周慶智

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關(guān)于“村官腐敗”的制度分析
——一個社會自治問題

周慶智

摘要:對村官腐敗的討論混淆了一個實質(zhì)性問題：村官不是官，他是社會自治體的成員，至少法理上如此。換言之，他的腐敗恰好是因其身處兩個體制——國家行政體系與社會自治體系之交界處，而且他腐敗的根源恰好是現(xiàn)行體制治理邏輯的自相矛盾和國家與社會之間權(quán)利關(guān)系的規(guī)范失序。在腐敗的村官身上體現(xiàn)的是官治與民治的權(quán)力沖突，前者基于的原則是國家權(quán)力，后者基于的原則是自治體的自治性與社會權(quán)力。防止村官腐敗，關(guān)鍵是將村官雙重代理身份剝離，將行政權(quán)與自治權(quán)做出區(qū)隔，并把社會自治以法治的原則確定并規(guī)范下來。

關(guān)鍵詞:村官； 行政權(quán)與自治權(quán)； 社會自治； 國家與社會關(guān)系

近來，“村官腐敗”現(xiàn)象引來各界一片討伐之聲，官方有影響的刊物還以“小官貪腐現(xiàn)象調(diào)查”(村官貪腐排第二位)做專欄例數(shù)其惡*參見人民論壇“特別策劃”組：《小官貪腐現(xiàn)象調(diào)查》，載《人民論壇》2014年第11月下期。。但這類聲討似乎混淆了一個基本事實：村官其實不是官。這涉及一個非常簡單但卻帶有根本性的問題：是官，就是體制內(nèi)的人，但他不是。如果是，以黨紀(jì)國法加諸其身，問題很簡單；但法理上他只是社會自治體的代理人。

村官是體制外的農(nóng)民，不管他是村支書還是村主任。法理上，基層群眾自治組織是個自治體，自治體的成員有自治權(quán)，換言之，這個自治體與國家行政體系遵行的原則和規(guī)范不一樣，而這個村官不在(也不應(yīng)該在)國家行政體系內(nèi)。用國家行政體系的規(guī)則去處罰他，是因為政府一直把他當(dāng)作其基層行政的“小官”來使用——他手里握有國家授予的“權(quán)力”。那么，現(xiàn)在的問題是，他究竟是體制內(nèi)的公職人員(國家干部)還是社會契約人？如果是前者，貪腐的他該在體制的刀俎之上；如果是后者，那他要接受的是法律、法規(guī)以及社會規(guī)范的懲處，而與國家行政體系無關(guān)。

本文將“村官腐敗”現(xiàn)象放在體制上來檢討，想表達清楚，村官腐敗是現(xiàn)行體制造成的，換言之，村官處在體制之外，他也許不能腐敗，即使他腐敗，自有國法和社會自治體規(guī)則或社會規(guī)范體系來處置，與官無涉。也就是說，本文要闡明的是這樣一個經(jīng)常被混淆的本質(zhì)問題：官民之間的規(guī)則依據(jù)和權(quán)力來源是不同的，村官腐敗本身體現(xiàn)的是官治與民治的矛盾和沖突。最終要辯明，國家體制邏輯要改變那種將社會生活政治化、組織化和行政化的做法，讓社會自己組織起來，在法治的范圍內(nèi)行動，讓一個自治的社會成長和壯大起來。這樣，官民之間分野清晰，權(quán)利規(guī)范明確，避免用傳統(tǒng)的國家與社會一體化思維，把國家體制的腐敗加諸于社會成員的頭上。

一、 “村官腐敗”的制度原因

在帝制時代，皇權(quán)在縣里，村莊沒有官，也就沒有腐敗。那時，國家治理比較簡約，靠鄉(xiāng)紳治理鄉(xiāng)村，不會有不可承受的財政負(fù)擔(dān)，更重要的是，鄉(xiāng)紳治理非常符合皇權(quán)國家治理理念，鄉(xiāng)紳能夠把國家統(tǒng)治倫理與社會倫理恰當(dāng)?shù)厝跁炌?，使鄉(xiāng)村處在國家管制之外，但又不是脫離國家權(quán)力的實質(zhì)控制，同時又減少了國家控制成本，這是一個非常經(jīng)濟的治理方式。其時，并不是說有現(xiàn)代意義上的社會自治，鄉(xiāng)紳自治不是鄉(xiāng)村社會自治，鄉(xiāng)紳只代表自己的利益，而不代表鄉(xiāng)村社會的其他群體利益，鄉(xiāng)紳參與鄉(xiāng)村事務(wù)并非基于法律的明文規(guī)定或政治義務(wù)，而主要依賴于特定鄉(xiāng)紳個人所具有的影響力(瞿同祖，2003：337)。那時村莊沒有官，沒有公權(quán)力，當(dāng)然也就沒有腐敗。有官才有腐敗，那是始于近代國家政權(quán)官僚化或正規(guī)化的政治現(xiàn)代化。從清末開始，國家權(quán)力向下推移，一是現(xiàn)代官僚體制行政化(鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)置)，一是尋找新的國家代理人。這兩方面努力都不成功，出現(xiàn)所謂國家政權(quán)內(nèi)卷化亦即“經(jīng)紀(jì)化”(杜贊奇，1994：66-68)。但內(nèi)卷化是指體制內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚腐敗所致——比如中飽私囊、上下欺瞞和盤剝勒索，并不是說村莊有了腐敗，因為村莊還沒有官。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚與舊體制豢養(yǎng)出來的土豪劣紳沆瀣一氣，上下通吃，使國家政權(quán)建設(shè)在基層停步不前，但這一切與鄉(xiāng)村社會無關(guān)，與村民無關(guān)，因為后者不是現(xiàn)代國家官僚體制的一部分。

鄉(xiāng)村腐敗始于近代以來的政治現(xiàn)代化最終將鄉(xiāng)村社會徹底卷入國家管制體系當(dāng)中。這個政治現(xiàn)代化由現(xiàn)代國家建設(shè)需要汲取財稅和控制社會的能力所推動，它表現(xiàn)為國家權(quán)力深入社會基層、正式制度取代非正式制度以及國家法律進入鄉(xiāng)村社會。民國時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)正規(guī)化是個不成功的努力，財政能力不足是重要原因之一。1949年新中國成立后，新政權(quán)不僅把國家權(quán)力深入到鄉(xiāng)村而且還把國家官僚體制推進到村莊上。這意味著，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳自治的土壤被徹底鏟除，但現(xiàn)代國家建構(gòu)意義上的社會自治竟無由發(fā)育和成長。因為，國家與社會高度一體化，社會沒有自主成長的空間，沒有社會自治組織，更沒有什么社會權(quán)力。國家權(quán)力通過對社會經(jīng)濟生活的統(tǒng)轄，從而實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會政治及其他一切領(lǐng)域的控制，在這一過程中，鄉(xiāng)村連同鄉(xiāng)村社會成員被席卷進以國家權(quán)威為中心的管制體系當(dāng)中。

在“政社合一”的人民公社體制里，村官(大隊長)不是“國家干部”，并未列入國家科層序列，生產(chǎn)大隊不是國家行政機關(guān)，但村官事實上行使著國家授予的部分行政權(quán)力。在人民公社體制里，土地及其他生產(chǎn)資料歸公社、大隊、小隊三級集體所有。人民公社不僅是行政管理組織也是經(jīng)濟組織，也就是說，人民公社與生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊之間不僅存在經(jīng)濟關(guān)系，而且還存在行政隸屬和行政管理關(guān)系。在這樣的體制里，行政權(quán)力的腐敗更多地是表現(xiàn)為科層制的“特權(quán)”形式，也就是說，村官的權(quán)力體現(xiàn)的是科層制意義上的貫徹執(zhí)行權(quán)力，但因所有制關(guān)系，這個科層權(quán)力又具有資源分配的性質(zhì)。村官腐敗發(fā)生在公有制和集權(quán)體制內(nèi)，因此，對村官的腐敗，政治的、行政的、司法的手段都可以適用，而不存在“法理上”的矛盾和沖突，或者說，只有官治而無民治。

