辛軍

（中共蘇州市委黨校，江蘇 蘇州 215011）

以問題為導(dǎo)向推進法治政府建設(shè)

辛軍

（中共蘇州市委黨校，江蘇 蘇州 215011）

當(dāng)前法治政府建設(shè)中存在形式主義問題，行政執(zhí)法中存在趨利執(zhí)法、選擇執(zhí)法、隨意執(zhí)法甚至釣魚執(zhí)法等問題，從而導(dǎo)致公民行政參與度較低，信訪維穩(wěn)壓力較大。因此，必須堅持以問題為導(dǎo)向全面推進依法行政，運用法治思維引導(dǎo)公民依法維權(quán)，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

問題；導(dǎo)向；法治政府；依法行政

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》［1］，從立法、執(zhí)法、司法、守法和反腐肅紀(jì)等法治建設(shè)的各個方面堅持問題導(dǎo)向，現(xiàn)實針對性非常強。改革進入深水區(qū)后，各種矛盾和挑戰(zhàn)越來越多，人民群眾的期待越來越高，要求政府解決的問題也層出不窮。問題是舊體制的突破口，也是新體制的生長點。貫徹落實黨中央十八屆四中全會精神，就是要樹立“問題意識”，突出“問題導(dǎo)向”，按照中央關(guān)于法治國家、法治社會、法治政府一體建設(shè)的要求，選準(zhǔn)突破口，抓住關(guān)鍵點，著眼長遠(yuǎn)，穩(wěn)步推進。

一、當(dāng)前法治政府建設(shè)中存在的主要問題

（一）在行政執(zhí)法領(lǐng)域存在大量趨利執(zhí)法、選擇執(zhí)法、隨意執(zhí)法甚至釣魚執(zhí)法現(xiàn)象

行政部門執(zhí)法必須以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，但目前“權(quán)力部門化、部門利益化、利益法制化”的問題仍然存在，利益驅(qū)動執(zhí)法現(xiàn)象屢見不鮮。一些地方政府和部門在制定行政規(guī)章或者規(guī)范性文件時，想方設(shè)法擴大自身的許可權(quán)、處罰權(quán)、收費權(quán)等行政權(quán)力，加重公民、法人或其他組織的義務(wù)和責(zé)任，為地方或者部門的權(quán)力和利益“跑馬圈地”。有的行政執(zhí)法部門將執(zhí)法權(quán)視為謀利或者創(chuàng)收的工具，執(zhí)法就是罰款，管理就是收費。此外，有些地方的行政機關(guān)不是一視同仁地處理違法行為，而是考慮一些非法律因素或者非正當(dāng)理由，有選擇性地執(zhí)行法律。例如在執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法對象上進行選擇，選擇有利于自己的法規(guī)執(zhí)行，對領(lǐng)導(dǎo)干部和老百姓、對不同企業(yè)實行區(qū)別對待。這種與立法精神背道而馳的“選擇性執(zhí)法”，大大動搖了人們的公平觀念和法治意識。

還有些行政機關(guān)為了完成執(zhí)法指標(biāo)和任務(wù)，對本沒有違法意圖的人采用欺騙、利誘等手段誘使他們違法，實施釣魚式執(zhí)法。這種執(zhí)法方式從本質(zhì)上講違背了立法的初衷和目的，不僅直接侵害了被釣者的合法權(quán)益，更是違背了行政道德。在今天的行政執(zhí)法隊伍中普遍存在著重實體、輕程序的隨意執(zhí)法傾向，一些執(zhí)法人員將程序視為權(quán)力行使的障礙和束縛，不習(xí)慣也不愿意接受法定程序的制約。有的執(zhí)法該公開的信息沒有公開，該收集的證據(jù)沒有合法收集，該說明理由的沒有說明，該告知權(quán)利的沒有告知，該聽證的不舉行聽證，該登記的沒有及時和詳細(xì)的記載。

（二）法治政府建設(shè)中存在突出的形式主義問題

一些地方政府對依法行政的組織推進工作呈現(xiàn)模式化、套路化，缺乏實質(zhì)舉措；部分推進法治政府建設(shè)的制度過于簡略、粗糙，多宏觀和原則性規(guī)定，停留于口頭承諾，少可操作舉措。如在行政決策方面，很多城市不重視行政決策程序規(guī)范，未出臺相應(yīng)規(guī)定；一些地方即便出臺了規(guī)定，但形式大于實質(zhì)，不少是照抄國務(wù)院文件；對決策的合法性審查流于形式，對決策剛性約束不足；專家論證因缺乏獨立性很容易被操縱；行政問責(zé)等制度，有規(guī)定無落實，實際中運用非常有限；部分制度如行政審批網(wǎng)上辦理、投訴舉報處理，實際效果低于其形式規(guī)定。一些地方的行政審批權(quán)異化現(xiàn)象十分突出，政府把部分審批權(quán)轉(zhuǎn)由一些事業(yè)單位和社會組織承接，有些組織反而變成了狐假虎威的“二政府”：“戴市場的帽子，拿政府的鞭子，坐行業(yè)的轎子，收企業(yè)的票子，供官員兼職的位子?！?/p>

