劉建新，何 燕，羅 芹

（中共云南省楚雄州委黨校，云南楚雄 675000）

社區(qū)這一基本概念最早是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家F·滕尼斯在其《共同體與社會(huì)》中提出來(lái)的，他把社區(qū)描述為基于親族血緣關(guān)系而結(jié)成的社會(huì)聯(lián)合。費(fèi)孝通先生在引入時(shí)把它翻譯成“社區(qū)”，認(rèn)為社區(qū)是指以地區(qū)為范圍，人們?cè)诘鼐壔A(chǔ)上結(jié)成互助合作的群體。本文綜合理論與實(shí)踐，把社區(qū)界定為是以一定的地域?yàn)榛A(chǔ)，由具有相互聯(lián)系、共同交往、共同利益的社會(huì)群體、社會(huì)組織所構(gòu)成的一個(gè)社會(huì)實(shí)體。

社區(qū)居民自治是指社區(qū)居民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在政府的指導(dǎo)下，在國(guó)家法律規(guī)定的范圍內(nèi)擁有一定的自主權(quán)，依據(jù)法律和政策，自己管理自己，自己決定自己的事務(wù)。社區(qū)建設(shè)是在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程。

自從國(guó)家倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的不斷深入，特別是構(gòu)建和諧社會(huì)和服務(wù)型政府建設(shè)的提出，各地對(duì)社區(qū)建設(shè)的重視程度顯著提高〔1〕。楚雄彝族自治州作為西部少數(shù)民族地區(qū)，社區(qū)建設(shè)起步較晚，在社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程中遇到了不少新情況和新問題。如何處理好政府主導(dǎo)與社區(qū)自治的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者之間的良性互動(dòng)，是社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中需要深入分析和研究的重要問題〔2〕。

一、楚雄州政府主導(dǎo)下的社區(qū)建設(shè)基本情況

（一）基本概況

楚雄彝族自治州社區(qū)建設(shè)工作起步于2002年，截至2014年8月，全州共有社區(qū)106個(gè)，其中縣市中心城鎮(zhèn)所在地社區(qū)95個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地社區(qū)11個(gè)。社區(qū)居民總?cè)丝谶_(dá)70.3萬(wàn)，社區(qū)干部530人。近年來(lái)，省、州先后出臺(tái)了若干文件，對(duì)省、州社區(qū)建設(shè)作出了部署安排，楚雄州社區(qū)建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。2011年和2012年先后投入849.61萬(wàn)元和2292.99萬(wàn)元，對(duì)全州23個(gè)社區(qū)辦公用房及活動(dòng)場(chǎng)所進(jìn)行新建、改擴(kuò)建，極大地改善了社區(qū)辦公環(huán)境。尤其是近年來(lái)，為深入貫徹落實(shí)黨的十八大精神，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善民生，楚雄州始終堅(jiān)持以人為本、利民惠民，以加強(qiáng)基層黨建為引領(lǐng)，以建設(shè)幸福社區(qū)為目標(biāo)，以促進(jìn)平安和諧為基礎(chǔ)，為全州社區(qū)建設(shè)健康科學(xué)發(fā)展取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（二）主要做法和經(jīng)驗(yàn)

1.領(lǐng)導(dǎo)重視，社區(qū)建設(shè)機(jī)制不斷完善

楚雄州委、州人民政府歷來(lái)十分重視社區(qū)建設(shè)工作，嚴(yán)格按照中辦、國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》〔3〕和省委、省政府關(guān)于推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的一系列部署和要求來(lái)開展社區(qū)建設(shè)工作，從2002年起就成立了由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。2007年8月，召開了全州社區(qū)建設(shè)工作會(huì)議，制定出臺(tái)了《楚雄州構(gòu)建和諧社區(qū)的意見》，編制了社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，全面鋪開社區(qū)建設(shè)工作。全州形成了領(lǐng)導(dǎo)重視、部門配合、社會(huì)各界大力支持的良好態(tài)勢(shì)。

