孫志明

（中共蘇州市委黨校，江蘇 蘇州 215011）

加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的根本保證

孫志明

（中共蘇州市委黨校，江蘇 蘇州 215011）

十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略決策，明確規(guī)定：黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證，必須加強和改進黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進依法治國的全過程。本文就如何加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)進行了探討，從多個方面論證了黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的根本保證這個重大的原則問題。

黨的領(lǐng)導(dǎo)；依法治國；保證

十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略決策，明確規(guī)定：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證，必須加強和改進黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進依法治國的全過程?！保?］這段話明確了全面推進依法治國的中堅力量、領(lǐng)導(dǎo)核心和前進方向，為加快建設(shè)社會主義法治國家提供了思想先導(dǎo)、理論武器、政治靈魂和組織保證。它包含兩個重要的概念：一個是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，一個是改進黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強和改進是兩個彼此關(guān)聯(lián)、互相遞進的概念：加強是就黨的領(lǐng)導(dǎo)的廣度和力度而言的，改進是就黨的領(lǐng)導(dǎo)的深度和優(yōu)化度而言的。其中，加強是前提，只有首先加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能更進一步改進黨的領(lǐng)導(dǎo)；改進既是目的也是手段，因為只有改進黨的領(lǐng)導(dǎo)才能更進一步加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強和改進互為因果，共同統(tǒng)一于黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進依法治國的全過程。

一、全面推進依法治國必須加強黨的領(lǐng)導(dǎo)

依法治國是一項國家治理的重大系統(tǒng)工程，它是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求，事關(guān)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國、執(zhí)政為民的立黨宗旨，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)我們黨和國家的長治久安；它對于全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，對于全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度體系，對于提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，鞏固黨的執(zhí)政地位等，都具有重大而深遠的意義。此外，在我們黨的歷史上，專門用一次中央全會來討論依法治國的問題，這還是第一次，是史無前例的。這充分說明全面推進依法治國的極端重要性，因此必須加強黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。

（一）把依法治國提到前所未有的戰(zhàn)略高度來認識是加強黨對依法治國領(lǐng)導(dǎo)的重要思想前提

十八屆四中全會決定指出：“我國正處于社會主義初級階段，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)，國際形勢復(fù)雜多變，我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。面對新形勢新任務(wù)，我們黨要更好統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，更好維護和運用我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，更好統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，實現(xiàn)我國和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用?！保?］正是在這樣一個歷史和時代背景下，我們黨及時作出了全面推進依法治國的重要戰(zhàn)略決策。從十五大提出依法治國的基本方略，到十八屆四中全會作出全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，說明我們黨對依法治國的重要性在認識上越來越清晰、越來越深化，對依法治國在中國特色社會主義事業(yè)中的地位和作用越來越重視。鑒于依法治國的這種極端重要性，我們沒有理由不加強黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）堅持依法執(zhí)政是加強黨對依法治國領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵所在

依法執(zhí)政就是執(zhí)政黨按照憲法和法律的規(guī)定執(zhí)掌政權(quán)，行使權(quán)力，它要求執(zhí)政行為符合憲法和法律的規(guī)定，執(zhí)政黨的黨員干部必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。這里的法不僅指國家憲法和法律，同時也指黨內(nèi)的法律法規(guī)。依法執(zhí)政的關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。十八屆四中全會決定指出：“依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵。各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認識到，維護憲法法律權(quán)威就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，同時自己也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”［1］這段話可以從以下幾個方面來理解：首先，必須樹立憲法的絕對權(quán)威。憲法是一個國家的最高法律，任何政治組織和個人必須無條件地服從和遵守。黨章是黨內(nèi)的憲法，同時也必須樹立黨章的絕對權(quán)威。其次，必須健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機制，完善保證黨實施依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序。最后，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機統(tǒng)一，加強對全面推進依法治國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（三）堅持黨管干部、建設(shè)一支高素質(zhì)的法治工作者隊伍是加強黨對依法治國領(lǐng)導(dǎo)的組織保證

