郭施宏

（福州大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，福建 福州 350116）

我國土地行政倫理推行的困境分析

郭施宏

（福州大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，福建 福州 350116）

土地行政倫理學(xué)的興起主要是由于土地行政在我國土地資源的開發(fā)、利用和管理中遇到瓶頸。從土地行政倫理的內(nèi)涵與價值導(dǎo)向出發(fā)，分析當(dāng)前我國土地行政過程中土地行政倫理推行的困境，包括土地行政倫理養(yǎng)成機制缺乏、土地倫理認(rèn)知不足、行政責(zé)任意識不強、經(jīng)濟利益左右土地行政行為、土地行政監(jiān)督、考核機制不健全以及不良的土地行政文化和行政作風(fēng)。

土地倫理；行政倫理；土地行政；困境

一、引　言

《2012年中國國土資源公報》中顯示，我國發(fā)現(xiàn)違法用地行為6.2萬件，涉及土地面積3.1萬公頃，雖然同比有所下降，但基數(shù)依然龐大。同時，土地行政活動中出現(xiàn)許多難以用法律法規(guī)和專業(yè)知識解釋或判斷的現(xiàn)象和行為。隨著倫理學(xué)研究的深入，人們開始從土地倫理學(xué)和行政倫理學(xué)的角度看土地行政的主體和過程。為了實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用，促進(jìn)人地和諧共處，把土地行政倫理作為土地行政改革的突破口具有積極的理論與現(xiàn)實意義。在我國，土地行政倫理研究處于剛剛起步的階段，土地行政倫理的推行在土地行政改革中面臨困境。

我國對于土地倫理的研究興起于21世紀(jì)初，主要是研究土地倫理的基本價值內(nèi)涵及對于我國土地資源利用的指導(dǎo)意義。近幾年來，曲福田、沈廣和等人在學(xué)界關(guān)于土地倫理方面的研究成果的基礎(chǔ)上，率先從政府行政角度提出土地行政倫理的思考［1］；隨后，沈廣和、郭春華通過分析土地行政學(xué)、土地倫理學(xué)、行政倫理學(xué)等方面理論的發(fā)展與演進(jìn)過程，為土地行政倫理框架的構(gòu)建提供了理論基礎(chǔ)［2］；蔡維森等人則從土地生態(tài)倫理的理論分析支持土地行政倫理的構(gòu)想［3］；基于學(xué)科交叉的理論，沈廣和提出讓土地行政倫理在土地行政人員的行政過程中內(nèi)化，并產(chǎn)生約束力量以達(dá)到土地和諧利用的目的［4］。之后，蔡維森、郭春華開始對土地行政倫理運行機制進(jìn)行研究，他們剖析了土地行政倫理運行機制的結(jié)構(gòu)，即核心層、中間層和行為層，以及運行機制的基本功能，即導(dǎo)向功能、協(xié)調(diào)功能和保障功能［5］；同時，他們探討了土地行政倫理失范的現(xiàn)象，從倫理失范的特征分析和成因探尋提出了土地行政倫理規(guī)范建設(shè)的意見［6］。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，從土地行政倫理的內(nèi)涵與價值導(dǎo)向出發(fā)，分析當(dāng)前我國土地行政倫理在土地行政中推行的困境。

二、土地行政倫理的內(nèi)涵

（一）土地倫理與土地行政倫理

現(xiàn)代最早系統(tǒng)闡述土地倫理觀的是被稱為“環(huán)境倫理學(xué)之父”的美國學(xué)者奧爾多·利奧波德（Aldo Leopold），在20世紀(jì)40年代，其著作《沙鄉(xiāng)年鑒》是西方文獻(xiàn)中第一個自覺并系統(tǒng)地嘗試創(chuàng)立整個地球生態(tài)環(huán)境，并將其作為一個共同體置于環(huán)境道德視野的倫理理論，其基本目標(biāo)是幫助土地從技術(shù)化了的現(xiàn)代人的控制下求得生存［7］。他認(rèn)為土地倫理是要讓人類在共同體中由征服者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐w中平等的一員和公民［8］。土地倫理實際上是人與土地共同體相處、合理利用土地資源的行為規(guī)范，其核心是善待土地；它認(rèn)為人與土地是一個相互依存、相互尊重的共同體，尊重自然、價值判斷、道德判斷和土地健康構(gòu)成了土地倫理的主要內(nèi)容。

