徐志堅(jiān)，張　茜

（1.常熟理工學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江蘇 常熟 215500；2.南京師范大學(xué) 法學(xué)院，南京 210023）

基于生活方式更新的城市社區(qū)依法治理路徑探析

徐志堅(jiān)1，張茜2

（1.常熟理工學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江蘇 常熟 215500；2.南京師范大學(xué) 法學(xué)院，南京 210023）

法治是任何一個(gè)國(guó)家發(fā)展不可或缺的治理方式?！吧鐓^(qū)”是城市人生活居住的基本空間。對(duì)最基層單元的治理是體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家法治化進(jìn)程的標(biāo)志。我國(guó)傳統(tǒng)的社區(qū)定位和目前的治理需求之間出現(xiàn)偏差。基于社區(qū)居民生活方式更新的理念去設(shè)計(jì)城市社區(qū)的依法治理才變得更有意義。要從立法、執(zhí)法、普法、維權(quán)、文化建設(shè)諸方面探索城市社區(qū)依法治理的路徑。

城市社區(qū)；依法治理；生活方式

法治是任何一個(gè)國(guó)家發(fā)展不可或缺的治理方式，十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，在國(guó)家層面上確立了新的歷史階段的國(guó)家治理模式。對(duì)于每位普通的公民而言，依法生活也應(yīng)該是國(guó)家法治的有效組成部分。城市社區(qū)是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的人居組成細(xì)胞，城市社區(qū)的法治建設(shè)對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義依法治國(guó)的重要目標(biāo)具有重要意義。從我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐來(lái)看，關(guān)于社區(qū)的立法上、執(zhí)法上和法律監(jiān)督上的缺陷是導(dǎo)致社區(qū)治理各種問(wèn)題和矛盾產(chǎn)生的重要原因。因此，對(duì)社區(qū)治理中的相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行研究是具有現(xiàn)實(shí)意義的。

一、我國(guó)城市社區(qū)的傳統(tǒng)定位及使命轉(zhuǎn)向

“社區(qū)”是城市人生活居住的基本空間。改革開(kāi)放后，我國(guó)的城市社區(qū)發(fā)生了許多變化，國(guó)家也不斷地調(diào)整對(duì)社區(qū)的定位。如《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》（2000年）認(rèn)為，“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體”；該文件還明確指出，“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)的轄區(qū)”。［1］此處“調(diào)整后的居民委員會(huì)”是指管轄范圍大于原有居民委員會(huì)的規(guī)模這樣的一個(gè)地域范圍，一般規(guī)模是1000-3000戶家庭的總?cè)萘俊！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》（2006年）中提出要“健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”［2］。作為基層組織，社區(qū)和居民委員會(huì)不是一個(gè)概念。居民委員會(huì)承擔(dān)的更多的是政府職能或政府職能的延伸。作為生活共同體的社區(qū)是我們未來(lái)生活的公共空間。在貫徹十八屆四中全會(huì)精神中，我們?nèi)绾卧诜缮辖缍ㄉ鐓^(qū)？社區(qū)有無(wú)法律主體地位？在何種意義上有法律主體地位？就成為必須要重新思考的問(wèn)題。

隨著治理理論的興起，社區(qū)治理的概念也逐漸被人們提了出來(lái)。要想確切了解社區(qū)治理的含義，我們首先要了解作為其基礎(chǔ)的治理以及治理理論。在不同的學(xué)科背景下，治理也被賦予了不同的含義。皮?！さ隆と{克倫斯站在政治學(xué)的角度上來(lái)看治理，他提出：“治理反映這樣一種觀念：各國(guó)政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力，政府而外，社會(huì)上的一些其他機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié)。這種管理和控制公共事務(wù)的機(jī)制，在地方、全國(guó)和區(qū)域?qū)哟紊?，包括一套?fù)雜的科層結(jié)構(gòu)、具有不同程度等級(jí)制的政治權(quán)力、企業(yè)單位、私人壓力集團(tuán)以及各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)。各國(guó)政府不再壟斷指揮和仲裁的政治職能。現(xiàn)在行使這些職能的是多種多樣的政府性和非政府性組織、私人企業(yè)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)，它們一同構(gòu)成本國(guó)的和國(guó)際的某種政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)解形式”［3］241。詹姆斯·N·羅西瑙則認(rèn)為治理是“由共同的目標(biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從?！保?］5全球治理委員會(huì)關(guān)于治理的含義是這樣表述的：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和，它是使互相沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)思維持續(xù)的過(guò)程。這既包括迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也保留各種人們同意或以為合其利益的非正式的制度安排?！保?］2從西方學(xué)者對(duì)治理的定義中可以看出，社區(qū)治理是多種主體共同管理社區(qū)的這一群眾性的合作性的管理方式。這是西方文化背景的結(jié)論。正如博克斯所說(shuō)：“我們討論的原則來(lái)自美國(guó)人離開(kāi)舊世界來(lái)到新大陸的特殊經(jīng)歷，來(lái)自美國(guó)人定居新大陸，為維護(hù)他們特定的生活方式而投身于幾次戰(zhàn)爭(zhēng)的歷史經(jīng)歷?！保?］13這并不是我們應(yīng)該效仿復(fù)制的原則，但也表明，社區(qū)治理絕不是單純的行政管理，二者有本質(zhì)的區(qū)別。大家都知道，治理需要權(quán)威和核心，但這個(gè)權(quán)威或核心未必就是政府機(jī)關(guān)。同時(shí)，治理與統(tǒng)治在管理過(guò)程中的權(quán)力運(yùn)行向度不同，政府憑借政治權(quán)威，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行單一向度的、自上而下的統(tǒng)治，而治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的合作管理的過(guò)程。