改革開放以后，村官不僅擁有國家行政體系的權(quán)力，還擁有來自社會自治體的權(quán)威，而且還有了進行腐敗的經(jīng)濟社會條件。理論上，有權(quán)力的村官并不一定是有權(quán)威的村官，也就是說，村官有權(quán)力，但未必有基于權(quán)力的社會影響力?！罢绾弦弧斌w制結(jié)束之后，國家權(quán)力向上收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村實行村民自治制度。經(jīng)濟上從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，農(nóng)民對土地有了自主經(jīng)營的使用權(quán)，經(jīng)濟機會的增多，有了一定的經(jīng)濟權(quán)利。社會結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，流動性的增加，社會呈現(xiàn)多元化趨勢，農(nóng)民對國家體制的依賴性弱化。但基層群眾自治組織在黨政權(quán)力(黨政關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系)的實質(zhì)介入下，并沒有多少自治權(quán)，基層社會事實上是處于半管制與半自治的社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)。與改革開放之前比較，政治邏輯和治理邏輯沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀依然處于國家管制體系的實質(zhì)掌握當(dāng)中。所不同的是，權(quán)力移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但鄉(xiāng)村秩序的維持卻依然依靠科層制的權(quán)威治理，與過去依靠鄉(xiāng)紳維持秩序的舊體制不同，沒有了鄉(xiāng)紳的鄉(xiāng)村，要依靠將村官變成官的方式(官僚化或行政化)來治理鄉(xiāng)村。換言之，這個村官要有社會基礎(chǔ)，但更重要的是，令其成為體制中的一個官，也就是說，他不僅要對社會負(fù)責(zé)，更重要的是對政府負(fù)責(zé)。村官的權(quán)力來源發(fā)生了變化，他不僅有來自行政體系的授權(quán)，也有來自社會自治體的授權(quán)——至少程序上如此，后者使他的權(quán)力具有了一定的民意基礎(chǔ)，他有了權(quán)威，“如果說權(quán)力是影響他人行為的能力，那么權(quán)威就是影響他人行為的權(quán)利。因此，權(quán)威是基于被認(rèn)可的服從義務(wù)，而不是任何意義上的強迫和操縱。在這個意義上，權(quán)威就是披上合法性和公正性外衣的權(quán)力”(海伍德，2014：7)。政府治理要維持這樣一個來源不同的權(quán)力或權(quán)威支持，那就要賦予他恰當(dāng)?shù)臋?quán)力，使國家與鄉(xiāng)村的聯(lián)系保持暢通，這個權(quán)力就是資源控制權(quán)和分配權(quán)，而他的權(quán)威則來自他生于斯長于斯的鄉(xiāng)村社會支持力量——來自于家庭、朋友、私黨等初級團體的支持力量，更重要的是鄉(xiāng)村兩級干部形成的人際支持網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。事實上，改革開放以后，鄉(xiāng)村的民間組織得到一定程度的恢復(fù)，尤其是各種初級團體獲得了不斷發(fā)展的生命力，這也為有權(quán)力、有權(quán)威的村官腐敗提供了基本的社會基礎(chǔ)條件。

也就是說，村官具有“雙重”代理身份——既是國家行政體系里沒有“官職”的官，同時又是社會自治體的代理人，但這兩者具有本質(zhì)的區(qū)別：(1)體制里的官員有行政權(quán)，這個行政權(quán)來自政治授權(quán)或行政授權(quán)，受黨政監(jiān)督和制約，有管理權(quán)和資源處置權(quán)。法理上，村官沒有行政權(quán)，但事實上他確是國家行政體系里行政權(quán)力的一個環(huán)節(jié)和部分——“有必要的權(quán)力”，比如國家征地補償金的收取、國家惠農(nóng)補貼的各種發(fā)放權(quán)等，由他來具體落實；體制外或者說社會自治體的“官”(恰當(dāng)?shù)姆Q謂是自治體的法人或代理人)受自治體的規(guī)則或規(guī)章這些社會規(guī)范以及法律法規(guī)的約束，他的權(quán)力來自自治體，自治體是其權(quán)力的對象、基礎(chǔ)和邊界。(2)體制內(nèi)的官員腐敗，那是體制內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和體制外的社會監(jiān)督力量不能有效制約所致，有效的制約就要構(gòu)建體制內(nèi)分權(quán)制衡關(guān)系和體制外政治參與的制度化；而社會自治體的“官”腐敗，那是自治體的基本原則和規(guī)則受到破壞或者自治體內(nèi)部監(jiān)督機制出了問題，即便如此，那應(yīng)由自治體的規(guī)章和國家法律法規(guī)體系來處置，也就是說，這樣的腐敗應(yīng)直接受到國家法律法規(guī)體系的懲處和社會規(guī)范體系的處置。(3)不同的兩種權(quán)力——行政權(quán)力和社會權(quán)力，授權(quán)來源不同，合法性基礎(chǔ)不同，因此兩者的功能和作用也不同，前者體現(xiàn)的是國家權(quán)力意志，后者體現(xiàn)的是社會自治體的自治原則和自治精神，它并不一定與國家權(quán)力對立，但它一定不是國家權(quán)力而是社會權(quán)力，不是政府的一部分、官的一部分，而是民間的一部分、社會的一部分?？傊?，因權(quán)力來源的合法性基礎(chǔ)不同，行政權(quán)力受國家政策和法律體系調(diào)整和規(guī)制，社會權(quán)力受社會規(guī)范系統(tǒng)(法治的有機組成部分)調(diào)整和約束。換言之，行政權(quán)力和社會權(quán)力分屬于不同的組織結(jié)構(gòu)、組織規(guī)范和組織體系當(dāng)中，兩者的界限由國家與社會之間權(quán)利關(guān)系的明晰確認(rèn)所厘清。概括地講，政府與社會自治組織的關(guān)系不是行政隸屬關(guān)系，更不是科層制的命令服從關(guān)系，處在國家行政體制中的公職人員與處在社會自治體中的公民，由不同的規(guī)范體系約束。也就是說，政府與社會組織只是法治秩序下受到不同規(guī)范系統(tǒng)約束的組織而已。

