張小紅，楊 玲，蔣愛忠

（安慶市中級人民法院，安徽 安慶 246000）

一、引言

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市房地產(chǎn)市場的繁榮,農(nóng)村尤其是城鎮(zhèn)周邊、城郊結(jié)合部的宅基地上房屋買賣日趨活躍。但自2000年以來，由于房屋價格成倍增長、房地產(chǎn)市場迅速繁榮，前期出售農(nóng)村房屋的農(nóng)民在巨大利益誘惑下，將原買主訴至法院，要求確認房屋買賣行為無效。由于法律規(guī)定較為模糊，司法實務界對于此類買賣合同，尤其是對非農(nóng)村居民購買此類房屋的效力認定也不盡一致。

二、裁判實例回放

2003年4月9日，村民徐某與城鎮(zhèn)居民張某簽訂了買賣房屋協(xié)議，張某以6000元價格購得徐某宅基地上房屋三間，至今未辦理轉(zhuǎn)讓登記。2013年徐某以該協(xié)議違反了《土地管理法》有關(guān)規(guī)定以及國務院有關(guān)政策為由訴諸法院，要求確認房屋買賣協(xié)議無效。合議庭法官對本案的法律適用存在兩種意見：多數(shù)意見認為本協(xié)議應認定為有效。徐某與張某約定出賣其自建房系債權(quán)行為，轉(zhuǎn)移房屋所有權(quán)及土地使用權(quán)系物權(quán)行為，根據(jù)《物權(quán)法》第十五條確立的設立債權(quán)的負擔行為與處分物權(quán)的行為相對獨立的精神，徐某無權(quán)轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)均屬無處分權(quán)的表現(xiàn)，這并不影響其與張某之間的合同效力?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理買賣合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第三條第一款進一步規(guī)定，當事人一方以出賣人在締約時對標的物沒有所有權(quán)或者處分權(quán)為由主張合同無效的，人民法院不予支持。故徐某主張合同無效的理由不能成立，法院判決駁回其訴訟請求。少數(shù)意見認為：該協(xié)議當屬無效。《土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。跟據(jù)房地一體原則，宅基地上房屋買賣必然引起宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而國家禁止宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓，故該協(xié)議因違反法律強制性規(guī)定無效。最終法院判決駁回徐某訴訟請求。目前該案已經(jīng)生效，當事人均服判息訴。

三、宅基地上房屋買賣合同效力的司法觀點述評

案件已然生效，爭論尚未停息。本案雖為個案，但卻從一定程度上反映了當前司法實踐中有關(guān)此類糾紛的觀點分歧。為客觀真實了解司法實務界對宅基地上房屋買賣合同效力的裁判現(xiàn)狀，課題組從中國裁判文書網(wǎng)及部分法院政務網(wǎng)站上搜集了2012年到2014年三個年度東、中、西部省份的的生效裁判文書共367份，對其判決結(jié)果及裁判理由進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)司法實務屆對宅基地上房屋買賣合同的效力持無效說的居多，約占76%左右。

認定該合同有效以及部分無效的判決相對較少，但卻呈總體上升趨勢。從2012年到2014年，判決認定合同有效的案件分別為19件、27件、32件；判決合同部分有效的案件分別為11件、9件、12件。

（一）無效說。當前，司法實務屆認為城鎮(zhèn)居民購買宅基地上房屋行為無效的觀點依然是主流，有些地區(qū)法院以會議紀要或者指導意見的形式明確規(guī)定城鎮(zhèn)居民購買宅基地上房屋行為無效。

1、認定無效的理由。其一，法律禁止宅基地自由轉(zhuǎn)讓，房屋買賣必定牽涉宅基地轉(zhuǎn)讓，故宅基地上房屋買賣應屬無效。其二，宅基地是農(nóng)民安身立命的根本，如果允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就會失去最基本的生存保障，不利于社會穩(wěn)定，故禁止此類房屋買賣能夠有利于維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。

2、判決認定合同無效的法律依據(jù)?；谝陨戏N種理由，許多法院判決合同無效，那么這些法院據(jù)以判決的法律依據(jù)又是什么呢？

從課題組查閱的判決書來看，部分法院判決此類房屋買賣合同無效的依據(jù)是《合同法》第五十二條第（五）項，即“違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定”的合同無效。但到底違反哪部法律哪一強制性規(guī)定時，卻語焉不詳，含糊其辭。從法律適用技術(shù)上來看，僅僅適用《合同法》第五十二條還不足以作出裁判，因為《合同法》第五十二條為準用性規(guī)范，判斷合同是否無效，還應當適用此類房屋買賣行為所違反的法律或行政法規(guī)中的強制性規(guī)范。

部分法院對此并未回避，除引用《合同法》第五十二條第（五）項之外，還引用了所謂的“強制性規(guī)定”。有的判決認為宅基地上房屋買賣行為違反了《土地管理法》第六十二條第四款的強制性規(guī)定而無效；有的認為違反了《土地管理法》第六十三條的規(guī)定而無效；有的認為違反了《土地管理法》第四十三條的規(guī)定。