從我國(guó)的實(shí)踐看，隨著時(shí)代的變化，社區(qū)職能也不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。過(guò)去傳統(tǒng)的社區(qū)管理體制已經(jīng)不適合現(xiàn)代社區(qū)的發(fā)展需要。在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，除了政府強(qiáng)制性的行政管理、居民自我管理之外，其他社區(qū)管理主體也以多種多樣的方式參與到社區(qū)建設(shè)中來(lái)，社區(qū)也不再是政治行政區(qū)屬，社區(qū)更多反映的是生活的空間，但也區(qū)別于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中的城市街坊。如費(fèi)孝通先生所言，社區(qū)是“以地區(qū)為范圍，人們?cè)诘鼐壔A(chǔ)上結(jié)成的互助合作的群體，用以區(qū)別于在血緣基礎(chǔ)上形成的互助合作的親屬群體?！保?］在當(dāng)今的社區(qū)中，政府職能已經(jīng)逐步減少，社區(qū)自身的主體地位開(kāi)始凸顯。社區(qū)中的自治組織、政府和市場(chǎng)三者在社區(qū)建設(shè)中都發(fā)揮著重要作用，而且它們之間更多的是以協(xié)商、合作等非強(qiáng)制性的方式進(jìn)行；社區(qū)治理就是在多元主體的參與下，形成一種合作、協(xié)作、伙伴的關(guān)系，共同管理社區(qū)居民的公共生活，這種管理模式就是現(xiàn)代的社區(qū)治理。我們看到，離開(kāi)了居民和他們的生活，社區(qū)治理其實(shí)就是空而又空的概念游戲。而能在社區(qū)治理中起作用的法律制度又不能僅僅是單向管制的制度，而是基于社區(qū)居民生活的期望和愿景的表達(dá)，也是爭(zhēng)議處理的規(guī)則，更是公序良俗樹(shù)立的規(guī)范。這樣看來(lái)，我們國(guó)家的城市社區(qū)在改革開(kāi)放以前是政府職能的延伸，在新時(shí)期的主要功能定位要向居民自治生活共同體轉(zhuǎn)換；因此，尋找一種符合中國(guó)文化特色、適合中國(guó)民族習(xí)慣的社區(qū)治理模式變得尤為重要。在這樣的背景下，探討過(guò)去城市社區(qū)治理中以社區(qū)為主體的法律問(wèn)題和未來(lái)依法治理社區(qū)的問(wèn)題變得尤為重要。

二、我國(guó)傳統(tǒng)城市社區(qū)治理中存在的法制問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)困境

實(shí)現(xiàn)社區(qū)法治化治理的前提是建立健全城市社區(qū)治理的相關(guān)法律制度，而且還要形成立法、執(zhí)法、監(jiān)督的完整法律文化。然而，目前與社區(qū)治理相關(guān)的法律法規(guī)尚不健全，尚未形成一套關(guān)于社區(qū)治理的完備的法律體系。社區(qū)治理主體法治理念的缺失、社區(qū)執(zhí)法的不到位、法律監(jiān)督的乏力等一系列問(wèn)題都使得依法高效的社區(qū)治理在實(shí)踐中無(wú)法落實(shí)?！蛾P(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中指出：“社區(qū)建設(shè)是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程?！保?］從中可以看出，我國(guó)的社區(qū)建設(shè)還處在政府主導(dǎo)的實(shí)踐層面，還未真正進(jìn)入法律意義上的依法治理階段，還不能說(shuō)是法治社區(qū)。因?yàn)樯鐓^(qū)法治的前提是完備的法制體系。就法制建設(shè)本身而言，還有許多尚待深化的內(nèi)容。

（一）社區(qū)依法治理在立法方面落后于社區(qū)建設(shè)實(shí)踐，社區(qū)治理往往“無(wú)法可依”

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)不斷發(fā)展，但關(guān)于社區(qū)的立法卻沒(méi)有得到同步發(fā)展。就目前的社區(qū)治理狀況而言，關(guān)于社區(qū)的立法已經(jīng)嚴(yán)重滯后于社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。“有法可依”是依法治區(qū)的前提，關(guān)于社區(qū)的立法不足不僅無(wú)法解決當(dāng)前社區(qū)治理實(shí)踐中存在的一系列問(wèn)題，更阻礙了社區(qū)建設(shè)的健康有序發(fā)展。關(guān)于社區(qū)的立法滯后性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是立法的陳舊和空白；二是立法過(guò)于原則化，缺乏可操作性。

