度。在此基礎(chǔ)上，（1）適當(dāng)公布政策評(píng)估結(jié)果，充分暴露碎片化政策存在的問題，爭(zhēng)取更多的支持性力量，尤其是爭(zhēng)取上級(jí)政府或部門的支持；（2）注意好利益補(bǔ)償，既要做好宣傳和說服工作，消除一些部門和人員的抵觸情緒，又要適當(dāng)對(duì)政策清理而導(dǎo)致的利益受損群體進(jìn)行補(bǔ)償，減少他們的抵制行為；（3）及時(shí)出臺(tái)更高層次、更為綜合的新政策，替代原有具有碎片化問題的分散政策，通過新舊政策對(duì)比，消減反對(duì)者力量；（4）注意處理好政策清理與社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系，對(duì)碎片化政策的清理，要選好清理時(shí)機(jī)，采取恰當(dāng)?shù)牟呗?，注意保留原有政策合理性成分，避免政策的脫?jié)，引起社會(huì)形勢(shì)的失控。

（二）理順政策權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制

政策的制定、實(shí)施與權(quán)力行使是政府的統(tǒng)一過程，政策的制定與執(zhí)行是權(quán)力的具體化，政策在制定與執(zhí)行中的相互沖突或矛盾，根源是在政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的交錯(cuò)。因此，解決政策碎片化問題，應(yīng)從合理配置政府職權(quán)，理順政策權(quán)力結(jié)構(gòu)人手。（1）在政策制定主體的權(quán)力劃分上，應(yīng)通過憲法、組織法、立法法等相關(guān)法律對(duì)各政策主體間的政策制定權(quán)力進(jìn)行清晰的界定和明確的劃分，特別對(duì)于橫向交叉議題的管理，要明確所有職能相關(guān)機(jī)構(gòu)，哪些承擔(dān)主要職能，哪些負(fù)責(zé)協(xié)助和輔助職能，而且要對(duì)上下級(jí)之間在政策運(yùn)行中的權(quán)力加以明確規(guī)范；（2）進(jìn)行部門政策機(jī)構(gòu)的整合，建立綜合政策委員會(huì)。在政策部門的設(shè)置與協(xié)調(diào)過程中，可以考慮撤銷各部委、各部門的政策規(guī)制機(jī)構(gòu)，成立統(tǒng)一的、獨(dú)立的、直屬各級(jí)政府行政首長的綜合政策委員會(huì)，負(fù)責(zé)政策的總體設(shè)計(jì)、制訂和政策的綜合平衡工作，加強(qiáng)政策制定的協(xié)調(diào)與一體化，促進(jìn)部門政策的平衡與整合；（3）設(shè)立專門執(zhí)行委員會(huì)，優(yōu)化政策的運(yùn)作機(jī)制。通過政策過程的再造，建立起一個(gè)“先集中資源，后統(tǒng)一分配”的運(yùn)作機(jī)制，即將決策權(quán)力集中于政府高層，通過設(shè)立專門委員會(huì)方式來實(shí)現(xiàn)決策執(zhí)行，避免部門既是決策機(jī)構(gòu)又是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的弊端。

（三）以公共利益為基點(diǎn)尋求多方利益的合法均衡

解決政策碎片化的過程中利益問題是不能回避的，必須合理分配各個(gè)部門的利益。（1）樹立公共利益至上的政策理念?！肮怖媸且磺泄舱叩某霭l(fā)點(diǎn)和最終目的，一項(xiàng)公共政策的社會(huì)效果如何，要看一個(gè)時(shí)期的公共政策是否惠顧了社會(huì)的不同利益主體?！盵16]不僅如此，公共利益至上的價(jià)值要求，更是多元價(jià)值整合，個(gè)人利益、部門利益和社會(huì)利益協(xié)調(diào)共存的保障；（2）努力尋求部門利益之間的均衡。在承認(rèn)中央利益、部門利益和地方利益差異的前提下，努力尋找和獲得各個(gè)主體利益之間的均衡點(diǎn)。這不僅需要有充分的利益表達(dá)和整合機(jī)制，更需要建立在利益博弈和調(diào)整中，對(duì)利益受損部門利益的合理補(bǔ)償和利益轉(zhuǎn)移機(jī)制。同時(shí)要注意部門利益之間的均衡是動(dòng)態(tài)變化的，要適時(shí)進(jìn)行控制，從而移動(dòng)平衡點(diǎn)，以獲得動(dòng)態(tài)的利益均衡；（3）要將各個(gè)利益集團(tuán)的利益逐步納入到國家法制的軌道上來，最終消除利益的集團(tuán)化。公共政策就是多元利益表達(dá)，以及多個(gè)利益團(tuán)體相互共識(shí)的過程，可以通過法制化的政策利益表達(dá)和協(xié)商過程，實(shí)現(xiàn)多元利益的合法性實(shí)現(xiàn)。