2.加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)，鞏固黨的執(zhí)政根基

一是按照便于管理、便于服務(wù)、便于社區(qū)資源配置、便于社區(qū)自治的原則合理劃分社區(qū)。二是加強(qiáng)社區(qū)自治組織建設(shè)。在社區(qū)建立了居民代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)、社區(qū)調(diào)解委員會(huì)等自治組織。三是不斷加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)黨建工作。從2010年起，全州從縣（市）機(jī)關(guān)選派熟悉黨務(wù)工作的干部擔(dān)任社區(qū)黨建工作指導(dǎo)員，從縣（市）機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派優(yōu)秀科級(jí)干部擔(dān)任社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人。如雙柏縣聘用313名縣級(jí)機(jī)關(guān)黨員干部擔(dān)任村（社區(qū)）名譽(yù)黨組織書記；楚雄市、姚安縣從縣級(jí)機(jī)關(guān)選派多名科級(jí)和科級(jí)后備干部，擔(dān)任社區(qū)黨組織副書記、書記助理或居委會(huì)主任助理。形成了以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)全體成員為主體、社區(qū)各類組織共同參與構(gòu)建和諧社區(qū)的新格局。

3.加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，社區(qū)運(yùn)行條件逐步改善

一是社區(qū)居委會(huì)辦公條件改善。目前，絕大部分社區(qū)都有較為寬敞的辦公用房，大部分社區(qū)都建有圖書室、健身室、書畫室、棋牌室等文體活動(dòng)場(chǎng)所。二是社區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。半數(shù)以上的社區(qū)都建有“一站式”服務(wù)中心，社區(qū)居民可方便地享受到各項(xiàng)便民服務(wù)。三是社區(qū)信息化建設(shè)成效明顯。全州絕大部分社區(qū)都配備了現(xiàn)代辦公設(shè)備，建立了社區(qū)信息服務(wù)平臺(tái)，一些發(fā)展較快的社區(qū)，如楚雄市鹿城鎮(zhèn)學(xué)橋街社區(qū)，已經(jīng)在做社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理的前期工作。

4.社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)蓬勃發(fā)展，服務(wù)體系不斷完善

一是拓寬社區(qū)服務(wù)范圍，便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷完善。各社區(qū)均設(shè)有針對(duì)低保、下崗再就業(yè)、殘障人員等方面的服務(wù)項(xiàng)目，初步形成以社會(huì)福利為基礎(chǔ)的公共服務(wù)體系。如楚雄市栗子園社區(qū)對(duì)社區(qū)內(nèi)青山嘴水庫(kù)移民建立了“十五包”（包對(duì)象、包宣傳、包動(dòng)員、包培訓(xùn)、包座談、包走訪、包明察、包化解、包離村、包入室、包穩(wěn)定、包就業(yè)、包就醫(yī)、包入學(xué)、包幫扶）的包保責(zé)任制。二是認(rèn)真開展平安社區(qū)創(chuàng)建工作。認(rèn)真落實(shí)治安防范措施，加強(qiáng)流動(dòng)人口管理，組建社區(qū)義務(wù)巡邏隊(duì)，部分社區(qū)安裝了監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，居民安全感普遍增強(qiáng)。三是繁榮社區(qū)文化，豐富社區(qū)活動(dòng)。在加大社區(qū)公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度的同時(shí)，積極組織開展豐富多彩的文體、科普等活動(dòng)，如楚雄市學(xué)橋街社區(qū)組建了150多人參加的群眾性文藝隊(duì)伍3支，成立了學(xué)橋街社區(qū)民族民間藝術(shù)團(tuán)，定期聯(lián)合開展形式多樣的文體聯(lián)誼活動(dòng)。社區(qū)居民在活動(dòng)中溝通情感、陶冶情操，增強(qiáng)了對(duì)社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感。