首先，社區(qū)治理的基層自治組織的法律地位要確立?！吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《居委會(huì)組織法》）在社區(qū)治理的法律法規(guī)中居于核心地位，是城市社區(qū)治理的最基本依據(jù)。然而，目前作為社區(qū)治理最基本法律的《居委會(huì)組織法》是1989年12月26日全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上通過(guò)的，距今已20余年。限于制定時(shí)代的局限，時(shí)至今日，此法已無(wú)法適應(yīng)社區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的需要。同時(shí)，社區(qū)治理中的許多領(lǐng)域存在著立法空白，相關(guān)法律文本對(duì)社區(qū)工作的運(yùn)行機(jī)制、社區(qū)治理各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等基本問(wèn)題的規(guī)定都尚處于空白狀態(tài)。例如，1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》已于2009年宣布廢止。當(dāng)前對(duì)街道辦事處并不存在具體的法律法規(guī)，街道辦事處作為社區(qū)治理的主體之一在進(jìn)行社區(qū)管理時(shí)已處于無(wú)法可依的境地。而且，目前關(guān)于街道辦事處何去何從問(wèn)題仍存在爭(zhēng)議，各地做法不一，也缺乏法律的統(tǒng)一規(guī)定。因此，關(guān)于街道辦事處的法律法規(guī)的確立有待積極探索，要盡快制定出新的《街道辦事處組織條例》，以便街道辦事處能夠依法進(jìn)行社區(qū)管理。

其次，目前關(guān)于社區(qū)的法律法規(guī)還有一個(gè)突出問(wèn)題是立法過(guò)于原則和籠統(tǒng)，實(shí)際操作困難。雖然《居委會(huì)組織法》對(duì)居委會(huì)的性質(zhì)、法律地位和組織機(jī)構(gòu)等都做出了一些規(guī)定，但其中大多都過(guò)于原則和抽象，缺乏實(shí)際可操作性，其中也并未對(duì)社區(qū)的自治權(quán)力和領(lǐng)域給予具體明確的限定和解釋。比如，居委會(huì)作為基層群眾自治組織是基層政權(quán)的組織形式呢，還是非政府性質(zhì)的自發(fā)組織？“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”這三大自治權(quán)究竟如何界定？等等。這些問(wèn)題在法律上的規(guī)定仍是十分模糊的，從而使得社區(qū)居民自治的正確指向缺乏具體而且有力的法律保障；同時(shí)，模糊也為政府行政權(quán)力邊界的擴(kuò)大留下了縫隙。對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行立法是社區(qū)依法治理的前提和基礎(chǔ)，而法律規(guī)范的科學(xué)高效與否決定著法律的實(shí)現(xiàn)，目前社區(qū)立法有一定的發(fā)展，但社區(qū)立法無(wú)法在實(shí)際生活中得到運(yùn)用，那么法律存在便失去了意義，與沒(méi)有法律無(wú)異。社區(qū)立法無(wú)操作性可以說(shuō)就等于無(wú)法，因此盡快完善社區(qū)立法是實(shí)現(xiàn)社區(qū)依法治理的基礎(chǔ)性工作，是擺脫目前社區(qū)治理窘境的關(guān)鍵。

（二）社區(qū)依法治理在實(shí)際中如何執(zhí)法，“難于執(zhí)法”、“執(zhí)法不嚴(yán)”的問(wèn)題依舊存在

“以法治區(qū)，就是要用立法、司法、執(zhí)法、守法的方式治理社區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)衛(wèi)等社區(qū)公共事務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)政府依法行政、社區(qū)依法自治的社區(qū)治理新模式?！保?］139因此，我們不僅要在完善社區(qū)法律體系的工作上下工夫，更要注重社區(qū)執(zhí)法，做到社區(qū)治理的“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”。而當(dāng)前的社區(qū)執(zhí)法中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，執(zhí)法力度和執(zhí)法水平都有待提高，如今的社區(qū)執(zhí)法問(wèn)題已成為當(dāng)前社區(qū)治理的一大瓶頸和薄弱環(huán)節(jié)。

社區(qū)執(zhí)法問(wèn)題首先是社區(qū)執(zhí)法理念的偏失。社區(qū)執(zhí)法的主體是政府部門(mén)，但也離不開(kāi)社區(qū)道德輿論的配合，而現(xiàn)實(shí)情況是，由于受到傳統(tǒng)思想的影響，無(wú)論是社區(qū)居民還是政府都沒(méi)有足夠正確的社區(qū)執(zhí)法認(rèn)識(shí)，他們法律觀念淡薄，對(duì)于很多事情的處理不是運(yùn)用法律，而以模糊合理為標(biāo)準(zhǔn)處理社區(qū)事務(wù)，并不是以合不合法作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)法理念的偏失，不利于社區(qū)執(zhí)法工作的展開(kāi)。