（三）政務(wù)信息公開嚴(yán)重不足導(dǎo)致公民行政參與度低

目前我國政府信息公開的程度離法定要求差距明顯。受傳統(tǒng)行政管理體制和“封閉式?jīng)Q策模式”的影響，少數(shù)地方政府對互動式、參與式、開放式?jīng)Q策模式還有著不同程度的排斥，在公眾行政參與過程中，政府故意回避利益受損者，有針對性地篩選“特定公眾”參與已預(yù)設(shè)結(jié)果的決策。政府信息主動公開工作沒有做到常規(guī)化和長效化，公開信息碎片化、短期性和滯后性問題嚴(yán)重；政府部門財政預(yù)算、決算等關(guān)鍵領(lǐng)域信息公開嚴(yán)重不足；政府信息公開場所，包括實體場所及網(wǎng)絡(luò)公開平臺，均缺乏日常維護，更新不及時；一些重大決策民主程度低，人大監(jiān)督與公眾參與明顯不足。另外，公民行政參與中的制度外和非理性行政參與普遍存在，制度外行政參與方式主要表現(xiàn)為行賄、抗議、請愿靜坐、暴力威脅、越級上訪等等，非理性行政參與主要表現(xiàn)為以破壞社會穩(wěn)定為目的的暴力活動及散布謠言等參與方式。

（四）行政救濟嚴(yán)重不足導(dǎo)致信訪維穩(wěn)壓力較大

作為行政救濟最主要途徑的行政復(fù)議，目前存在諸多障礙。比如行政復(fù)議機構(gòu)缺乏相對的獨立性，作出具體行政行為的行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)為行政復(fù)議機關(guān)，在行政復(fù)議機關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)為行政復(fù)議機構(gòu)。實踐中行政復(fù)議機關(guān)主要采取一把手審批或分管領(lǐng)導(dǎo)審批的形式，即使成立了行政復(fù)議委員會很多也流于形式。上級行政機關(guān)一般都傾向維護下級機關(guān)的處理方案。行政救濟機構(gòu)缺乏獨立性，勢必導(dǎo)致其缺乏權(quán)威性，不斷受到外界各種因素的干擾。另外行政復(fù)議范圍仍然較小，內(nèi)部行政行為沒有納入行政復(fù)議范圍，一旦公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯不能得到及時、有效的救濟。行政復(fù)議程序不嚴(yán)謹(jǐn)，對行政復(fù)議案件的受理、審理、作出決定等應(yīng)當(dāng)遵循的程序規(guī)定非常簡略，難以操作。

二、提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維，全面推進依法行政

法治政府建設(shè)的核心工作是依法行政，推進依法行政是建設(shè)社會主義法治國家的需要，是新時期轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式、鞏固黨的執(zhí)政地位的需要，也是各級領(lǐng)導(dǎo)干部適應(yīng)新形勢以法治思維和法治方式維護社會穩(wěn)定的需要。

（一）推行政府權(quán)力清單制度和加大行政問責(zé)力度

四中全會指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！薄耙婪ㄈ媛男姓毮埽七M機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度?！边@是給行政權(quán)力打造一個制度的籠子，要讓廣大公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識到，政府權(quán)力的運行規(guī)則并非“法無禁止即可為”，而是“法無授權(quán)不可為”。當(dāng)前社會矛盾突出，維穩(wěn)壓力重重，一部分原因就是一些地方政府維穩(wěn)意識存在偏差，未能將是否有利于經(jīng)濟社會長遠(yuǎn)發(fā)展大局作為工作標(biāo)準(zhǔn)。如征地拆遷工作中基層政府往往扮演基層維穩(wěn)主體和矛盾制造對象的雙重角色，從而導(dǎo)致許多基層政府對社會矛盾在防、治、疏過程中舉措不力，導(dǎo)致某些具體矛盾激化升級。一些基層政府領(lǐng)導(dǎo)片面追求“政績”和“形象”，沒有真正理解維穩(wěn)的根本目的在于最大限度地減少不和諧因素，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境?！案愣ň褪欠€(wěn)定，擺平就是水平”、“人民內(nèi)部矛盾必須用人民幣解決”，這種“治標(biāo)不治本”追求靜態(tài)穩(wěn)定的維穩(wěn)觀念缺乏主動性和系統(tǒng)性，與強調(diào)法治、依法行政的制度化建設(shè)背道而馳。

“天下難治，人皆以為民難治也，不知難治者非民也，官也?！币婪ㄐ姓谋举|(zhì)是依法規(guī)范、約束行政權(quán)力。具體來說，依法行政是依法治權(quán)，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治別人。因為政府權(quán)力來源于人民的授權(quán)和委托，是有限權(quán)力；政府必須嚴(yán)格依照法定權(quán)限、法定程序行使行政權(quán)力，法無明文授權(quán)即為禁止?！胺ㄖ螜?quán)威是社會穩(wěn)定的最后屏障”，政府的一切行政活動只能在法律的規(guī)范和制約下進行。