二、楚雄州社區(qū)建設(shè)中政府主導(dǎo)與居民自治良性互動(dòng)存在的主要問題

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府控制了社會(huì)治理在內(nèi)的所有領(lǐng)域，“有事找政府”成為了時(shí)代最顯著的特征。政府成了社會(huì)最具權(quán)威的唯一法定主體，社會(huì)組織和公眾等主體的所有社會(huì)行為都圍繞政府指令，缺乏主觀能動(dòng)性，主體地位沒有得到體現(xiàn)，在社會(huì)治理中主體作用未能發(fā)揮。社區(qū)組織仍然被上級(jí)作為一級(jí)政府組織來(lái)管理，社區(qū)被動(dòng)服從政府管理的現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著基層社會(huì)主體結(jié)構(gòu)日愈呈現(xiàn)出多元化和復(fù)雜化態(tài)勢(shì)，基層政府與社區(qū)組織之間呈現(xiàn)出諸多的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，致使雙方權(quán)責(zé)失衡，職能錯(cuò)位，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）社區(qū)行政色彩濃重

從法理上講，社區(qū)不是一級(jí)政權(quán)組織，社區(qū)與政府不是行政隸屬關(guān)系。但在目前的管理體制下，基層政府為了實(shí)現(xiàn)其行政管理職能，在實(shí)際工作中仍然保持對(duì)社區(qū)的主導(dǎo)和干預(yù)，致使社區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)被政府行政力所左右，政府與社區(qū)的關(guān)系變成了事實(shí)上的行政隸屬關(guān)系，社區(qū)組織的自治權(quán)基本得不到體現(xiàn)。

一是硬性指派任務(wù)多。目前，楚雄州每個(gè)社區(qū)平均承擔(dān)的工作有20大項(xiàng)，110余小項(xiàng)，其中絕大部分是政府各職能部門交辦的，此外，還有各種各樣的考評(píng)。二是各類創(chuàng)建臺(tái)帳資料多。主要有政府行政工作、黨務(wù)工作、臨時(shí)交辦工作三個(gè)部分。對(duì)于這些工作，各職能部門都要求有專門臺(tái)帳以便于檢查，大大增加了社區(qū)工作的負(fù)荷。三是各類會(huì)議、活動(dòng)多。一些職能部門把本應(yīng)當(dāng)由部門承擔(dān)的工作轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)，使原本任務(wù)已十分繁重的社區(qū)工作又增加了很多負(fù)擔(dān)。如楚雄市鹿城鎮(zhèn)青龍社區(qū)，政府把大量的征地拆遷動(dòng)員工作安排到社區(qū)，社區(qū)20個(gè)干部和工作人員大部分時(shí)間和精力都用于征地拆遷以及失地農(nóng)民的安置維穩(wěn)工作，很少有時(shí)間和精力開展社區(qū)服務(wù)工作。

（二）社區(qū)服務(wù)功能弱

所謂社區(qū)服務(wù)，是指在政府倡導(dǎo)和組織下居民所進(jìn)行的自助服務(wù)，是以社區(qū)為單位開展的社會(huì)服務(wù)，是一種公益性質(zhì)的福利性便民利民服務(wù)，是一種為提高社區(qū)居民生活質(zhì)量、有償和無(wú)償相結(jié)合的社會(huì)服務(wù)〔4〕。當(dāng)前的社區(qū)服務(wù)主要偏重于政府公共服務(wù)，如優(yōu)撫、低保、救濟(jì)、組織學(xué)習(xí)、文體等方面。居民急需的養(yǎng)老、托幼、保健、家政、綠化等方面的服務(wù)還很欠缺，社區(qū)文化建設(shè)、青少年幫教等服務(wù)尚未有效開展。有些社區(qū)雖然做了事，但由于人員少，服務(wù)對(duì)象多，為居民提供的服務(wù)就不夠，由于目前社會(huì)力量興辦社區(qū)服務(wù)缺乏相關(guān)優(yōu)惠政策，積極性不高，志愿者隊(duì)伍難以形成，服務(wù)質(zhì)量也難以達(dá)到居民的要求。