土地行政倫理是以土地倫理學(xué)為基礎(chǔ)在土地行政過程中形成的，它與土地倫理既有聯(lián)系又有區(qū)別。首先，在對象上，土地倫理針對的是整個人類對土地的行為，以及土地求得生存的方式；而政府組織作為土地行政行為的主體，是土地環(huán)境倫理最主要的責(zé)任人，在這一過程中形成的土地行政倫理的對象就成為政府組織及其公職人員。其次，在范圍上，土地倫理關(guān)注的是全體成員在對待土地時的價值與道德判斷；而土地行政倫理涉及的范圍主要包括兩方面，一方面是土地行政人員自身的政治道德，包括組織或個人的價值觀念、道德準(zhǔn)則等；另一方面是政府組織及其公職人員的行政行為道德，包括組織或個人在行為過程中從心理過程、方案選擇、決策執(zhí)行到效果反饋的一系列過程。再者，在活動方式上，土地倫理是全社會成員通過自我學(xué)習(xí)、相互影響等途徑提升自身的價值和道德判斷，進(jìn)而采取保護(hù)和善待土地的措施；土地行政倫理則是政府組織及其成員先通過自我道德提升和欲望約束，再做出符合倫理規(guī)范的決策和行動，在公眾中樹立良好的形象，其強調(diào)自身覺悟和公共教育的結(jié)合。綜上，土地行政倫理是政府組織及其公務(wù)人員在土地行政管理中所依循的土地倫理道德及規(guī)范的總和［9］。

（二）土地行政倫理的價值導(dǎo)向

土地行政倫理貫穿了土地行政管理的所有環(huán)節(jié)，它對土地行政主體的土地行政價值判斷和土地行政活動具有基礎(chǔ)性的導(dǎo)向作用。土地行政倫理的價值取向應(yīng)該體現(xiàn)公共服務(wù)和人地和諧兩大主題。具體來說：第一，公共利益。土地行政管理作為公共管理的一部分遵循公共管理最基本的價值，即反映公共利益。在土地行政管理中，對公共利益的界定必須有明確的規(guī)定，否則“公共利益”將成為行政主體違背土地行政倫理，甚至非法用地的幌子。第二，行政責(zé)任。行政責(zé)任與行政倫理具有內(nèi)在統(tǒng)一性，行政責(zé)任是行政倫理的具體化。土地資源的開發(fā)、利用與管理的專業(yè)性和規(guī)則性要求土地行政主體代表全社會人員處理人地關(guān)系，他們首先作為人民公仆，要對全民負(fù)責(zé)；再者作為土地專業(yè)人員，需要對其土地行政行為和后果負(fù)責(zé)。這種負(fù)責(zé)意識有時是無形的，難以用法律或制度衡量，這時土地行政倫理成為判斷政府組織是否對公民負(fù)責(zé)、是否對土地負(fù)責(zé)的標(biāo)尺。第三，公平公正。公共管理的公共性決定了它的公平性和公正性，這主要要處理好兩方面的關(guān)系：一是公共利益與個人利益的關(guān)系，行政主體手中掌握公共權(quán)力和公共資源，在土地行政活動中需要克服個人或部門利益的欲望；二是當(dāng)前利益與未來利益的關(guān)系，土地行政倫理的公平不僅體現(xiàn)在代內(nèi)的公平，還包括代間的公平，要為子孫后代爭取良好的生存生產(chǎn)條件，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。第四，人地和諧。人地關(guān)系在人類社會進(jìn)步過程中經(jīng)歷了多個階段，當(dāng)前人地和諧的思想得到廣泛認(rèn)同，人與地之間是否具有的良好互動關(guān)系成為判斷土地行政主體是否違背土地行政倫理的重要標(biāo)準(zhǔn)。