3、對無效說及無效判決適用法律的評價。我們不得不承認，如果法院判決認定城鎮(zhèn)居民購買宅基地上房屋行為無效的話，的確能使法院判決與國家有關(guān)集體土地轉(zhuǎn)讓的政策保持一致，并且也與當前的不動產(chǎn)登記政策契合起來。但也存在著以下幾個方面的問題：一是判決的結(jié)果與普通百姓的樸素正義觀及誠實信用原則相悖，社會效果不佳，課題組曾就前面所提到的徐德根農(nóng)村房屋買賣合同糾紛案的社會效果向當?shù)剞r(nóng)民做過實地走訪，受訪農(nóng)民普遍認為，“買賣房子一個愿打一個愿挨，”如果法院判決合同無效，對于買受人來說太不公平，會“縱容了出賣人”，助長社會背信棄義的不良風氣。二是多數(shù)無效判決適用法律有待商榷，法律效果不佳。從條文上看，《土地管理法》第四十三條、第六十二條、第六十三條并未明文禁止集體土地上合法建造的房屋轉(zhuǎn)讓，亦未禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋，若以合同違反以上條文而認定無效，難以讓人信服。

（二）有效說。

1、有效說的理由。認為宅基地上房屋買賣合同有效的理由主要有以下幾種：第一，基于私法“法無禁止即為許可”原則，宅基地上房屋不屬于民法上禁止或者限制流通物，宅基地上房屋與城鎮(zhèn)房屋在物權(quán)法上性質(zhì)相同，農(nóng)民依法對其所有的房屋享有財產(chǎn)自由處分權(quán)，況且，無論是《土地管理法》還是《物權(quán)法》均沒有明確禁止農(nóng)民出賣宅基地上房屋的規(guī)定，故對于城鎮(zhèn)居民購買宅基地上房屋的行為應當認定有效。理由二，《合同法解釋（一）》規(guī)定，確認合同無效應以法律、行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件為依據(jù)，國務院頒發(fā)的非行政法規(guī)的規(guī)范性指導意見不應作為確認合同無效的依據(jù)。理由三，《物權(quán)法》第十五條及《合同法解釋(一)》先后確立了物權(quán)行為與債權(quán)行為相區(qū)分的原則，宅基地上房屋買賣系債權(quán)行為，如無特定情形，成立即生效。而房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移為物權(quán)行為，出賣人對宅基地使用權(quán)沒有處分權(quán)不影響合同的效力。理由五，大多數(shù)宅基地房屋買賣合同簽訂時間較長，且買受人也已長期穩(wěn)定地占有、居住。出賣人往往出于房屋及土地升值較快考慮而反悔，起訴要求確認合同無效，若判決支持其訴求，一來有悖于民法禁止反言及誠實信用原則，二來不利于社會關(guān)系的穩(wěn)定，判決效果差強人意。

2、對有效論的評析。誠然，“法律的基本原則是：為人誠實，不損害別人，給予每個人他應得的部分?！睆睦硐霠顟B(tài)來看,確認城鎮(zhèn)居民購買宅基地上房屋的行為有效,確實有利于遏制背信棄義，不守誠信行為的泛濫，有力于維護交易秩序及社會關(guān)系的穩(wěn)定，取得良好的法律效果和社會效果，應予肯定。不過，從國務院1999年以來頒發(fā)的各項有關(guān)農(nóng)村房屋及農(nóng)村宅基地的規(guī)定來看，我國現(xiàn)行政策對宅基地上房屋買賣的態(tài)度是鮮明的、一貫的，即：禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住房。法院的判決如果確認該行為有效，無疑在一定程度上動搖了國家政策的公信力，削弱了國家政策的執(zhí)行力，如此判決的政治效果較差。此外，由于房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)均為不動產(chǎn)物權(quán)，其設立、變動須經(jīng)登記，故出賣人在變更登記之前，對外是該房屋的當然所有權(quán)人，其在法律上依然享有處分權(quán)。若出賣人另將房屋出售給同一集體經(jīng)濟組織第三人，并辦理了物權(quán)變更登記，這無疑會引起新的糾紛。

四、“房地一體”原則的限制適用

（一）“房地一體”原則的限制適用的可能性和必要性。無論是無效說還是有效說，其論述路徑卻無二致，即皆在“房地一體”原則下論證宅基地上房屋買賣的可行與否。所謂“房地一體”說得直白一點，就是房屋轉(zhuǎn)讓，土地一并轉(zhuǎn)讓。

依照我國現(xiàn)行法律，城鎮(zhèn)不動產(chǎn)權(quán)變動采用的是“房地一體”原則。那么“房地一體”原則可否當然地適用于宅基地上房屋買賣呢？理論實務界對此持肯定觀點的很多，但持這種觀點的人的立論前提正是農(nóng)村房屋買賣應堅持“房地一體”，在此立論前提下，禁止宅基地向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)與實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)之間的矛盾恐怕很難解決，農(nóng)民住宅財產(chǎn)權(quán)將只是鏡花水月。其實，從物權(quán)法原理來看，宅基地使用權(quán)系用益物權(quán)，它與住房所有權(quán)系兩個獨立的物權(quán)，兩者具有理論上的可分性，若在處理宅基地上房屋時限制適用該原則，轉(zhuǎn)而采取“房地分離”原則作為立論前提，則宅基地上房屋買賣這一困擾司法實務界多年的難題將迎來破解的良機。