（三）社區(qū)居民參與不足

楚雄州的社區(qū)建設(shè)中，一直存在著嚴(yán)重的居民參與不足的問題。首先是參與方式被動(dòng)。目前居民社區(qū)參與的主要形式仍是動(dòng)員式被動(dòng)參與，這種參與既不能對(duì)社區(qū)事務(wù)開展的具體項(xiàng)目進(jìn)行有效的決策，也不能對(duì)社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是一種執(zhí)行性參與。其次是參與層次較低。目前居民社區(qū)參與主要局限于社會(huì)和文化活動(dòng)方面，大多數(shù)居民對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的決策，對(duì)于社區(qū)建設(shè)與治理規(guī)劃的制定等很少能夠參與。再次是參與率低，參與機(jī)制不完善。受傳統(tǒng)體制影響，許多“單位人”還未完全轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，他們參與社區(qū)活動(dòng)積極性不高。外來(lái)人員由于種種原因被排斥在社區(qū)生活之外，無(wú)法參與到社區(qū)事務(wù)中來(lái)。最后是參與期望與參與現(xiàn)實(shí)存在矛盾。目前社區(qū)提供給居民參與的多是低層次項(xiàng)目，居民尤其是青年居民對(duì)此沒有多大參與期望，而他們期望參與的諸如對(duì)社區(qū)重大事務(wù)的決策和管理、對(duì)社區(qū)權(quán)力的運(yùn)行監(jiān)督等基本不能參與，這就削弱了居民參與的熱情。

（四）社區(qū)中介組織作用乏力

從楚雄州的情況來(lái)看，受經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展落后的影響，社區(qū)中介組織發(fā)展緩慢。已有的傳統(tǒng)組織，如婦聯(lián)、共青團(tuán)等，由于過(guò)于行政化，在現(xiàn)代社區(qū)治理中不能很好地發(fā)揮治理作用。社區(qū)生活中缺少志愿型組織，使得居民參與社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)決策的機(jī)會(huì)與能力大大降低。許多居民并非不關(guān)心自己所在的社區(qū)，也希望參與社區(qū)的管理，但都苦于沒有很好的途徑，或感覺自己人微言輕，這種狀況已經(jīng)成為制約社區(qū)自治建設(shè)的桎梏。

（五）社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)緊張

楚雄州各社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件雖已有較大改善，但社區(qū)組織運(yùn)轉(zhuǎn)公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)各社區(qū)公用經(jīng)費(fèi)調(diào)整幅度大，公用經(jīng)費(fèi)正常作用難以發(fā)揮〔5〕。政府把原先承擔(dān)事務(wù)轉(zhuǎn)移給社區(qū)的同時(shí)，相應(yīng)的權(quán)力、資源（人、財(cái)、物）很多都沒有同步移交，“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的要求仍然沒有得到完全落實(shí)。如新農(nóng)合、計(jì)劃生育、綜合治理等各項(xiàng)工作，只有任務(wù)，基本沒有經(jīng)費(fèi)保障。隨著居民對(duì)社區(qū)服務(wù)和文體活動(dòng)需求的不斷增加，社區(qū)提供的資源、服務(wù)已難以滿足實(shí)際需要。隨著社區(qū)各項(xiàng)開支逐年增長(zhǎng)，有限的經(jīng)費(fèi)很難支撐社區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（六）社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)

目前楚雄州社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)存在的突出問題主要有以下幾方面：一是社區(qū)工作人員年齡偏大，許多社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)都是工作30多年的老書記老主任，工作主要憑經(jīng)驗(yàn)，管理手段創(chuàng)新不足。二是文化素質(zhì)偏低，據(jù)調(diào)研，楚雄州大部分社區(qū)是由村居委會(huì)改制而來(lái)，工作人員缺乏專業(yè)的社區(qū)管理知識(shí)，極少受過(guò)社區(qū)工作專業(yè)訓(xùn)練。三是社區(qū)工作人員待遇低，絕大部分大學(xué)畢業(yè)生都不愿到社區(qū)工作，即使近幾年招收了一部分大學(xué)生村官，他們也只是把到社區(qū)工作作為暫時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，造成了社區(qū)引進(jìn)人才方面的困難。