其次，影響社區(qū)執(zhí)法建設(shè)更重要的一點(diǎn)是社區(qū)執(zhí)法機(jī)制不健全，能夠給予有力支持的相關(guān)法律制度缺失。目前社區(qū)執(zhí)法涉及部門(mén)眾多，如城管、公安、工商、稅務(wù)、民政、環(huán)保等，是典型的多頭執(zhí)法，執(zhí)法主體較多且分散，社區(qū)執(zhí)法的名目繁多。執(zhí)法形式和嚴(yán)格程度不一也使得社區(qū)行為標(biāo)準(zhǔn)模糊。而當(dāng)前我國(guó)社區(qū)執(zhí)法制度還很不完善，尚未建立起社區(qū)綜合執(zhí)法機(jī)制，在實(shí)際的工作中沒(méi)有明確的執(zhí)法權(quán)限規(guī)定，也未說(shuō)明執(zhí)法力量如何配置、執(zhí)法隊(duì)伍如何管理、執(zhí)法方式如何規(guī)范，這些問(wèn)題的解決任重而道遠(yuǎn)。

（三）法律監(jiān)督不到位，社區(qū)治理監(jiān)督不力

法律監(jiān)督是法律實(shí)施的重要組成部分，良好的監(jiān)督有利于法律在社區(qū)治理中真正發(fā)揮作用，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)依法而治。法律監(jiān)督是防止權(quán)力濫用的有力武器，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)不可或缺的環(huán)節(jié)之一。然而，當(dāng)前社區(qū)治理中政府的不法行為、居委會(huì)的違法行為、物業(yè)管理公司的違法行為頻繁出現(xiàn)，與國(guó)家法律執(zhí)行的監(jiān)督力度和社區(qū)居民自覺(jué)監(jiān)督社區(qū)治理主體行為的意識(shí)有必然關(guān)系。法律監(jiān)督包括國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，對(duì)于我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)而言，國(guó)家監(jiān)督缺失主要表現(xiàn)在國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)社區(qū)法律執(zhí)行不夠重視，執(zhí)法力度不強(qiáng)，對(duì)政府社區(qū)治理權(quán)力的行使監(jiān)督不夠，同時(shí)也沒(méi)有相應(yīng)的處罰措施，這往往導(dǎo)致政府有法不依，政府對(duì)社區(qū)的非法干預(yù)無(wú)法得以糾正，理論設(shè)計(jì)的“政社互動(dòng)”與實(shí)際工作中的“社為政手”矛盾突出。

就社會(huì)監(jiān)督而言，范圍很廣，參政黨、社會(huì)組織、新聞?shì)浾摵腿罕姸际巧鐣?huì)監(jiān)督的主體，然而社區(qū)治理監(jiān)督的突出問(wèn)題表現(xiàn)在社區(qū)居民自身法律意識(shí)淡薄，“在抵制政府不法行為，制止居委會(huì)的違法行為，保護(hù)自己權(quán)利等方面都缺少價(jià)值追求的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力?！保?］62社區(qū)居委會(huì)理論上應(yīng)該是社區(qū)居民利益的重要維護(hù)者，“《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》也明確指出，城市社區(qū)居民委員會(huì)的主要職責(zé)之一是依法依規(guī)組織開(kāi)展有關(guān)監(jiān)督活動(dòng)?！保?0］138在居委會(huì)組織群眾對(duì)政府部門(mén)、社區(qū)服務(wù)組織以及對(duì)維護(hù)社區(qū)居民切身利益的行為進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，也要強(qiáng)調(diào)居民對(duì)居委會(huì)行為的監(jiān)督，以防居委會(huì)濫用自治權(quán)力，損害居民利益。由于社區(qū)治理過(guò)程中法律監(jiān)督體系尚不健全，如社區(qū)監(jiān)督的法規(guī)不夠完善，法律監(jiān)督機(jī)制不夠順暢，法律監(jiān)督力度也不夠，更缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)也存在監(jiān)督手段和監(jiān)督渠道單一的問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在導(dǎo)致社會(huì)成員參與監(jiān)督的積極性不能充分地調(diào)動(dòng)起來(lái)。社區(qū)共同參與治理還沒(méi)有成為社區(qū)居民的生活方式。此外，社區(qū)相關(guān)法律缺乏相應(yīng)的責(zé)任和制裁措施，社區(qū)法律監(jiān)督實(shí)際效果也不大，從而導(dǎo)致社區(qū)治理監(jiān)督不力，社區(qū)治理中的不法現(xiàn)象依然得不到法律追究。