反過來講，如果政府和社會組織的關(guān)系混沌、任意混淆或隨意越界，政府就會把它的規(guī)范要求和權(quán)力關(guān)系加諸社會組織身上，這時的村官就會陷入“上不著天下不著地”的兩可處境：他屬于政府體制當(dāng)中的人，并被賦予部分行政權(quán)力；但他本來是社會自治體的代理人，他的權(quán)力基礎(chǔ)在自治體，他理應(yīng)為自治體成員的利益訴求去行使他被賦予的社會權(quán)力。在這里，行政組織的行政權(quán)力與社會組織的自治權(quán)利發(fā)生對立甚至沖突就在所難免，經(jīng)常的現(xiàn)象是，政府以依法治理的名義將社會組織的規(guī)范變成可有可無的規(guī)章形式，而社會組織不可避免地成為政府的一部分，村官也就成為政府行政體系中官的一部分。其后果：(1)因防范社會的慣性所致，黨政權(quán)力不能實質(zhì)性地退出社會自治領(lǐng)域，其管制和擴張的步伐就不能停下來。與此步調(diào)一致的是，就會不遺余力地對社會組織進行政治化和行政化。(2)社會自治不能發(fā)展和成長起來。雖然有自治組織條例甚至很多鄉(xiāng)規(guī)民約、市民公約，但要么空洞無物，要么規(guī)定的事情無關(guān)緊要，這些組織和規(guī)范，其實都可有可無。(3)村官腐敗成為體制性問題。政府體系要把它的政策和行政舉措的千頭萬緒(所謂“上面千條線”)通過村官或村級組織這個環(huán)節(jié)(所謂“下面一根針”)落實下去，那么就要把部分權(quán)力下放給村官或村級組織，而這些權(quán)力又與公共資源密切連在一起，在上面監(jiān)督失效、自治體的監(jiān)督又不起作用的情況下，村官貪腐就成為現(xiàn)行體制的基本特征。

比較而言，行政官員貪腐容易理解，因其在體制內(nèi)；“村官貪腐”有些費解，因其在體制之外。但明確體制運行的邏輯之后，明白腐敗的制度性問題不在民而在官——國家與社會之權(quán)利關(guān)系的規(guī)范失序上，那么，“國有國法”——適用于公職人員，“社有社規(guī)”(社會規(guī)范體系)——適用于社會自治體成員，也就是說，防堵村官貪腐實際上就是一個實現(xiàn)真正社會自治的問題，不多不少。

二、 村官權(quán)力的來源

如上所述，村官的實質(zhì)性權(quán)力構(gòu)成有兩個部分：一個來自國家行政體系亦即政府系統(tǒng)；一個來自社會自治體。造成村官腐敗的原因，一是村官手握政府授予的資源管理權(quán)力，后者授予權(quán)力但因其在行政體系之外又不能有效監(jiān)督其權(quán)力，卻指望社會自治體發(fā)揮監(jiān)督和制約作用；一是社會自治體的自治功能和自治能力在政府不斷的行政架空之下對村官的監(jiān)督已難有作為。根本的問題是，國家與社會之間權(quán)利關(guān)系的不確定、不明確、不規(guī)范，現(xiàn)實的情況是，社會自治體成為政府的一部分，官的一部分，村官不僅是自治體的代理人，也是基層政府的代理人村官權(quán)力的第一構(gòu)成部分，即來自政府行政體系的權(quán)力。具體講，這部分權(quán)力是政府各機構(gòu)的職能向基層社會的“延伸”，而基層群眾自治組織就是政府行政管理和社會管理的前沿。也就是說，村官的權(quán)力涉及民政、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、規(guī)劃、土地、房產(chǎn)、建設(shè)、城管、財稅、文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、統(tǒng)計、勞動、社會保障、計生、體育等政府各個部門的職能，這些事權(quán)或事務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過下“責(zé)任狀”或檢查評比考核的方式，轉(zhuǎn)移給村委會，差不多就是轉(zhuǎn)移到村官的手中。現(xiàn)在的問題是，一般來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有完整的權(quán)力，尤其在取消農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng)之后，財權(quán)縣管，事權(quán)多半是準(zhǔn)行政執(zhí)法性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政權(quán)力萎縮的同時，行政權(quán)力也進一步萎縮(趙樹凱，2012：502-504)，正因為如此，村官的權(quán)力有了進退有據(jù)的尋租空間。在黨政權(quán)力不分的基層，不必試圖分清哪些事務(wù)是黨委工作、政府行政、自治事務(wù)，因為沒有意義。簡單地說，這樣給村官制造了一個政治平衡生態(tài)，他在這個權(quán)力交錯縱橫之間獲得足夠多的尋租機會。如果再把村官的權(quán)力質(zhì)量分類一下，那么，授予村官的上述權(quán)力實際上又由三個部分構(gòu)成：一是完成和執(zhí)行上級政府的行政任務(wù)，這些行政任務(wù)包括國家政策層面的任務(wù)、法律法規(guī)的要求、上級政府的發(fā)展要求，等，即國家委辦事項。二是資源分配權(quán)和管理權(quán)。這方面包括村集體資金、資產(chǎn)、資源即所謂“三資”管理權(quán)、宅基地的分配、基建項目的發(fā)包、土地安置費和青苗補償費的發(fā)放，等，這些權(quán)力因村官雙重代理身份所造成的監(jiān)管不力，致使村官腐敗不可避免，比如在土地出租、轉(zhuǎn)讓中，租賃費多少、土地補償金收取，基本上由村委會作主，由村干部包括村官的權(quán)力定奪。三是國家、上級政府、基層社會共同承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)，比如新農(nóng)村建設(shè)項目等，再如通過所謂“項目制”的方式進行的公共投資、上級政府資金支持的基建項目，等。上述權(quán)力的配置和下放，成為村官隨便可以染指的權(quán)力尋租機會。但是，從基層群眾自治的角度看，上述行政任務(wù)都不能成為村莊的自治事項和事務(wù)，在這個意義上看，基層群眾自治組織與人民公社時期的生產(chǎn)大隊在功能和職能上沒有實質(zhì)上的區(qū)別。

村官權(quán)力的第二部分構(gòu)成，即來自社會自治體的權(quán)力。村民委員會組織法規(guī)定的自治權(quán)利比如村集體經(jīng)濟所得收益的使用；本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；土地承包經(jīng)營方案；村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案；宅基地的使用方案；征地補償費的使用、分配方案；以借貸、租賃或者其他方式處置村集體財產(chǎn)，等。但組織法上的這些自治事項和自治權(quán)利最后卻集中到了基層政府和村官手上，蓋因自治組織本質(zhì)上還不是自治組織。事實上，因為沒有自治人才和自治財力，更重要的是缺乏自治事項，村民自治權(quán)利基本上(如果不是完全的話)成為政府權(quán)力的一部分，自治體實際上沒有多少實質(zhì)性的權(quán)力。如果一定要分辨出它的自治權(quán)利，那就是放棄基層公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的權(quán)利。對政府來說，這是比較“經(jīng)濟”的治理做法，但對社會自治體來說，自治還不如不自治，這頗具歷史意味。但對村官來說則不同，自治權(quán)利為行政權(quán)力僭越之后，他可以(事實上也的確如此)將行政權(quán)與自治權(quán)集于一身。法理上，他是社會自治體的代理人，但他又是政府的代理人，是國家體制當(dāng)中的一個官，不管大小。作為自治體的代理人，他有一定的社會基礎(chǔ)，而作為政府體制當(dāng)中的一個官，他有可以變通處理的權(quán)力，或者說，他從自治體獲得了可以避開國家監(jiān)督和節(jié)制的村民委員會組織法及鄉(xiāng)土勢力的支持，他又從國家權(quán)力那里獲得各種資源和尋租機會。有權(quán)力、有勢力的村官就雙棲在這兩個組織當(dāng)中的晦暗不明的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，對貪腐的村官而言，貪腐不但是他增加個人財富的方法，也是他日常行政運作模式的重要特征之一。由于村官貪腐如此不受約束而且自成系統(tǒng)，最后它儼然變成處理鄉(xiāng)村事務(wù)的常態(tài)，而不是一種例外。