三、社區(qū)建設(shè)中政府主導(dǎo)與居民自治良性互動(dòng)的思路和建議

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)社區(qū)居民自治

我國(guó)的社區(qū)自治是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，政府的主導(dǎo)對(duì)社區(qū)發(fā)展有著巨大的推動(dòng)作用，同時(shí)，對(duì)于社區(qū)發(fā)展所承擔(dān)的責(zé)任也是責(zé)無(wú)旁貸的。這其中，政府應(yīng)當(dāng)怎樣發(fā)揮好自己的職能以更好地促進(jìn)社區(qū)自治的健康發(fā)展成為了問題的關(guān)鍵，毋庸置疑，轉(zhuǎn)變政府職能是解決這個(gè)問題的關(guān)鍵所在。

1.科學(xué)界定政府和社區(qū)的權(quán)力邊界

從民主政治的角度來(lái)說(shuō)，政府與自治組織應(yīng)該是兩個(gè)平行的治理主體，兩者的關(guān)系在法律權(quán)利義務(wù)規(guī)定的前提下是平等的〔6〕。但是，就目前楚雄州的情況來(lái)看，社區(qū)自治組織實(shí)際上是政府機(jī)構(gòu)的延伸，形如行政體系的一條腿。社區(qū)沒有被真正當(dāng)作是基層群眾自治組織，社區(qū)是隸屬于政府的垂直單元。而我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的社區(qū)居民自治是要把相關(guān)的權(quán)力交給社區(qū)，讓社區(qū)自己管理它們的內(nèi)部事務(wù)，政府不再大包大攬或直接插手社區(qū)事務(wù)。在這樣的背景下，政府就必須理清自己和社區(qū)自治組織之間的關(guān)系，擺正自己的位置，從頂層設(shè)計(jì)入手，科學(xué)合理地進(jìn)行權(quán)力界定。

2.推進(jìn)社區(qū)自治法治化

黨的十八屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)基層治理法治化”，這對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)于維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，對(duì)于全面建成小康社會(huì)，都具有十分重要的意義〔7〕。隨著依法治國(guó)進(jìn)程的不斷加快，政府要對(duì)社區(qū)依法自治加大培育力度，不再把社區(qū)視為自己的附屬品，充分尊重社區(qū)的自治權(quán)。要摒棄過(guò)去那種以簡(jiǎn)單強(qiáng)硬的行政命令來(lái)進(jìn)行管理的落后方式，廢止那些有悖法治精神的干預(yù)措施，用宏觀的、經(jīng)濟(jì)的、法律的手段重建政府和社區(qū)之間的互動(dòng)機(jī)制。

（二）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善社區(qū)服務(wù)

楚雄州乃至全省的社區(qū)建設(shè)步伐相對(duì)較晚，社區(qū)的服務(wù)體系以及基礎(chǔ)配套設(shè)施還比較落后，有些社區(qū)的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施并不屬于社區(qū)所有，以致在共享方面受到一定限制。對(duì)此，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其宏觀協(xié)調(diào)功能，妥善研究解決公共資源的共享利用問題，一方面盤活現(xiàn)有可利用的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，另一方面增加投入，新建一批社區(qū)居民急需的公共服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，廣泛協(xié)調(diào)動(dòng)員社會(huì)各方力量參與到社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)中來(lái)，可以采取市場(chǎng)運(yùn)作模式吸引社會(huì)游資投入社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開發(fā)既有社會(huì)效益又有經(jīng)濟(jì)效益的服務(wù)項(xiàng)目。政府和社區(qū)都要積極開展社會(huì)公益活動(dòng)，不斷豐富社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵，拓展社區(qū)服務(wù)，滿足不同層次居民的多樣性需求，促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展。

（三）積極培育和提高居民的社區(qū)參與意識(shí)和參與度

社區(qū)居民自治的內(nèi)在動(dòng)力是社區(qū)居民的自覺主動(dòng)參與，為此，必須采取有效措施，積極培育和提高居民的社區(qū)參與意識(shí)和參與度。