（二）房地分離后宅基地上房屋買賣的實現(xiàn)路徑。按照“房地分離”原理，農(nóng)民出賣其自建房屋的所有權(quán)，其宅基地使用權(quán)不會隨之轉(zhuǎn)讓。但如果按照現(xiàn)有法律制度框架，由于宅基地使用權(quán)沒有一并移轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)人仍然為出賣人，由此買受人可能面臨很多的問題。一是宅基地使用權(quán)人也就是農(nóng)戶可以依法將其轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)其他農(nóng)戶；二是集體經(jīng)濟組織可以依法收回該土地。因此，我們必須要設計一套制度，來保證宅基地使用權(quán)不產(chǎn)生移轉(zhuǎn)的前提下保障買受人實際取得房屋的占有、使用、收益和處分權(quán)，換句話說，就是讓房屋買受人享有使用房屋下土地的權(quán)利基礎(chǔ)。

為此，有學者提出將地役權(quán)理論借鑒至宅基地上房屋買賣。他們主張房屋所有權(quán)人在出售房屋時，可以直接房屋下集體土地作為供役地供買受人使用，買受人可以在出賣人集體成員身份持續(xù)期間基于地役權(quán)而占有使用該塊土地。但我們認為，按照地役權(quán)原理，供役地人應為土地所有權(quán)人，而在我國無論是國有土地還是集體土地，其所有權(quán)均不屬個人，宅基地使用權(quán)人無權(quán)在將該土地設定為供役地；且根據(jù)物權(quán)法定原則，地役權(quán)并非我國法定的物權(quán)，將地役權(quán)制度引入宅基地房屋買賣不太現(xiàn)實，法定地役權(quán)似乎難以解決農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)權(quán)利主體不同所致的沖突。相較之下，法定租賃權(quán)可謂是現(xiàn)階段最為妥適可行的過渡性解決方法。

我國臺灣地區(qū)民法典就采用了法定租賃權(quán)制度來解決房屋與土地分屬不同權(quán)利主體時房屋單獨轉(zhuǎn)讓問題。根據(jù)法定租賃權(quán)，房屋出賣人出賣房屋時，若僅將房屋出讓給買受人，土地所有權(quán)不一并轉(zhuǎn)讓，則法律推定房屋出賣人與房屋買受人之間形成土地租賃關(guān)系，雙方房屋買賣合同不因出賣人不享有土地所有權(quán)而無效，相反，雙方基于法律直接規(guī)定還形成了法定租賃關(guān)系，即房屋買受人在受讓該房屋的同時取得了土地的承租權(quán)，租賃期限為房屋可使用期間，其間，房屋買受人須支付土地租賃費用。

當前宅基地使用權(quán)與農(nóng)民住房所有權(quán)雖同屬農(nóng)戶一個主體，但宅基地使用權(quán)與農(nóng)民集體成員身份是密切相關(guān)的，法律不允許農(nóng)民在移轉(zhuǎn)其住房所有權(quán)時一并轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)。鑒于此，為實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民住房的價值增值，我們可以借鑒我國臺灣地區(qū)法定租賃權(quán)制度解決宅基地上房屋買賣這一現(xiàn)實難題：一方面，我們應當放開宅基地上房屋自由買賣，將買受人的主體從同一集體經(jīng)濟組織成員擴大到城鎮(zhèn)居民，只有這樣才能真正實現(xiàn)農(nóng)民宅基地上房屋的價值實現(xiàn)；另一方面，要在以“房地分離”原則為前提，在農(nóng)民尚不能自由處分其宅基地使用權(quán)階段，推定農(nóng)民在出售地上房屋時一并將宅基地出租給買受人，買受人在房屋存續(xù)期間享有該房屋所占土地的承租權(quán)，并支付租金。

我國農(nóng)村土地改革已逐漸步入深水期，農(nóng)村土地集體所有制是我國憲法所確定的土地基本制度，任何改革均不能突破這一憲法原則。但我們可以在堅持、完善和發(fā)展農(nóng)村集體土地所有制前提下，積極穩(wěn)妥推進集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)模式和流轉(zhuǎn)方法變革，在確保農(nóng)民最基本的居住權(quán)受到保障的前提下，賦予農(nóng)民有限處分宅基地使用權(quán)的權(quán)利。即限制適用“房地一體”原則，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)“兩權(quán)分離”，進而實現(xiàn)農(nóng)民在不能轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的前提下依然能夠自由處分其合法的私有住房，以實現(xiàn)農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán)。該思路既維系了宅基地使用權(quán)作為集體土地所有權(quán)之上用益物權(quán)的身份性和福利性，又可滿足國家對于農(nóng)村土地改革的現(xiàn)實需要和農(nóng)民對于其房屋利用的迫切需求，并為將來的法制變革預留下足夠空間，是解決農(nóng)村房屋自由買賣的實現(xiàn)難題在理論與實踐操作上較為可行的過渡措施。

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