我們黨是執(zhí)政黨，黨執(zhí)政靠的是干部，特別是一大批年富力強、奮發(fā)有為的高素質(zhì)干部隊伍。因此黨管干部是我們黨作為執(zhí)政黨的一條堅定不移的組織原則。建設(shè)一支高素質(zhì)的法治工作者隊伍是黨管干部的題中應(yīng)有之義。堅持黨管干部并不是事無巨細，對干部的一切都管，而是著重培養(yǎng)干部，用黨規(guī)黨紀約束干部，考核干部，規(guī)范干部的言行；要善于向國家政權(quán)機關(guān)和政法機關(guān)推薦干部人選，要把我們黨大量德才兼?zhèn)涞母刹枯斔徒o國家政權(quán)機關(guān)和國家政法部門，以供它們選擇錄用，而不是具體而微地干涉干部的使用過程。在建設(shè)高素質(zhì)的法治工作者隊伍方面，要把思想政治建設(shè)擺在首位，加強理想信念教育，深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育，堅持黨的事業(yè)、人民利益、憲法法律至上，加強立法隊伍、行政執(zhí)法隊伍、司法隊伍建設(shè)；要推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平；要加強法律服務(wù)隊伍建設(shè)，構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍；要創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制，堅持用馬克思主義法學(xué)思想和中國特色社會主義法治理論全方位占領(lǐng)高校、科研機構(gòu)、法學(xué)教育和法學(xué)研究陣地，堅持立德樹人、德育為先導(dǎo)向，培養(yǎng)造就熟悉和堅持中國特色社會主義法治體系的法治人才及后備力量，建設(shè)通曉國際法律規(guī)則、善于處理涉外法律事務(wù)的涉外法治人才隊伍。

（四）加強黨委政法部門建設(shè)是加強黨對依法治國領(lǐng)導(dǎo)的有效途徑

黨委政法部門是黨領(lǐng)導(dǎo)公檢法的重要機構(gòu)，是實現(xiàn)國家長治久安的重要組織保證，在全面推進依法治國中擔(dān)負著重要責(zé)任。十八屆四中全會決定指出：“政法委員會是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式，必須長期堅持。各級黨委政法委員會要把工作著力點放在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境上，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統(tǒng)一實施。政法機關(guān)黨組織要建立健全重大事項向黨委報告制度。加強政法機關(guān)黨的建設(shè)，在法治建設(shè)中充分發(fā)揮黨組織政治保障作用和黨員先鋒模范作用?！保?］這段話不僅闡明了政法委員會這種組織形式在依法治國中的重要地位和重要職責(zé)，也突出了它的工作重心和工作著力點；并且指明了政法委員會開展工作的方式以及發(fā)揮作用的途徑，是我們黨必須長期堅持的一種重要組織形式。

二、全面推進依法治國必須改進黨的領(lǐng)導(dǎo)

全面推進依法治國不僅要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，還要根據(jù)實踐的發(fā)展不斷改進黨的領(lǐng)導(dǎo)，以確保依法治國能夠順利推進。

（一）改進黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)必須提高黨的執(zhí)政能力

十八屆四中全會決定指出：“提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國?！保?］這是從依法治國對黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的作用而言的。反過來講，只有黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平提高了，才能更加順利推進依法治國。提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，具體到依法治國的實踐中，就是提高黨員干部法治思維和依法執(zhí)政、依法辦事的能力。黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下；要把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系；要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部；對特權(quán)思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。

（二）改進黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)必須創(chuàng)新執(zhí)政理念、改善黨的執(zhí)政方式

執(zhí)政理念是直接指導(dǎo)執(zhí)政實踐的，而執(zhí)政方式則是規(guī)約執(zhí)政行為的，它們對執(zhí)政效果具有決定性的影響。因此改進黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)必須創(chuàng)新執(zhí)政理念、改善黨的執(zhí)政方式。這次四中全會決定有一些新的提法，新的亮點，它是對我們黨在依法治國方面的執(zhí)政理念的創(chuàng)新，比如：堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政；依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨；堅持依法治國與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)在本質(zhì)上是一致的，黨的領(lǐng)導(dǎo)離不開依法治國，依法治國必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)；堅持人民主體地位，法治建設(shè)要做到為了人民、依靠人民、造福人民和保護人民；平等是社會主義法律的基本屬性，必須堅持法律面前人人平等；國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用，必須堅持依法治國和以德治國相結(jié)合；要堅持從中國實際和基本國情出發(fā)，把中國特色社會主義道路、理論體系、制度作為全面推進依法治國的根本遵循。再比如：法律是治國之重器，良法是善治之前提；法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施；公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用，等等。在執(zhí)政方式方面，四中全會決定也有一些新的提法，比如：必須堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運用民主集中制原則維護中央權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一；必須維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，切實保證憲法法律有效實施，絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法；必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究行為；必須堅持一手抓法治、一手抓德治，大力弘揚社會主義核心價值觀，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰，等等。以上這些新的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式具有強烈的時代性和可操作性，必須在依法治國的實踐中認真貫徹執(zhí)行。只有這樣，才能更好地改進黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。