1.促進(jìn)居民與社區(qū)之間利益共同體的形成

利益驅(qū)動(dòng)有著不可忽視的作用，我們必須要正視社區(qū)事務(wù)與居民之間的利益關(guān)聯(lián)。如果社區(qū)事務(wù)與居民的利益毫無(wú)關(guān)系，我們就很難想象居民為何要參與社區(qū)事務(wù)。當(dāng)居民意識(shí)到社區(qū)事務(wù)和他的利益息息相關(guān)，而主動(dòng)參與能夠?qū)崿F(xiàn)或維護(hù)其利益時(shí)，其參與社區(qū)事務(wù)的動(dòng)機(jī)與愿望就會(huì)大大增強(qiáng)。要努力實(shí)現(xiàn)居民利益社區(qū)化，把居民利益分解到社區(qū)事務(wù)當(dāng)中，同時(shí)不斷開發(fā)社區(qū)的公共服務(wù)，培育社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的信賴，造就社區(qū)與居民相互依賴、合作共贏的局面。

2.完善社區(qū)參與制度建設(shè)，發(fā)展增權(quán)式參與

所謂增權(quán)式參與，就是以社區(qū)自治為動(dòng)力，使社區(qū)自治組織成員獲得參與的權(quán)利和能力，增強(qiáng)居民的參與效能感〔8〕。要制定相應(yīng)的制度對(duì)居民參與社區(qū)事務(wù)加以保障，并以此提高社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性。一是要堅(jiān)持法制化道路，對(duì)于社區(qū)居委會(huì)的選舉和社區(qū)重大事項(xiàng)的商議決策等，都應(yīng)該依法制定明確的操作規(guī)程和議事規(guī)則，廣大社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)應(yīng)體現(xiàn)出規(guī)范化和制度化特征；二是居民參與的程序要合法公正，社區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，參照相關(guān)法規(guī)制定出公正嚴(yán)明、具體實(shí)用的參與辦法；三是保證公開透明，社區(qū)事務(wù)的運(yùn)作應(yīng)該及時(shí)向居民告知，以方便居民了解社區(qū)工作情況，進(jìn)行民主監(jiān)督。

3.擴(kuò)大居民的政治參與

擴(kuò)大居民的政治參與是適應(yīng)中國(guó)社會(huì)民主化、城市現(xiàn)代化的必由之路〔9〕。強(qiáng)化社區(qū)政治參與應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：一是提高社區(qū)自治水平。自治本身就是一種政治參與，公民直接參與社區(qū)公共事務(wù)管理是政治文明的體現(xiàn)。二是居民的政治參與主要應(yīng)圍繞公共權(quán)力的運(yùn)作，以決策性、監(jiān)督性參與為主。三是在公民自愿的原則下，加強(qiáng)公民與基層行政組織的互動(dòng)，監(jiān)督基層行政組織的運(yùn)行及其人員的行為。

（四）大力培育社區(qū)中介組織

社區(qū)中介組織，是指以社區(qū)居民為成員、以社區(qū)地域?yàn)榛顒?dòng)范圍、以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的，由居民按照一定的規(guī)定自主成立或參加、介于社區(qū)主體組織（社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)）和居民個(gè)體之間的組織〔10〕。社區(qū)中介組織可以把政府和社區(qū)原來(lái)承擔(dān)的繁雜事務(wù)承攬一部分過(guò)來(lái)，使其減輕工作負(fù)擔(dān)，更好地提升工作效率。

1.明確政府、社區(qū)和中介組織的權(quán)責(zé)職能

一般來(lái)講，政府進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，社區(qū)自治組織自主管理，中介組織起輔助作用。政府職能部門和社區(qū)自治組織把原先承擔(dān)的一些社會(huì)性事務(wù)剝離出來(lái)，交由中介組織去經(jīng)營(yíng)管理，不僅能使政府和社區(qū)自治組織輕裝上陣，同時(shí)還能促進(jìn)中介組織的發(fā)展。