上述兩個權(quán)力構(gòu)成來源把一個體制外的社會契約人——村官塑造為一個官甚至是貪官。與改革開放之前的大隊干部不同，那時他的授權(quán)來源在上級，他只是行政組織與經(jīng)濟組織當(dāng)中一個環(huán)節(jié)的干部，現(xiàn)在的村官不僅是政府行政體系中的人，同時也是基層群眾自治組織的人，身處兩個體制，他受到的監(jiān)督與其說多，不如說少。因為體制里的官都要受到體制內(nèi)各種制度的掣肘或制約，不論大小，但體制外的官，體制對他的約束沒有恰當(dāng)合理的依據(jù)，因為法理上他不是官，他以基層群眾自治組織代理人的身份，就能夠置身于體制監(jiān)督之外。也就是說，他不僅有行政權(quán)力也有來自基層的社會影響力。這頗具歷史意味：帝制時代沒有村官，鄉(xiāng)村也沒有以公共身份腐敗的問題，鄉(xiāng)村的不公正主要表現(xiàn)為豪強大戶的土地兼并和官府苛政的搜刮行徑而將小民置于水火之中；近代以來的國家權(quán)力下移止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而沒有(或者沒有財政能力)深入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村也沒有村官這樣的科層角色，鄉(xiāng)村的腐敗只是表現(xiàn)為在體制外橫行鄉(xiāng)里的土豪劣紳對農(nóng)民無盡的搜刮和盤剝行為。至20世紀(jì)中葉以來，隨著革命的成功，國家權(quán)力也徹底深入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村有了沒有“官職”的官——人民公社時期的大隊長，當(dāng)其時國家與社會高度統(tǒng)一，且在計劃經(jīng)濟體制下，單位制式的嚴(yán)密管理，沒有制度上的尋租空間比如市場。也就是說，雖然村官也是官，但這個官職接受體制外的薪資，亦別無太多的好處。改革開放以后，體制結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，市場經(jīng)濟培育了多元的利益群體，社會分層出現(xiàn)多樣化，權(quán)力也出現(xiàn)分散化趨向。實行村民自治制度的結(jié)果是，在國家體制之外有了一個自治的社會(至少法理上如此)。村莊沒有了“公家人”，沒有了官。然而，行之多年的基層群眾自治制度并沒有培養(yǎng)出一個自治的社會來，從某種意義上講，社會自治的收獲只是一個組織法和一個沒有多少自主性的村委會。實質(zhì)上，國家權(quán)力并沒有從農(nóng)村撤離，或者說，國家權(quán)力一直在農(nóng)村社會存在著，只是存在的方式和形式發(fā)生了制度上的調(diào)整而已。

進一步講，一方面，村官不屬于國家公職人員序列，不從國家財政領(lǐng)工資，只是要求村委會從行政村范圍征集資金，為他們發(fā)經(jīng)濟補貼。另一方面，村委會的經(jīng)營職能和行政職能并未分開。村委會干部并不是從事單純的行政職能，而是通過掌管村級經(jīng)濟實體而獲得更大的實權(quán)，一些地方甚至出現(xiàn)了村辦企業(yè)吞并村委會、以企代政的現(xiàn)象，比如深圳南山的“農(nóng)城化股份公司”。概言之，村委會既不是行政組織也不是自治組織，村官的社會地位和社會身份胥吏化。歷史上，國家行政系統(tǒng)使用的職役人員，承擔(dān)行政功能和完成行政任務(wù)，這個職役人員就是胥吏。與“朝廷命官”不同，這些胥吏操縱行政，但其行為卻不受正式的行政管理系統(tǒng)約束。所謂村官胥吏化，是指在架空自治組織的同時，對村官進行非制度化和非正規(guī)化的行政化，如此，基層群眾自治組織已沒有多少自治權(quán)利和自治事務(wù)，村官成為國家權(quán)力與基層社會的中介者和經(jīng)紀(jì)人。

總之，村官非官亦官或不官不民的雙重代理身份，造成“村官腐敗”胥吏化。其根源糾結(jié)在國家與社會之間的權(quán)利關(guān)系上，包括政府與社會的關(guān)系，正式制度與非正式制度的關(guān)系，等等，它涉及到的問題是，我們要進行怎樣的社會建設(shè)，以及我們要建設(shè)一個什么樣的社會。如果上述制度性關(guān)系不能確立在法治原則和公民權(quán)利包括自治權(quán)的明確而清晰的分屬界定，那么在國家對社會不放權(quán)的政治行政控制權(quán)衡下，社會空間不會大，村官非官亦官的身份不可避免地胥吏化，村官腐敗的制度土壤就不可能鏟除，不管是國家權(quán)力的重新下鄉(xiāng)，還是直接采取代理人的治理邏輯，鄉(xiāng)村治理的腐敗一直會成為體制的基本特征。

三、 行政抑或自治

從實行村民自治以來，村官的非官亦官或不官不民的身份就給他帶來欺上瞞下、中飽私囊的腐敗機會。比如集體土地出租、宅基地的分配、土地補償款的發(fā)放、基建項目的發(fā)包，等等。貪腐的村官身處政府與基層社會——國家與社會之間，有進行貪腐的制度條件。一方面他能夠選擇性地執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)分派給村自治體的行政任務(wù)，另一方面又可以挾村自治體之勢與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部討價還價。簡言之，具有雙重代理身份的村官已經(jīng)逐漸走向“胥吏化”。也就是說，現(xiàn)代村官的這種非官亦官身份與帝制時代寄生于官民之間的不官不民的胥吏比較，在職務(wù)特點上有許多共通之處。帝制時期基層行政管理由胥吏運作。胥吏階層處在一個官與民的交界點上，或者說，胥吏不官不民的角色，其實屬于“民”的范疇。在當(dāng)時，官員是官僚體系中的“朝廷命官”，而胥吏則是為官僚階層提供專業(yè)性服務(wù)的“以工代干”的差役。“國家通常不付薪資給胥吏，即使有，他們的薪酬亦極其微薄。但他們在任職期間，卻可以向接受他們服務(wù)的民眾收取各種規(guī)費(陋規(guī))，公然收賄的機會也不少。”(黃光國、胡先縉，2010:259-230)盡管胥吏在官場上身份低微，但卻是“真正的政府代理人”，熟悉各種政務(wù)，擁有處理復(fù)雜事務(wù)的能力，再加上熟悉地方民情，便可欺上瞞下并從中牟利。與舊時的胥吏比較，當(dāng)今的村官能夠支配的公共資源非常廣泛——來自國家的資源分配權(quán)和來自村莊的集體經(jīng)濟資源，村官貪腐——比如在土地征用、安置補償、工程建設(shè)中暗箱操作——的收益巨大。簡單地講，現(xiàn)代村官與帝制時代胥吏的角色功能存在內(nèi)在聯(lián)系，即兩者都處在官與民或國家與社會的交界處，兩者均行走于正式制度與非正式制度之間，一腳體制里一腳體制外；不同之處是，胥吏的職務(wù)特征就是帝國官僚體制的鷹犬和爪牙，而現(xiàn)代村官既是政府體制中的“官”(行政編制外)也是基層社會自治體的代理人。