（四）實(shí)現(xiàn)區(qū)域?qū)用娴恼邊f(xié)調(diào)機(jī)制

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，實(shí)現(xiàn)區(qū)域?qū)用娴恼邊f(xié)調(diào)，不僅是區(qū)域管理協(xié)作的主要內(nèi)容，也是解決當(dāng)前部門政策、地方政策以及部門與地方政策之間碎片化的主要渠道。（1）建立聯(lián)合決策的制度，即當(dāng)某一公共政策問題涉及多個(gè)部門管理時(shí)，不應(yīng)該是各個(gè)部門對(duì)同一問題制定各自的政策，而應(yīng)該是幾個(gè)部門聯(lián)合起來制定一個(gè)共同的政策。具體可以在一定區(qū)域內(nèi)成立聯(lián)合決策委員會(huì)，成員由法律、經(jīng)濟(jì)、管理等領(lǐng)域的專家和各地立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成，定期召開會(huì)議，對(duì)部門提交的政策議案進(jìn)行聯(lián)合討論和決策，從而實(shí)現(xiàn)政策的一體化、整體性、一致性和一貫性；（2）建立區(qū)域政策信息交流平臺(tái)。各地政策信息不對(duì)稱是政策缺乏統(tǒng)一的根源，如果能在區(qū)域?qū)用娼⒄咝畔⒔涣髌脚_(tái)，負(fù)責(zé)各地方政策信息的收集、分析和交流工作，不但可以即時(shí)發(fā)現(xiàn)區(qū)域政策的沖突，有利于解決政策信息不對(duì)稱問題，而且可以提供各地相互學(xué)習(xí)、政策借鑒的便利；（3）建立公共政策預(yù)審制度，即各部門制定的政策在沒有正式頒布之前應(yīng)先報(bào)本級(jí)政府的政策法規(guī)機(jī)構(gòu)審查，審查的主要內(nèi)容之一是看其是否有與上級(jí)政策、其它部門的政策沖突的條文，同時(shí)在政策制定的程序上，應(yīng)著力審查政策制定的民主化、科學(xué)化和規(guī)范化，改變政府政策制定在程序上存在的隨意性問題，特別是解決地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件制定程序不規(guī)范的狀況；（4）注重對(duì)政策沖突的協(xié)調(diào)。政策過程中的政策沖突固然是不可避免的，一旦公共政策沖突應(yīng)注重從多個(gè)方面進(jìn)行分析和協(xié)調(diào)。在政策沖突的處理上，應(yīng)根據(jù)政策問題內(nèi)容、政策沖突狀況的結(jié)構(gòu)特征、政治領(lǐng)導(dǎo)、政黨政治等變量，在非零和博弈的基礎(chǔ)上，協(xié)作解決政策沖突，實(shí)現(xiàn)共同利益。如果公共政策沖突威脅到社會(huì)穩(wěn)定或?qū)е麓笠?guī)模群體性事件如暴亂等劇烈沖突現(xiàn)象的發(fā)生，則必須要受到國家力量的干預(yù)。

（五）擴(kuò)大公共政策過程中的公民參與

公民參與是現(xiàn)代民主政治的基本標(biāo)志之一?！肮裢ㄟ^各種途徑參與到國家和政治生活中去，影響和制約政策的制定和執(zhí)行，而且作為政策發(fā)生作用的對(duì)象即政策客體，還會(huì)向政府或政治系統(tǒng)施加影響，因而他們?cè)谡哌^程中始終處于十分重要的地位?！?[17]這種地位是由于公民參與可以有效保證政策科學(xué)性、合法性的實(shí)現(xiàn)決定的。一方面，公民參與是政策制定科學(xué)化的內(nèi)在要求，“官僚體制內(nèi)的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。因此，如果排斥公眾對(duì)重要決策的參與，將會(huì)造成政策上的失誤?！盵18]因此，發(fā)揮社會(huì)組織和公眾的力量，可以有效彌補(bǔ)管理體制內(nèi)決策主體的理性不足，有助于決策的科學(xué)化，而各部門科學(xué)化的政策，自然能最大程度避免政策碎片化問題的出現(xiàn)；另一方面，公民參與也是提高公共政策公共性的有效途徑，要建立公共利益至上的多元利益整合機(jī)制，離不開公民的有效參與和監(jiān)督，使那些與某一決定有直接利害關(guān)系的人參與該決定的制作過程，并向其陳述決定的理由，這不僅僅是提高效率的需要，而且也是公共性的要求。因此，要保證公共政策的倫理價(jià)值不至于流失，政策執(zhí)行和政策要求的統(tǒng)一，應(yīng)該建立完善的公民參與機(jī)制，擴(kuò)大公民的政策參與過程。

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