三、土地行政倫理的推行困境

（一）土地行政倫理養(yǎng)成機制缺乏

土地行政倫理的養(yǎng)成機制是培養(yǎng)和完善土地行政人員倫理品德的重要保障。土地行政倫理難以建成有效的養(yǎng)成機制主要有兩方面的原因：一是土地行政倫理理論缺乏，我國在土地行政倫理理論方面的研究尚處于起步階段，土地行政倫理在內(nèi)涵上還不夠完備，土地行政倫理制度建設(shè)和運行機制等方面的研究都很薄弱，而土地行政倫理教育的內(nèi)容、形式、考核等均難以標(biāo)準(zhǔn)化并得到有效的推廣，因此，土地行政活動中缺乏充足的理論支撐。二是缺少良好的外部環(huán)境，2004以后，我國國土資源系統(tǒng)確立了省以下土地行政垂直管理的體制，這大大提高了土地管理部門的權(quán)力和工作效率，基本解決了土地管理受地方政府制約的問題，但也使關(guān)注點集中于權(quán)力的轉(zhuǎn)移而忽視了土地行政倫理與道德。

（二）土地行政決策中對土地倫理認(rèn)知不足

土地倫理的核心內(nèi)涵是善待土地，因此土地行政主體的行政行為對象不僅是全體公民，還有土地。在土地行政活動中如何做到善待土地、充分實現(xiàn)土地價值、保持土地健康等都必須在土地行政決策的考慮范圍之內(nèi)。而在當(dāng)前，我國的土地行政人員往往忽略了這方面的考慮，甚至不了解這方面的知識。例如，土地行政部門同意了某地的礦產(chǎn)開發(fā)，并要求做好土地的填補恢復(fù)工作，但卻忽視了不合理的開礦過程可能造成土壤污染，使土地喪失原有的功能，并對土地以及人類造成嚴(yán)重的危害；再如土地行政部門按國家相關(guān)要求審批了耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的申請，并要求土地使用方嚴(yán)格按照“耕地占補平衡”補充相應(yīng)的被占耕地，但在過程中，行政主體忽視了被占耕地的表土層轉(zhuǎn)建設(shè)用地后造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞，土地的生產(chǎn)功能完全喪失，而從后備用地中補充的耕地的土壤肥力往往不足，雖然在數(shù)量上達(dá)到了占補平衡，但土地的整體生產(chǎn)能力在下降。這些行為都是土地行政主體缺乏對土地的基本尊重、沒有從土地的角度出發(fā)、土地倫理認(rèn)知匱乏造成的。

（三）土地行政執(zhí)行中行政責(zé)任意識不強

土地行政執(zhí)行是國家土地行政機關(guān)及其行政人員貫徹、實施土地行政決策以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的整個過程。土地行政執(zhí)行的主體是土地行政機關(guān)，它以維護(hù)和實現(xiàn)公共利益為基本職責(zé)，通過行使公共權(quán)力來管理公共事務(wù)并承擔(dān)相關(guān)的公共責(zé)任［10］。美國著名的行政倫理學(xué)家?guī)扃辏═erry L.Cooper）認(rèn)為，政府的行政責(zé)任是行政倫理的核心。他將行政責(zé)任分為主觀責(zé)任和客觀責(zé)任，主觀責(zé)任是根植于行政人員自己對忠誠、良心和身份的信念，而客觀責(zé)任源于法律、組織、社會對行政人員的角色要求。他認(rèn)為，負(fù)責(zé)任者的行為是與其所扮演的角色的倫理準(zhǔn)則相稱的，同時保持高度的主觀責(zé)任［11］。土地行政組織的客觀責(zé)任正是由法律、公共組織和公眾社會所共同要求的，這三者都要求土地管理部門是一個“為人民服務(wù)”的角色，但實際上，土地行政部門始終處于強勢地位，擁有充分的裁量權(quán)，扮演著從決策者到執(zhí)行者再到管理者的角色。缺失客觀行政責(zé)任的土地行政人員自然也難以保持高度的主觀責(zé)任。具體而言，土地行政主體對其在土地行政執(zhí)行過程中的行為和后果的認(rèn)識不足，態(tài)度不端正，出現(xiàn)互相推諉等現(xiàn)象；土地行政主體較少關(guān)注，甚至不關(guān)注其提供的產(chǎn)品或服務(wù)對公民產(chǎn)生的后續(xù)影響，政府組織和公民個人間的土地活動成為“一錘子買賣”，反饋機制形同虛設(shè)；土地行政主體將負(fù)責(zé)對象主要體現(xiàn)在當(dāng)代人身上，對后代人的負(fù)責(zé)與關(guān)懷意識不強。