因此，村官腐敗對制度甚至體制——國家行政體制與基層群眾自治制度的毀壞作用主要發(fā)生在國家與社會兩個場域：

第一，腐蝕體制基礎(chǔ)。事實上，村官貪腐惡名的形成，與現(xiàn)行國家統(tǒng)治和治理邏輯及方式有著因果邏輯關(guān)系。(1)村官胥吏化。村官胥吏化的始作俑者和推動者都是政府，是現(xiàn)行統(tǒng)治和治理邏輯的實踐結(jié)果。從21世紀(jì)以來政府不遺余力地推動鄉(xiāng)村治理行政化的結(jié)果上看，它想用“一竿子插到底”的行政權(quán)威來克服基層治理組織化程度很低的社會現(xiàn)狀，但后果是基層干部的行政恣意妄為和村官腐敗的不斷蔓延，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大量聘用編外人員從事基層行政工作，與不法村官同流合污，徇私枉法，亦如“養(yǎng)百萬虎狼于民間”的帝制體系之胥吏所為(顧炎武，1959:16)。簡言之，用行政權(quán)取代自治權(quán)，用行政化取代自治化，導(dǎo)致村官胥吏化。(2)監(jiān)督機制失效。由于自治組織行政化，基層政府行政不作為與亂作為現(xiàn)象更加突出，習(xí)慣于把行政任務(wù)分解給村委會之后，便不再過問任務(wù)的具體落實情況，這給村官腐敗留出太多的可乘之機，不僅如此，基層行政官員甚至與村官沆瀣一氣，在征地拆遷和補償款的發(fā)放上上下其手，“小官貪腐”——基層行政官員與村官——現(xiàn)象頻出，且愈演愈烈，對基層政權(quán)的瓦解日益嚴(yán)重。(3)基層政府公信力流失。貪腐的村官與政府官員沆瀣一氣，使普通民眾把他們所遭受的權(quán)益損害直接轉(zhuǎn)移到基層政府身上，引出對政府的不滿甚至對政治的不滿，上訪和群體性事件就是這種不滿的集中表現(xiàn)，比如烏坎事件、平度征地縱火案等，使基層社會官民之間的矛盾和沖突不斷積累并不斷激化。(4)政治認(rèn)同下降。腐敗的村官敗壞了政府的形象，損害了政府的公信力。在基層民眾眼里，政府就是國家，國家就是政府，政府信譽破產(chǎn)就意味著國家信譽破產(chǎn)。如果不斷蔓延的村官腐敗得不到有效的遏制，那么就會給基層政府合法性帶來巨大的損害，也就是給國家統(tǒng)治的正當(dāng)性帶來巨大的損害。

第二，對基層群眾自治制度造成破壞。村民自治的民主管理變成村官或村干部包辦代替，諸如集體土地出租、轉(zhuǎn)讓、租賃費的多少、土地補償金的收取，基本上由村官或村委會做主，村官或村干部實際上就是集體財產(chǎn)處置的決策者。《人民論壇》問卷調(diào)查中心關(guān)于“小官貪腐”問卷調(diào)查表明：“‘小官貪腐’現(xiàn)象更多地發(fā)生在‘區(qū)縣基層干部’身上(39.26%)?！甯刹俊旁诹说诙?，選擇此選項的受訪者人數(shù)，占到了受訪者總?cè)藬?shù)的34.90%。相比之下，有25.84%的受訪者選擇了‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道干部’”。“當(dāng)問及‘您所知道的‘小官貪腐’，給當(dāng)?shù)卦斐闪四男┎灰子X察的危害’時，高達93.96%的受訪者選擇了‘民心失去了’；排在第二位的是‘干群關(guān)系疏遠(yuǎn)了’，選擇此項的受訪者人數(shù)占到了受訪者總?cè)藬?shù)的75.84%；‘基層不穩(wěn)了’排在第三位，有62.75%的受訪者選擇；另有39.93%的受訪者選擇了‘拉大收入差距了’”*人民論壇“特別策劃”組：《小官貪腐現(xiàn)象調(diào)查》，載《人民論壇》2014年第11月下期。。概言之，村官大多是項目、資金、物資的直接經(jīng)手人和掌管人，但他又是社會自治體的代理人，一旦發(fā)生貪腐行為并蔓延開來，將直接損害村民的權(quán)益，造成基層社會秩序的不穩(wěn)定，最終陷基層治理于危機之中。

那么，用什么制度措施和方法來遏制村官腐敗或村官胥吏化的日益嚴(yán)重的勢頭呢？歷史上，整肅胥吏貪腐的主要機構(gòu)是御史臺。御史臺的權(quán)限監(jiān)督整個行政體系，定期檢查整個帝國之內(nèi)的行政機關(guān)，調(diào)閱記錄并訪談民眾，官員的罪證包括胥吏的惡行可以移送司法機關(guān)處理，有時甚至轉(zhuǎn)呈給皇帝本人(黃光國、胡先縉，2010:234)。但從隋唐直至清末，上述制度措施收效甚微，根本原因是，地方官員沒有財政權(quán)力而只能從民眾手中獲得賦稅以增加行政收入，且因官員回避制度而在異地任職不過三年五載，無法掌握治下行政事務(wù)，只能聽?wèi){胥吏擅權(quán)和擺布(顧炎武，1959:16)；同時，只要胥吏繼續(xù)處于體制之外，而且需要依賴各種貪腐手法謀生，他們一定會繼續(xù)為本身的私利而設(shè)法把持體制來增加個人財富。與防止胥吏貪腐的歷史經(jīng)驗比較，現(xiàn)代村官并不是政府公職人員，本質(zhì)上是農(nóng)民，是基層群眾自治組織的成員。因此，包括村民自治組織法在內(nèi)的諸多法規(guī)對“村官”的權(quán)限都沒有做出明確的解釋和界定，各地政府制定的預(yù)防職務(wù)犯罪條例大多也沒有(也不應(yīng)該)將“村官”列入其中。也就是說，國家預(yù)防職務(wù)犯罪條例不適用于村官，因為，作為國家檢察機關(guān)反貪職能來說，國家機關(guān)和村級組織具有本質(zhì)區(qū)別，對職務(wù)犯罪，針對的是國家機關(guān)，而村官屬于基層群眾自治組織，是自治體的成員，不可用國家預(yù)防職務(wù)犯罪條例加諸其身。那么，為了把國家體制里防止職務(wù)犯罪適用在村官貪腐管控上，首先要讓村官成為“官”。各地高檢出臺意見比如《浙江省預(yù)防職務(wù)犯罪條例》實施后，開始著手農(nóng)村干部職務(wù)犯罪預(yù)防工作。比如，浙江富陽市檢察院和街道黨工委編制一份“權(quán)力清單”，將村干部的權(quán)力、責(zé)任及工作流程，小到水費繳納、計生證辦理，大到宅基地審批、土地出讓和租賃、失地村民養(yǎng)老保險等，規(guī)定得清清楚楚?！皺?quán)力清單”還將每名村干部的工作辦理程序、服務(wù)承諾時間以及聯(lián)系電話連同村級組織主要職責(zé)、村兩委成員分工、村務(wù)黨務(wù)工作流程圖都公之于眾。浙江省檢察院把一些模范村用“權(quán)力清單”預(yù)防職務(wù)犯罪經(jīng)驗向全省檢察系統(tǒng)推廣，等等*參見《民主與法制時報》2008年8月4日的報道。。