三、基于生活方式更新視角解決城市社區(qū)治理的法律問(wèn)題

依法治理，是基層群眾自治的最基本的要求。自治制度建立的前提是有核心的社區(qū)治理理念。我們認(rèn)為，生活方式的更新就是這一變革的基本前提。時(shí)下對(duì)于生活方式更新的認(rèn)知是多價(jià)值觀、多樣態(tài)、多實(shí)現(xiàn)目的的。在我國(guó)當(dāng)代，“追求健康、獨(dú)立、人性、溫情、明理、誠(chéng)信、有序的生活方式是構(gòu)建和諧社會(huì)的生活方式的總要求”，這是因?yàn)椤皬膫€(gè)體自身來(lái)講，良好的生活方式是個(gè)體生命歷程中實(shí)現(xiàn)自己人生價(jià)值、享受生命體驗(yàn)必不可少的要素”；“從社會(huì)關(guān)系來(lái)講，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的生活方式，應(yīng)該倡導(dǎo)人與人之間溫情、明理、誠(chéng)信、有序的生活方式。”［11］30社區(qū)治理既是社區(qū)公共事務(wù)的處理，也是社區(qū)共同生活空間的塑造，更是個(gè)人人生價(jià)值的實(shí)現(xiàn)場(chǎng)域，同時(shí)也體現(xiàn)國(guó)家意志對(duì)群體生活的價(jià)值期許。在這個(gè)意義上，我國(guó)城市社區(qū)的治理應(yīng)該逐漸形成政府對(duì)社區(qū)的指導(dǎo)和居民自治相結(jié)合的模式，這是對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行立法的核心理念前提。

基于生活方式更新的視角，在我國(guó)當(dāng)前的社區(qū)法制建設(shè)中，一方面要注重社區(qū)居民在社區(qū)治理中的自主性，充分發(fā)揮社區(qū)居民自治能力，突出社區(qū)自治權(quán)力的行使，逐步引導(dǎo)社區(qū)居民在生活方式更新理念的支撐下，加強(qiáng)社區(qū)自治組織能力；另一方面，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，我們不能忽視黨和政府的引導(dǎo)支持作用，這是當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的特殊需要，也是社區(qū)建設(shè)的方向保障。只有在社區(qū)自身自治能力充分發(fā)揮的情況下，再結(jié)合政府部門(mén)的有力支持，并且這一切都能夠得到法律的強(qiáng)有力的保障，社區(qū)治理才能實(shí)現(xiàn)其有章可循、高效和諧，才能真正發(fā)揮社區(qū)在整個(gè)社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)中應(yīng)有的重要功能。

如果沒(méi)有完善的法律法規(guī)，社區(qū)治理的相關(guān)主體的地位就不能明確，權(quán)利義務(wù)關(guān)系就不清晰，對(duì)居民生活權(quán)利的法律地位保障的缺位往往使得社區(qū)治理很難走上法治道路。因此，加強(qiáng)對(duì)于社區(qū)建設(shè)的立法，建立健全完善的法律制度是必要的和緊迫的。我們必須盡快為社區(qū)建設(shè)營(yíng)造一個(gè)有序的法治環(huán)境。同時(shí)我們必須意識(shí)到這也是一個(gè)長(zhǎng)期而又艱巨的過(guò)程。社區(qū)法制建設(shè)也必須遵從國(guó)家法治建設(shè)的總步伐，并從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，在總結(jié)我國(guó)城市社區(qū)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和借鑒外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步制定出完備統(tǒng)一的法律制度，努力實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市社區(qū)的法治化治理。

（一）修改完善《居委會(huì)組織法》，確立社區(qū)的法律地位

基于社區(qū)自身的性質(zhì)，目前知道的法律《城市社區(qū)居民委員會(huì)組織法》已經(jīng)表現(xiàn)出滯后性、原則性缺陷，已經(jīng)阻礙社區(qū)治理的進(jìn)一步發(fā)展，因此需要及時(shí)修改完善。

首先，要科學(xué)規(guī)范地調(diào)整對(duì)象。我國(guó)當(dāng)前社區(qū)治理的實(shí)踐中，居民自治組織不僅包括居民委員會(huì)，還包括社區(qū)居民代表大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主大會(huì)組織。而社區(qū)居委會(huì)可以說(shuō)是僅承擔(dān)了社區(qū)居民的工作職責(zé)，而真正應(yīng)該掌握自治權(quán)的是社區(qū)居民代表大會(huì)，居民委員會(huì)應(yīng)該對(duì)社區(qū)居民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，涉及居民重大利益的事項(xiàng)應(yīng)該召集社區(qū)居民代表大會(huì)討論決定，然后再由居民委員會(huì)執(zhí)行，并由社區(qū)居民代表大會(huì)監(jiān)督。只有這樣才能擺正社區(qū)自治組織之間的工作關(guān)系，形成有效協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。同時(shí)我們看到，現(xiàn)行《城市居民委員會(huì)組織法》在制度的層面上無(wú)法全面地規(guī)范居民自治，其調(diào)整范圍過(guò)于狹窄，缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的規(guī)范作用。關(guān)于社區(qū)的法律必須確立社區(qū)獨(dú)立的法律地位，強(qiáng)調(diào)社區(qū)基層居民自治的性質(zhì)，倡導(dǎo)居民生活方式更新，適應(yīng)社區(qū)治理發(fā)展的新趨勢(shì)。