（二）樹立法律權(quán)威，保證公民依法維權(quán)

四中全會指出：“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護?！狈杀仨毐恍叛觯駝t它將形同虛設(shè)。政府如器，民眾如水，有什么樣的容器自然會有什么樣的水。一些干部缺乏服務(wù)意識，加上傳統(tǒng)的專權(quán)和特權(quán)思想導(dǎo)致行政體系和行政心理趨向于封閉，對“治權(quán)”還是“治民”的認(rèn)識仍然模糊?！吧嫌姓撸掠袑Σ摺?，地方政府很多行政行為不是以維護社會公正為目標(biāo)，而是以利益取舍為標(biāo)準(zhǔn)，以權(quán)謀私、與民爭利，把群眾的利益訴求視為威脅社會穩(wěn)定的因素進行治理打壓，導(dǎo)致社會矛盾愈演愈烈。

“天公平而無私，故美惡莫不覆；地公平而無私，故大小莫不載”。當(dāng)社會成員按照制度表達利益訴求卻得不到回應(yīng)和解決時，這種不公平、不公正必將導(dǎo)致民怨和民憤。如果社會宣泄機制不完善，宣泄渠道不暢通，社會成員就會以非制度化的方式來宣泄，良好的法治秩序自然難以保證。建構(gòu)法治政府的實質(zhì)就是利益的均衡配置、權(quán)利與權(quán)力的平衡以及公民與政府的和諧，實現(xiàn)最大范圍的公正。只有通過依法行政，全面推進政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，大力弘揚公平正義精神，才能促使公民信賴政府和依法維權(quán)。

（三）積極提升公民的依法行政參與意識，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

四中全會強調(diào)：“推進多層次多領(lǐng)域依法治理，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用?！惫娦姓⑴c不僅是法治政府建設(shè)的“大規(guī)模建設(shè)性武器”，而且也是推動政府與社會良性互動的主要途徑。必須把群眾路線和法治思維更好地結(jié)合起來，推動群眾路線的法治化和國家各項工作的法治化，大力提倡“只見公仆不見官”的清風(fēng)正氣。

各級政府可以加強督促和指導(dǎo)，通過簽訂責(zé)任書、誡勉談話、巡視、網(wǎng)上信訪和網(wǎng)絡(luò)輿情等方式，提升各地的治理能力，杜絕公民行政參與的形式主義傾向，杜絕政府“自己搭臺、自己唱戲、自己捧場”的方式。有許多“政府管不了、市場不想管”的問題可以通過社會組織的參與找到解決辦法。政府可以通過規(guī)范引導(dǎo)，既要讓民間組織成為其成員利益的表達者和維護者，也要通過監(jiān)督來防止和疏導(dǎo)民間組織的小團體意識，著重培養(yǎng)公民的法治觀念和公共意識，推進當(dāng)?shù)氐姆ㄖ握ㄔO(shè)。蘇州地區(qū)已初步建立了公民行政參與的制度體系，逐步完善選舉制度、聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度以及公民批評建議制度等，但是在公民行政參與權(quán)受到侵犯后的調(diào)查、問責(zé)、補救、反饋等方面還缺乏具體措施。需要積極探索切實有效的制度，對公民行政參與進行引導(dǎo)和規(guī)范，保證公民行政參與能夠在制度的軌道內(nèi)有序地進行。在滿足公眾參與意愿的前提下，在行政成本和行政參與效益之間尋找一個最佳平衡點。

［1］中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014-10-29（01版）.

［2］劉丹.建成法治政府須防范幾種執(zhí)法亂象［N］.學(xué)習(xí)時報，2013-09-16（005版）.

［3］馬懷德，趙鵬.法治政府建設(shè)中存在的問題［N］.學(xué)習(xí)時報，2014-05-12（005版）.

Promoting the Construction of the Government Ruled by Law by Taking Problems as an Orientation

XIN Jun （
Party School of CPC Suzhou Municipal Committee，Suzhou 215011，China）

There exists formalism in the construction of the government ruled by law including the profit-driven law enforcement，the selective law enforcement，the arbitrary law enforcement and even the entrapment law enforcement，which leads to the low degree of the citizens’administrative participation，and the intense pressure on the maintenance of stability by dealing with letters and visits appropriately.The comprehensive promotion of administration ruled by law must be undertaken by taking problems as an orientation，and the citizens must be guided in standing up for their rights by means of legal thinking in order to modernize the system and ability of the state governance.

problems；orientation；government ruled by law；administration ruled by law

D920.1

A

1008-2794（2015）01-0011-03

2014-12-12

辛軍（1972— ），男，湖北襄陽人，副教授，碩士，主要研究方向為法學(xué)理論。