再者，近些年來基層政府對村民自治組織的崗位管理大力推行科層化或官僚化，或者說是行政化。從國家政策層面看，不斷出臺惠農(nóng)政策，同時以“項目制”的方式推進農(nóng)村各方面建設(shè)。但是，在執(zhí)行過程中，出現(xiàn)許多意料之外的腐敗，比如項目制(中央通過中央部、委、辦的“發(fā)包”和招標(biāo)，用項目獎勵引導(dǎo)地方政府投入相應(yīng)的“配套資金”來推動政策實施。對于非政府的投標(biāo)者，無論是企業(yè)還是個人也同樣)在實際運作中所遵循的其實是另一套邏輯，是逐利價值觀下所形成的權(quán)—錢結(jié)合，主要展示為“官商勾結(jié)”(黃宗智、龔為綱、高原，2014：9)。另外，現(xiàn)行農(nóng)村維穩(wěn)體制所引發(fā)的沖突比它所化解的沖突更多，而且導(dǎo)致不同利益群體之間的沖突轉(zhuǎn)化為針對政府的沖突。在這樣的情勢下，對村民自治組織的行政化要求似乎變得更加必要和迫切，“從工作內(nèi)容看，隨著民生建設(shè)工作量的任務(wù)的增加，也隨著維穩(wěn)工作量的增加，需要村級干部的崗位規(guī)范化和常規(guī)化；從政府管理資源看，村級基本支出的財政開支，村干部工資由政府負(fù)擔(dān)，也為基層政府提出這種規(guī)范化要求提供了可能；從村級干部的來源看，現(xiàn)在村干部的成員結(jié)構(gòu)明顯趨于多元化，對于這種復(fù)雜化的村干部群體，也需要類公務(wù)員的管理”(趙樹凱，2012:511)?？傊鲜鲎龇ň褪怯眯姓耆〈灾位?，旨在更強有力貫徹政府意志。換言之，它并不是要在基層群眾自治組織的框架內(nèi)匯聚意見、整合利益、形成決策，推動基層群眾自治組織的社會自治組織化水平，而是相反，這樣的行政化只會使基層群眾自治組織更迅速地失去自治特性而邊緣化。

本質(zhì)上，上述做法是一種把基層群眾自治組織的代理人變成政府代理人的做法。也就是說，這個做法是徹底地通過國家行政體系對基層社會實現(xiàn)政治整合與社會整合。這類似于費孝通所說的歷史上的“雙軌政治”——由自上而下的皇權(quán)和自下而上的紳權(quán)所構(gòu)成的政治格局——變?yōu)椤皢诬壵巍薄晒倭拧Ⅰ憷艋驉汗鱽沓洚?dāng)政權(quán)現(xiàn)代化過程中的國家代理人(費孝通，1999：364-387)。村官不是公務(wù)員，不是體制意義上的“黨政干部”，不在國家編制內(nèi)，也不領(lǐng)國家薪資，做的卻是國家干部的事，而身份則是自治體的農(nóng)民。其政治資源依賴社會自治體的威望以及初級團體比如宗族、私黨等鄉(xiāng)土勢力的支持。從法理上看，村官職權(quán)沒有法律依據(jù)，不適用法律規(guī)定的職責(zé)。那么，把村官納入國家預(yù)防職務(wù)犯罪條例，與憲法原則不一致，與村民組織法相背離。反過來講，村官的授權(quán)來自自治體，要履行自治體的職責(zé)，向自治體負(fù)責(zé)，也就是說，他不可以接受政府的授權(quán)，沒有履行政府職責(zé)的職權(quán)規(guī)定，他不向政府負(fù)責(zé)，他向自治組織負(fù)責(zé)。自治體依憲治理，而不能以政府行政授權(quán)治理，這是政府與自治體的本質(zhì)不同所在。在某種意義上講，如果把村官變成國家代理人，那他就不再有自治體的屬性，就不屬于自治體了。換言之，村官以及村委會其他成員(他們都領(lǐng)取政府的“報酬”或“補貼”)被收編而成為政府行政的“腿”之后，自治體就被徹底行政化了。但關(guān)鍵的問題是，這個行政化又是非正規(guī)的、非制度化的行政化，如此，村官胥吏化，基層群眾自治組織也不是憲法意義上的自治組織，也不是具有自主性和獨立性的社會自治體，它的功能只是協(xié)助政府管理、配合政府政策的執(zhí)行而已。

問題是，非制度化、非正規(guī)化(既不是政權(quán)組織又不屬于國家行政體系但卻執(zhí)行國家行政職能)的行政化就能鏟除村官的貪腐行徑嗎？要做到這一點，首先它要解決權(quán)力監(jiān)督問題，行政體制內(nèi)的監(jiān)督方式，怎樣才能落實到村官頭上。對此，紀(jì)檢系統(tǒng)和行政監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督作用有限，并且大多是“事后監(jiān)督”，沒有權(quán)力結(jié)構(gòu)上的制約關(guān)系，村官通過侵奪各種職權(quán)，很容易將實質(zhì)性的行政管理工作運作于掌中。其次，村官的半個身子在自治體，他在自治體的社會勢力就能輕易地瓦解這種監(jiān)督，因為他面對自治體是個有公權(quán)力的人，他面對政府是個“有社會勢力”的人。再者，收編為政府行政序列之后，村官與歷史上的胥吏非常相似，他有太多的制度空間可以上欺下瞞，挾政府之權(quán)，行一己之私，鄉(xiāng)村成為他收放自如的貪腐“基地”——鄉(xiāng)村分散的個體與權(quán)力之間所構(gòu)成的支配關(guān)系。最后，國家與鄉(xiāng)村社會聯(lián)系主要通過村官或村干部，村官或村干部是國家與鄉(xiāng)村社會的中介，國家既要約束他的權(quán)力但也要維護他的權(quán)威，同時利用他來整合鄉(xiāng)村社會關(guān)系。把國家行政體制當(dāng)中的監(jiān)督機制原封不動復(fù)制到基層群眾自治組織，既不恰當(dāng)也無效果，若處置不當(dāng)也違法——憲法對自治體的權(quán)利規(guī)定。那么，直接把村委會變成政權(quán)組織或行政組織以及將村委會干部正規(guī)化、公務(wù)員化，就能防止村官腐敗或避免村官胥吏化嗎？但問題是，這與政社合一的人民公社體制有什么不同？換言之，國家之外還有社會自治組織甚至社會存在嗎？實質(zhì)上，這是舊體制的慣常做法：“政社合一”的國家與社會一體化，但在今天看來可能是一種“結(jié)構(gòu)性退化”。

進一步講，試圖通過上述做法來防止村官腐敗以達到基層社會整合之效，不僅難有收獲，也是走回頭路的做法。歷史經(jīng)驗一再表明，靠代理人或中介勢力控制農(nóng)村并不成功——帝制時代靠鄉(xiāng)紳尚可，但那是歷史往事，今天不可能制造出來一個鄉(xiāng)紳階層(“新鄉(xiāng)紳”的提法是名實不副的概念濫用)。近代以來鄉(xiāng)紳蛻變之后只有靠類似胥吏的惡霸、地痞勾結(jié)外來人員出任代理人(類似現(xiàn)在貪腐的村官)只會惡化國家與農(nóng)民之間的關(guān)系。20世紀(jì)中葉以后，國家與社會高度一體化，國家權(quán)力實現(xiàn)了徹底的擴張——深入到分散的個體農(nóng)民頭上。鄉(xiāng)紳、胥吏、土豪劣紳、地主等這些國家與社會之間的中介勢力沒有了，但社會也消失了。