其次，要明確居民自治權(quán)，保障居民依法自治。在法律上，社區(qū)居民在社區(qū)內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的規(guī)定是社區(qū)自治法律的核心要素。實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民生活方式上的自我管理是社區(qū)自治法規(guī)的實(shí)質(zhì)和立法宗旨，也是落實(shí)基層群眾民主的基本要求。這一法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確地對(duì)公共領(lǐng)域中社區(qū)居民生活的各方面予以指導(dǎo)，同時(shí)也要指明實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利的途徑和詳細(xì)措施，從而為居民自治提供法律保障。例如社區(qū)居民可以參與民主決策、議事，聽(tīng)取并審議社區(qū)居民委員會(huì)的工作報(bào)告，討論決定社區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)選舉、撤換和罷免社區(qū)居民委員會(huì)的成員等等途徑行使自己的法律權(quán)利，這些明確而具體的法律規(guī)定能為社區(qū)居民提供行動(dòng)指南，強(qiáng)有力的法律保障措施也為社區(qū)居民保護(hù)自身利益提供了手段。隨著居民權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)和自治意識(shí)的不斷提高和增強(qiáng)，會(huì)進(jìn)一步促使他們自覺(jué)積極地參與到社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中，與社區(qū)自治組織形成和諧有序的互動(dòng)關(guān)系，支持和監(jiān)督他們的工作，這對(duì)解決當(dāng)前城市社區(qū)建設(shè)具有極大的意義。

再次，要理順社區(qū)與政府之間的關(guān)系，依法保障社區(qū)自治權(quán)。社區(qū)治理中最為突出的矛盾就是政府職能轉(zhuǎn)化不到位，居民自治組織承擔(dān)了過(guò)多政府部門(mén)的工作，導(dǎo)致社區(qū)管理行政化色彩濃厚。因此，《社區(qū)自治法》要明確規(guī)定二者各自的職責(zé)、相互關(guān)系和工作機(jī)制?；鶎诱蛘咚呐沙鰴C(jī)關(guān)是社區(qū)行政管理的主體，社會(huì)建設(shè)離不開(kāi)政府的指導(dǎo)和支持，如在強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)、鼓勵(lì)社區(qū)成員行使自治權(quán)、加強(qiáng)社區(qū)規(guī)劃等事務(wù)上可以給予社區(qū)自治組織幫助。但基層政府應(yīng)尊重社區(qū)自治組織依法享有的自治權(quán)，有意識(shí)地培養(yǎng)社區(qū)自治組織的自我管理意識(shí)并提高社區(qū)自治能力。因此，要依法規(guī)定基層政府的權(quán)力范圍，理順政府與社區(qū)自治組織之間的關(guān)系，防止政府行政權(quán)力的過(guò)多干預(yù)以及行政工作下移。

最后，要理清社區(qū)內(nèi)部組織的關(guān)系，賦予其明確具體的職責(zé)?！渡鐓^(qū)自治法》首先應(yīng)該突出社區(qū)自治，探尋社區(qū)自治組織之間和諧高效的工作運(yùn)行機(jī)制，把目前《城市社區(qū)居民委員會(huì)組織法》過(guò)于原則性的內(nèi)容規(guī)定得更加明確具體，依法保障社區(qū)自治組織的權(quán)利。社區(qū)自治組織主要應(yīng)該包括居民委員會(huì)、社區(qū)居民代表大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)三大自治機(jī)構(gòu)。其中社區(qū)居民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)構(gòu)、社區(qū)居民委員會(huì)是居民自治的工作機(jī)構(gòu)，而業(yè)主委員會(huì)是代表物業(yè)所有權(quán)人對(duì)物業(yè)實(shí)施自治建設(shè)的組織。業(yè)主委員會(huì)要以社區(qū)的事情自己合法選擇解決途徑為原則來(lái)處理公共事務(wù)，也要以這樣的方式來(lái)維護(hù)每個(gè)業(yè)主的權(quán)利。業(yè)主委員會(huì)要努力代表物業(yè)小區(qū)內(nèi)所有業(yè)主依法開(kāi)展自治管理活動(dòng)，不應(yīng)受到居民委員會(huì)的過(guò)多干預(yù)。在實(shí)際工作中，業(yè)主委員會(huì)與居民委員會(huì)應(yīng)該是相互配合、相互監(jiān)督的關(guān)系。通過(guò)給予社區(qū)內(nèi)各自治組織明確的法律定位，讓其在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)自己應(yīng)有的民主治理職責(zé)，在法律范圍內(nèi)開(kāi)展社區(qū)相關(guān)工作，保障居民民主政治權(quán)利的行使，充分體現(xiàn)居民自治的性質(zhì)。在這種社區(qū)自治模式下，“社區(qū)居民代表大會(huì)”就成了獨(dú)一無(wú)二的社區(qū)自治組織，超越于社區(qū)居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)之上，居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)作為其內(nèi)部的執(zhí)行部門(mén)，相互制約、相互配合、分工負(fù)責(zé)。這樣就可以解決我國(guó)社區(qū)自治中居民自治權(quán)如何有效行使的難題了。