（三）改進黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)必須完善黨內(nèi)法律法規(guī)

黨內(nèi)法律法規(guī)是黨的組織和黨員言論行為的規(guī)范、準則和基本遵循，它在維護黨的紀律、督促黨員履行義務(wù)、純潔黨的組織、提升黨的形象、提高黨的戰(zhàn)斗力方面發(fā)揮著不可替代的作用。依法治國首先要依法治黨，依法治黨必須進一步建立健全和完善黨內(nèi)法律法規(guī)，因為我們的黨規(guī)黨法和規(guī)章制度確實還存在一些不盡完善和不盡如人意的地方。只有黨內(nèi)法律法規(guī)完善了，才談得上依法治黨，才談得上改進黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。十八屆四中全會決定指出：“依法治國，必須完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施。”［1］這個法律體系就包括黨內(nèi)法律法規(guī)。在如何完善黨內(nèi)法律法規(guī)方面，四中全會決定也作了一些詳細規(guī)定：第一，加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產(chǎn)性利益。第二，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。第三，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。這些規(guī)定是我們黨在依法治國的大背景下對黨內(nèi)法律法規(guī)進一步完善作出的最新規(guī)定，目的是為了改進黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，因此全體黨員干部必須切實堅決遵循。

（四）改進黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)必須處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系

全面推進依法治國必須處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系，只有這樣，才能更好地改進黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)在社會上有一些模糊認識，認為堅持黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)就是黨比法大，就是把黨凌駕于法律之上，其目的就是為了否定黨的領(lǐng)導(dǎo)。我們說，黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國并不存在誰主誰從、誰主誰次的問題，而應(yīng)該是一種彼此兼容、辯證統(tǒng)一的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)離不開依法治國，因為只有依法治國才能更進一步鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政基礎(chǔ)，才能更進一步提高黨的執(zhí)政能力尤其是依法執(zhí)政的能力，從而更好地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；反過來講，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能更有力地推進依法治國，依法治國才能不偏離航向，才能始終沿著正確的方向前進。“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進。”［1］這段話明確闡明了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的內(nèi)在關(guān)系。此外，四中全會決定還把依法治國與人民當(dāng)家作主聯(lián)系起來加以闡述，認為依法治國除了離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，還必須保證人民當(dāng)家作主，要“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一”。這些論述為我們正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系提供了理論武器，為加強和改進黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)指明了前進的方向。

［1］中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014-10-29（001版）.

Strengthening and Improving the Leadership of the Party is a Fundamental Guarantee of Governing the Country by Law

SUN Zhi-ming
（Party School of CPC Suzhou Municipal Committee，Suzhou 215011，China）

The Fourth Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China made a major strategic decision to promote the rule of law in China，clearly specifying that the leadership of the Party is the most fundamental guarantee of both governing the country by law，and speeding up the construction of the socialist country ruled by law，that the Party’s leadership must be strengthened and improved over the rule of law，and that the leadership must be implemented in the whole process of comprehensively promoting the governance of the country by law.This paper elaborates on how to strengthen and improve the Party’leadership，and substantiates an important matter of principle that the leadership is a fundamental guarantee of governing the country by law.

the leadership of the Party；governing the country by law；guarantee

D261.5

A

1008-2794（2015）01-0007-04

2014-12-12

孫志明（1963— ），男，湖北荊州人，副教授，博士，主要研究方向為政治學(xué)和黨史黨建。