四、 村官不是官：一個社會自治問題

鏟除村官貪腐的根本之道，就是讓鄉(xiāng)村獲得真正的社會自治，讓村官成為社會契約人。社會自治屬于現(xiàn)代國家建構(gòu)的范疇，是伴隨現(xiàn)代國家建構(gòu)過程出現(xiàn)的一系列新的社會身份分類并通過不同社會成員權(quán)利和相互關(guān)系的界定而產(chǎn)生的自治自律團體及其奉行的自治原則、權(quán)利主張和自治精神，而作為“政治的團體”(馬克斯·韋伯，1997：82-83)的現(xiàn)代國家，同時也成為捍衛(wèi)并擴散這些基本原則、權(quán)利和關(guān)系的公共組織(政府)。因此，一個社會自治體必須是自治的、自主的，而且自治體成員按其本質(zhì)制定章程。也就是說，自治意味著代理人和團體的行政班子依照團體自己的制度任命的，而不像不自主的團體由外人任命的那樣(馬克斯·韋伯，1997：78)。簡言之，社會自治是一定范圍的社會成員自治自律，其核心是自治權(quán)利亦即作為社會自治體成員所享有的自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的權(quán)利，通過社會自治組織來共同行使，而社會自治組織的特點“它是國家和家庭之間的一個中介性的社團領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會成員自愿結(jié)合而形成以保護或增進他們的利益或價值”(何增科，2000:3)?；蛘哒f，社會自治組織的功能是在國家權(quán)力與個人自治權(quán)利之間起到中介和保護作用，以防止國家權(quán)力對社會的不當(dāng)侵害與擴張，形成國家—社會—個人的良性互動關(guān)系。反過來講，社會自治體不是國家行政體制的一部分，它的代理人或法人也不是國家行政體制的官僚，他只是(也只能是)代表社會自治體成員，社會自治體面對國家而不是依附于國家，它保護和伸張個人的、團體的權(quán)利，它的存在前提是，政府并非總是將人民的利益或公民的權(quán)利與自由放在其權(quán)力運行的目的之上，人民的利益或公民的權(quán)利亦并非總是其權(quán)力存在與運行的唯一目的或指向，政府的合法性和正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)建立在社會契約基礎(chǔ)之上。

從社會自治本質(zhì)上看，社會與國家權(quán)力的界限和權(quán)利關(guān)系非常清晰，換言之，真正的社會自治必須確立在國家與社會關(guān)系的法律規(guī)范之上，而且，社會自治與政府行政的關(guān)系是分屬于政治領(lǐng)域與社會領(lǐng)域的關(guān)系。因此，政府行政官員的腐敗是體制問題，自治體成員的“腐敗”是社會問題，換言之，即使政府行政官員的腐敗牽連到社會自治體的成員，對后者來說，那也是個體的違法行為而與社會自治體無關(guān)，反之亦然。也就是說，作為基層群眾自治組織的成員，村官腐敗只與個體的行為有關(guān)。但現(xiàn)在的問題是，這個腐敗的村官具有雙重代理身份——既是政府行政體系的官又是社會自治體的代理人，那么他的腐敗就是體制性問題，同時，基層群眾自治組織還是不是自治組織，也頗成疑問。換言之，如果國家與社會之間的分野并非是現(xiàn)代民主生活的核心特征，那么，村官腐敗只可能發(fā)生在國家管制權(quán)力對社會自治原則的僭越甚至肆意操縱方面。

歷史上看，村官雙重代理身份的制度淵源就在于：一方面，現(xiàn)代國家建設(shè)要從鄉(xiāng)村社會中汲取實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的政治經(jīng)濟資源，就必然將國家權(quán)力的觸角深入鄉(xiāng)村，也就是常說的 “政權(quán)下鄉(xiāng)”和“政黨下鄉(xiāng)”；另一方面，鄉(xiāng)村社會的治理必須依靠國家權(quán)力來維持基本的社會秩序，提供基本公共物品和公共服務(wù)。這樣一來，村莊治理組織實際上具備了雙重功能：既幫國家辦事，也要維護村民的共同利益。因而，執(zhí)行這一治理職能的村政人物，自然就具有了雙重角色：既是國家政權(quán)在農(nóng)村的代理人，又要扮演村莊社區(qū)代言人的角色(張靜，2000：46)。改革開放以后，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，社會之于國家，逐漸分離并表現(xiàn)出各自結(jié)構(gòu)性特征，社會自治已經(jīng)具備了經(jīng)濟社會發(fā)展條件。社會自治不僅能夠消除村官腐敗的制度土壤而且能夠有效地遏制國家權(quán)力腐敗行為對社會生活的不當(dāng)干預(yù)甚至侵害。(1)國家與社會之間權(quán)利關(guān)系。實質(zhì)上，村官腐敗根源在于國家與社會權(quán)利關(guān)系的曖昧不明。那么，要把國家與社會之間的權(quán)利關(guān)系明確下來，關(guān)鍵是法治化。在法治之下，政府與社會自治組織，只是兩個組織：前者掌握公權(quán)力，維持基本政治經(jīng)濟社會秩序；后者遵循社會規(guī)范，為社會共同體的成員服務(wù)。改革開放以后，隨著社會多樣化和自主性的增長，基層政府也試圖明確兩者之間的關(guān)系，比如江蘇的“政社互動”就是試圖在兩者之間明確權(quán)責(zé)、義務(wù)，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因為，貫穿在“政社互動”中的政治邏輯依然是為了讓社會組織更好地服務(wù)于國家權(quán)力；再如深圳南山的所謂“一核多元”社區(qū)治理模式，本質(zhì)上，并不是要推進社會自治，而是要讓社會自治組織處于它的掌控之下，目的是為了管制，為政權(quán)服務(wù)。(2)基層群眾自治組織成為真正的自治組織。第一步要有自治法。自治法不僅是對村民自治權(quán)利的明確規(guī)范和規(guī)定，也是對基層群眾自治組織社會成員的約束?！耙粋€村委會組織法遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法支撐其所希冀的‘村民自治’，村民自治需要基本層面的制度機構(gòu)作為依托，或者說需要一個‘自治法’來理清一些基本問題。有此法律基礎(chǔ)，才可以談得上村民自治?！?趙樹凱，2012:515)在某種意義上講，由于村民自治權(quán)利無法得到保障，村民自治就變成了村委會自治或村官自治，村官的腐敗就有了存在的基本制度條件。第二步要在法治原則上明確村莊內(nèi)部黨組織與自治組織的關(guān)系和基層政府與村級組織的關(guān)系。多年來，從村官的選舉上看，為了加強對村政管理的監(jiān)督，一直以來國家不斷地強化另外可以利用的權(quán)力系統(tǒng)，即中共的村黨支部與上級政府派出的駐村包村干部和下鄉(xiāng)掛職干部。在這幾種并行的權(quán)力管道之間沒有也不可能有明確的職責(zé)劃分，而且多管齊下的結(jié)果是進一步增加了非制度化、非正規(guī)化的運作。第三步要從制度上強化村官選舉的社會權(quán)威來源。一直以來，村官選舉主要是鄉(xiāng)村兩級干部“議合”的結(jié)果，蓋因黨政關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系的權(quán)力結(jié)構(gòu)對基層群眾自治組織的實質(zhì)主導(dǎo)所致，但這只是問題的一個方面，問題的另一個方面，選舉也在發(fā)生變化，權(quán)威的社會基礎(chǔ)不斷獲得認(rèn)同，這主要表現(xiàn)在選舉過程的組織規(guī)制和選民參與的動員力量已經(jīng)分化，前者是選舉機構(gòu)(中立的選舉委員會)，后者是競選參與者；同時，選舉的真實性與競爭性有很大提升，一個明顯的趨勢是村委會主任的權(quán)威基礎(chǔ)在增加，村支部書記的權(quán)威基礎(chǔ)在削弱(趙樹凱，2012：511-515)。但上述所有的影響基層群眾自治組織成為真正自治組織的關(guān)鍵因素，是要在法治原則上和立法精神上予以固定化，“通過立法界定自治權(quán)限的范圍，保障其權(quán)限得以實現(xiàn)，這屬于制度建設(shè)，在不同的組織間建立監(jiān)督關(guān)系以保障他們各自權(quán)利的獨立性，這屬于組織建設(shè)。這兩種建設(shè)，直接關(guān)涉到選舉之后村民自治的進一步發(fā)展”(張靜，1998:148)。這是基層群眾自治組織成為獨立于政府行政體制而成為真正自治組織的法治化建設(shè)。同時，村民自治不是基層自治，后者涵蓋所有社會自治團體的參與組織化、制度化發(fā)展，實際上，在基層社會，各種經(jīng)濟的、社會的、文化的自治組織的發(fā)展壯大不可逆轉(zhuǎn)，獨立性與自主性是其本質(zhì)要求，這必然會成為基層群眾自治組織發(fā)展的重要推動力。(3)把政府的行政事務(wù)與社會自治體的自治事務(wù)做出明確區(qū)隔。簡單地講，就是政府干政府的事情，自治組織干自治組織的事情，改變當(dāng)前“上面千條線下面一根針”的行政運作模式，讓基層政府履行其行政責(zé)任和行政任務(wù)，讓基層群眾自治組織成為真正的社會自治組織。進一步講，當(dāng)下各地不斷推出的政府與基層群眾自治組織之間的所謂“權(quán)力清單”做法，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。必須在法治基礎(chǔ)上，明確政府職責(zé)及其與社會組織包括基層群眾自治組織的關(guān)系，把來自社會自治體外部的干預(yù)力量比如黨政權(quán)力確定在法治規(guī)范基礎(chǔ)之上。另外，大力推動基層功能性社團組織的發(fā)展，而不要對其采取傳統(tǒng)的政治化和行政化做法，因為這樣的社會功能性團體比如農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的發(fā)展，不僅有利于更好地為村莊提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、為農(nóng)民維權(quán)提供制度化的渠道和組織化的力量、促進村民利益最大化，而且是實現(xiàn)村莊治理民主化的重要組織形式。