（二）基于居民生活方式更新視角普及社區(qū)事務(wù)處理法律知識(shí)，加強(qiáng)執(zhí)法，提高社區(qū)法律規(guī)范的使用效力

對(duì)于社區(qū)而言，依法治理的前提是居民對(duì)于法律知識(shí)的了解和認(rèn)同，所以要加強(qiáng)社區(qū)普法宣傳工作，通過(guò)多種方式對(duì)社區(qū)居民普及社區(qū)相關(guān)的法律法規(guī)，提高社區(qū)居民的法律意識(shí)，自覺(jué)遵守社區(qū)的法律法規(guī)，并能夠運(yùn)用法律切實(shí)維護(hù)自身利益，保障自己權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。社區(qū)應(yīng)當(dāng)經(jīng)常性地把普法當(dāng)作社區(qū)居民和社區(qū)工作人員的工作，使社區(qū)治理主體知法、懂法，帶頭守法，在法律范圍內(nèi)進(jìn)行社區(qū)治理，嚴(yán)格規(guī)范自身行為，維護(hù)好社區(qū)居民利益；要使社區(qū)居民在明確了解法律的相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，依法正確行使權(quán)利，履行義務(wù)，選舉值得信賴的自治組織成員，自覺(jué)服從自治組織的管理，并依法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，成為制衡和監(jiān)督政府及自治組織的重要力量，促進(jìn)社區(qū)法律文明建設(shè)。其次，必須嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)社區(qū)執(zhí)法力度，建立高效執(zhí)法機(jī)制，依法規(guī)范社區(qū)治理?！俺鞘猩鐓^(qū)執(zhí)法是指有關(guān)城市社區(qū)執(zhí)法主體，為了實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理目標(biāo)，而實(shí)施的有關(guān)城市行政執(zhí)法活動(dòng)的總和，是政府進(jìn)行城市社區(qū)管理的基本手段。”［12］56社區(qū)執(zhí)法狀況是檢驗(yàn)社區(qū)法治的重要標(biāo)準(zhǔn)，這也決定了社區(qū)居民利益能否得到有力保障和社區(qū)治理水平的高低。因此，應(yīng)盡快健全社區(qū)執(zhí)法的法律法規(guī)，形成社區(qū)執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍的管理，明確執(zhí)法內(nèi)容和方式，加強(qiáng)執(zhí)法的協(xié)調(diào)性。只有這樣，社區(qū)執(zhí)法工作才能有效地展開(kāi)，社區(qū)居民利益才能得到有力保障。

（三）基于生活方式更新健全社區(qū)監(jiān)督制度，培育依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的主體

監(jiān)督是現(xiàn)代社會(huì)制度的重要組成部分，而居民的民主監(jiān)督是居民自治權(quán)的一部分，也是基層群眾自治的基本要求。由于當(dāng)前社區(qū)監(jiān)督制度缺乏，在社區(qū)治理的實(shí)踐中居民監(jiān)督往往落不到實(shí)處，居民民主監(jiān)督權(quán)利完全得不到法律強(qiáng)有力的保障。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確了發(fā)展基層民主的指向，要“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開(kāi)、述職、問(wèn)責(zé)等機(jī)制?！⒔∪用?、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督?！保?3］31社區(qū)居民代表大會(huì)是居民自治組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)該依法代表居民對(duì)居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督，依法保障社區(qū)居民對(duì)社區(qū)自治組織的監(jiān)督。同時(shí)，社區(qū)監(jiān)督也應(yīng)包括社區(qū)自治組織之間的相互監(jiān)督，包括居民之間的互相監(jiān)督。只有不斷完善社區(qū)民主監(jiān)督制度，才能保證社區(qū)治理中自治組織的治理社區(qū)行為，才能監(jiān)督居民行為是否合法，使他們都能依法正確行使自治權(quán)利，自覺(jué)履行其應(yīng)盡的自治義務(wù)，從而保障城市社區(qū)依法自治活動(dòng)有效開(kāi)展。依法進(jìn)行監(jiān)督還應(yīng)構(gòu)建自治組織的責(zé)任追究制度，社區(qū)自治組織如因過(guò)錯(cuò)、瀆職甚至違法行為危害社區(qū)居民利益，給社區(qū)造成損失的，居民代表大會(huì)有權(quán)對(duì)其做出處理，也可以直接向人民法院提出訴訟，使社區(qū)居民利益依法得到彌補(bǔ)。

（四）基于生活方式更新理念明確物權(quán)所有、社區(qū)物業(yè)管理職責(zé)、居民權(quán)益維護(hù)，再造社區(qū)睦鄰關(guān)系