2.為社區(qū)中介組織提供必要的支持和保障

一方面，政府應(yīng)將社區(qū)中介組織承擔(dān)的事務(wù)列入財(cái)政支出，根據(jù)社區(qū)中介組織所提供的服務(wù)項(xiàng)目，不同程度地給予必要的財(cái)政支持。另一方面，應(yīng)根據(jù)社區(qū)對(duì)中介組織發(fā)展的實(shí)際需要，鼓勵(lì)和扶持社區(qū)中介組織的發(fā)展。在社區(qū)自治組織的協(xié)調(diào)下，按照中介組織的規(guī)范和要求，培育一批專門性的社區(qū)中介組織。例如社區(qū)志愿者、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)衛(wèi)生等專門性組織，并使這些組織逐漸走上制度化、專業(yè)化軌道，相對(duì)獨(dú)立地承擔(dān)社區(qū)事務(wù)。

3.加強(qiáng)對(duì)社區(qū)中介組織的管理和監(jiān)督

對(duì)社區(qū)中介組織的管理和監(jiān)督由政府、社區(qū)和居民三者同時(shí)參與進(jìn)行。政府負(fù)責(zé)中介組織的登記備案、資質(zhì)認(rèn)證以及審查許可等行政性事務(wù)，社區(qū)負(fù)責(zé)中介組織的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、居民滿意度等指標(biāo)的考核，廣大居民對(duì)中介組織的服務(wù)予以監(jiān)督評(píng)判，并反饋到社區(qū)和政府，督促中介組織提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。

（五）加大社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障力度

政府要進(jìn)一步加大對(duì)社區(qū)建設(shè)的投入力度，應(yīng)將社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)、社區(qū)服務(wù)設(shè)施以及信息化建設(shè)等納入財(cái)政預(yù)算，并形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同步增長(zhǎng)機(jī)制。對(duì)于社區(qū)工作人員的待遇，建議比照村干部崗位補(bǔ)貼保障機(jī)制，由財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付形式解決一部分。要切實(shí)落實(shí)“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的規(guī)定，明確社區(qū)自治組織的主體地位，切實(shí)減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，確?！百M(fèi)隨事轉(zhuǎn)”制度落實(shí)到位。要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)經(jīng)費(fèi)的管理，社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入專戶，實(shí)行統(tǒng)籌管理，充分發(fā)揮有限資金的作用。

（六）加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)

社區(qū)工作者隊(duì)伍既是社區(qū)服務(wù)的直接提供者，也是社區(qū)建設(shè)的直接參與者，社區(qū)工作者隊(duì)伍的建設(shè)與發(fā)展是社區(qū)服務(wù)體系運(yùn)行機(jī)制中的重要組成部分〔11〕。一是增加人員配備。對(duì)于新進(jìn)社區(qū)工作人員，可以嘗試經(jīng)人社部門統(tǒng)一考試后由社區(qū)自治組織聘任，納入社區(qū)編制，并按照有關(guān)勞動(dòng)法規(guī)與被聘任者簽訂勞動(dòng)合同。二是提高社區(qū)工作者的待遇。社區(qū)工作者的薪酬實(shí)行基本崗位補(bǔ)貼加績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的結(jié)構(gòu)，實(shí)行工作業(yè)績(jī)的定量考核，使社區(qū)工作者的薪酬不低于城鎮(zhèn)職工平均工資水平，并參照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給予社會(huì)保險(xiǎn)待遇和住房公積金補(bǔ)貼。三是加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作者的教育培訓(xùn)。定期對(duì)社區(qū)工作者進(jìn)行崗位培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，這也是社區(qū)工作者逐步走向?qū)I(yè)化的重要措施。鼓勵(lì)社區(qū)工作者參加在職學(xué)歷教育，并逐步實(shí)行社區(qū)工作者資格認(rèn)證和持證上崗制度。

〔1〕趙曉雷，姚雪蓮.治理理論視角下的社區(qū)治理：困境與路徑選擇〔J〕.大理學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，11（5）：12-16.

〔2〕楊剛，魯彩榮.社會(huì)治理創(chuàng)新中的多元主體問題分析〔J〕.大理學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，13（9）：30-33.

〔3〕中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〔EB/OL〕.（2005-11-10）〔2015-03-03〕.http：//www.njyhmz.gov.cn/s/11131909/t/223/10/6e/info4206.htm.

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