總之，實現(xiàn)真正社會自治，村官只是社會組織的代理人和召集人，他手上沒有資源控制權(quán)和資源分配權(quán)，如果有，那也是在社會組織的規(guī)范體系監(jiān)督之下，如果他有違法行徑，那是欺詐或貪污，但不是職務(wù)犯罪，他要受到國家法律的處置，而不是要接受國家預(yù)防職務(wù)犯罪條例的懲處。但這只是問題的一個方面，這是說明村官的“腐敗”(以自治體而言是貪污或欺詐)要由法律法規(guī)和社會規(guī)范體系制約和懲處。問題的另一方面，村官與自治體的關(guān)系是一種互助與合作的關(guān)系，而且在情感、認(rèn)知和價值取向上有基本共識的——利益相關(guān)、價值相連，對他的監(jiān)督來自自治體，而不是來自國家行政體系。

五、 余論

村官腐敗實際上是一個基層政權(quán)組織與基層社會自治組織之間的政治博弈問題，也就是官治與民治之間規(guī)則失序問題。村官不是政府行政體系里的官，他是社會自治體的代理人。村官的貪腐恰好是因為他騎跨兩個體系——國家行政體系與社會自治體系之間，而且他貪腐的根源恰好是現(xiàn)行體制的權(quán)威治理邏輯和國家與社會之間權(quán)利關(guān)系的模糊不清和規(guī)則混亂。明確了這個問題，那么我們就能夠把村官腐敗放在恰當(dāng)?shù)捏w制位置來討論，不至于在清算官僚體制腐敗問題時把他不恰當(dāng)?shù)毓鼟镀渲?。同時，回到社區(qū)當(dāng)中的“村官”(也可以因襲舊稱但本質(zhì)上不同)就只對社會自治體負(fù)責(zé)，其代理人行為受社會自治體規(guī)則或規(guī)章約束，他的社會行為受憲法和法律規(guī)范約束，如此，官民之間“井水不犯河水”，國家與社會之間的權(quán)利關(guān)系在法治框架內(nèi)明確固定下來，這樣，官僚體制的腐敗不會蔓延到社會，社會的不良或不法行為自有法治規(guī)范體系包括社會規(guī)范體系管制，更重要的是，民眾通過社會自治體來防范國家權(quán)力的不當(dāng)侵害并通過自治體向政府公權(quán)力表達自己的利益訴求，只要這個訴求渠道是制度化的、暢通的，社會矛盾和沖突就能夠保持在可控的法治秩序范圍之內(nèi)。

但是，對習(xí)慣于權(quán)威治理的基層政府來說，一個很現(xiàn)實的困擾是：行政任務(wù)誰來完成？這個非常明確：行政任務(wù)本來是政府的，就由政府來完成，具體到基層，就由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成。徹底改變“上面千條線下面一根針”的行政任務(wù)貫徹和執(zhí)行方式，讓基層政府亦即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極行政，完成它職責(zé)范圍內(nèi)的行政任務(wù)。社會自治體自有自治體的運行方式和愿景規(guī)劃，讓村民真正做到自主管理、自己決定自己的事情。如此，作為自治體代理人的村官，其性質(zhì)就發(fā)生了變化：他服務(wù)于社區(qū)，而不是服務(wù)于上級政府，完成上級政府分派的行政任務(wù)。比如，當(dāng)下基層政府所謂“權(quán)力清單”的制定，只是走出了劃清政府與社會權(quán)責(zé)界限的一小步，關(guān)鍵是，這個“權(quán)力清單”一定是政府與社會權(quán)利關(guān)系的確認(rèn)和法治意義上的協(xié)商結(jié)果，而不能是政府單方面決定的結(jié)果，尤其不能是政府推卸責(zé)任并對社會自治組織再行政化的結(jié)果?？傊?，政府的行政任務(wù)政府來完成，而不是尋找或依靠社會自治體的代理人去落實。

根本上講，在貪腐的村官身上體現(xiàn)的是官治與民治的權(quán)力沖突，前者基于的原則是國家權(quán)力，后者基于的原則是自治體的自治性與社會權(quán)力。這實際涉及到的是社會自治原則的條件，“如何且依何種方式令國家對其政策負(fù)更多說明的義務(wù)？如何且依何種方式可以民主地重新安排‘非國家’的活動”(鄧正來、亞歷山大，2006：286)，這就需要重新思考國家行為的形式與限度和社會行為的形式與限度，這涉及到國家權(quán)力的重構(gòu)和社會權(quán)力的重構(gòu)兩個方面。換言之，官治與民治的權(quán)力沖突的根本解決就是確立國家與社會所依據(jù)的不同規(guī)范或原則并以法治形式固定下來。這樣一來，就把村官從政府體制里剝離出來，同時，社會自治組織包括基層群眾自治組織的權(quán)利也能夠得到體制上和制度上的規(guī)范和界定。

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■作者地址：周慶智，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所；北京100028。Email:zqztodd@163.com。

■責(zé)任編輯：葉娟麗

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Institutional Analysis of “The Village Official Corruption”

——A Question of Social Autonomy

ZhouQingzhi(Chinese Academy of Social Science)

Abstract:Is the corruption of village cadre a social problem,or institutional one? The discussion of the corruption of village official actually confused an essential issue:village official is not really official at all,who is a member of autonomous community of the society,at least in law.In another words,his corruption is resulted from that he is at juncture of two systems,which is state administrative one and society autonomous one.In addition,the genesis of his corruption is the paradox of the governing logic of present institution,and the disorder of the normal relationship between state power and society right.The corruption of village official signifies the power conflict of ‘official governing’ and social autonomy,the former is based on state power and the latter society one.The key to clamp down the corruption of village official is to differentiate administrative power and autonomous right,fixing the principle of society autonomy by rule of law.

Key words:village official; administrative power and autonomous right; social autonomy; relationship between state and society

基金項目：■國家社會科學(xué)基金重點項目(11AZZ006)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2015.03.002