社區(qū)依法治理不僅僅是法律規(guī)范本身，也不僅僅是嚴(yán)格執(zhí)法。從深層次看，是在有法可依的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)一種社區(qū)生活的目標(biāo)，那就是快樂(lè)、健康、融洽的生活。社區(qū)的依法治理首先要確立社區(qū)的法律地位，要建立執(zhí)法、監(jiān)督的體系。從法律關(guān)系上看，社區(qū)治理要處理好社區(qū)與政府的關(guān)系、社區(qū)與社區(qū)居民的權(quán)利關(guān)系、社區(qū)居民參與社區(qū)自治的權(quán)利關(guān)系、社區(qū)居民的物權(quán)關(guān)系、社區(qū)事務(wù)代議、居民整體權(quán)益維護(hù)、居民與居民權(quán)益糾紛處理等。在調(diào)節(jié)這些法律關(guān)系的過(guò)程中，政府應(yīng)該為社區(qū)自治治理保駕護(hù)航，要進(jìn)一步清晰《物權(quán)法》對(duì)居民物權(quán)的保障規(guī)定，進(jìn)一步將《物業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)各方責(zé)任的條款貫徹到居民意識(shí)中，引導(dǎo)居民按照《民法通則》《合同法》等調(diào)節(jié)平等主體之間的民事沖突和糾紛；進(jìn)一步規(guī)范政府行為，按照《行政法》《行政訴訟法》調(diào)節(jié)社區(qū)與政府、居民與政府的關(guān)系。這些法律關(guān)系的清晰明了，主要通過(guò)社區(qū)教育、普法宣傳、案例剖析等方式來(lái)完成，實(shí)質(zhì)是給予社區(qū)居民以行為底線教育，引導(dǎo)社區(qū)走法治化治理的道路。

（五）基于生活方式的更新兼容并包、吸收中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)法律制度文化和世界范圍內(nèi)優(yōu)秀法律制度文化資源，共建多元文化共存共生的社區(qū)治理文化

社區(qū)治理的落腳點(diǎn)是社區(qū)組織文化的優(yōu)化。關(guān)于社區(qū)的法律關(guān)系的明晰并不意味著社區(qū)治理就解決了。法律關(guān)系的明晰只是為社區(qū)依法治理奠定了基礎(chǔ)。如何構(gòu)建新型的社區(qū)居民睦鄰關(guān)系、讓每個(gè)居民都能美好舒心地生活才是社區(qū)治理的真正目標(biāo)。在社區(qū)治理中，如何吸引更多的居民參與民主管理，把居民想交往、想互動(dòng)的意愿變?yōu)樾袨椋枰鐓^(qū)組織、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等多方的共同努力，要不斷優(yōu)化社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，建構(gòu)起符合中國(guó)文化品格的社區(qū)公共事務(wù)處理體系。

社區(qū)組織文化的核心是要按照生活方式更新的理念要求塑造共同的道德觀。在當(dāng)下，要以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為指南，共同建構(gòu)道德約束機(jī)制；要積極吸收中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)法律制度文化和世界范圍內(nèi)的優(yōu)秀法律制度文化資源，以各種文化形式為載體，發(fā)動(dòng)社區(qū)日常生活時(shí)間最長(zhǎng)的老齡人口為骨干塑造社區(qū)文化。

社區(qū)組織文化的優(yōu)化必須不斷關(guān)注多元文化的互動(dòng)。轉(zhuǎn)型時(shí)期的社區(qū)建設(shè)必須注意社區(qū)生活人員發(fā)生的變化。社區(qū)工作必須積極關(guān)注和應(yīng)對(duì)外來(lái)人員進(jìn)入社區(qū)后的治理問(wèn)題。一方面要從業(yè)主房屋租賃抓起，摸清楚外來(lái)人員情況，加強(qiáng)普法宣傳和社區(qū)自治條例宣傳；同時(shí)積極吸納他們參與社區(qū)生活，用異質(zhì)文化來(lái)激活原有社區(qū)文化。在我國(guó)法律許可的范圍內(nèi)，社區(qū)治理應(yīng)該大膽嘗試從中國(guó)傳統(tǒng)思想文化資源中尋求養(yǎng)分，如重視“民間權(quán)威與民間習(xí)慣法”、“民族習(xí)俗”［14］6的力量調(diào)節(jié)社區(qū)治理過(guò)程中的矛盾和糾紛；同時(shí)也應(yīng)該吸收西方社區(qū)工作中的一些成功經(jīng)驗(yàn)，如引進(jìn)社區(qū)評(píng)估［15］244的形式促進(jìn)社區(qū)治理水平不斷提升，創(chuàng)新建構(gòu)適合我國(guó)國(guó)情的社區(qū)治理評(píng)價(jià)機(jī)制。

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An Analysis of the Path of City Community Governance by Law Based on the Updated Lifestyle

XU Zhi-jian1，ZHANG Qian2
（1.School of Marxism，Changshu Institute of Technology，Changshu 215500；2.Law School，Nanjing Normal University，Nanjing 210023，China）

The rule of law is an indispensable governance way for the development of any country.“Community”is the city people’s basic living space.The governance of the most basic unit is reflected in the process of a country ruled by law.There exists a deviation between the Chinese traditional community orientation and the current governance requirements.It is more meaningful to design the governance of the city community based on the updated lifestyle of the citizens.Therefore，it is necessary to explore the path of city community governance in terms of such aspects as legislation，law enforcement，law popularization，rights protection and cultural construction.

city community；governance by law；lifestyle

D920.1

A

1008-2794（2015）01-0014-07

2014-12-15

徐志堅(jiān)（1973— ），男，甘肅定西人，副教授，主要研究方向?yàn)轳R克思主義發(fā)展史、中國(guó)特色企業(yè)文化建設(shè)理論。