（四）經(jīng)濟利益左右土地行政行為

20世紀(jì)，西方國家提出了城市經(jīng)營（urban management）理念，這一理念很快得到國內(nèi)各級政府的支持，在以經(jīng)濟效益為主流思想的背景下，城市經(jīng)營在中國變成了marketing of city，而不是原先management for city的內(nèi)涵，一種理念變質(zhì)淪為一種行為，城市經(jīng)營在中國被有意無意地定義為把城市像企業(yè)一樣經(jīng)營［12］。因此，長期以來，政府都以“經(jīng)濟人”的身份參與到土地利用和管理當(dāng)中，以期通過最小的投入獲得最大的利益產(chǎn)出，在“為了公共利益”的依仗下忽視了自身作為公共組織的本質(zhì)屬性，從而模糊了土地利用的價值判斷。另外，部門利益和個人利益左右了土地行政主體的決策與行為，土地的資本屬性和市場經(jīng)濟的趨利本質(zhì)激發(fā)了土地行政管理人員的金錢本位觀念，土地行政組織及行政人員對土地倫理的認(rèn)識和價值判斷有誤，功利思想泛濫，滋生了土地尋租等問題。部分政府組織的土地倫理道德底線在強大的利益誘惑面前日益走低，很多腐敗問題多與追逐土地經(jīng)濟利益有關(guān)。

（五）土地行政監(jiān)督、考核機制不健全

我國的土地行政監(jiān)督主要包括廉政監(jiān)督和效能監(jiān)督，即監(jiān)督土地行政機關(guān)及其公職人員有無違反法律法規(guī)，以及監(jiān)督他們在土地行政活動中是否恪盡職守、廉潔高效。但在目前，一方面，政府部門內(nèi)的監(jiān)督主體地位不高，就當(dāng)前實際來看，各監(jiān)督主體多處于附屬地位，監(jiān)督權(quán)力難以對行政權(quán)力形成有效的制衡。在缺乏專門的行政倫理監(jiān)督部門的情況下，現(xiàn)有的監(jiān)督部門在土地行政倫理監(jiān)督方面，不同程度地存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序不明確等問題，監(jiān)督缺乏力度。另一方面，以倫理觀為核心的內(nèi)在監(jiān)督失效，部門內(nèi)或個人的自律難以實現(xiàn)。外在的社會道德監(jiān)督機制也相對缺乏，雖然輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督在近年發(fā)揮越來越大的作用，但基于土地行政倫理的政府行為失范，普通公民難以察覺。在政府考核機制方面，對當(dāng)屆政府的考核主要是以經(jīng)濟績效為標(biāo)準(zhǔn)，在片面追求GDP和本屆政府績效下，土地倫理難以被重視。對沒有違法但違背土地倫理的行為沒有懲罰規(guī)定，對尊重土地、保持土地健康的行為也沒有額外的獎勵。因此，缺乏土地行政倫理思想指導(dǎo)的行政監(jiān)督和考核體系，難以真正實現(xiàn)關(guān)懷人和善待土地。

（六）土地行政文化、行政作風(fēng)亟需改善

土地行政文化和行政作風(fēng)潛移默化地影響著土地行政人員的行政行為，特別是上級的行政作風(fēng)深刻影響著下級行政人員的工作狀態(tài)。不良的土地行政文化和行政作風(fēng)包括以下幾個方面：第一，土地行政態(tài)度不端正，土地不是一個單獨的個體，它幾乎涉及生產(chǎn)生活的各個方面，單獨行事或自恃清高的行政主體對土地資源管理來說都是潛在的隱患；第二，官僚主義濃厚，土地行政人員的價值判斷和道德準(zhǔn)則不以土地行政倫理為標(biāo)準(zhǔn)，而跟著領(lǐng)導(dǎo)思想搖擺，形式主義、命令主義、拜金主義等嚴(yán)重影響土地行政效率和土地行政結(jié)果；第三，基層土地行政人員積極性不高、責(zé)任感不強，單調(diào)的行政工作和消極的行政心態(tài)不僅使土地行政主體缺乏對土地關(guān)注，而且還會造成對公民的漠視，在與公民的行政互動中缺乏理解與關(guān)愛，甚至缺乏尊重。另外，當(dāng)前的土地行政文化建設(shè)側(cè)重于土地行政人員的“硬文化”建設(shè)，如工作技能的專業(yè)化和技術(shù)化，缺少對土地行政人員“軟文化”熏陶，致使一些行政人員易受外界趨利環(huán)境的影響。

四、思考與展望

基于我國土地行政倫理推行的現(xiàn)狀，土地行政倫理的研究和踐行依舊有很長的路。在美國、加拿大等行政倫理推廣較為成熟的西方國家，已通過倫理立法、倫理制度建設(shè)等外部約束來規(guī)范行政主體的行為，他們的倫理實踐對于我國土地行政倫理的踐行有重要啟示。但在此之前，明確土地行政倫理的基本內(nèi)涵和價值導(dǎo)向，認(rèn)清形勢是當(dāng)務(wù)之急。在明晰土地行政倫理推行的困境后，應(yīng)著手于土地行政倫理養(yǎng)成機制的建設(shè)，豐富土地行政倫理理論成果，使土地行政倫理教育專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化。其次，行政倫理和土地倫理兩手抓，一方面利用行政倫理約束土地行政人員行為，增強行政人員的行政責(zé)任意識，踐行“以人為本”以維護(hù)公共利益；另一方面要充分了解土地的價值和屬性，熱愛土地和尊重土地。再者，促使土地行政倫理價值觀逐漸滲入土地行政組織監(jiān)督和考核機制當(dāng)中，以有效規(guī)范土地行政活動。最后，土地行政倫理的理論與實踐需要通過反復(fù)的磨合和檢驗，逐步融入土地行政的過程當(dāng)中。

［1］曲福田，沈廣和，郭春華.土地行政倫理有關(guān)問題的思考［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2007，（4）：81-85.

［2］沈廣和，郭春華.我國土地行政倫理的理論探索［J］.產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2008，7（3）：27-29.

［3］蔡維森，郭春華.對土地生態(tài)倫理的理論探索［J］.理論導(dǎo)刊，2010，（12）：74-76.

［4］沈廣和，構(gòu)建土地行政倫理——基于學(xué)科交叉的理論新探［J］.國土資源科技管理，2008，25（4）：133-136.

［5］蔡維森，郭春華.土地行政倫理運行機制的理論分析：結(jié)構(gòu)與功能［J］.理論與現(xiàn)代化，2011，（1）：97-103.

［6］蔡維森，郭春華.論土地行政倫理的失范與規(guī)范［J］.江西農(nóng)業(yè)學(xué)報，2011，23（1）：176-180.

［7］包慶德，夏承伯.土地倫理：生態(tài)整體主義的思想先聲——奧爾多·利奧波德及其環(huán)境倫理思想評價［J］.自然辯證法通訊，2012，34（5）：116-128.

［8］奧爾多·利奧波德.沙鄉(xiāng)年鑒［M］.長春：吉林人民出版社，1997.

［9］曲福田.土地行政管理學(xué)［M］.第二版.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2011.

［10］任浩.公共組織行為學(xué)［M］.上海：同濟大學(xué)出版社，2006.

［11］丁煌.西方行政學(xué)理論概要［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

［12］諸大建，劉冬華.從城市經(jīng)營到城市服務(wù)——基于公共管理理論變革的視角［J］.城市規(guī)劃學(xué)刊，2005，（6）：37-40.

An Analysis of the Dilemma of Popularizing the Land Administrative Ethics in China

GUO Shi-hong
（School of Economics and Management，F(xiàn)uzhou University，F(xiàn)uzhou 350116，China）

The land administrative ethics has caused concern since China is going through a bottleneck period in land development，land use and land management.Based on the connotation and value guidance of the land administrative ethics，this paper analyzes the dilemma of such ethics being popularized in land administration，including lacking land administrative ethics mechanism，poor cognition，weak sense of social responsibility，administrative act being dominated by economic benefits，inadequate supervision and valuation system，and unhealthy administrative culture and work style.

land ethics；administrative ethics；land administration；dilemma

F301.22

A

1008-2794（2015）01-0096-04

2014-08-17

中海創(chuàng)福州大學(xué)專項創(chuàng)新基金

郭施宏（1991— ），男，浙江玉環(huán)人，碩士生，主要研究方向為土地行政倫理、土地資源管理。